CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintidós (2022) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Radicación: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens, Santiago Taylor Jay, Marcela Ampudia Sjogreen, Ling Jay Robinson y Josefina Huffington Archbold Demandados: Armada Nacional – Comando Específico de San Andrés, Providencia y Santa Catalina;
Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina -Coralina-; municipio de Providencia y Santa Catalina Islas; Inspección de Policía de Providencia y Policía Nacional Tema: Impactos ambientales y urbanísticos por cuenta de la ejecución de un proyecto de infraestructura de seguridad marítima.
Auto que resuelve un recurso de apelación contra una medida cautelar La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el Ministerio de Defensa Nacional – Armada Nacional, en contra del auto de 16 de diciembre de 2021, mediante el cual el magistrado del Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina decretó la medida cautelar consistente en la suspensión inmediata de «las actividades de construcción de la Base Estación de Guardacostas localizada en el predio identificado con el No de Registro Catastral 88564000100000029000100000».
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. Los ciudadanos Edgar Jay Stephens, Santiago Taylor Jay, Marcela Ampudia Sjogreen, Ling Jay Robinson y Josefina Huffington Archbold, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 5 de agosto de 19981 y 1437 de 18 de enero de 20112, presentaron demanda en contra de la Armada Nacional, de la Policía Nacional, de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina -Coralina- y del municipio de Providencia y Santa Catalina Islas, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos al goce un medio ambiente sano y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 2 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes3. 2.
Los demandantes indicaron que tales derechos fueron perturbados por los impactos y transgresiones que ocasiona el proyecto de la Estación de Guardacostas que se pretende construir en el predio identificado con el registro catastral No. 88564000100000029000100000 ubicado en el sector de Old Town Bay. 3. En cuanto al contexto fáctico del caso, explicaron que, mediante las resoluciones 1831 de 2012, 20 de 2013 y 35 de 2013, el Ministerio del Interior certificó la presencia de la Comunidad Raizal de Providencia, perteneciente al Pueblo Raizal del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. 4.
Mencionaron que en octubre de 2014 inició el proceso de Consulta Previa con la Comunidad Raizal de Providencia sobre el proyecto «Estación de Control de Tráfico Marítimo en la Isla de Providencia». 5. Indicaron que, con fecha 27 de agosto de 2015, se protocolizaron los desacuerdos de la comunidad en relación con el proyecto de construcción de Base de Guardacostas, los cuales quedaron consignados en el «Acta de Reunión de Formulación de Acuerdos y Protocolización con la Comunidad Raizal de Providencia del Proyecto - Estación de Control de Tráfico Marítimo en la Isla de Providencia - del Comando Guardacostas de la Armada Nacional […]». 6.
Adujeron que el 16 de noviembre de 2020, el paso del Huracán Iota destruyó el 98% de las casas e infraestructuras de la isla de Providencia, por lo cual se declaró la existencia de situación de desastre a través del Decreto 1472 del 2020. 7. Señalaron que, desde febrero de 2021, la Armada Nacional empezó a llevar materiales al predio para iniciar la construcción del proyecto de Estación de Guardacostas.
Igualmente, informaron que, con esos materiales, la Armada Nacional en la actualidad ya construyó las obras del muelle de la aludida estación, las cuales se ubican en una zona tradicionalmente utilizada por la comunidad para realizar labores de pesca artesanal. 8. Advirtieron que el 14 de marzo de 2021, la Armada Nacional emitió un comunicado anunciando la «reconstrucción» de la Estación de Guardacostas, a través de su página web oficial. 9.
Mencionaron que los días 9 de abril y 3 de mayo de 2021, se le solicitó a la Alcaldía municipal de Providencia y Santa Catalina Islas que, conforme a la ley y por conducto de los inspectores de policía, ejerciera vigilancia y control de la ejecución del proyecto cuestionado, a fin de aplicar las medidas correctivas que 3 Cfr.: Sistema de consulta judicial “SAMAI” - consulta de procesos: Radicado N.° 88001-23-33-000-2021-00041-01 Edgar Jay Stephens y otros contra la Armada Nacional y otros.
Registro N.° 2: “actuación: Expediente digital”, Anotación 5: “ED_03ACTAREPARTO(.pdf) NroActu a 2”. https://relatoria.consejodeestado.gov.co:3001/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/88001233300020210004101/B9F9 3BC337F3A282EBD979D52607161B9E85C89A24C5BD99E3B20A348E1BBD8A/2 3 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros aseguraran el cumplimiento de las licencias urbanísticas y disposiciones del EOT de las islas.
De igual forma, se solicitó que se entregara toda la información y documentación correspondiente al proyecto. 10. Anotaron que el 10 de mayo de 2021, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina –Coralina- emitió la medida preventiva N.° 204 a través de la cual ordenó la suspensión de las obras. 11.
Consideraron que la Alcaldía y la Policía de Providencia omitieron su deber de ejecutar la medida preventiva N.º 204 impuesta por Coralina, conforme con lo dispuesto en el artículo 97 del Código Nacional de Policía, Ley 1801 de 2016. 12. Expusieron que el 31 de mayo de 2021, la Secretaría de Planeación de Providencia emitió el Oficio SP0502021 en el cual adjuntó los requerimientos SP0342021, SP0452021, SP0412021 y SP0462021, mediante los cuales solicita a la Armada Nacional suspender la construcción objeto de debate. 13.
Resaltaron que Coralina y la Secretaría de Planeación del ente territorial reconocieron, en distintas comunicaciones y en el certificado de Usos de Suelo CUS 228/2021, que los usos autorizados por el EOT en el predio en donde se pretende el desarrollo de la obra, son de conservación pues el 97% del territorio se clasificó como zona de manglar, buffer de manglar, drenaje de Gully (riachuelo) y zona de playa.
I.4. Solicitud de medida cautelar 14. En el contexto descrito anteriormente, la parte actora solicitó la siguiente medida cautelar4: «[…] 1. DECRETAR la MEDIDA CAUTELAR consistente en ordenar: i) a la Armada Nacional que suspenda las actividades de construcción de la Base Estación de Guardacostas en aras de proteger al ecosistema de manglar y al arroyo de Bowden como medida de prevención de una grave afectación ambiental; ii) a la Alcaldía - Secretaría de Planeación, CORALINA, y la Inspección de Policía de la isla de Providencia que implementen medidas de coacción en aras de suspender la construcción de la Base Estación de Guardacostas dado el riesgo ambiental que supone dicha obra en el ecosistema de la isla.
Lo anterior hasta tanto no se decida de fondo y definitivamente el presente proceso judicial […]». 15. Dicha solicitud se fundamentó en que la construcción del proyecto Estación de Guardacostas genera una grave perturbación al ecosistema de manglar y la desembocadura de la cuenca «Bowden Gullie». 16. Para los solicitantes, el desarrollo del proyecto transgrede el EOT de las islas, pues el suelo utilizado en el mencionado proyecto escaparía a los usos permitidos 4 Ibid., Registro N.° 2: “actuación: Expediente digital”, Anotación 6: “ED_04MEDIDACAUTELAR(.pdf) NroA ctua 2”. 4 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros en dicho lugar.
Adicionalmente, el proyecto cuestionado carece de licencia de construcción. 17. Aunado a lo anterior, la medida cautelar invocada evitaría la consumación irreparable de un daño al medio ambiente, de allí que sea este el mecanismo idóneo y viable para proteger las garantías objeto de amparo y, particularmente, los derechos de la población raizal -la cual se encuentra íntimamente ligada al territorio-. 18.
Resaltaron que, según los informes de Coralina, el desarrollo de las obras del proyecto puede acarrear consecuencias ambientales en cadena, pues el ecosistema de arroyo y manglar no solo protege la vida marina en sus etapas más tempranas, sino que evita que la isla se vea afectada por fenómenos de alto oleaje y de huracanes. 19. Por último, anotaron que el EOT no permite que se realicen construcciones de la envergadura de la Estación de Guardacostas en el predio involucrado, y que existe una decisión de consulta previa de 2017 en la que los habitantes de Providencia se manifestaron de forma negativa ante ese proyecto constructivo.
I.5. La providencia impugnada 20. El magistrado del Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 16 de diciembre de 20215, estimó procedente acceder parcialmente a la medida cautelar impetrada luego de considerar que a los solicitantes «les asiste una marcada apariencia de buen derecho» y de verificar que se atiende al carácter de urgencia descrito en el artículo 234 del CPACA. 21.
Con fundamento en las condiciones medioambientales que sufrieron las islas de Providencia y Santa Catalina por el paso del Huracán Iota, el magistrado precisó que las obras del proyecto estarían violando el buffer de zona de manglar de 30 metros descrito en el artículo 2.2.1.1.18.2 del Decreto 1076 de 2015; área que debía ser declarada zona de restauración y posterior conservación dada su importancia ecológica. 22.
El magistrado también señaló que, por esas nuevas condiciones «post- catástrofe», resulta importante conservar las fuentes hídricas. 23. En su criterio, las actividades de construcción realizadas por la Armada Nacional - Comando Específico de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, fueron concebidas en detrimento de la normativa ambiental.
Añadió que tales actividades afectan el buffer de zona de manglar, lo cual implica una grave afectación del ecosistema en el sector de Old Town de la isla de Providencia. 5 Ibid., Registro N.° 2: “actuación: Expediente digital”, Anotación 10: “ED_08AUTO166DECRETAMEDI(.pdf) NroActua 2”. 5 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros 24.
Por último, destacó que el buffer constituye una barrera frente a tensiones y perturbaciones que afecten el recurso hídrico de humedales intermareales arbolados y subsistemas interiores, naturales o artificiales permanentes. En consecuencia, resolvió: «[…]
SEGUNDO: ORDÉNESE a la Armada Nacional - Comando Especifico de San Andrés, Providencia y Santa Catalina que suspenda inmediatamente las actividades de construcción de la Base Estación de Guardacostas localizadas en el predio identificado con el No de Registro Catastral 88564000100000029000100000 […]». 25. Mediante Auto de 9 de febrero de 2022, el magistrado del Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina resolvió el recurso de reposición interpuesto por la Armada Nacional, en el sentido de confirmar la precitada decisión cautelar.
I.6. Fundamentos del recurso de apelación 26. El apoderado judicial del Ministerio de Defensa Nacional, mediante escrito de 14 de enero de 20226, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, con el fin de solicitar la revocatoria de la medida cautelar de urgencia decretada en el auto de 16 de diciembre de 2021. 27.
Como fundamento de la solicitud, manifestó que no existe riesgo de afectación al medio ambiente, dado que la Armada de Nacional no se encuentra adelantando ninguna actividad de construcción del proyecto de la Estación de Control de Tráfico Marítimo en la Isla de Providencia. 28. Añadió que no se presentaron documentos técnicos que soporten las presuntas violaciones a normas ambientales, urbanísticas y de uso de suelo que rigen para el predio con Registro Catastral 88564000100000029001000000000, ubicado sobre el sector Old Town del municipio de Providencia. 29.
Aseveró que no se pueden dar por ciertos los soportes técnicos citados dentro de la medida cautelar pues son objeto de contradicción en el curso de acciones administrativas que adelanta la Armada Nacional y que no se encuentran resueltas; por lo tanto, en su concepto, la medida cautelar es incongruente con la verdad material. 30. Señaló que, mediante las Resoluciones 1014 de 2 de noviembre de 2016, 0499 de 2017 y 0092 de 2020, la Armada Nacional obtuvo concepto de viabilidad ambiental y los permisos de vertimientos de aguas residuales domésticas, concesión de aguas superficiales y aprovechamiento forestal para la instalación del muelle, lo que se traduce en que tiene en su favor una situación jurídica consolidada. 6 Ibid., Registro N.° 2: “actuación: Expediente digital”, Anotación 14: “ED_11RECURSOREPOSICIONM(.pdf) NroActua 2”. 6 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros 31.
Por otro lado, advirtió que, dentro de los diferentes informes y conceptos emitidos por Coralina se verificó que varios de los impactos ambientales que se presentan en el sector del proyecto, como talas y vertimientos, tienen origen en predios aledaños de terceros. 32. Precisó que el predio de la Armada Nacional está ubicado en el Sector Old Town, bajo cedula catastral número 88564000100000029001000000000, y precisó que se encuentra clasificado como Centro Poblado Rural, Retiro drenajes y Retiro borde costero con uso principal habitacional y uso complementario institucional. 33.
Agregó que, conforme con el artículo 18 del Acuerdo N.° 015 de 2000 «Por el cual se adopta el esquema de ordenamiento territorial del municipio de Providencia y Santa Catalina», los centros poblados rurales son áreas donde se disponen medidas específicas y exclusivas para el uso del suelo y los equipos necesarios para la construcción de servicios públicos.
Por ende, el EOT previó como actividad permitida la ejecución de programas estratégicos en el Sector Defensa, ya que dentro del uso complementario del suelo de Centro Poblado se permite el uso Institucional. Esta interpretación se basa en que el EOT no contiene un mapa específico que demarque los usos permitidos del suelo del sector de Old Town, y tampoco se prohibió el uso institucional de interés público, que es el objetivo directo del proyecto. 34.
Finalmente, concluyó que el proyecto cumplió los lineamientos establecidos en el EOT de Providencia, vigentes y exigibles, e indicó que el proyecto está exento de solicitar una licencia de construcción en virtud de lo reglado por el artículo 192 del Decreto 019 de 2012. II. CONSIDERACIONES II.1. Competencia 35. De conformidad con lo establecido en los artículos 26 y 44 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, y 1257 y 2438 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, la Sala es competente para resolver la impugnación presentada por el Ministerio de Defensa Nacional – Armada Nacional, en contra del auto de 16 de diciembre de 2021, por medio del cual el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina decretó una medida cautelar de urgencia. 7 “Artículo 125.
De la expedición de providencias. <modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […]. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […]. h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.
En primera instancia esta decisión será de ponente. […]”. [Negrilla fuera del texto]. 8 “Artículo 243. Apelación. <modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […]. 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. […]. 8.
Los demás expresamente previstos como apelables en este código o en norma especial. […]”. [Negrilla fuera del texto]. 7 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros II.2. Las medidas cautelares en las acciones populares 36. La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resultan amenazados o vulnerados, existe peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. 37.
Dicha acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de sus derechos colectivos, finalidad que no se restringe a la obtención de una sentencia estimatoria de las pretensiones, sino que, a su vez, se hace efectiva durante el trámite del proceso mediante la posibilidad de solicitar medidas cautelares. 38.
Así las cosas, teniendo en cuenta la naturaleza de la acción popular, las medidas cautelares constituyen un mecanismo previo que tiene por objeto impedir perjuicios irremediables e irreparables, o suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos. 39. En ese orden de ideas, como ha sido señalado por esta Corporación, «acorde con la finalidad protectora de los derechos e intereses colectivos de la Ley 472 de 1998, las medidas previas buscan hacer efectiva dicha protección, cuando de esperarse a la culminación del proceso, las medidas que se adopten en el fallo podrían resultar ineficaces, es decir, buscan conjurar de manera previa al fallo, un peligro o vulneración que se está presentando o que se percibe como de inminente ocurrencia y que no da tiempo a esperar por un fallo definitivo»9. 40.
En consecuencia, el artículo 25 de la Ley 472 faculta al juez para decretar medidas cautelares, de oficio o a petición de parte, antes de ser notificada la demanda o en cualquier estado del proceso, con el propósito de prevenir un daño inminente o hacer cesar el que se hubiese causado. 41. Por su parte el artículo 26 ibidem, establece que contra el auto que accede a las medidas cautelares proceden los recursos de reposición y en subsidio de apelación, los cuales serán concedidos en el efecto devolutivo; agregando que la oposición a dichas medidas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos: «[…] a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable. d) Corresponde a quien alegue estas causales demostrarlas […]». 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 18 de julio de 2007, Rad.
No. 08001- 23-31-000-2005-03595-01(AP). C.P.: Ramiro Saavedra Becerra. 8 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros 42. Como puede observarse, las medidas previas procedentes en las acciones populares son aquellas tendientes a prevenir o a hacer cesar un daño de los derechos o intereses colectivos objeto de amparo.
La ley 472 también encomendó a las partes afectadas por la decisión cautelar, la carga de oponerse a su procedencia, en la oportunidad indicada, con el propósito de evitar mayores perjuicios respecto: i) del derecho o interés colectivo que se pretende proteger; ii) del interés público o iii) del demandado cuando sea imposible cumplir un eventual fallo desfavorable. 43.
En desarrollo de dichas disposiciones, esta Sección en proveído de 6 de febrero de 2014, estableció: «[…] Los mencionados presupuestos para la procedencia de una medida cautelar, de acuerdo con la citada normativa, hacen relación a lo siguiente: a) Que esté debidamente demostrado en el proceso la inminencia de un daño a los derechos colectivos o que el mismo se haya producido, esto con el fin de justificar la imposición de la medida cautelar, el cual es prevenir aquel daño que está por producirse o a hacer cesar aquel que ya se consumó; b) Que la decisión del juez al decretar la medida cautelar esté plenamente motivada; y c) Que, para adoptar esa decisión, el juez tenga en cuenta los argumentos contenidos en la petición que eleve el demandante, para que se decrete tal medida, lo cual, lógicamente, no obsta para que el juez oficiosamente, con arreglo a los elementos de juicio que militen en la actuación, llegue al convencimiento de la necesidad de decretar una medida cautelar y proceda en tal sentido […]»10. 44.
Cabe resaltar que las citadas normas no son las únicas que regulan el procedimiento cautelar para la defensa y protección de los derechos colectivos. El CPACA, en su artículo 229, señala que las medidas cautelares en este tipo de escenarios judiciales se rigen, igualmente, por lo dispuesto en el capítulo XI de la Ley 1437; remisión procesal que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-284 de 2014. 45.
En ese mismo sentido, esta Sección ha sostenido pacíficamente que el artículo 229 del CPACA no derogó tácitamente lo dispuesto sobre la materia en la Ley 472, sino que «ambas disposiciones deben ser interpretadas de manera armónica»11. 46. Los artículos 229 y subsiguientes de la Ley 1437 de 2011 contienen el régimen cautelar que el juez puede decretar, a petición de parte debidamente sustentada, para efectos de «proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia», sin que su adopción implique prejuzgamiento. 10 Consejo de Estado.
Sección Primera. Auto de seis (6) de febrero de dos mil catorce (2014). Expediente. Rad. 2013-00941. Magistrada Ponente María Claudia Rojas Lasso 11 Consejo De Estado, Sección Primera, Consejera Ponente: María Elizabeth García González, Ref.: Expediente AP 85001- 23-33-000-2017-00230-01. 9 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros 47.
Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares. 48. En este punto, valga precisar que el artículo 234 del CPACA consagra la posibilidad de que, ante la ocurrencia de un escenario excepcional de urgencia, se emita una decisión definitiva sobre la solicitud sin que resulte necesario correr traslado de esta a la parte demandada.
II.3. Resolución del recurso de apelación 49. Los ciudadanos Edgar Jay Stephens, Santiago Taylor Jay, Marcela Ampudia Sjogreen, Ling Jay Robinson y Josefina Huffington Archbold, junto con el escrito de la demanda, solicitaron al Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina que decretara una medida cautelar de urgencia consistente en la suspensión inmediata de las actividades de construcción de la Base Estación de Guardacostas localizada en el sector de Old Town de la isla de Providencia. 50.
El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 16 de diciembre de 2021, accedió a la petición cautelar. 51. Inconforme con la anterior determinación, la Armada Nacional solicitó en su recurso de apelación el levantamiento de la cautela por las cuatro razones que se describen a continuación. 52. En primer lugar, argumentó que la Armada Nacional cuenta con una situación jurídica consolidada que le habilita el desarrollo del proyecto, teniendo en cuenta que las autoridades competentes otorgaron viabilidad ambiental al mismo, y concedieron los permisos, concesiones y autorizaciones necesarias para su ejecución. Además, alegó que el proyecto cumple con las normas del POT y está exento de solicitar una licencia de construcción, en virtud de la excepción prevista en el artículo 192 del Decreto 019 de 2012. 53.
En segundo lugar, afirmó que era falso el hecho consistente en que el proyecto afectará el entorno natural. 54. En tercer lugar, estimó que los impactos ambientales mencionados en los informes y conceptos de Coralina, no son atribuibles a la Armada Nacional, sino a los vecinos de la zona. 55. Finalmente y, en cuarto lugar, afirmó que las presuntas afectaciones no están fundamentadas en documentos técnicos y cuestionó el hecho consistente en que los documentos que el Tribunal tuvo en consideración para decretar la medida son objeto de contradicción en sede administrativa. 56.
La Sala, para efectos de resolver y por razones metodológicas, revisará de forma independiente cada uno de los argumentos expuestos en la alzada, a fin de establecer 10 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros si tienen mérito suficiente para revocar la medida cautelar decretada por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
II.3.1. De la supuesta situación jurídica consolidada a favor de la Armada Nacional. 57. Como se mencionó previamente, la Armada Nacional afirma que cuenta con una situación jurídica consolidada en el caso concreto, la cual no es susceptible de modificación, debido a que las autoridades competentes otorgaron viabilidad ambiental al proyecto, a lo que agrega que obtuvo los permisos, concesiones y autorizaciones respectivas, es decir que cuenta con un derecho adquirido para el desarrollo de las obras. 58.
Además, en su criterio, el proyecto cumple con el uso del suelo autorizado en el POT vigente y las obras están exentas de obtener una licencia de construcción, según lo dispuesto en el artículo 192 del Decreto 019 de 2012. 59. Para efectos de resolver, es menester recordar que existe una clara distinción entre un derecho adquirido y una mera expectativa.
El concepto de mera expectativa se refiere a aquellas «probabilidades de adquisición futura de un derecho que, por no haberse consolidado, pueden ser reguladas (…) con sujeción a parámetros de justicia y de equidad. (Además,) en las meras expectativas, resulta probable (más no obligatorio) que los presupuestos lleguen a consolidarse en el futuro»12. 60.
Por su parte, la Corte Constitucional, en su jurisprudencia ha explicado que «configuran derechos adquiridos las situaciones jurídicas individuales que han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona»13. 61.
Para la Corte Constitucional: «los derechos adquiridos pueden tener dos componentes: un núcleo intangible representado en el derecho mismo, y unos elementos dinámicos que pueden variar con el tiempo y que se relacionan principalmente con las condiciones en las que el derecho puede ser ejercido o con las prestaciones periódicas que surgen del mismo»14. 62.
En otras palabras, aquellos derechos son intangibles, salvo cuando se presentan circunstancias excepcionales, relacionadas con motivos de utilidad pública o el interés social, en cuyo marco el ejercicio del derecho puede ser condicionado para alcanzar un propósito de mayor interés. 63. Respecto de los derechos o situaciones jurídicas que se consolidan en materia de uso del suelo, la Corte Constitucional, en la sentencia C-192 de 2016, explicó que: «el Estado puede, a través de las autoridades competentes y bajo la condición 12 Corte Constitucional, sentencia C-242/09, abril 1 de 2009, Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo. 13 Corte Constitucional, sentencia C-147 de 1997 14 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013 11 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros de que existan motivos altamente valiosos vinculados al cumplimiento de la función social de la propiedad o a la realización de intereses comunes, configurar el ejercicio de los derechos». 64.
El mismo precedente aclara que: «cuando se trata de situaciones particulares y concretas que nacen y se desarrollan en el marco de relaciones que tienen o llegan a tener un vínculo con la utilidad pública o el interés social, surge un derecho que, si bien protege la posición o relación jurídica, no resulta intangible. Ello ocurre, por ejemplo, cuando se otorgan autorizaciones ambientales para la explotación de recursos naturales o, cuando el ejercicio del derecho de propiedad debe ser condicionado para alcanzar propósitos de mayor interés asociados por ejemplo a los procesos de urbanización y ordenación de las ciudades.
En estos casos y en virtud de lo dispuesto por la segunda parte del primer inciso del artículo 58 de la Constitución, a pesar de que existe un derecho no es este inexpugnable en tanto la situación consolidada deberá ceder frente a intereses superiores definidos en los artículos 1 (interés general), 58 (Interés público o social), 79 (protección del ambiente sano), 80 (manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y 82 (interés común).
El Estado entonces, por intermedio de las autoridades competentes cuenta con la capacidad de limitar, gravar, restringir o expropiar el derecho de propiedad». 65. En el mismo sentido, esta Sección ha sostenido en su jurisprudencia que los derechos o situaciones jurídicas particulares consolidadas, en el marco de ciertos regímenes de derecho público relacionados con el interés general, se pueden revocar, modificar o complementar.
Es decir que estas prerrogativas son precarias y, por ende, no son definitivas ni tampoco absolutas. 66. Ello se traduce en que los derechos que emanan de permisos, licencias, concesiones o autorizaciones expedidas en ejercicio de las funciones de fiscalización minero-ambiental15, urbanísticas16, de ordenamiento territorial17, de 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de diciembre de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicación: 15001-23-33-000-2014-00223-02 / Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de marzo de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicación: 17001-23-00-000-2011-00337-01 / Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de diciembre de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicación: 15001233300020170044901. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de mayo de 2007, C.P. Ostau De Lafont Pianeta.
Radicación número: 11001032400020030033401. 17 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA, Santa Fe de Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo del dos mil (2000), Radicación número: 5924; CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA, Santa Fe de Bogotá, D.C., dos de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, Radicación número: 5692. 12 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros policía18, de los servicios de transporte19, de telecomunicaciones20, entre otras, no implican la inmutabilidad de la situación jurídica. 67.
Además, también es una realidad que, en el evento en que un permiso se encuentre en trámite o ni si quiera haya sido solicitado, el peticionario está frente a una mera expectativa. 68. A partir de esta distinción, es necesario poner de relieve que el proyecto de desarrollo que dio lugar a la presente controversia, según lo consignado en el Oficio N.º 12506 de 13 de junio de 201421, suscrito por la Oficina Jurídica del Comando de la Armada Nacional, tiene el siguiente alcance: «[…]1.
El objetivo principal del proyecto consiste en la construcción del muelle guardacostas, un elemento arquitectónico funcional que ante todo respete las diversas características del entorno inmediato, no solo las determinantes físicas o naturales, sino que también tenga en cuenta a la comunidad y sus necesidades y la idea que puedan tener frente al proyecto. 2.
Proyectar un conjunto de espacios funcionales arquitectónicamente que a su vez tenga el menor impacto posible sobre el entorno natural según lo indicado en los diferentes acuerdos y leyes dispuestos para este tipo de intervenciones y lo estipulado por las entidades competentes. 3. Proveer a los guardacostas de un espacio propio en el cual se puedan preparar y convivir adecuadamente para así fortalecer tanto su labor como su relación con la comunidad de la isla. […] El proyecto de la construcción del muelle de guardacostas en la isla de Providencia se desarrolla en un lote de 2.272 m2 en el que se tiene proyectada una estación confortable que cuente entre otros espacios con zonas de habitaciones para un promedio de 35 personas […] que contarán con sus respectivas zonas de servicios sanitarios, cocina y comedor, además de las zonas administrativas en las que principalmente se ubicarán oficinas de mando.
Otros espacios como la subestación eléctrica, planta de tratamiento de aguas residuales, tanques de abastecimiento de agua, entre otros, están sujetos a la normatividad y factibilidad de los mismos dependiendo del concepto emitido por Coralina y las empresas de servicios públicos. La otra parte del proyecto consiste en el muelle que en primera instancia contará aproximadamente con una longitud de 40 ml (sic) y en el que se 18 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA, Bogotá, D. C., veintitrés (23) de febrero de dos mil seis (2006), Radicación número: 11001-03-24-000-2003-00048-01. 19 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO, catorce (14) de mayo de dos mil quince (2015), Radicación número: 11001-03-24- 000-2008-00044-00;
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO; CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO, Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil nueve (2009), Radicación número: 11001-03-24-000-2003-00132-01 Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil doce (2012), Radicación número: 25000-23-24-000-2002-00631-01. 20 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA, Bogotá, D. C., diez (10) de mayo de dos mil siete (2007), Radicación número: 11001-03-24-000-2003-00334-01. 21 Folios 1 y ss. del documento allegado por la Armada Nacional denominado: “ED_OFICIOOFJUR12506D(.pdf) Nro Actua 2”, y suscrito por el jefe de la Oficina Jurídica del Comando de la Armada (e), capitán de corbeta, Juan Manuel Romero Reyes.
Documento incorporado al expediente digital de la referencia. 13 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros esperan atracar embarcaciones de pequeño troquel […]». (negrillas fuera del texto). 69. A continuación, se ponen de presente los mapas en los que la Armada Nacional precisó algunas de las características del territorio, así como las obras que se pretenden ejecutar: «[…] […]. […]» 14 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros 70.
Aunado a lo anterior, en el plenario está acreditado que, en la Resolución N.º 1014 de 2 de noviembre de 201422, Coralina otorgó en favor de la Armada concepto de viabilidad ambiental para el proyecto Estación de Control de Tráfico Marítimo en la isla de Providencia. Dicho acto administrativo precisa lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Otórguese viabilidad ambiental solicitada por el señor ANDRÉS VÁSQUEZ VILLEGAS, en calidad de comandante del COMANDO ESPECÍFICO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA para la ejecución del proyecto “Estación de Control de Tráfico Marítimo” en la Isla de Providencia, condicionado a la obtención previa por parte del peticionario, de los permisos ambientales señalados, de los demás permisos requeridos ante otras instancias y acatar las siguientes obligaciones, dadas las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
PARÁGRAFO: En mérito de la viabilidad ambiental aquí otorgada, el beneficiario se obliga a guardar comportamiento durante el desarrollo de su actividad y a cumplir con las siguientes disposiciones estipuladas en la Resolución No. 409 del 22 de mayo de 2006: 1. Previo a la construcción del muelle, realizar el análisis de la calidad del agua marina, elaborado por un laboratorio acreditado por el IDEAM, que incluya como mínimo los siguientes parámetros: salinidad, conductividad, temperatura, oxígeno disuelto, pH, turbiedad, aceites y grasas, DBOS, hidrocarburos, amonio, nitratos, nitritos, fosfatos, sólidos suspendidos totales, enterococos, coliformes totales, coliformes fecales. 2.
Durante la etapa de construcción del muelle, realizar un monitoreo mensual de la calidad del agua marina por un laboratorio acreditado por el IDEAM, para cada uno de los parámetros señalados. 3. Durante la etapa de operación del muelle, realizar monitoreo cada seis (6) meses, por un laboratorio acreditado por el IDEAM, para cada uno de los parámetros señalados. 4.
Una vez al año, realizar el monitoreo de los ecosistemas y calidad ambiental del área de influencia directa del proyecto, tanto en el medio marino como el terrestre. Tomando en consideración la información aportada por el solicitante, y dado que no hubo acuerdo con la comunidad en el proceso de consulta previa, se recomienda adelantar las conciliaciones con la comunidad respecto al proyecto.
En caso de que existan impactos negativos no previstos en el presente, deberán ser informados a Coralina, para que determine las acciones pertinentes.
ARTÍCULO SEGUNDO: ABSTENERSE de decidir en relación con la infraestructura sobre el área emergida, teniendo en cuenta que de acuerdo con la documentación final entregada por el peticionario, se determina que dicha infraestructura se encuentra por fuera del área de jurisdicción de la DIMAR, por lo tanto NO es objeto de viabilidad ambiental de Coralina, y su ejecución estará sujeta a las normas urbanísticas del municipio de Providencia, como también a la obtención previa por parte del peticionario, de los permisos ambientales requeridos. […]. 22 Ibid., folios 323 y ss. del cuaderno de medida cautelar denominado: “ED_04MEDIDACAUTELAR(.pdf) NroA ctua 2”.
“Por medio de la cual se resuelve una solicitud de viabilidad ambiental con destino a la DIMAR”. Documento suscrito por el director general de Coralina, Durcey Stephens Lever. 15 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros ARTÍCULO TERCERO: La viabilidad ambiental que por este acto se otorga, no ampara ningún tipo de obra o actividad diferente a la descrita en esta providencia, así como tampoco contiene permiso de instalación, concesión o autorización para ocupación de zonas o bienes de uso público, que es de competencia de otras autoridades.
El beneficiario una vez obtenga permiso por parte de la entidad competente deberá remitir copia del mismo a esta entidad, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del acto administrativo. PARÁGRAFRO: De igual forma, es preciso reiterar que la presente evaluación se refiere únicamente a la viabilidad ambiental para la ocupación del espacio público, y por lo tanto no incluye lo referente a otros permisos que se deben gestionar por el peticionario ante las entidades ambientales competentes para la construcción y operación de la Estación de Control de Tráfico Marítimo, así: 1.
Se debe tramitar el permiso de prospección y explotación de aguas subterráneas, y permiso de concesión de aguas subterráneas; adicionalmente se debe tramitar permiso de vertimientos para la salmuera (aguas de rechazo) de la citada planta. 2. Se requiere tramitar el permiso de vertimiento para la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales propuesta por la operación de la Estación. 3.
En caso de requerirlo, se deberá tramitar ante Coralina el permiso de tala y/o reubicación de las especies arbóreas que se requieran. […]». (negrillas fuera del texto) 71. Como puede observarse, el acto administrativo originario del proceso de seguimiento ambiental del proyecto cuestionado es preciso en establecer que corresponde a una viabilidad ambiental para la ocupación del espacio público.
Por consiguiente, no suponía la concesión de los permisos concretos que se requieren para la ejecución y funcionamiento de la Estación de Control de Tráfico Marítimo. 72. En ese sentido, Coralina fue clara al advertirle a la Armada Nacional que el desarrollo del proyecto estaría condicionado: i) A la obtención previa de los permisos de prospección y explotación de aguas subterráneas, de concesión de aguas subterráneas, de vertimientos para la salmuera, de vertimientos para la PTAR propuesta, de tala y/o reubicación de especies arbóreas, y los demás que resultaren necesarios. ii) A la observancia de las obligaciones de establecer la línea base de los ecosistemas que serían afectados por el proyecto, de realizar monitoreos periódicos de la calidad del agua marina conforme a los parámetros mínimos exigidos, de instalar un mecanismo para el tratamiento de las aguas residuales que se generen en el predio antes de su vertimiento, entre otras; y iii) Al cumplimiento de las disposiciones de contenido ambiental y urbanístico que fueren aplicables. 73.
En este contexto, la Sala de Decisión encuentra que la Armada Nacional cumplió parcialmente con algunas de las obligaciones que le eran exigibles para llevar a cabo 16 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros las obras en litigio, pues en el plenario obra la Resolución 144 de 20 de abril de 2020 que confirió el permiso de vertimientos, y la Resolución 207 de 13 de julio de 2020 que corrigió unos aspectos formales de la Resolución 144. 74.
Sumado a ello, también reposa la Resolución 193 de 24 de junio de 2020 relacionada con la concesión de aguas superficiales, así como la Resolución 1179 de 26 de diciembre de 2016 que resolvió la solicitud de tala, poda y transporte de árboles, junto con el Auto no. 015 de 22 de enero de 2020 conforme al cual Coralina archivó un expediente de aprovechamiento forestal, tras advertir el acatamiento de la medida compensatoria de siembra 60 árboles. 75.
Además, el recurrente aportó la Resolución 0499-201 MD-DIMAR-SUBDEMAR- ALIT de 27 de julio de 2017, modificada por la Resolución 0092-2020) MD-DIMAR- SUBDEMAR-ALlT de 9 de marzo de 2020, en la que la Dirección General Marítima otorgó a la Armada Nacional una concesión marítima que comprende un área total de cuatro mil metros cuadrados (4.000 m2), ubicados en jurisdicción de la Capitanía de Puerto de Providencia, y autorizó la construcción del muelle de Guardacostas de Providencia de embarcaciones menores. 76.
Sin embargo, en esta etapa primaria del proceso, lo cierto es que: (i) el proyecto prima facie no cumplió con las normas urbanísticas aplicables, y (ii) tampoco obtuvo todos los permisos ambientales que, en principio le eran exigibles; de conformidad con el análisis que la Sala de Decisión procede a efectuar a continuación. A. Del uso del suelo autorizado en el predio con registro catastral 88564000100000029000100000 77.
Para desarrollar esta premisa, conviene aclarar que el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras «José Benito Vives de Andreis» -INVEMAR-, incorporó los ecosistemas de manglar de Providencia y Santa Catalina en el Atlas de las Áreas Coralinas de Colombia, conforme con lo dispuesto por la Ley 1450 de 2011 y en aras de garantizar su conservación23. 78.
Adicionalmente, desde la perspectiva del cambio climático, la legislación nacional24 destaca la importancia que tiene la conservación de los ecosistemas marino-costeros e insulares -como los manglares- a fin de: (i) cumplir con los 23 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”. El artículo 207 de la Ley 1450 dispuso que «[s]e dará protección a los ecosistemas de arrecifes de coral, manglares y praderas de pastos marinos de todas las zonas marinas de jurisdicción nacional definidos por el "Atlas de Áreas Coralinas de Colombia" y el "Atlas Las Praderas de Pastos Marinos en Colombia: estructura y distribución de un ecosistema estratégico", elaborados por el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras "José Benito Vives de Andreis". […]». 24 Cfr. Ley 1931 de 27 de julio de 2018 “Por la cual se establecen directrices para la gestión del cambio climático. […].
Artículo 1. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer las directrices para la gestión del cambio climático en las decisiones de las personas públicas y privadas, la concurrencia de la Nación, Departamentos, Municipios, Distritos, Áreas Metropolitanas y Autoridades Ambientales principalmente en las acciones de adaptación al cambio climático, así como en mitigación de gases efecto invernadero, con el objetivo de reducir la vulnerabilidad de la población y de los ecosistemas del país frente a los efectos del mismo y promover la transición hacia una economía competitiva, sustentable y un desarrollo bajo en carbono”.
Artículos: 3, numeral 14; 8; 9; y 18. Ley 2169 de 22 de diciembre de 2021 “Por medio de la cual se impulsa el desarrollo bajo en carbono del país mediante el establecimiento de metas y medidas mínimas en materia de carbono neutralidad y resiliencia climática y se dictan otras disposiciones”. Artículo 6, numerales 6, 7 y 8. Ley 2243 de 8 de julio de 2022, artículos 5, 6, 8, 14 y 17. 17 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros compromisos internacionales de Colombia en la materia;
(ii) contribuir a la carbono- neutralidad y resiliencia climática del país, y (iii) gestionar adecuadamente el riesgo de desastres, ejecutando -bajo el principio de coordinación-, acciones de mitigación de los efectos de la erosión costera, los fenómenos del Niño y de la Niña, entre otros que se presenten en las zonas marino-costeras25. 79.
Para ello, resulta fundamental que las entidades territoriales identifiquen en sus herramientas de ordenamiento territorial, los lugares catalogados como áreas de conservación y preservación natural, lo cual ocurrió en el caso concreto, a través del Acuerdo Municipal 015 de 28 de diciembre de 2000, expedido por el Concejo Municipal de Providencia y Santa Catalina. 80.
Dicho reglamento, en su artículo 4°, aclaró que el ordenamiento territorial de las islas de San Andrés resulta armónico con la Declaratoria de Reserva de Biosfera de la UNESCO, en los siguientes términos: «[…]
ARTICULO
4. PRINCIPIOS DEL ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL. El proceso de formulación, gestión y aplicación del Esquema de Ordenamiento Territorial, se realiza bajo los siguientes principios: […]. 10. Generación de condiciones para la creación y mantenimiento de la Reserva de Biosfera. Cumplir a través del Esquema de Ordenamiento Territorial con los requisitos solicitados por la UNESCO para la Declaratoria de Reserva de Biosfera.
La zonificación propuesta en el Esquema está enmarcada en el esquema general de Zonificación para Reserva de Biosfera de la UNESCO. […]»26. (negrillas fuera del texto). 81. El Acuerdo Municipal 015, en su artículo 16, estableció que la función social y ecológica de la propiedad, el uso adecuado del suelo, y la consolidación del municipio como parte integrante de la Reserva de Biosfera SEAFLOWER, son objetivos del desarrollo territorial de ese territorio, así: «[…]
ARTICULO
16. OBJETIVOS TERRITORIALES DE LARGO Y MEDIANO PLAZO 1. Reconocimiento y consolidación del municipio como parte integrante de la Reserva de Biosfera: Contribuir a generar las condiciones requeridas para que el municipio de Providencia y Santa Catalina sea reconocido y se consolide como parte integrante de la Reserva de Biosfera en que se constituye todo el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a partir de la preservación y desarrollo de sus valores culturales, de conservación de los ecosistemas y el aprovechamiento sostenible de sus recursos naturales y de la preservación de la calidad del medio ambiente. 2.
Uso adecuado del suelo: 25 Ley 2243 de 2021, artículo 17. 26 Ibid., folios 142 y ss. del cuaderno de medida cautelar denominado: “ED_04MEDIDACAUTELAR(.pdf) NroA ctua 2”. Documento suscrito por la presidenta y el secretario general del Concejo Municipal de Providencia y Santa Catalina Islas, Aloma Ramírez de Archbold y Sinforoso Orozco López. 18 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros Propiciar el ordenamiento del territorio del municipio de Providencia y Santa Catalina mediante el uso adecuado y racional del suelo, la protección del medio ambiente, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural, en tal forma que mediante la definición de zonas núcleo y de amortiguamiento, se contribuya a la consolidación de la Reserva de Biosfera; […]. 3.
Función social y ecológica de la propiedad: Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios y arrendatarios se ajuste a la función social de la propiedad, permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos, así como la preservación del medio ambiente y los recursos naturales, para fortalecer la vocación del municipio como un centro prestador de servicios turísticos y ambientales y conservar el equilibrio entre la oferta y la demanda ambiental para el desarrollo sostenible.
El reconocimiento del municipio como Reserva de Biosfera genera las condiciones para que la propiedad cumpla su función social y ecológica y a la vez, ésta es una condición indispensable para tal reconocimiento. […]». (negrillas fuera del texto) 82. El artículo 17 del EOT establece, entre otras, las siguientes estrategias en aras de materializar los objetivos trazados por el municipio: «[…]
ARTÍCULO
17. ESTRATEGIAS PARA EL LOGRO DE OBJETIVOS. Para el logro de los objetivos propuestos el presente esquema y en particular la Administración Municipal desarrollará, concertará e impulsará con otros actores sociales competentes las siguientes estrategias: 1. Estrategias para el reconocimiento y consolidación del municipio como parte integrante de la Reserva de Biosfera. 1.1.
Identificación y delimitación, con apoyo de la Autoridad Ambiental, de las zonas que deberán ser declaradas como núcleo y de amortiguamiento como requisito para el reconocimiento y consolidación del municipio como Reserva de Biosfera. 1.2. Identificación y delimitación de las áreas de manejo especial, tanto en los centros poblados rurales como en el resto de la zona rural y gestión conjunta con la Autoridad Ambiental para su preservación y manejo. […]. 2.
Estrategias para el uso adecuado del suelo. […]. 2.6. Controlar la contaminación de los recursos estratégicos (suelo, agua, aire, paisaje) para la población y para el desarrollo de cualquier actividad e inducir el uso de tecnologías limpias y adecuadas en todas las actividades productivas y de servicios. […]. 2.8. Se prohibirá y controlará el establecimiento de cualquier proyecto que genere impactos negativos no mitigables sobre los recursos naturales, para lo cual se buscará asesoría a la Autoridad Ambiental, por parte del municipio. 2.9.
El uso del suelo será acorde a su capacidad de carga con el objetivo de mantener su aprovechamiento sostenible. 3. Estrategias para lograr la función social y ecológica de la propiedad. […]. 3.2. Fortalecer la preservación de las áreas protegidas, y control a los centros turísticos y de recreación para el aprovechando y conservación de la diversidad 19 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros paisajística y la vocación turística del municipio, con participación de los empresarios del turismo y la Autoridad Ambiental. […]. 3.4.
Dar estricto cumplimiento a las normas para el uso adecuado de los recursos naturales en coordinación y apoyo de la Autoridad Ambiental de acuerdo con las competencias de ley. 3.5. Controlar el uso del suelo con destino a proyectos que generen un impacto negativo no mitigable en los recursos naturales y ambientales y en el medio social, de acuerdo con las restricciones establecidas por la Autoridad Ambiental y el presente Acuerdo. 3.6.
Propender por el cumplimiento y desarrollo de la función social y ecológica de la propiedad como una condición de la Reserva de Biosfera para garantizar el desarrollo sostenible. […]». (negrillas fuera del texto) 83. Ahora bien, en desarrollo del numeral 1.1. del artículo 17, el EOT definió las siguientes zonas y ecosistemas de Providencia y Santa Catalina como núcleo y amortiguamiento de la Reserva de Biosfera: «[…]
ARTICULO 18. POLÍTICAS Y ACCIONES PARA EL LOGRO DE LOS OBJETIVOS 1. Políticas y acciones para el reconocimiento y consolidación del municipio como parte integrante de la Reserva de Biosfera 1.1. Identificación, delimitación y definición de las zonas núcleo y de amortiguamiento del municipio que forman parte de estas zonas en todo el Archipiélago (Ver mapa de N° 13). […].
ZONA UNIDAD EN ZONA INSULAR NÚCLEO Zona de reserva forestal que incluye The Peak, predio de propiedad de la Gobernación, especies de flora y fauna típicas de bosque seco tropical antillano. Manglares presentes en las islas de Providencia y Santa Catalina (Santa Catalina, Town-Jones Point, Southwest Bay, Manchineel Bay y Old Town).
Conservación de flora y reserva ictiológica bosque de manglar; se incluye el bosque denso destinado a la conservación de reservas hídricas y el matorral de porte medio, conservación del suelo y agua (mangle blanco, mangle rojo, mangle negro y mangle botón). AMORTIGUAMIENTO Todo el resto del área de las islas excepto las denominadas anteriormente como zonas núcleo. […]».
(negrillas fuera del texto) 84. El numeral 2.1.3. de la misma disposición definió las «zonas de conservación para la protección del medio ambiente, la conservación de los recursos naturales y la defensa del paisaje» en los siguientes términos: «[…] Corresponden a todas aquellas áreas en donde la cobertura vegetal ofrece una riqueza, grado de conservación y carácter estratégico de los ecosistemas y por lo tanto son de alto valor significativo para la biodiversidad.
Su extensión es de 690 has. (33 % del área del municipio). No se incluye en estas zonas la porción marina del PNN McBean Lagoon Old Providence con una extensión de 105 has. […]». 85. Acto seguido, el mismo apartado normativo señaló cuáles son las zonas y ecosistemas de Providencia y Santa Catalina que se subsumen en la referida 20 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros categoría de conservación ambiental, asignándoles un régimen específico de usos, así: «[…] Estas zonas incluyen las cabeceras de las microcuencas, todos los parches de manglar de las islas (Santa Catalina, Town, Old Town, Southwest Bay, Manchineel y Parque Nacional Natural McBean Lagoon), y las playas, las márgenes de protección de corrientes de agua superficial, The Peak, la represa de Freshwater Bay y Bowden y la Zona Núcleo de Reserva de Biosfera (Ver mapas N° 3, 8, 14 y 15).
Políticas de uso En estas zonas deben conservarse las coberturas actuales y desarrollarse actividades tendientes a enriquecer los ecosistemas existentes. Es necesario restringir el cambio de uso por implementación de nuevas actividades de producción. Los usos principales de estas zonas serán: Conservación de ecosistemas: corresponde a un tipo de uso de la tierra donde persiste la preservación en su estado natural o actual de las condiciones que caracterizan dichas áreas con sus valores paisajístico, y/o áreas donde se manejan criterios de conservación de los recursos físicos y bióticos.
Conservación de recursos hídricos: corresponde a un tipo de uso de la tierra donde persiste la preservación en su estado natural o actual de las condiciones que caracterizan dichas áreas con sus valores paisajístico, y/o áreas donde se manejan criterios de conservación de los recursos hídricos. Aquellas áreas que a pesar de estar degradadas y ser susceptibles de recuperación que están dentro de las zonas de conservación se deben manejar con el primer criterio de uso y una vez se supere el estado crítico pasarán a formar parte de las áreas de conservación. […]».
(negrillas fuera del texto) 86. En el marco de las referidas zonas de conservación ambiental, el artículo 18 del EOT clasificó y localizó diversos ecosistemas de Providencia y Santa Catalina como de especial importancia ecológica para efectos de fijar las correspondientes franjas y medidas de protección: «[…] Cabeceras de microcuencas y márgenes de protección de cauces, de desagües naturales, arroyos permanentes o no (Gullies), lagunas, manantiales y depósitos de agua.
Se define una franja de protección a cada lado, a partir de la cota máxima de inundación para cada uno de dichos cauces. En las cabeceras de las microcuencas y los nacimientos se tendrá un diámetro de 20 metros de protección. De especial interés son las Microcuencas de Freshwater Bay Gully, Lazy Hill, Bottom House y Bowden (Ver mapa N° 20). • Parches de manglar y zonas de bosques protector.
Todos los parches de manglar serán de conservación (Santa Catalina, Old Town, South West Bay, Manchineel y Parque Mc´Bean, pertenecientes a las microcuencas de Catalina sur, Bowden Gully, Southwest Bay y Gammadith respectivamente y como se muestra en el mapa No. 15) y bosques especialmente localizados en las microcuencas de Bowden (manglar), Salt Creek (bosques y arbustales), Fres Water Gully (bosques), Southwest Bay (manglar), Gamma Dith (bosques, arbustales, manglar), Smooth Water (arbustos densos), Garret Bay (arbustos densos), Santa Catalina Sur (Manglar y bosque), Santa Catalina Norte (bosque).
En estas áreas sólo se permitirá el uso de bosque protector y forman parte de la zona núcleo de la Reserva de Biosfera. […]». (negrillas fuera del texto) 21 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros 87. El numeral 2.1.6. del mismo precepto normativo puso de relieve que en Providencia y Santa Catalina existen zonas costeras, playas y ecosistemas de manglar con problemas de erosión acelerados, contaminación, zonas de canteras o sitios de explotación de materiales pétreos, entre otros.
Por esa razón, el EOT les otorgó a esas áreas el tratamiento de «zonas de recuperación». 88. Por último, el artículo 18 catalogó los parches de manglar y las zonas de bosques y márgenes de protección como áreas de manejo especial con uso exclusivo de conservación, así: ÁREA DE MANEJO ESPECIAL POLÍTICA DE USO Parches de manglar zonas de bosques y márgenes de protección Conservación de ecosistemas, biodiversidad y recursos hídricos […] […].
(negrillas fuera del texto) 89. Teniendo en cuenta las normas de ordenamiento territorial antes descritas, mediante certificado de uso del suelo N.° CUS/228/2.021 de 24 de febrero de 202127, el secretario de Planeación del municipio de Providencia y Santa Catalina Islas refirió lo siguiente en relación con el predio objeto de la controversia: «[…] Una vez consultado el Sistema de Información Geográfica (SIG), el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) y la información catastral con la que cuenta esta dependencia la cual es suministrada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), el predio identificado con número catastral 885640001000000290001000000000, ubicado en la Isla de Providencia, sector de Old Town, está clasificado como Centros Poblados.
(…) Observaciones: hecho cruce del predio con relación a las áreas de protección ambiental y otros componentes, se logró determinar que: - Un 63% del predio se encuentra en un área de aislamiento de drenaje o gullie, un 10% en una zona de manglar y un 87% en buffer de manglar. Así mismo, un 4% de este se encuentra en una zona playa […]».
(negrillas fuera del texto). 90. En atención a las disposiciones que regulan los usos del suelo de Providencia y Santa Catalina, el ente territorial, en el año 2021, solicitó reiteradamente a la Armada Nacional la suspensión de las obras objeto del debate judicial, hasta tanto tramitara la respectiva licencia de construcción. Aunado a ello, puso de presente que el predio se traspasa parcialmente con zonas de protección en donde no será posible llevar a cabo las respectivas obras. 91.
Sobre el particular, el Oficio de 2 de marzo de 2021, suscrito por el Secretario de Planeación Municipal del ente territorial, Gregg Ambrosio Huffington May, y dirigido al Capitán de Puerto de Providencia Camilo Andrés Pedraza Mendoza, precisa lo siguiente: 27 Ibid., folios 390 y ss. del cuaderno de medida cautelar denominado: “ED_4OFICIO2019004226(.pdf) Nro Actua 2”.
Documento suscrito por el secretario de planeación municipal, Gregg Ambrosio Huffington May. 22 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros «[…] la Administración Municipal conmina a su entidad, a abstenerse de adelantar cualquier tipo de construcción en cualquiera de sus modalidades, en el territorio étnico ancestral de Providencia y Santa Catalina, sin surtir de manera previa ante la Secretaría de Planeación de este municipio, el respectivo trámite de licenciamiento urbanístico, en procura de la salvaguarda del debido y adecuado Ordenamiento Ambiental del Territorio del municipio Providencia y Santa Catalina, Islas.
Esto por cuanto, aun las actividades de reconstrucción que deban adelantarse, deberán tramitar una licencia de construcción en la modalidad de reconstrucción, en los términos del artículo 2.2.6.1.1.7 del ya referido Decreto 1077 de 2015. Cualquier tipo de ampliación de las instalaciones que ya existían en el predio de la Capitanía de Puerto actual, requieren la tramitación de una licencia de construcción en la modalidad de ampliación, figura contemplada en el mismo artículo 2.2.6.1.1.7, pero que en cualquier caso, es contraria a la expresión de la voluntad de la Comunidad Raizal en el referido trámite de Consulta Previa.
Lo anterior significa que, para reconstruir la edificación de Guardacostas, que se encuentra ubicada en el actual predio de Capitanía de Puerto de Providencia y Santa Catalina, es necesario que su organización adelante un trámite de solicitud de licencia de construcción, en la modalidad de reconstrucción, ante la Secretaría de Planeación Municipal de Providencia y Santa Catalina, Islas, mismo en el que deberá aportarse la licencia de construcción inicial, expedida para la construcción original.
De lo contrario, de no contarse con dicha licencia de construcción original, deberá iniciarse un trámite de licencia en la modalidad de obra nueva. (…) Por último, (…) cualquier otro tipo de edificación que se pretenda construir en el predio identificado con número catastral 885640001000000290001000000000, con destinación diferente a la ya rechazada por la Comunidad Raizal en el proceso de consulta previa citado, deberá surtir un trámite de licencia de construcción en la modalidad de obra nueva, al interior del cual, deberán observarse las limitaciones constructivas que dicho predio posee, en razón a las afectaciones ambientales que pesan sobre el mismo, y que según lo consignado en el Certificado de Usos de Suelo de dicho número catastral, son del siguiente tenor: “Observaciones: hecho cruce del predio con relación a las áreas de protección ambiental y otros componentes, se logró determinar que: Un 63% del predio se encuentra en un área de aislamiento de drenaje o gullie, un 10% en una zona de manglar y un 87% en buffer de manglar.
Así mismo, un 4% de este se encuentra en una zona playa.” En ese sentido, cualquier tipo de construcción, que irrespete las afectaciones ambientales señaladas en el predio identificado con número catastral 88564000100000029000100000, y que se contienen en el respectivo Certificado de Usos de Suelo, deberán ser suspendidas y posteriormente demolidas […]».
(negrillas fuera del texto). 92. En el mismo sentido, el Secretario de Planeación Municipal del ente territorial, a través de Oficio de 9 de marzo de 2021, informó al comandante de la Estación de Guardacostas, Mauricio Oscar Gil Cruz, lo siguiente: «[…] sobre el predio identificado con número catastral 885640001000000290001000000, donde se pretende construir la Base de Guardacostas que fue rechazada por la comunidad en el trámite de Consulta 23 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros Previa, en el año 2015, pesa un 97% de afectaciones ambientales, mismas que reiteramos, consisten en “(…)[u]n 63% del predio se encuentra en un área de aislamiento de drenaje o gullie, un 10% en una zona de manglar y un 87% en buffer de manglar.
Así mismo, un 4% de este se encuentra en una zona playa.” Por ello, se informa que es de antemano improcedente expedir licencia o autorización de construcción alguna sobre dicho predio, toda vez que bajo ninguna circunstancia, aun mediando una situación de desastre, está dado construir en “(…)[á]reas o zonas de protección ambiental y en suelo clasificado como de protección por el plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen y complementen (…)”, en los términos del artículo 2.2.6.3.3 del Decreto 1077 de 2015, que se encuentra vigente.
Por lo anterior, se solicita encarecidamente, se suspenda de manera definitiva, cualquier construcción de obra nueva, que adelante la Armada Nacional de Colombia consistente en Base de Guardacostas, en el territorio étnico ancestral de Providencia y Santa Catalina, ya sobre el predio identificado con número catastral 885640001000000290001000000, ya sobre cualquier otro predio, y limite o circunscriba la RECONSTRUCCIÓN de sus instalaciones al mismo predio que venían utilizando antes del paso del Huracán Iota, en el sector de Black Sand Bay, por las razones expuestas en la presente comunicación […]» (Negrilla fuera del texto). 93.
A pesar de lo anterior, la Armada Nacional consideró -en su escrito de apelación- que este proyecto no requería de licencia de construcción, por cuanto el artículo 192 del Decreto 019 de 2012 precisa que las obras destinadas a la seguridad y defensa nacional no requieren de tal autorización por las siguientes razones: «[…] De conformidad con la falta de licencia de construcción, me permito enunciar el amparo del precepto del artículo 192 del Decreto 019 de 2012 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.”, donde se establece en el artículo 192 Régimen Especial en materia de licencias urbanísticas, numeral 1 literal c, que señala “no se requerirá licencia urbanística de construcción en modalidades para la construcción de edificaciones necesarias para la infraestructura militar y policial destinadas a la defensa y seguridad nacional”; así como en su numeral 2 que dispone “no se requerirá licencia de construcción en ninguna de sus modalidades para la ejecución de estructuras especiales, tales como: puentes, torres de transmisión, torres y equipos industriales, muelles, estructuras hidráulicas y todas aquellas estructuras cuyo comportamiento dinámico […]» (negrillas fuera del texto) 94.
Por ello, mediante oficio SP045-2021 de 24 de mayo de 2021, la Secretaría de Planeación Municipal advirtió a la Armada Nacional que el Esquema de Ordenamiento Territorial tiene fuerza vinculante para todos los proyectos, aun en el evento en que no sea necesario obtener previamente la licencia de construcción. La comunicación en cita es del siguiente tenor: «[…] La Secretaría de Planeación de Providencia y Santa Catalina, Islas, con el acostumbrado respeto, se permite manifestarle, en relación con lo planteado por su entidad en el oficio de la referencia, el día 19 de mayo de 2021, radicado el día 20 de mayo de 2021, a través del cual, la Armada Nacional le plantea a este organismo municipal que, aun cuando la excepción de la posibilidad de construir edificaciones de tipo militar no fue incluida en el Decreto 1077 de 24 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros 2015, la misma se encuentra vigente al ser el Decreto 019 de 2012, un decreto expedido en el ejercicio de facultades extraordinarias, que no puede ser derogado por un decreto ordinario; esta Secretaría de Planeación, debe comunicarle que, tal como fue expresado en el oficio SP0342021, la Corte Constitucional de Colombia, fue absolutamente clara en la Sentencia C 145 de 2015, sentando un precedente judicial de obligatorio cumplimiento, al determinar que las licencias de construcción ( ) no son el único instrumento de control de cumplimiento de la reglamentación de usos de suelo, por lo cual eximir determinadas obras de este requisito, no implica relevarlas del cumplimiento de las disposiciones de los planes de ordenamiento territorial, señalando además que los Esquemas de Ordenamiento Territorial "( ) tienen fuerza vinculante con independencia de que quienes las realicen deban obtener o no la licencia de urbanismo.
En ese orden de ideas, es claro que a través de Certificado de Usos de Suelo CUS228 de 2021, expedido por esta Secretaría, en atención al Acuerdo 015 de 2000 del Concejo Municipal de Providencia y Santa Catalina, quedó determinado que "{ ) Un 63% del predio se encuentra en un área de aislamiento de drenaje o qullie, un 10% en una zona de manglar y un 87% en buffer de manglar.
Así mismo, un 4% de este se encuentra en una zona playa […]» (negrillas fuera del texto). 95. La Sala pone de presente que el ecosistema objeto de la solicitud de amparo se compone de los parches de manglar, la corriente de agua superficial denominada Bowden Gully, sus márgenes de protección y su franja forestal protectora o de bosque protector, y fue catalogado por el POT vigente como zona de conservación. 96.
Es más, el artículo 18 del EOT de Providencia y Santa Catalina, con el objetivo de contribuir a la conservación de la diversidad paisajística de las Islas, definió que los ecosistemas de manglar, incluidos los que se sitúan en el sector de Old Town, hacen parte de las zonas núcleo[28] de la Reserva Seaflower. 97. Por consiguiente, al tenor del Marco Estatutario de la Red Mundial de Reservas de Biosfera29, el bosque de manglar, acompañado del bosque protector de los cuerpos hídricos y el matorral de porte medio, se encuentran en «una zona estrictamente protegida que contribuye a la conservación de paisajes, ecosistemas, especies y variación genética». 98.
Consecuentemente, el EOT de las Islas estableció que el uso principal de las zonas donde se ubican dichos ecosistemas consiste en la conservación de la flora y reserva ictiológica, y en la conservación del suelo, el agua y el mangle blanco, rojo, negro y botón. 99. Así las cosas, los ecosistemas de manglares que se encuentran en la zona objeto de la controversia fueron catalogados como «zonas de conservación para la 28 «Core area» o áreas centrales: Comprende una zona estrictamente protegida que contribuye a la conservación de paisajes, ecosistemas, especies y variación genética. «Buffer zones» o zonas de amortiguamiento o tampón: Rodea o está junto a la(s) área(s) central(es) y se utiliza para actividades compatibles con prácticas ecológicas sólidas que pueden reforzar la investigación científica, el monitoreo, la capacitación y la educación. «Transition area» o área de transición: El área de transición es donde las comunidades fomentan actividades económicas y humanas sociocultural y ecológicamente sostenibles. 29 https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000373378_spa 25 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros protección del medio ambiente, la conservación de los recursos naturales y la defensa del paisaje».
Lo anterior, teniendo en cuenta que «[…] [su] cobertura vegetal ofrece una riqueza, grado de conservación y carácter estratégico de los ecosistemas y por lo tanto son de alto valor significativo para la biodiversidad». 100. Es pertinente resaltar que la herramienta de ordenación del territorio contenida en el Acuerdo Municipal 015 de 2000, en su artículo 18, señaló que el ecosistema en cuestión constituye un área de especial importancia ecológica y, por lo tanto, amerita un manejo especial.
Dicho manejo fue limitado a los siguientes usos principales: «[…] En estas zonas deben conservarse las coberturas actuales y desarrollarse actividades tendientes a enriquecer los ecosistemas existentes. […] […] persiste la preservación en su estado natural o actual de las condiciones que caracterizan dichas áreas con sus valores paisajístico, y/o áreas donde se manejan criterios de conservación de los recursos físicos y bióticos. […] persiste la preservación en su estado natural o actual de las condiciones que caracterizan dichas áreas con sus valores paisajístico, y/o áreas donde se manejan criterios de conservación de los recursos hídricos. […].
En estas áreas sólo se permitirá el uso de bosque protector y forman parte de la zona núcleo de la Reserva de Biosfera. […]». (negrillas fuera del texto). 101. Finalmente, el EOT destacó que los ecosistemas de manglares están siendo impactados por fenómenos erosivos, de explotación y contaminación. Por tal motivo, «la política de uso de parches de manglar, zonas de bosques y márgenes de protección [corresponde a] conservación de ecosistemas, biodiversidad y recursos hídricos». 102.
Conforme a la ley de protección de los ecosistemas de manglar (Ley 2243 de 2022), el régimen de usos establecido por el EOT de Providencia y Santa Catalina coincide con la «zona de preservación», la cual: «[…] corresponde a aquellas áreas de manglar que, por su composición, estructura y función, mantienen unos bajos estados de alteración, alta productividad biótica, ubicación estratégica y unos servicios ecosistémicos relevantes e insustituibles, y deberán ser manejadas para evitar su alteración, degradación y/o pérdida por acciones humanas directas o indirectas, de tal manera que se mantengan íntegras ecológicamente y permitan la expresión de los procesos naturales en las condiciones más primitivas posibles. […]»30.
(Negrilla fuera del texto). 103. En consideración a lo expuesto, la Sala observa que la construcción de la Estación de Control de Tráfico Marítimo no cumple con el régimen de usos del suelo previsto por el EOT para la zona de Old Town de la Isla de Providencia. 30 Artículo 3. 26 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros 104.
En efecto, dicha Estación está proyectada dentro de la zona núcleo del ecosistema de manglar objeto de amparo. Significa lo anterior que la construcción de la Estación y el desarrollo de sus actividades asociadas, no resulta armónica con las directrices de restauración y conservación: (i) de la biodiversidad marina y costera, y (ii) de los elementos biofísicos y de los procesos, funciones y servicios ecológicos básicos del ecosistema de manglar. 105.
En este orden de ideas, el Ministerio de Defensa Nacional – Armada Nacional debe tener presente que los atributos del derecho de propiedad sobre el «predio identificado con el N.º de Registro Catastral 88564000100000029000100000» se encuentran limitados o restringidos por la función ecológica de la propiedad y por los objetivos de restauración y conservación antes mencionados. 106.
La Sala no desconoce que el certificado de uso del suelo31 donde se ubica el predio mencionado también está clasificado como «centro poblado rural […] con uso principal habitacional y uso complementario institucional». No obstante, como se advirtió anteriormente, el mismo documento hace la salvedad de que la zona igualmente está afectada en su uso por los valores ambientales de «área de aislamiento de drenaje o gullie […], zona de manglar […], buffer de manglar […], zona playa […] [y de] retiro borde costero».
Es más, como pudo observarse, la Sala también verificó que dichas afectaciones encuentran fundamento en el EOT de Providencia y Santa Catalina. 107. De tal modo, en tanto que el uso institucional que la Armada pretende darle al predio -mediante las actividades de ocupación e instalación del campamento militar, relleno con material de escombro y de compactación del suelo-, se opone abiertamente a los usos definidos del ecosistema de manglar, debe prevalecer el respeto por las determinantes ambientales, pues, por disposición legal, constituyen normas de superior jerarquía32. 108.
Por tal motivo, la corporación Coralina y el municipio de Providencia y Santa Catalina tienen el poder-deber de intervenir la ejecución del proyecto de Estación de Control de Tráfico Marítimo, imponiendo obligaciones de prevención de perturbaciones, de mitigación de los impactos, de restauración de alteraciones, así 31 Ibid., folios 390 y ss. del cuaderno de medida cautelar denominado: “ED_4OFICIO2019004226(.pdf) Nro Actua 2”.
Documento suscrito por el secretario de planeación municipal, Gregg Ambrosio Huffington May. 32 Ley 388 de 18 de julio de 1997, “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 […]. Artículo 10.- Determinantes de los planes de ordenamiento territorial. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes: 1.
Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales la prevención de amenazas y riesgos naturales, así: a) Las directrices, normas y reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales, por las entidades del Sistema Nacional Ambiental, en los aspectos relacionados con el ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos Naturales, tales como las limitaciones derivadas de estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente exclusivamente a sus aspectos ambientales; b) Las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras; las disposiciones producidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, en cuanto a la reserva, alindamiento, administración o sustracción de los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional; las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas expedidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción; y las directrices y normas expedidas por las autoridades ambientales para la conservación de las áreas de especial importancia eco sistémica; […]”. 27 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros como todas aquellas que se estimen adecuadas para materializar las finalidades que el régimen ambiental prevé para el ecosistema involucrado. 109.
En conclusión, y dado que el apoderado de la Armada Nacional no acreditó la existencia de una situación jurídica consolidada ni tampoco demostró que el proyecto cuestionado -especialmente sus actividades de ocupación e instalación del campamento militar de la Armada, relleno con material de escombro y de compactación del suelo-, acate y cumpla los lineamientos del EOT, no se encuentra mérito para revocar la medida cautelar impuesta.
B. De la licencia ambiental exigible a la infraestructura ubicada en un área protegida del SINAP 110. En segundo lugar, la Sala de Decisión recuerda que la licencia ambiental es «aquella autorización que otorga la autoridad ambiental competente a una persona, mediante acto administrativo, para que emprenda la ejecución de un proyecto, obra o actividad que puede llegar a producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, estableciendo los requisitos, obligaciones y condiciones que el beneficiario de la Licencia Ambiental debe cumplir para prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada»33. 111.
El Decreto 2041 de 201434, compilado por el Decreto 1076 de 2015, estableció que a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales le corresponde aprobar las licencias Ambientales de los proyectos, obras o actividades de infraestructura que estén ubicadas al interior de las áreas protegidas pertenecientes al SINAP, así: «[…]
ARTÍCULO 2. 2.2.3.2.2. Competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA). La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- otorgará o negará de manera privativa la licencia ambiental para los siguientes proyectos, obras o actividades: (…) 13. Los proyectos, obras o actividades de construcción de infraestructura o agroindustria que se pretendan realizar en las áreas protegidas públicas nacionales de que trata el presente decreto 0 distintas a las áreas de Parques Nacionales Naturales, siempre y cuando su ejecución sea compatible con los usos definidos para la categoría de manejo respectiva. […]» 112.
En el marco de dicha competencia, valga destacar que el 10 de noviembre de 2000, la UNESCO declaró e incorporó la reserva de biosfera «Seaflower» a la Red Mundial de reservas de la Biosfera. En consecuencia, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial -MAVDT-, mediante Resolución 107 de 27 de enero de 2005, declaró como área marina protegida de la Reserva de la Biosfera Seaflower, 33 Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Bogotá, D.C., 29 de noviembre de 2010. Consejero Ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA. Expediente Núm. 47001-23-31-000-1996-04746-01. 34 “por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales”. Compilado en el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible 1076 de 2015. 28 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros una zona del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. 113.
Posteriormente, el MADS, mediante la Resolución 977 de 24 de junio de 2014, adicionó la Resolución 107 de 2005 en el sentido de asignar al «Área Marina Protegida Reserva de Biosfera Seaflower» la categoría de distrito de manejo integrado. 114. El artículo 2° de la Resolución 977 precisó que: «el Área de Distrito de Manejo Integrado “Área Marina Protegida Reserva de Biosfera Seaflower” no incluye las áreas emergidas de la isla de San Andrés, Isla de Providencia y Santa Catalina, el Parque Natural Nacional Old Providence Mc Been Lagoon, el Parque Regional Natural Jhonny Cay y el Parque Regional Natural Old Point». 115.
Sin embargo, mediante Acuerdo número 002 de 2019 Coralina modificó el Acuerdo número 021 de 2005, proferido por el Consejo Directivo de Coralina concerniente a los objetivos del Área Marina, y se estableció la zonificación especifica. 116. Esa misma corporación, en el escrito de contestación de la demanda, afirmó que el muelle objeto del litigio hace parte del Distrito de Manejo Integrado del Área Marina Protegida de la Reserva de Bíosfera Seaflower.
El respectivo extracto es del siguiente tenor: «[…] según el Informe No. 1669-2021 de la Procuraduría General de la Nación “VISITA IN SITU AL PROYECTO DE CONSTRUCCIÓN DE LA ESTACIÓN DE CONTROL DE TRÁFICO MARÍTIMO EN LA ISLA DE PROVIDENCIA” y la actual regulación (Acuerdo 002 de 2019), el muelle se encuentra en una Zona de Conservación (No Take) del Distrito de Manejo Integrado del Área Marina Protegida de la Reserva de Biosfera Seaflower. […]» 117.
En ese sentido, desde el punto de vista de la viabilidad jurídica del proyecto de construcción de la Estación de Control de Tráfico Marítimo, en principio es dable afirmar que la construcción de la infraestructura del muelle, al ser parte de esa aérea protegida, estaba sujeta a la obtención del respectivo licenciamiento. 118. Significa lo anterior que la Armada Nacional -en lo que respecta a la infraestructura del muelle- solo contaba con una mera expectativa, en la medida en que su proyecto traspasaría un área protegida, por lo que, en el transcurso del proceso judicial, será necesario entrar a determinar, entre otros aspectos, si la Armada Nacional está adelantando una obra a la que le era exigible parcialmente una licencia ambiental.
C. Conclusiones sobre las meras expectativas y de las situaciones jurídicas consolidadas en el caso concreto 119. Tal y como se advirtió en los literales A y B del apartado II.3.1. de esta providencia -impactos ambientales del proyecto-, la Armada Nacional no cumplió con algunas de las obligaciones mencionadas en el acto administrativo que concedió la viabilidad ambiental al proyecto. 29 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros 120.
Adicionalmente, esta entidad tampoco notificó a Coralina oportunamente del inicio de las actividades del proyecto, lo cual, en criterio de dicha corporación, impidió el control ambiental respectivo. Tan es así que Coralina dispuso, mediante la Resolución N.° 204 de 10 de mayo de 202135, lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Imponer a la ARMADA NACIONAL – COMANDO ESPECIFICO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA; por las razones expuestas en la parte motiva de la presente resolución, medida preventiva de: 1. SUSPENSIÓN Y RETIRO INMEDIATO de todas las actividades de construcción, infraestructura, relleno y ocupación indebida del área y buffer de manglar y el borde de la desembocadura de la cuenca denominado “Bowden gullie” en el marco del proyecto “Estación de Control de Tráfico Marítimo” adelantada por la ARMADA NACIONAL – COMANDO ESPECIFICO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA; previniéndole para que en lo sucesivo se abstenga de realizar cualquier otra actividad que genere vulneración o daño con impactos irreversibles sobre el ecosistema manglárico de la desembocadura de “Bowden Gullie”, debido a la continua compactación del suelo por efectos de relleno, ocupación de material pesado, uso continuo de efecto antrópico, ocupación del borde costero y vertimiento en el cuerpo de agua; además de los recursos naturales ya preexistentes en la zona y se limite al uso exclusivo permitido por el Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Providencia y Santa Catalina.
PARÁGRAFO 1 °: La medida preventiva impuesta en el presente artículo se levantará cuando cesen las causas que originaron su imposición. […]». (Negrilla fuera del texto). 121. Posteriormente, al examinar una solicitud de levantamiento de aquella medida preventiva, Coralina advirtió que la Armada Nacional continúa desconociendo el contenido de las obligaciones que le son exigibles en relación con el proyecto.
Por tal motivo, mediante la Resolución 564 de 25 de octubre de 202136, la autoridad ambiental resolvió: «[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Negar el levantamiento de la medida preventiva impuesta mediante Resolución 204 el 10 de mayo de 2021, por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo.
ARTÍCULO SEGUNDO: Mantener la medida preventiva impuesta mediante Resolución 204 el 10 de Mayo de 2021, hasta tanto el administrado cumpla con las obligaciones impuestas por la Corporación ambiental. […]». (Negrilla fuera del texto). 122. Así las cosas, es necesario aclarar que el hecho consistente en que un proyecto obtenga un concepto de viabilidad ambiental para el uso del espacio público, no supone que la totalidad de actividades que permitan desarrollarlo, automáticamente se encuentren conforme a derecho o plenamente autorizadas, o que estén exentas al 35 Ibid., folios 45 y ss. del documento de contestación de la demanda allegado por Coralina, denominado: “ED_18CONTESTACIONCORALI(.pdf) NroActua 2”.
“Por medio de la cual se impone una medida preventiva y se toman otras disposiciones”. Documento suscrito por la subdirectora de Calidad y Ordenamiento Ambiental de Coralina, Dayana Mitchell Celis. 36 Ibid., folios 6 y ss. del documento de anexos de la contestación de la demanda allegado por Coralina, denominado: “ED_21ANEXOCONTESTACIONC(.pdf) NroActua 2”.
“Por la cual se niega el levantamiento de una medida preventiva y se adoptan otras determinaciones”. Documento suscrito por la subdirectora de Calidad y Ordenamiento Ambiental, Dayana Mitchell Celis. 30 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros cumplimiento de diversos condicionantes establecidos en el ordenamiento jurídico, ni mucho menos que las mismas dejen de ser objeto de inspección y control por parte de las autoridades ambientales y urbanas.
II.3.2. De los impactos ambientales atribuibles al desarrollo del proyecto cuestionado 123. Como fundamento para revocar la medida cautelar decretada, el apoderado de la autoridad recurrente aseguró que el proyecto de construcción de la «Estación de Control de Tráfico Marítimo en la Isla de Providencia» no está generando afectaciones ambientales. 124.
Al respecto, la Sala destaca que, en el informe técnico N.° 262 de 16 de junio de 202137, Coralina registró los hallazgos evidenciados en las visitas realizadas al predio objeto de la controversia los días 18 de mayo y 9 de junio de 2021. En dicho documento la autoridad ambiental consignó las siguientes apreciaciones: «[…] En la visita se presenció las siguientes herramientas que utilizaba para hacer el trabajo tales como: carretilla, palas, pico y pala.
Los cuales eran manipulados por personal militar identificados de la armada nacional […]. Nuevamente en las horas de la noche al llegar al lugar se verificó que se estaban realizando actividades de relleno con material de escombro […]. Se procede a dialogar con el teniente y J. Meriño, quien indica ser el encargado en el momento […]. Se le pidió al Teniente dar fin a la actividad y no continuar con el proceso de relleno. No obstante, al retirarme del predio dieron inicio nuevamente a la actividad.
CONCEPTO TECNICO De acuerdo a lo observado en campo durante las dos visitas realizadas se evidenció que se efectuó actividad de relleno en la zona del manglar y zona de franja de protección del cuerpo de agua arroyo o Gully. Igualmente se evidenció que se realizó la reubicación de algunas de las carpas de campaña que se encuentran sobre el predio retirándolos un poco del borde del cuerpo de agua arroyo o Gully, pero al tomar las medidas se comprobó que estas distancias no cumplen con lo establecido en el artículo 2.2.1.1.1.8.2 del Decreto 1076 de 2015 (Artículo 3 del Decreto 1449 de 1977).
Es claro que de acuerdo a lo observado en campo en las dos visitas realizadas no se ha dado cumplimiento a lo requerido por esta corporación mediante resolución 204 del 10 de mayo de 2021». (negrilla fuera del texto). 125. Adicionalmente, en el «Informe Técnico» de 8 de julio de 202138, la Oficina de Gestión Ambiental de la Base Naval ARC de San Andrés de la Armada Nacional reconoció que el predio objeto de la controversia está siendo ocupado con baños 37 Ibid., folios 35 y ss. del documento de contestación de la demanda allegado por Coralina, denominado: “ED_18CONTESTACIONCORALI(.pdf) NroActua 2”.
Documento suscrito por el ingeniero ambiental y contratista, Norvel Joseph Walters Díaz, y por la coordinadora del Grupo Providencia (e), Asilvina Pomare Lever. 38 Ibid., folios 1 y ss. del documento aportado por la Armada Nacional, denominado: “ED_INFORMETECNICOAMBI(.pdf) Nr oActua 2”. Documento suscrito por el jefe de la Oficina de Gestión Ambiental – Base Naval ARC “San Andrés”, teniente de corbeta, Andrés Felipe Quimbayo López. 31 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros portátiles, tanques de agua potable y carpas móviles para el uso de los integrantes del campamento militar.
Dice el documento: «[…]. Se resalta que Armada Nacional se encuentra comprometida con el control sanitario de las aguas residuales domésticas, a través del uso de baños portátiles y uso de tanques para el abastecimiento de agua potable en el campamento militar temporal. […]. La Estación de Guardacostas de Providencia tomó la determinación como medida urgente y necesaria ante las afectaciones ocasionadas tras el paso del huracán IOTA, categoría 5 que destruyó las antiguas instalaciones de la Estación de Guardacostas de Providencia Isla.
La instalación de carpas movibles, la cual no presenta estructura fija al suelo. […]». (Negrilla fuera del texto). 126. Asimismo, mediante Informe Técnico de Seguimiento N.° 481 de 23 de septiembre de 202139, Coralina concluyó que «persisten las condiciones por las cuales se impuso el acto administrativo Resolución 204 de 2021 "Por medio de la cual se impone una medida preventiva […] en tal sentido […] se recomienda declarar incumplimiento a la medida preventiva […] y ordenar el retiro inmediato de todas las actividades de relleno y ocupación indebida del área y buffer de manglar y el borde de la desembocadura de la cuenca denominado "Bowden gullie" […] [además de] remover toda la infraestructura y/o inmueble, tensores antrópicos presentes a fin de permitir el proceso de restauración natural del sitio […]». 127.
La anterior determinación tuvo como fundamento las siguientes consideraciones: «[…] Analizando puntualmente cada una de las órdenes impartidas y por consiguiente la visita conjunta realizada en campo se tiene: SUSPENSIÓN Y RETIRO INMEDIATO DE OBSERVACIÓN 1 Actividades de construcción, Infraestructura, relleno PERSISTE 2 Ocupación indebida del are buffer de manglar PERSISTE 3 Ocupación indebida del borde o desembocadura de la cuenca PERSISTE 4 Compactación del suelo por efectos de relleno PERSISTE 5 Uso continuo de efecto antrópico PERSISTE 6 Vertimiento en el cuerpo de agua PERSISTE 7 Incumplimiento al Esquema de Ordenamiento Territorial PERSISTE 8 Ocupación de borde costero PARCIAL […]».
(Negrilla fuera del texto). 128. Finalmente, y como consecuencia del precedente informe, mediante Resolución N.° 564 de 25 de octubre de 202140, Coralina resolvió «negar el levantamiento de la medida preventiva impuesta mediante Resolución 204 el 10 de mayo de 2021». 39 Ibid., folios 19 y ss. del documento de anexos de la contestación de la demanda allegado por Coralina, denominado: “ED_21ANEXOCONTESTACIONC(.pdf) NroActua 2”.
“Seguimiento a la Resolucion N° 204 del 10 de mayo 2021, por medio del cual se impone una medida preventiva a la Armada Nacional - Comando Especifico de San Andres, Providencia y Santa Catalina; y se toman otras disposiciones”. Documento suscrito por el ingeniero ambiental, Johan Mancilla Fayllace, y por la subdirectora de Calidad y Ordenamiento Ambiental, Dayana Mitchell Celis. 40 Ibid., folios 6 y ss. del documento de anexos de la contestación de la demanda allegado por Coralina, denominado: “ED_21ANEXOCONTESTACIONC(.pdf) NroActua 2”.
“Por la cual se niega el levantamiento de una medida preventiva y se adoptan otras determinaciones”. Documento suscrito por la subdirectora de Calidad y Ordenamiento Ambiental, Dayana Mitchell Celis. 32 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros 129. Del contenido de los documentos señalados, la Sala observa que la Armada Nacional no solamente está desarrollando actividades asociadas al proyecto de Estación de Control de Tráfico Marítimo en el sector del Old Town de la Isla de Providencia, sino que, además, a sabiendas de las restricciones jurídicas y los impactos determinados, ha optado por persistir en la ejecución de dichas labores en abierto desconocimiento de la medida preventiva impuesta por Coralina. 130.
De conformidad con lo expuesto, en esta etapa procesal se encuentra acreditado que la Armada Nacional ha ocupado de manera permanente el predio identificado con el registro catastral N.° 88564000100000029000100000 y, además, la Armada Nacional está llevando a cabo, fundamentalmente, acciones de relleno con las que impacta el suelo del ecosistema de manglar, del buffer de manglar y de la zona de ronda de la cuenca denominada "Bowden gullie".
II.3.3. De la causa del impacto ambiental 131. Como fundamento para revocar la medida cautelar decretada, el apoderado de la autoridad recurrente aseguró que los impactos ambientales no son generados por la Armada Nacional, sino por los vecinos de la zona. 132. Para resolver, la Sala expondrá las particularidades de los documentos emitidos por Coralina en relación con los impactos del proyecto. 133.
Sea lo primero indicar que, mediante Concepto Técnico N.° 058 de 21 de marzo de 202141, Coralina realizó seguimiento y control a la Resolución N.º 1014 de 2016, por medio del cual otorgó viabilidad ambiental a la Armada para el proyecto «Estación de Control de Tráfico Marítimo». 134. En ese documento la citada corporación conceptuó que la Armada Nacional no estaba cumpliendo con las obligaciones establecidas en el acto administrativo de viabilidad, entre las que se encuentra como de gran relevancia: el establecimiento de la línea base de los ecosistemas que están dentro del área de influencia directa -AID- del proyecto, particularmente aquella que refiere a la calidad del medio marino. 135.
El mismo concepto Coralina pone de relieve que en la Resolución 1014 advirtió a la Armada Nacional que debía «realizar el análisis de la calidad del agua marina», según los parámetros especialmente establecidos para ello. Asimismo, le exigió «realizar el monitoreo de los ecosistemas y calidad ambiental del área de influencia directa del proyecto, tanto en el medio marino como el terrestre».
Sin embargo, luego de las correspondientes visitas de seguimiento y control, Coralina evidenció que: «[…]. A la fecha de la presente Resolución se observa, que el beneficiario no ha presentado a esta Corporación las mencionadas acreditaciones, ni soporte alguno respecto a las obligaciones de monitoreo en lo atinente a los 41 Ibid., folios 393 y ss. del cuaderno de medida cautelar denominado: “ED_04MEDIDACAUTELAR(.pdf) NroA ctua 2”.
Documento suscrito por la subdirectora de Calidad y Ordenamiento Ambiental, Dayana Mitchell Celis. 33 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros parámetros fijados para la autorización de la viabilidad ambiental. […]». (Negrilla fuera del texto). 136. Pese a los incumplimientos referidos, Coralina encontró acreditado que la Armada Nacional estaba efectuando labores de construcción del muelle sin que dicha actividad le hubiere sido informada de forma anticipada, lo cual, además de obrar en detrimento del ecosistema de la zona, imposibilitó que la autoridad ambiental desplegara sus competencias de fiscalización del proyecto. 137.
Sobre este punto, el concepto técnico N.° 058 de 21 de marzo de 2021, suscrito por la subdirectora de Calidad y Ordenamiento Ambiental de Coralina, Dayana Mitchell Celis, señala que: «[…]. A la luz de los hechos, se tiene que el beneficiario no aportó ninguna acreditación de lo solicitado por esta Corporación, así como tampoco notificó a la misma la construcción del muelle, imposibilitando con ello la vigilancia y control ambiental de esta entidad en lo referido al seguimiento que por obligación legal le compete. […]»42,.
(negrillas fuera del texto). 138. Ahora bien, en relación con el medio emergido, la Corporación puntualizó en el Concepto 058 que, conforme al Decreto 1077 de 2015, no se pueden autorizar actividades de construcción en el predio objeto de controversia, dado que se trata de una zona de protección ambiental al tenor de lo establecido en el Esquema de Ordenamiento Territorial -EOT- de Providencia, según el cual: «[…].
De conformidad al Decreto 1077 de 2015, Decreto Único Reglamentario para el Sector Vivienda, Ciudad y Territorio se tiene: […].
ARTÍCULO 2. 2.6.3.3 Excepciones. No procederá el otorgamiento de licencias de construcción para la adecuación, reparación y/o reconstrucción de edificaciones a su estado original, cuando estas o parte de ellas encuentren localizadas en: 1. Áreas o zonas de protección ambiental y en suelo clasificado como de protección por el plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen y complementen. […].
En tal sentido la Corporación para el Desarrollo Sostenible CORALINA, máxima Autoridad Ambiental en la Jurisdicción y subsidiaria al cumplimiento de Esquema de Ordenamiento Territorial EOT, del municipio de Providencia y Santa Catalina, hace referencia a lo normado a continuación: ZONA UNIDAD EN ZONA INSULAR NÚCLEO: […]. Manglares presentes en las islas de Providencia y Santa Catalina (Santa Catalina, Town-Jones Point, Southwest Bay, Manchineel Bay y Old Town).
Conservación de flora y reserva ictiológica bosque de manglar; […].
2.1.3. ZONAS DE CONSERVACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE, CONSERVACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES Y DEFENSA DEL PAISAJE. […]. Estas zonas incluyen las cabeceras de las microcuencas, todos los parches de manglar de las islas (Santa Catalina, Town, Old Town, Southwest Bay, Manchineel y Parque Nacional Natural McBean Lagoon), y las playas, las márgenes de protección de corrientes de agua superficial, The 42 Ibid., folios 393 y ss. 34 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros Peak, la represa de Freshwater Bay y Bowden y la Zona Núcleo de Reserva de Biosfera. […]».
(negrillas fuera del texto) 139. En tercer lugar, la Corporación aclaró en el Concepto 058 que, frente a los efectos ambientales no previstos, está obligada a «exigir la adopción de las medidas correctivas que se consideren necesarias». En armonía con ello, precisó lo siguiente: «[…]. Luego del paso de Huracán IOTA el pasado 16 de Noviembre de 2020 y de conformidad al documento análisis preliminar de los impactos del huracán IOTA sobre las condiciones ambientales y ecosistemas marinos y costeros en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina […] en otros lugares los parches de manglar parecen haber desaparecido casi por completo. […]. [E]xiste una alta afectación al ecosistema de manglar, así mismo se evidencia la modificación y degradación de las zonas y depósitos de playas remanentes.
Es de precisar que las condiciones y áreas que fueron tenidas en cuenta al momento de emitir el informe técnico N° 537 de 2016 para el concepto de viabilidad mediante la Resolución No. 1014 del 2 de noviembre de 2016, al denominando proyecto “Estación de Control de Tráfico Marítimo” en la Isla de Providencia, ha cambiado sustancialmente. […]».
(negrillas fuera del texto) 140. Respecto de la microcuenca y el recurso hídrico presente en la zona del proyecto, el Concepto de Coralina contiene la siguiente caracterización: «[…]. Localizada en el extremo noroccidental de la isla, la microcuenca Bowden con sus 434 hectáreas constituye la más extensa de las 11 microcuencas existentes, con un porcentaje de ocupación del 19,8% del área total terrestre de Providencia y Santa Catalina.
Dentro de los afluentes más importantes está el Gully Bowden de una longitud de 2,5 kilómetros aproximadamente, que nace en cercanías del High Peak a 350 msnm y ÚNICAMENTE desemboca en la bahía Santa Catalina, tras atravesar el asentamiento de Old Town (Castro et al., 2004). Al interior de la microcuenca se identificaron 11 humedales, de los cuales ocho corresponden a manantiales ligados al Gully Bowden y tres a represamientos de agua construidos en diferentes épocas para el suministro de la población local. […]».
(negrillas fuera del texto) 141. De ese modo, Coralina destacó la categoría de área de protección que -en los términos del Decreto 1076 de 2015-, ostenta el afluente Bowden, así: «[…] se definieron como áreas de protección los humedales identificados y los afluentes que soportan su dinámica ecológica. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2015), a través del artículo 2.2.1.1.18.2 del Decreto 1076 de 2015 define como ecosistemas prioritarios de protección del país los humedales, rondas hídricas, zonas de recarga de acuíferos, manglares, y estuarios, entre otros, determinando además la necesidad de generar planes de manejos y gestión que garanticen su conservación. Adicionalmente, se delimitó como zonas de amortiguación y manejo sostenible un buffer de 30 metros que constituye una barrera frente a tensiones y perturbaciones que afecten el recurso hídrico de humedales intermareales arbolados y subsistemas interiores, naturales o artificiales permanentes.
Con 434 hectáreas de extensión, la microcuenca Bowden integra 14 humedales y una única desembocadura en la bahía Santa Catalina, tras atravesar el asentamiento de Old Town, todos ellos definidos como áreas de protección. […]». (Negrilla fuera del texto). 35 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros 142.
En consideración a todo lo expuesto, Coralina, en el Concepto 058, plasmó las siguientes conclusiones y recomendaciones: «[…]. 1. El peticionario no allegó las acreditaciones y recomendación dadas por esta Corporación, posterior al trámite de viabilidad ambiental presentado. Por ende, la imposibilidad técnica y fáctica de una evaluación ambiental al proyecto; en ese orden se recomienda revocar la viabilidad ambiental otorgada mediante la Resolución No. 1014 del 2 de noviembre de 2016, al denominando proyecto “Estación de Control de Tráfico Marítimo” en la Isla de Providencia. 2.
Que, de conformidad al Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Providencia y Santa Catalina, existe un fuerte conflicto toda vez que el área se encuentra sobre la zona de retiro de drenaje y retiro de borde costero donde el Esquema de Ordenamiento Territorial restringe las construcciones permanentes. 3. Teniendo en cuenta las nuevas condiciones y áreas post IOTA, no se da cumplimiento a lo establecido en el artículo 2.2.1.1.1.8.2 del Decreto 1076 de 2015 (Artículo 3 del Decreto 1449 de 1977), donde se establece que se debe dejar una franja no inferior a 30 metros de ancho, paralelas a las líneas de mareas máximas, a cada lado de los cauces de ríos, quebradas y arroyos, sean permanente o no, y alrededor de los lagos o depósitos de agua. 4.
Se recomienda declarar el área, incluyendo el predio con identificación catastral 885640001000000290001000000 zona de restauración y posterior conservación dada su importancia ecológica expresada con anterioridad en el concepto técnico. 5. Remover toda la infraestructura y/o inmueble temporal, tensores antrópicos presentes a fin de permitir el proceso de restauración natural del sitio. 6.
Realizar los estudios detallados para identificación de Amenazas del área. 7. El Plan de Manejo de la Reserva de la Biosfera de Seaflower cataloga a los manglares como zonas núcleo y de conservación prioritaria. De este modo y dada la fragilidad y las condiciones Post IOTA de este tipo de ecosistemas se recomienda que para todo el municipio de Providencia y Santa Catalina se realicen procesos que incluya programas de Protección y control, Investigación, Participación, educación ambiental, capacitación y desarrollo comunitario, restauración y restablecimiento de áreas alteradas y deterioradas de manglar, Monitoreo de parámetros estructurales, fenología y regeneración, monitoreo de fauna y flora de las áreas de manglar que se vieron afectadas por el paso del Huracán IOTA. […]».
(negrillas fuera del texto) 143. Posteriormente, mediante Informe Técnico N.° 171 de 7 de mayo de 202143, Coralina observó que el predio afectado continuaba siendo ocupado de manera indebida, así: «[…]. El día 07 de mayo de 2021, se procedió a efectuar visita a la instalación del comando especifico de Guarda Costa, ubicado sobre las playas y manglares del sector de Old town, en la cual se evidencia la instalación de un campamento con un total de 6 casa carpas, un área de lavado que cuenta con una máquina 43 Ibid., folios 402 y ss. del cuaderno de medida cautelar denominado: “ED_04MEDIDACAUTELAR(.pdf) NroA ctua 2”.
Documento suscrito por la ecóloga y contratista, Sheily Orozco Archbold, y por la coordinadora del Grupo Providencia, Asilvina Pomare Lever. 36 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros de lavado y dos tanques de agua de 250 Its, un área de baño que cuenta con dos duchas móviles y otras dos hechas con cuatro troncos recubiertas con un tipo de plástico, una cocineta instalada en una construcción de material, una casa para dos caninos de aproximadamente 4 meses de edad y finalmente un área en donde se evidencia un total de 3 tanques de agua que se encontraban a unos 5 mts del estuario formado entre la desembocadura del Gully y el mar. […]».
(negrillas fuera del texto) 144. En consideración a los efectos ambientales que esa ocupación de la Armada Nacional estaba generando sobre el ecosistema de la zona, Coralina concluyó lo siguiente: «[…]. Que, de conformidad a la importancia ecológica de esos ecosistemas, imponer medida preventiva al comando especifico de guardacostas por ocupar una zona de manglar y desembocadura de la cuenca o Gully.
Teniendo en cuenta las nuevas condiciones y áreas post IOTA, no se da cumplimiento a lo establecido en el artículo 2.2.1.1.1.8.2 del Decreto 1076 de 2015 (Artículo 3 del Decreto 1449 de 1977), donde se establece que se debe dejar una franja no inferior a 30 metros de ancho, paralelas a las líneas de mareas máximas, a cada lado de los cauces de ríos, quebradas y arroyos, sean permanente o no, y alrededor de los lagos o depósitos de agua.
Se recomienda que el área, de "Retiros de Ronda" del Gully o arroyo sea una zona de restauración y posterior conservación dada su importancia ecológica expresada con anterioridad en el concepto técnico. Remover toda la infraestructura y/o inmueble temporal, tensores antrópicos presentes a fin de permitir el proceso de restauración natural del sitio.
Realizar los estudios detallados para identificación de Amenazas del área. El Plan de Manejo de la Reserva de la Biosfera de Seaflower cataloga a los manglares como zonas núcleo y de conservación prioritaria. De este modo y dada la fragilidad y las condiciones Post IOTA de este tipo de ecosistemas se recomienda se realicen procesos que incluya programas de protección y control, restauración y restablecimiento de áreas alteradas y deterioradas de manglar, monitoreo de parámetros estructurales, fenología y regeneración, monitoreo de fauna y flora de las áreas de manglar que se vieron afectadas por el paso del huracán IOTA. […]».
(negrillas fuera del texto) 145. Se debe resaltar que los días 18 de mayo y 9 de junio de 2021, Coralina visitó el predio objeto de la controversia y, en atención a los descubrimientos, elaboró el Informe Técnico N.° 262 de 16 de junio de 202144, del cual se destacan los siguientes acápites: «[…]. En la visita se presenció las siguientes herramientas que utilizaba para hacer el trabajo tales como: carretilla, palas, pico y pala.
Los cuales eran manipulados por personal militar identificados de la armada nacional […]. […] se verificó que se estaban realizando actividades de relleno con material de escombro […]. 44 Ibid., folios 35 y ss. del documento de contestación de la demanda allegado por Coralina, denominado: “ED_18CONTESTACIONCORALI(.pdf) NroActua 2”.
Documento suscrito por el ingeniero ambiental y contratista, Norvel Joseph Walters Díaz, y por la coordinadora del Grupo Providencia (e), Asilvina Pomare Lever. 37 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros De acuerdo a lo observado en campo durante las dos visitas realizadas se evidenció que se efectuó actividad de relleno en la zona del manglar y zona de franja de protección del cuerpo de agua arroyo o Gully.
Igualmente se evidenció que se realizó la reubicación de algunas de las carpas de campaña que se encuentran sobre el predio retirándolos un poco del borde del cuerpo de agua arroyo o Gully, pero al tomar las medidas se comprobó que estas distancias no cumplen con lo establecido en el artículo 2.2.1.1.1.8.2 del Decreto 1076 de 2015 (Artículo 3 del Decreto 1449 de 1977).
Es claro que de acuerdo a lo observado en campo en las dos visitas realizadas no se ha dado cumplimiento a lo requerido por esta corporación mediante resolución 204 del 10 de mayo de 2021». (negrillas fuera del texto) 146. También es de resaltar que la propia Oficina de Gestión Ambiental de la Base Naval ARC de San Andrés de la Armada Nacional, elaboró el «Informe Técnico» de 8 de julio de 202145, en cuyo marco el Teniente de Corbeta, Andrés Felipe Quimbayo López examinó el entorno ambiental del proyecto.
En relación con la cobertura vegetal y los suelos del ecosistema que ocupa parte del predio involucrado para el desarrollo del proyecto, la Armada Nacional conceptuó: «[…] A nivel de cobertura vegetal y del suelo se evidencia una pérdida de follaje, asociada al desprendimiento y erosión del suelo ocasionado por el paso del huracán IOTA, la acción de los vientos huracanados arrasaron consigo agua salobre, lo cual deshidrata e inhibe el crecimiento de pastos.
Adicionalmente, el nivel de aridez y fractura del suelo con fracciones areno-arcillosas, es asociado al déficit de lluvias entre un 10% y 20% para los meses de mayo, junio y julio; con probabilidades moderadas a la presencia de incendios forestales según lo expuesto en el Informe de predicción climática a corto, mediano y largo plazo en Colombia – IDEAM, para el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
Su grado actual de afectación del ecosistema no obedece a factores antrópicos por la presencia del inmobiliario temporal […], dado su patrón de impacto de los vientos huracanados categoría 5». (negrillas fuera del texto) 147. Respecto del recurso hídrico, la Armada Nacional precisó: «[…] A nivel del cauce denominado “Bowden Gully” se evidencia flujo lento, una profundidad promedio siguiendo su cauce 1,5 metros y un ancho promedio de 4 metros, su configuración estructural es natural debido a la escorrentía proveniente de la alta montaña y recarga de agua salobre al nivel de su desembocadura […].
No se evidencian características físicas asociadas a factores contaminantes por aceites (iridiscencia) y ni presencia de malos olores asociados a vertimientos de agua residual doméstica. Se resalta que Armada Nacional se encuentra comprometida con el control sanitario de las aguas residuales domésticas, a través del uso de baños portátiles y uso de tanques para el abastecimiento de agua potable en el campamento militar temporal».
(negrilla fuera del texto) 148. Por último, la Armada Nacional presentó las siguientes conclusiones: 45 Ibid., folios 1 y ss. del documento aportado por la Armada Nacional, denominado: “ED_INFORMETECNICOAMBI(.pdf) Nr oActua 2”. Documento suscrito por el jefe de la Oficina de Gestión Ambiental – Base Naval ARC “San Andrés”, teniente de corbeta, Andrés Felipe Quimbayo López. 38 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros «[…]. 1.
La Armada Nacional se encuentra comprometida a realizar de manera periódica jornadas de limpieza de residuos sólidos (basuras y escombros) al lugar. Con el fin de mantener en óptimas condiciones sanitarias el predio. 2. La Armada Nacional se encuentra comprometida en realizar actividades de asistencia en caso de ser necesario, a posibles visitas del lugar de organismos vivos tales como cangrejos, crustáceos, aves, peces, entre otros.
Con el fin de mantener y salvaguardar la vida del lugar. 3. La Armada Nacional se encuentra comprometida en mantener y continuar el control sanitario con el uso de baños portátiles y de tanques para el abastecimiento de agua potable». 149. Finalmente, mediante Informe Técnico N.° 481 de 23 de septiembre de 202146, Coralina constató, entre otras, las siguientes acciones en el predio objeto de la solicitud de amparo: «[…] se evidencia la ubicación del campamento y la instalación de cada elemento, así mismo las áreas de relleno y compactación del suelo que aún persisten, y la construcción de carpa fija sobre base de concreto como se señala a continuación: […]. 46 Ibid., folios 19 y ss. del documento de anexos de la contestación de la demanda allegado por Coralina, denominado: “ED_21ANEXOCONTESTACIONC(.pdf) NroActua 2”. 39 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros […]. […] por consiguiente [de] la visita conjunta [47] realizada en campo se tiene: SUSPENSIÓN Y RETIRO INMEDIATO DE OBSERVACIÓN 1 Actividades de construcción, Infraestructura, relleno PERSISTE 2 Ocupación indebida del are buffer de manglar PERSISTE 3 Ocupación indebida del borde o desembocadura de la cuenca PERSISTE 4 Compactación del suelo por efectos de relleno PERSISTE 5 Uso continuo de efecto antrópico PERSISTE 6 Vertimiento en el cuerpo de agua PERSISTE 7 Incumplimiento al Esquema de Ordenamiento Territorial PERSISTE 8 Ocupación de borde costero PARCIAL Nota: En cuanto al numeral 6, si bien se evidenciaron baños portátiles para uso sanitario, aún se mantienen vertimientos producto de cocina, lavado, aire acondicionado. […]».
(negrillas fuera del texto) 150. Con base en lo anterior, Coralina expuso las siguientes recomendaciones y obligaciones: 47 Ibid., “[…]. Asistentes: OLGA LUCIA PATIN CURE Procuradora Delegada Asuntos Ambientales y Agrarios; JULIANA HURTADO RASSI Asesora delegada asuntos ambientales y agrarios; NORBERTO GARI HOOKER Alcalde municipio de Providencia y Santa Catalina;
ARNE BRITTON GONZALEZ Director Corporación Ambiental; JOUMAIMA ROMERO Subdirección de Jurídica; DAYANA MITCHELL CELIS Subdirección de Calidad y Ordenamiento Ambiental; SARAH ESTHER PECHTHALT OLIVEROS Procuradora Judicial Ambiental y Agraria; JOHAN MANCILLA FAYLLACE Ingeniero Ambiental Contratista Coralina; y HERNANDO MATTOS DAGGER COMANDO ESPECIFICO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA Contralmirante. […]”. 40 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros «[…]. 1.
Persisten las condiciones por las cuales se impuso el acto administrativo Resolución 204 de 2021 "Por medio de la cual se impone una medida preventiva y se toman otras disposiciones"; en tal sentido, invocando el principio de Precaución, se recomienda declarar incumplimiento a la medida preventiva por parte de la ARMADA NACIONAL — COMANDO ESPECIFICO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA y ordenar el retiro inmediato de todas las actividades de relleno y ocupación indebida del área y buffer de manglar y el borde de la desembocadura de la cuenca denominado "Bowden gullie" conforme a las restricciones ambientales presentes en este informe (mapa 4, tabla 1, pg. 7); lo anterior en el marco del proyecto "Estación de Control de Tráfico Marítimo" adelantada por la ARMADA NACIONAL — COMANDO ESPECIFICO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA. 2.
Se recomienda remover toda la infraestructura y/o inmueble, tensores antrópicos presentes a fin de permitir el proceso de restauración natural del sitio, estableciendo un programa de restauración para el ecosistema manglárico en el área toda vez que fue afectado por el huracán y la intervención a su estado inicial previo al huracán. 3.
No se evidencia en el predio infraestructura relacionada a planta de tratamiento de aguas residuales, ni sistemas de captación de aguas superficiales de conformidad a los permisos otorgados resolución 144 de 2020 permiso de vertimiento, corregido a través de resolución 207 de 2020; y la resolución 408 de 2019 para concesión de aguas superficiales. 4.
Tal como se manifiesta en el documento EXPEDICIÓN "CANGREJO NEGRO" PROVIDENCIA 2021 […], se recomienda declarar el área, incluyendo el predio con identificación catastral 885640001000000290001000000 zona de restauración con propósito de cumplir con el objeto de conservación que amerita este tipo de ecosistemas. […]. 6. El Plan de Manejo de la Reserva de la Biosfera de Seaflower […], cataloga a los manglares como zonas núcleo y de conservación prioritaria.
De este modo y dada la fragilidad y las condiciones Post IOTA de este tipo de ecosistemas se recomienda que para todo el municipio de Providencia y Santa Catalina se realicen procesos que incluya programas de protección y control, investigación, participación, educación ambiental, capacitación y desarrollo comunitario, restauración y restablecimiento de áreas alteradas y deterioradas de manglar, monitoreo de parámetros estructurales, fenología y regeneración, monitoreo de fauna y flora de las áreas de manglar que se vieron afectadas por el paso del Huracán IOTA. […]».
(negrillas fuera del texto) 151. En consideración al contenido de los documentos reseñados, la Sala concluye que el Comando de la Armada Nacional del Archipiélago está desplegando acciones en el inmueble objeto de la controversia, que se constituyen como tensores del ecosistema de manglar presente en la zona. 152. En efecto, está demostrado que el campamento militar de la Armada Nacional, situado en el predio afectado del sector de Old Town de Providencia, está compuesto de carpas, áreas de lavado, tanques de agua, baños, duchas, cocinas y demás construcciones diseñadas para la permanencia del personal de esa entidad. 153.
Además, también está acreditado que, sobre ese terreno, el cual hace parte del ecosistema de manglar de la zona, la Armada Nacional ha desplegado su personal y 41 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros diferentes herramientas e instrumentos de construcción para el desarrollo de obras que, fundamentalmente, consisten en actividades de relleno con material de escombro y de compactación del suelo. 154.
Asimismo, los medios de convicción analizados develan que la Armada Nacional ha venido desarrollando tales actividades sin haber avisado previamente a Coralina48, y sin haber cumplido varias de las obligaciones asumidas relacionadas: (i) con el deber de determinar la línea base ambiental y la calidad de los ecosistemas existentes en la zona;
(ii) con el deber de analizar la calidad del agua marina de conformidad con los parámetros exigidos, y (iii) con el deber de instalar un mecanismo para el tratamiento de las aguas residuales que se generen en el predio antes de su vertimiento, entre otras. 155. Coralina, mediante sus técnicos, enfatizó que las acciones desplegadas por la Armada Nacional están generando impactos ambientales relevantes a los ecosistemas de manglares, toda vez que tales labores tienen lugar en un predio que, de conformidad con las disposiciones e instrumentos jurídicos aplicables, constituye área de protección ambiental, cuyos usos restringen de manera importante las condiciones del proyecto. 156.
Paralelo a ello, la autoridad ambiental también recalcó que, debido a los estragos que el paso del Huracán Iota produjo sobre los ecosistemas de manglares, se hace necesario que estos sean objeto de iniciativas de protección y restauración, lo cual también conduce a reconsiderar los alcances del proyecto. 157. Tan cierto es lo anterior, que la misma Armada Nacional, en su informe técnico de 8 de julio de 202149, reconoció las afectaciones actuales de los ecosistemas de manglares, las cuales están asociadas a la pérdida de la cobertura vegetal y a la deshidratación, desprendimiento, erosión y pérdida del follaje del suelo. 158.
Con base en las manifestaciones planteadas en el referido documento, se colige que la misma Armada Nacional está convalidando los argumentos expuestos por Coralina, según los cuales la devastación que supuso el Huracán Iota conduce a una reevaluación del proyecto en términos de priorizar labores de conservación del ecosistema, en lugar de continuar generándole mayores impactos. 159.
En síntesis, la Sala concluye que el apoderado de la Armada Nacional no logró demostrar que el deterioro de los ecosistemas de manglares obedece a las actividades cotidianas de los vecinos de la zona, pues lo cierto es que la recuperación del territorio luego del paso del Huracán lota requiere de acciones de conservación y manejo que prima facie no son compatibles con las labores de construcción objeto del litigio. 48 Dicha situación que no permitió que Coralina ejerciera un control oportuno y adecuado de las actividades del proyecto de Estación de Control de Tráfico Marítimo. 49 Ibid., folios 1 y ss. del documento aportado por la Armada Nacional, denominado: “ED_INFORMETECNICOAMBI(.pdf) Nr oActua 2”.
Documento suscrito por el jefe de la Oficina de Gestión Ambiental – Base Naval ARC “San Andrés”, teniente de corbeta, Andrés Felipe Quimbayo López. 42 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros II.3.4. Del carácter técnico de los hallazgos de Coralina 160.
Como fundamento para revocar la medida cautelar decretada, el apoderado de la autoridad recurrente aseguró que las presuntas afectaciones del proyecto Estación de Control de Tráfico Marítimo en la Isla de Providencia, no están fundamentadas en documentos técnicos. 161. Como pudo observarse en el apartado anterior, los documentos en los que se han fundamentado los impactos ambientales del proyecto cuestionado, han sido elaborados con base en visitas llevadas a cabo en la zona afectada, por el personal técnico de Coralina y con la intervención de ecólogos e ingenieros ambientales50. 162.
De ese modo, la Sala no advierte que las apreciaciones documentadas por Coralina carezcan de fundamento técnico y científico, más aún si se tiene en cuenta que la misma Oficina de Gestión Ambiental de la Base Naval ARC de San Andrés de la Armada Nacional, mediante informe técnico de 8 de julio de 202151, coincidió con la mayor parte de los hallazgos ambientales evidenciados por Coralina. 163.
De otro lado, el recurrente sostuvo que los documentos considerados por el Tribunal para decretar la medida cautelar están siendo objeto de contradicción. Sin embargo, el acto administrativo que resulta particularmente relevante en cuanto a la medida cautelar que ahora se debate es la Resolución N.° 204 de 10 de mayo de 202152, por la cual Coralina impuso medida preventiva de suspensión de las acciones que encontró lesivas para el ecosistema de manglar.
Así, el representante debe recordar que las medidas preventivas «son de ejecución inmediata» y que «contra ellas no procede recurso alguno»53. 164. En consecuencia, dicha medida preventiva es un acto administrativo que, por imperio de la ley, se presume legal; por lo tanto, sus efectos son vinculantes, obligatorios y ejecutables hasta que sean removido del ordenamiento jurídico por alguna de las hipótesis previstas en la ley. 165.
Adicionalmente, valga precisarle al citado apoderado judicial que el recurso de apelación interpuesto no es el mecanismo jurídico procedente en orden a cuestionar la veracidad o la legalidad de los actos administrativos expedidos por Coralina en el marco del trámite administrativo de seguimiento de ambiental del proyecto Estación de Control de Tráfico Marítimo en la Isla de Providencia. 50 En la elaboración de los documentos técnicos examinados participaron: la subdirectora de Calidad y Ordenamiento Ambiental de Coralina, Dayana Mitchell Celis; la ecóloga y contratista de Coralina, Sheily Orozco Archbold; la coordinadora del Grupo Providencia de Coralina, Asilvina Pomare Lever; el ingeniero ambiental y contratista de Coralina, Norvel Joseph Walters Díaz; el ingeniero ambiental, Johan Mancilla Fayllace; y el jefe de la Oficina de Gestión Ambiental – Base Naval ARC “San Andrés”, teniente de corbeta, Andrés Felipe Quimbayo López. 51 Ibid., folios 1 y ss. del documento aportado por la Armada Nacional, denominado: “ED_INFORMETECNICOAMBI(.pdf) Nr oActua 2”. 52 Ibid., folios 45 y ss. del documento de contestación de la demanda allegado por Coralina, denominado: “ED_18CONTESTACIONCORALI(.pdf) NroActua 2”.
“Por medio de la cual se impone una medida preventiva y se toman otras disposiciones”. Documento suscrito por la subdirectora de Calidad y Ordenamiento Ambiental de Coralina, Dayana Mitchell Celis. 53 Ley 1333 de 2009, “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”, artículo 32. 43 Radicacion: 88001-23-33-000-2021-00041-01 Demandantes: Edgar Jay Stephens y otros Demandados: Armada Nacional y otros II.4.
Conclusión 166. En consideración a lo expuesto, la Sala observa que el proyecto Estación de Control de Tráfico Marítimo, además de desconocer diversas disposiciones de contenido ambiental y de ordenamiento territorial, está impactando los ecosistemas de manglares que están ubicados en el sector de Old Town de la isla de Providencia, lo cual justifica la intervención judicial en los términos definidos por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. 167.
Dicha Estación de Control de Tráfico Marítimo, al estar proyectada dentro de la zona núcleo del ecosistema objeto de amparo, prima facie representa una amenaza para los derechos colectivos al desarrollo de la actividad urbanística conforme a derecho y al goce de un ambiente sano. 168. De manera que la Sala de Decisión dispondrá la confirmación de la medida cautelar decretada por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el ordinal segundo del auto proferido el 16 de diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. (P.11)