11001032500020200093300 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Clara Consuelo Bello Pachón Temas: Revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003. Cuantía reconocida no excede lo debido. Pensión de sobrevivientes SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia proferida el 26 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D2, por medio de la cual se confirmó parcialmente la decisión del 27 de enero de 2017 emitida por el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá y, en consecuencia, se accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Clara Consuelo Bello Pachón. 1.

Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones 1 En adelante UGPP. 2 Expediente de nulidad y restablecimiento derecho radicado 25899-33-33-001-2015-00350-01; actor: Clara Consuelo Bello Pachón, demandado: UGPP. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP 1.

En ejercicio de la acción de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la UGPP solicitó que se infirmara la sentencia proferida el 26 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que confirmó parcialmente la decisión del 27 de enero de 2017 emitida por el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25899-33-33-001-2015-00350-00 (01), que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Clara Consuelo Bello Pachón y, en consecuencia, declaró: i) la nulidad de las resoluciones UGM003252 del 4 de agosto de 2011 y UGM030413 del 30413 de 31 de enero de 2016, por medio de las cuales la Caja Nacional de Previsión Social3 le negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente de su compañero permanente, Pablo Antonio Rodríguez Castro; y ii) a título de restablecimiento del derecho, condenó a la Ugpp a reconocer y pagar la prestación en un 100%. 2.

Como consecuencia de lo anterior solicitó i) la declaratoria de que Clara Consuelo Bello Pachón, beneficiaria de la pensión de sobreviviente de Pablo Antonio Rodríguez Castro, no le asistía el derecho a la «reliquidación pensional» con la totalidad de los factores devengados por el causante en el último año de servicio sino de conformidad con las «previsiones del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al tenor de lo expresado por la H. Corte Constitucional en sentencias C- 258 de 2013 y SU-230 de 2015. siendo del caso incluir única y exclusivamente la asignación básica y bonificación por servicios prestados para efectos del cálculo de la mesada pensional» (sic); ii) la condena a Clara Consuelo Bello Pachón a restituir, debidamente indexados, la totalidad de los dineros recibidos en exceso por el reconocimiento pensional; y iii) el reconocimiento de los intereses moratorios que se causen desde la fecha de exigibilidad de la obligación y hasta la fecha del pago total. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes4: 3.1. Pablo Antonio Rodríguez Castro nació el 23 de febrero de 1947 y falleció el 19 de octubre de 2008. 3.2. Durante el periodo comprendido entre el 1° de junio de 1964 y el 19 de octubre de 2008, laboró en distintas entidades, así: Entidad Desde Hasta Acerías Paz del Río 01/06/1964 24/07/1981 3 En adelante Cajanal. 4 Para mayor comprensión los supuestos fácticos del recurso se relatarán de acuerdo con los elementos probatorios allegados a este proceso. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP Municipio de Sogamoso 04/03/1987 21/08/1987 ICBF 29/07/1988 03/07/1997 ICBF 25/09/1997 19/10/2008 3.3.

Mediante la Resolución 25314 del 23 de noviembre de 2004, Cajanal le negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, en razón a que no había acreditado el requisito de edad. 3.4. Desde el 1° de julio de 2002 y hasta su deceso compartió lecho, techo y mesa con Clara Consuelo Bello Pachón. 3.5. Con ocasión del fallecimiento de Pablo Antonio Rodríguez Castro, el 3 de septiembre de 2009 y el 20 de noviembre de 2008, Clara Consuelo Bello Pachón y Ana Berenice Núñez, en sus calidades de compañera permanente y cónyuge supérstite, respectivamente, le solicitaron a Cajanal el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. 3.6.

Por medio del fallo de tutela del 20 de abril de 2009, el Juzgado 26 Civil de Circuito amparó los derechos fundamentales de petición, mínimo vital y vida digna de Ana Berenice Núñez y ordenó a Cajanal «dar respuesta de fondo en forma positiva o negativa a la solicitud de pensión de vejez post-mortem y sustitución pensional radicada el 20 de noviembre de 2008» (sic). 3.7.

Con la Resolución PAP012347 del 31 de agosto de 2010, el liquidador de Cajanal i) reconoció y ordenó el pago de la pensión por vejez «post mortem a favor de Rodríguez Castro Pablo Antonio», en cuantía de $612.701,48, con efectos fiscales a partir del 28 de julio de 2007; y ii) sustituyó en forma vitalicia con ocasión del fallecimiento del pensionado a Ana Berenice Núñez, en su calidad de cónyuge. 3.8.

Posteriormente, a través de la Resolución UGM003252 del 4 de agosto de 2011, Cajanal resolvió desfavorablemente las peticiones de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes presentadas el 3 de septiembre de 2009 y el 20 de noviembre de 2008, por las compañera permanente y cónyuge supérstite, toda vez que no había certeza respecto de la convivencia de las peticionarias con el causante durante los últimos 5 años anteriores a su fallecimiento. 3.9.

A través de la resolución UGM030413 del 31 de enero de 2012, al resolver el recurso de reposición, Cajanal confirmó la anterior decisión. 3.10. El 9 de octubre de 2013, Ana Berenice Núñez reiteró su solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. Esta petición fue negada con el auto ADP013788 del 17 de octubre de 2013. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP 3.11.

Inconforme con la negación del reconocimiento pensional, Clara Consuelo Bello Pachón presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones UGM003252 del 4 de agosto de 2011 y UGM030413 del 31 de enero de 2012, por cuanto reunía la totalidad de requisitos legales para ser beneficiaria de la pensión de sobreviviente causada por quien en vida fue por más de 5 años su compañero permanente. 3.12.

El Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá en sentencia del 27 de enero de 2017 declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó a la Ugpp reconocer y pagar la pensión de sobreviviente en cuantía del 50% para la cónyuge supérstite y 50% para la compañera permanente. Lo anterior, comoquiera que tanto la demandante, como la cónyuge supérstite acreditaron una convivencia simultánea con el causante. 3.13.

Asimismo, en esa oportunidad, el juez dispuso que el ingreso base de liquidación debía determinarse con el promedio de todos los factores devengados por el causante durante el último año anterior a su deceso por encontrarse cobijado por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 3.14. Contra la anterior decisión las partes interpusieron recurso de apelación y en sede de segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca modificó el numeral tercero de la sentencia apelada en el sentido de solo reconocer como beneficiaria de la prestación a Clara Consuelo Bello Pachón y en lo demás la confirmó. 3.15.

Mediante la Resolución RDP005773 del 28 de febrero de 2020, la Ugpp dio cumplimiento a la providencia proferida en segunda instancia y ordenó reconocer y pagar el 100% de la pensión de sobrevivientes a favor de Clara Consuelo Bello Pachón, en cuantía equivalente a $843.188, efectiva a partir del 20 de octubre de 2008, pero con efectos fiscales a partir del 29 de mayo de 2012 por prescripción trienal. 1.1.3.

Sentencia objeto de revisión 4. En sentencia del 26 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D modificó el numeral tercero de la decisión emitida el 27 de enero de 2017 por el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá en el 5 En adelante CPACA. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP sentido de solo reconocer como beneficiaria de la prestación a Clara Consuelo Bello Pachón, compañera permanente del causante, y en lo demás la confirmó, así: «Primero. Confirmar parcialmente la sentencia impugnada.

Segundo. Modificar, el numeral tercero, en el sentido de negar la pensión de sobrevivientes a la señora Ana Berenice Núñez y en consecuencia, condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Patrimonial y Contribuciones Parafiscales - UGPP a reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes del causante Pablo Antonio Rodríguez Castro, a la señora Clara Consuelo Bello Pachón, en un 100%, en calidad de compañera permanente, con efectos a partir del 29 de mayo de 2012» (sic). 5.

Para tal efecto, observó lo siguiente6: 5.1. Pablo Antonio Rodríguez Castro nació el 22 de febrero de 1947 y a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 tenía más de 46 años de edad y 15 de servicios, por tanto, era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 ibidem, y en consecuencia, podía acceder al beneficio pensional con los requisitos del régimen anterior, «así lo reconoce el acto demandado». 5.2.

Si bien Ana Berenice Núñez y Pablo Antonio Rodríguez Castro contrajeron matrimonio el 25 de diciembre de 1967 y con ocasión del fallecimiento del causante su cónyuge supérstite solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, también es cierto que aun cuando se le vinculó en debida forma al proceso, ésta no contestó la demanda y no intervino en el proceso para demostrar la «convivencia real y material durante los últimos 5 años con el causante» y así controvertir lo manifestado por Clara Consuelo Bello Pachón, por tanto la consecuencia «de no contestar la demanda, es la presunción de tener como ciertos los hechos de la demanda susceptibles de confesión, por tanto se tiene como cierto el hecho cuarto que señala ‹se sabe que Pablo Antonio Rodríguez Castro, estuvo casada con la señora Ana Berenice Núñez, pero estaba separado de hecho›.

Así las cosas, se presume que es cierto que la señora Ana Berenice Núñez estaba separada de hecho de su esposo» (sic). 5.3. De otra parte, se advierte que Ana Berenice Núñez nunca demandó para obtener el reconocimiento pensional «o al menos no existe prueba en contrario», lo cual «constituye indicios de que realmente no se encontraba viviendo con él, porque de lo contrario, razonable es pensar que debía haber demandado solicitando la pensión, puesto que ésta le permitía sustentar los gastos y el nivel de vida que le proporcionaba el causante» (sic).

Así las cosas, ante el desinterés en el reconocimiento pensional, no es 6 Samai, índice 33, 39_RECIBEMEMORIAL_EXPEDIENTE_20150035000NRDzip_0_20240820075308286, 25899-33- 33-001-2015-00350-00, 001-2015-00350-00.pdf, folios 497 al 524. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP procedente otorgarle el derecho y en tal sentido se revocará la sentencia impugnada. 5.4.

Los testimonios recaudados dieron cuenta de que, desde el año 2000 y hasta el 2008 Clara Consuelo Bello Pachón y Pablo Antonio Rodríguez Castro vivieron juntos en el municipio de Pacho, lugar en dónde laboraba el causante; además, que entre ellos existía una relación de solidaridad, auxilio o apoyo mutuo, razón por la cual la demandante cumplió con los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión de sobreviviente de su compañero permanente. 1.2.

La causal de revisión invocada 6. La entidad recurrente invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual expuso los siguientes argumentos7: 6.1. La cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido al reconocimiento de una pensión de sobrevivientes con «el 75% de la asignación mensual más elevada del último año de servicio y con la inclusión de todos los factores salariales devengados por el causante en dicho periodo» (sic).

Lo anterior, en contravía de lo dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto del ingreso base de liquidación (IBL). 6.2. Con base en los tiempos acreditados por Pablo Antonio Rodríguez Castro, el reconocimiento pensional debió realizarse acorde con la Ley 71 de 1988, el Decreto 2709 de 1994, y relativo al IBL pensional según la Ley 100 de 1993, no como erróneamente reconoció el tribunal en la sentencia recurrida. 6.3.

La sentencia recurrida desconoció los lineamientos y reglas establecidos por la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 del 2015, y SU-395 de 2017, que determinan que para los beneficiarios del régimen de transición se les debe respetar las condiciones de edad, tiempo y monto de la legislación anterior, pero el ingreso base de liquidación será el dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión 7. La parte accionada guardó silencio8. 7 Samai, índice 2 DemandaWeb-Demanda-(.pdf) NroActua 2. 8 Pese a que se le notificó personalmente el 27 de febrero de 2024, Samai, índice 24. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP 1.4.

Concepto del Ministerio Público 8. En esta oportunidad no se pronunció. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 9. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA9. 10. Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201910, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2.

Oportunidad 11. Al tenor de lo previsto en el artículo 251 del CPACA, la acción de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe instaurarse dentro de los 5 años contados a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia judicial o a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 12. En el subjudice la sentencia objeto de revisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 26 de abril de 2019, quedó ejecutoriada el 20 de septiembre de ese año11. 13.

Así las cosas, comoquiera que la acción de revisión se presentó el 15 de octubre de 2020, esto es dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia recurrida, se impone concluir que la acción se ejerció oportunamente. 9 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos. Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». [Resalta la Sala]. 10 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 11 Samai, índice 33, 39_RECIBEMEMORIAL_EXPEDIENTE_20150035000NRDzip_0_20240820075308286, 25899-33- 33-001-2015-00350-00, 001-2015-00350-00.pdf, folio 535. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP 2.2.

El problema jurídico 14. Se circunscribe a establecer ¿si la cuantía de la pensión de sobrevivientes reconocida a favor de Clara Consuelo Bello Pachón, en su calidad de compañera permanente de Pablo Antonio Rodríguez Castro, excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la liquidación pensional en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por lo tanto, se configuraron los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 2.3.

Marco normativo 2.3.1. Sobre la acción especial de revisión 15. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2012 de la Ley 797 de 200313 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias. 16.

En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 12 «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 13 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 9 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP 17.

Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», así las cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen14. 18.

Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan». En tal sentido, se han definido los siguientes15: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia. 14 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 15 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley». 19.

Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»16. 20. En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación17 han admitido expresamente que la UGPP está legitimada para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones.

Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 21.

Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»18. 2.3.2. Régimen pensional previsto en la Ley 71 de 1988 22.

La Ley 71 de 1988 creó la «pensión de jubilación por aportes», por la cual se permitía que las personas que hubieran efectuado cotizaciones durante el tiempo laborado como empleados públicos y privados pudieran obtener la pensión de jubilación sumando tiempos del uno y del otro. Lo anterior, respondió a la dificultad que imponían las normas que se habían expedido con antelación y que regulaban en forma separada el régimen pensional de cada uno de estos sectores. 16 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 17 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001- 03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 11 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP 23.

Así, el artículo 7 de la norma, permitió que la prestación se obtuviera con la suma de los tiempos de cotización y de servicios de los «empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer». 24.

Ahora bien, la Ley 71 fue reglamentada inicialmente por el Decreto 1160 de 1989 y posteriormente por el Decreto 2709 de 1994, que señaló lo siguiente: «Artículo 6°. Salario base para la liquidación de la pensión de jubilación por aportes. El salario base para la liquidación de esta pensión, será el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, salvo las excepciones contenidas en la ley.

Si la entidad de previsión es el ISS se tendrá en cuenta el promedio del salario base sobre el cual se efectuaron los aportes durante el último año y dicho instituto deberá certificar lo pagado por los citados conceptos durante el período correspondiente. Artículo 8°. Monto de la pensión de jubilación por aportes. El monto de la pensión de jubilación por aportes será equivalente al 75 % del salario base de liquidación. El valor de la pensión de jubilación por aportes no podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente ni superior a quince (15) veces dicho salario, salvo lo previsto en la ley». 25.

La anterior disposición fue expresamente derogada por el artículo 24 del Decreto 1474 de 199721. Sin embargo, dicha derogatoria fue anulada por esta Sección mediante la sentencia del 15 de mayo de 201422, por considerar que desconocía la finalidad del régimen de transición como mecanismo de protección ante el cambio legislativo. Como argumentos para tal decisión se expusieron los siguientes: «Así, en el presente caso, tratándose de una situación análoga a nivel reglamentario, se destaca que la norma que disponía el salario base para la liquidación de la pensión por aportes fue derogada, situación que originó un vacío normativo y obligó a remitirse a la Ley 100 de 1993, aun cuando el legislador dispuso que el Gobierno Nacional debía reglamentar las condiciones para el reconocimiento y pago de la pensión por aportes (inc. 2, art. 7, Ley 71 de 1988).

Visto lo anterior, la derogatoria del artículo 6 del Decreto 2709 de 1994, desconoció no solamente la Ley 71 de 1988; sino también la Ley 100 de 1993, ya que ésta previó un régimen de transición, como un mecanismo de protección ante un tránsito legislativo para las personas que tenían la expectativa de adquirir su derecho pensional bajo una normatividad anterior, en este sentido no puede el ejecutivo en virtud del ejercicio de la facultad reglamentaria reducir de manera desproporcionada e irrazonable los beneficios 12 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP de la normatividad pensional anterior, pues dejaría sin eficacia la finalidad del régimen de transición pensional». 26.

Así las cosas, comoquiera que la norma había cobrado vigencia a partir del tal declaratoria de nulidad, la Sección Segunda consideraba que la regla jurídica para determinar el ingreso base de liquidación de las personas beneficiarias del régimen de transición y que tenían derecho a la pensión de jubilación por aportes era la establecida en el referido artículo 6.º del Decreto 2709 de 1994, esto es que se debía liquidar con el 75 % del salario promedio que había servido de base para los aportes durante el último año de servicio. 27.

El criterio de la corporación era congruente con la sentencia de unificación de la Sección Segunda del 4 de agosto de 2010, que señalaba que la liquidación de la pensión correspondía al 75 % de lo devengado por el trabajador en el último año de servicio. No obstante, esta postura ha sido recogida, ajustada e interpretada armónicamente, en todo, con lo dispuesto en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201823, a partir de la cual el Consejo de Estado se inclinó por la taxatividad de los factores de salario y concluyó que el ingreso base de liquidación del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas que se benefician de este. 28.

Así, a efectos de determinar el IBL de las personas beneficiarias de la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a quienes se les aplica como régimen anterior la pensión por aportes prevista en la Ley 71 de 1988, se deben seguir la regla y las subreglas establecidas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena de la Corporación, es decir, que el IBL debe establecerse en los términos del inciso 3.º del artículo 36 o del artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 1158 de 1994, y no con fundamento en el artículo 6.° del Decreto 2709 de 1994. 2.3.3.

Sobre el régimen legal de la pensión de sobrevivientes 29. Esta Corporación ha señalado que la muerte constituye una contingencia del sistema de seguridad social, pues busca proteger al grupo familiar del causante de una prestación de forma que se garantice su subsistencia, propósito con el cual se permite el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes o la sustitución de la prestación, con el fin de evitar un cambio sustancial en las condiciones mínimas de vida de aquellos19. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 2 de octubre de 2014, expediente 08001-23-31-000-2001-02315-01 (964-12), C.P. Gerardo Arenas Monsalve 13 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP 30.

En tal sentido, la sustitución es una prerrogativa a favor del núcleo familiar de un pensionado cuando ocurre su deceso o del afiliado que cumple con los requisitos legalmente exigibles para ello, pero fallece; mientras que la pensión de sobreviviente es aquella prestación que se otorga a los familiares del afiliado no pensionado que fallece sin cumplir con los requisitos mínimos para obtener la prestación20. 31.

Para la Sala no cabe duda que en los asuntos relativos al derecho a pensión de sobrevivientes la prestación se genera a partir de la muerte del causante y, por lo tanto, en principio, la normativa aplicable es la vigente al momento de la ocurrencia del deceso21. 32. La pensión de sobrevivencia se reguló en la Ley 33 de 1973, «[p]or la cual se transforman en vitalicia las pensiones de las viudas», en la que se previó en forma general el derecho a la sustitución pensional y derogó tácitamente el límite temporal máximo de 5 años señalado para el disfrute del reconocimiento de la prestación en cita, al preceptuar: «[…] Artículo 1º.

Fallecido el particular pensionado o con derecho a pensión de jubilación, invalidación o vejez, o un empleado o trabajador del sector público, sea este oficial o semioficial con el mismo derecho, su viuda podrá reclamar la respectiva pensión en forma vitalicia. Parágrafo 1º. Los hijos menores del causante, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por invalidez, que dependieren económicamente de él, tendrán derecho a recibir en concurrencia con la cónyuge supérstite, la respectiva pensión hasta cumplir la mayoría de edad, o al terminar sus estudios, o al cesar la invalidez.

En este último caso se aplicarán las reglas contempladas en el artículo 275 del Código Sustantivo del Trabajo y en las disposiciones que lo modificaron y aclararon. Si concurrieren cónyuges e hijos la mesada pensional se pagará, el 50% al cónyuge y el resto para los hijos por partes iguales. La cuota parte de la pensión que devenguen los beneficiarios acrecerá a la que perciben los demás cuando falte alguno de ellos o cuando el cónyuge contraiga nuevas nupcias o haga vida marital.

Parágrafo 2º. A las viudas que se encuentren en la actualidad disfrutando, o tengan derecho causado a disfrutar, de los cinco (5) años de sustitución de la pensión, les queda prorrogado su derecho dentro de los términos de esta Ley. […]». 33. La Ley 12 de 197522 exigía que el trabajador o empleado completara el tiempo de servicio para el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, de manera que 20 Sentencia T-564 de 2015 21 Al respecto de pueden consultar: (i) del Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 1° de septiembre de 2014, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero; y (ii) de la Corte Constitucional, sentencia T-217 de 2012, M. P. Nilson Pinilla Pinilla. 22 “por la cual se dictan algunas disposiciones sobre régimen de pensiones de jubilación.” 14 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP si fallecía antes de cumplir la edad cronológica para tener derecho a la pensión de jubilación, había lugar a la sustitución pensional, así: «[…] Artículo 1° El cónyuge supérstite, o la compañera permanente, de un trabajador particular o de un empleado o trabajador del sector público y sus hijos menores o inválidos, tendrán derecho a la pensión de jubilación del otro cónyuge si este falleciere antes de cumplir la edad cronológica para esta prestación, pero que hubiere completado el tiempo de servicio consagrado para ella en la Ley o en convenciones colectivas. […]»). 34.

Posteriormente, la Ley 100 de 1993, en su versión original, sobre la pensión de sobrevivientes dispuso: «[…] Artículo 46. Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca. 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que éste hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a) Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte, y b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte.

PARAGRAFO. Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente ley. Artículo 47. Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite.

En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante por lo menos desde el momento en que éste cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido; b) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez; c) A falta del cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de éste, y d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste. […]» 35.

De lo anterior se colige que, con el régimen general de pensiones, los 15 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP beneficiarios de la pensión de sobrevivientes tendrán derecho a la prestación si el afiliado al sistema que falleció cotizó por lo menos 26 semanas al momento de la muerte o si era inactivo efectuó igual cantidad de aportes dentro del año inmediatamente anterior al momento en que se produjo la muerte -con anterioridad a la modificación introducida por la referida Ley 797 de 2003-. 2.4.

Caso concreto 36. En torno a la causal de revisión del literal b) de la norma en que se funda la acción, la Sala encuentra que tanto el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá, como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirieron su decisión con sustento en lo previsto por el régimen general de pensiones para la obtención de la pensión de sobrevivientes, especialmente los artículos 47 y 48 de la Ley 100 de 1997, junto con las modificaciones introducidas por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.

Asimismo, en relación con el reconocimiento pensional ante el conflicto por existir cónyuge supérstite y compañera permanente se apoyó en las sentencias del 10 de octubre de 201323 y del 12 de junio de 201424 según las cuales «cuando se presentan conflictos entre los potenciales titulares del derecho a la pensión de sobrevivientes, se ha establecido legalmente que el factor determinante para dirimir la controversia esta dado por el compromiso de apoyo afectivo y comprensión mutua existente entre la pareja al momento de la muerte del trabajador pensionado». 37.

Respecto del régimen pensional aplicable al causante y los términos en que se iba a reconocer la prestación, el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá en la sentencia del 27 de enero de 2017 concluyó que Pablo Antonio Rodríguez Castro, quien en vida cotizó al sistema con vinculaciones públicas y privadas, era beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 «toda vez que para el 1° de abril de 1994, contaba con más de cuarenta (40) años de edad, si no se olvida que nació el 22 de febrero de 1947, por tanto el ingreso base de liquidación debe determinarse con el promedio de todos los factores devengados durante el último año anterior a su deceso».

Conclusión que tuvo sustento en la posición jurisprudencial vigente para el momento en que se suscribió la sentencia, según la cual «cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho»25, en especial, cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación; de manera que fue respetuosa de la tesis 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 10 de octubre de 2013, radicado 25000 23 25 000-1997-03631-01 (1199-12). 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección a, sentencia de 12 de junio de 2014, radicado 54001-23-31-000-2003-01297-01 (2336-13). 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicado 25000-23-25- 000-2006-07509-01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 16 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época. 38.

Ahora bien, la Sala encuentra que contra la anterior decisión, tanto la demandante26 como la Ugpp27 presentaron recurso de apelación con el cual i) ella controvirtió el reconocimiento compartido con la cónyuge supérstite del causante; y ii) la entidad pretendió desvirtuar la aptitud pensional de las beneficiarias de la pensión de sobreviviente, toda vez que, en su sentir, ni Clara Consuelo Bello Pachón ni Ana Berenice Núñez, compañera permanente y cónyuge supérstite cumplieron con el requisito de convivencia de 5 años anteriores a la muerte de Pablo Antonio Rodríguez Castro. 39.

En tal sentido, de conformidad con los argumentos expuestos en los escritos de apelación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se limitó a modificar el reconocimiento pensional y, en consecuencia, ordenó reconocer el 100% a la compañera permanente, pues encontró probado que la cónyuge supérstite no acreditó los requisitos establecidos por la ley para tal fin. 40.

En este punto, se advierte que los argumentos del ente de previsión recurrente en el presente asunto, se dirigen a cuestionar el IBL y los factores tenidos en cuenta para reconocer la pensión de sobreviviente causada con ocasión del fallecimiento de Pablo Antonio Rodríguez Castro, pues, a su juicio, el reconocimiento de la pensión en los términos ordenados no le corresponde, pues lo correcto era «atender la regla establecida en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, considerando sólo la lista de factores contemplados en el Decreto 1158 de 1994 (…) todas las demás condiciones y requisitos aplicables se rigen por las disposiciones contenidas en la ley 100» (sic). 41.

Ciertamente, la Sala encuentra que, si bien la sentencia del tribunal se circunscribió a resolver los reparos de las apelaciones presentas por Clara Consuelo Bello Pachón y la Ugpp, lo cierto es que, omitió la habilitación legal prevista por el artículo 32828 del CGP para decidir «sin limitaciones» y aplicar los derroteros 26 Samai, índice 33, 39_RECIBEMEMORIAL_EXPEDIENTE_20150035000NRDzip_0_20240820075308286, 25899-33- 33-001-2015-00350-00, 001-2015-00350-00.pdf, folios 465 al 467. 27 Ibidem, folios 458 al 460. 28 «ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. 17 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción, los que además eran vinculantes y obligatorios para aquellos asuntos pendientes de solución. 42.

Lo anterior, comoquiera que el causante de la prestación estaba cobijado por la transición de la Ley 100 de 1993 –a la entrada en vigencia de esta tenía más de 40 años y más de 15 de servicios-; no obstante, respecto del IBL y los factores que lo componen se debió acudir a la norma vigente de la consolidación del estatus, esto es las disposiciones de las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, de conformidad con la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. 43.

Ahora bien, la Sala encuentra acreditado que: 43.1. Pablo Antonio Rodríguez Castro nació el 23 de febrero de 194729, falleció el 19 de octubre de 200830 y entre el 1° de junio de 1964 y el 19 de octubre de 2008, laboró en distintas entidades públicas, así: Entidad Desde Hasta Acerías Paz del Río31 01/06/1964 24/07/1981 Municipio de Sogamoso32 04/03/1987 21/08/1987 ICBF33 29/07/1988 03/07/1997 ICBF, regional Cundinamarca34 25/09/1997 19/10/2008 43.2.

Mediante la Resolución 25314 del 23 de noviembre de 2004, Cajanal le negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, en razón a que no había acreditado el requisito de edad35. 43.3. De conformidad con la certificación expedida el 27 de julio de 2007 por el coordinador del Grupo Administrativo del ICBF, regional Cundinamarca, durante «los últimos catorce (14) años laborados (Enero 1° de 1994 a la fecha)» (sic), percibió los El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». [se resalta] 29 RECIBEMEMORIAL_EXPEDIENTE_20150035000NRDzip_0_20240820075308286, 25899-33- 33-001-2015-00350-00, 001-2015-00350-00.pdf, folios 156 y 172. 30 Ibidem, folio 3. 31 Ibidem, folios 153 y 175. 32 Ibidem, folio 151. 33 Ibidem, folios 173 al 174. 34 Ibidem, folio 13. 35 Ibidem, folios 163 al 165. 18 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP siguientes factores salariales36: i) asignación básica; ii) subsidios de alimentación y transporte; y iii) bonificaciones por servicios y semestrales 1 y 2. 43.4.

Con ocasión del fallecimiento de Pablo Antonio Rodríguez Castro, el 20 de noviembre de 200837 y el 3 de septiembre de 200938, Ana Berenice Núñez y Clara, en sus calidades de cónyuge supérstite y compañera permanente, respectivamente, le solicitaron a Cajanal el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. 43.5. Por medio del fallo de tutela del 20 de abril de 2009, el Juzgado 26 Civil de Circuito amparó los derechos fundamentales de petición, mínimo vital y vida digna de Ana Berenice Núñez y ordenó a Cajanal «dar respuesta de fondo en forma positiva o negativa a la solicitud de pensión de vejez post-mortem y sustitución pensional radicada el 20 de noviembre de 2008»39 (sic). 43.6.

A través de la Resolución UGM003252 del 4 de agosto de 201141, Cajanal resolvió desfavorablemente las peticiones de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes presentadas el 3 de septiembre de 2009 y el 20 de noviembre de 2008, por la compañera permanente y la cónyuge supérstite, toda vez que no había certeza respecto de la convivencia de las peticionarias con el causante durante los últimos 5 años anteriores a su fallecimiento.

Dicha decisión fue confirmada través de la resolución UGM030413 del 31 de enero de 201242. 43.8. El 9 de octubre de 201343, Ana Berenice Núñez reiteró su solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. Esta petición fue negada con el auto ADP013788 del 17 de octubre de 201344, toda vez que al no tener certeza de que la cónyuge supérstite y la compañera permanente convivieron con el causante durante los últimos 5 años de vida «es necesario acudir a la jurisdicción ordinaria con el fin de que por medio de sentencia se declare la convivencia y el porcentaje de la misma 36 Ibidem, folios 173 al 174. 37 Ibidem, folios 180 y 181. 38 Ibidem, folio 240. 39 Folios 201 al 207. 40 Ibidem, folios 54 al 55. 41 Ibidem, folios 5 al 12. 42 Ibidem, folios 123 al 126. 43 Ibidem, folios 294 al 299. 44 Ibidem, folios 318 al 19 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP para cada una de las interesadas, por lo tanto es pertinente confirmar la resolución UGM3252 del 4 de agosto de 2011» (sic). 43.9.

Expuesto lo anterior, la Sala advierte que el causante de la prestación era beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para la fecha de entrada en vigencia del sistema general de pensiones contaba con más de 40 años de edad y 15 de servicios, razón por la cual le eran aplicables los requisitos de edad, tiempo y tasa de remplazo del régimen anterior que, en su caso, por haber efectuado cotizaciones en los sectores público y privado, sería la Ley 71 de 1988. 45.

En ese orden de ideas, para el momento en que fue proferida la sentencia objeto de revisión, 26 de abril de 2019, ya estaba en firme el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado, SU del 28 de agosto de 2018, según el cual el ingreso base de liquidación no fue objeto de la transición prevista en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de manera que los que resultaren ser beneficiarios de este, la pensión les sería calculada con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo de la norma anterior.

En cuanto a los factores, se debe acudir a la norma vigente al momento de la consolidación del estatus pensional, razón por la cual, como el causante adquirió el estatus pensional por edad el 23 de febrero de 2007 la norma aplicable era el Decreto 1158 de 1994. 46. Ciertamente, se precisa que Pablo Antonio Rodríguez Castro, causante de la prestación, era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1° de abril de 1994, tenía más de 40 años de edad y un tiempo superior a 15 años de servicios en los sectores público y privado, por tanto, el requisito de jubilación se regía por las disposiciones anteriores a la ley en cita, esto es la Ley 71 de 1955, cuyo artículo 7 previó la posibilidad de acceder a la prestación con «veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus vece (…)sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer». 45 DemandaWeb-Demanda-(.pdf) NroActua 2, folios 701 al 710. 20 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP 47.

En tal sentido, podía adquirir la pensión con 60 años de edad, luego de completar 20 años de servicio y la liquidación de la prestación debía efectuarse con el 75% de los factores salariales (que sirvieron de base para calcular el IBC pensional) percibidos en los últimos 10 años de servicio o en el tiempo que le hiciere falta para alcanzar la prestación, a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (pues el IBL no hizo parte de la transición). 48.

Lo anterior, comoquiera que las reglas señaladas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio para los asuntos pendientes de solución, por lo que debía aplicarse al caso bajo estudio, en consideración a que el estatus jurídico pensional lo adquirió en vigencia de la Ley 100 de 1993. 49.

Como consecuencia de ello, se hace necesario infirmar parcialmente la providencia proferida el 26 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en tanto que, contrario a la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, ordenó el reconocimiento y pago de la prestación con el promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio.

En su lugar, se procederá a emitir la sentencia de reemplazo, conforme con lo establecido en el inciso 2 del artículo 255 del CPACA, en el que se determinó que si el competente encuentra fundada la causal «del literal b) el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, invalidará la sentencia revisada y dictará la que en derecho corresponde». 2.5.

Sentencia de reemplazo 2.5.1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y sus pretensiones 50. Clara Consuelo Bello Pachón presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en orden a que se declarara la nulidad de resoluciones UGM003252 del 4 de agosto de 2011 y UGM030413 del 31 de enero de 2012, por medio de las cuales Cajanal negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes causada por Pablo Antonio Rodríguez Castro. 51.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) el reconocimiento y pago de la pensión se sobrevivientes causada por su compañero permanente, Pablo Antonio Rodríguez Castro, desde el 19 de octubre de 2008; ii) la indexación de los valores reconocidos y las sumas adeudadas, de acuerdo con lo dispuesto por artículo 193 del CPACA; iii) el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 21 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP y 195 ibidem; y iv) la condena en costas. 2.5.2.

Sentencia de primera instancia 52. El Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá profirió la sentencia de primera instancia, el 27 de enero de 201746, corregida en providencia del 23 de marzo de esa anualidad47, en la cual i) declaró la nulidad de las resoluciones demandadas; ii) a título de restablecimiento del derecho, condenó a la Ugpp a pagar la pensión de sobreviviente del causante «en un cincuenta por ciento (50%) a la señora Ana Berenice Núñez, calidad de cónyuge supérstite, y el otro cincuenta por ciento (50%) a la señora Clara Consuelo Bello Pachón, calidad de compañera permanente»; y iii) declaró la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 29 de mayo de 2012. 53.

Lo anterior, comoquiera que, si bien Ana Berenice Núñez no compareció al proceso pese a haber sido notificada de la admisión de la demanda, lo cierto era que de acuerdo con los documentos contenidos en el expediente administrativo, ella contrajo matrimonio con el causante el 15 de diciembre de 1967, vínculo que se mantuvo vigente hasta el deceso de Pablo Antonio Rodríguez Castro y nunca se disolvió la sociedad conyugal.

Además, en tanto que las declaraciones de Ana Jael Cruz Nieta, Gloria Inés Castañeda de Castillo y María Betulia Rodríguez Castro eran coincidentes en señalar que la convivencia se mantuvo hasta la muerte del causante y su esposa dependía económicamente de él. 54. De otra parte, respecto de Clara Consuelo Bello Pachón, evidenció que compartió con el causante los últimos años de su vida de forma permanente hasta el día de su muerte, hecho que se corroboró con los testimonios de Luz Marina Velásquez Lara, Santiago Gómez Gómez, Álvaro Enrique Santana Castro, Zoila Matilde Melo Mora, María Aurora Ahumada Caro y Víctor David Sierra. 55.

Respecto del régimen pensional aplicable al causante y los términos en que se iba a reconocer la prestación, el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá concluyó que Pablo Antonio Rodríguez Castro, quien en vida cotizó al sistema con vinculaciones públicas y privadas, era beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 « toda vez que para el 1° de abril de 1994, contaba con más de cuarenta (40) años de edad, si no se olvida que nació el 22 de febrero de 1947, por tanto el ingreso base de liquidación debe determinare con el promedio de todos los factores devengados durante el último año anterior a su deceso» (sic). 46 Samai, índice 33, 39_RECIBEMEMORIAL_EXPEDIENTE_20150035000NRDzip_0_20240820075308286, 25899-33- 33-001-2015-00350-00, 001-2015-00350-00.pdf, folios 422 al 446. 47 Ibidem, folios 469 y 470. 22 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP 56.

No obstante, comoquiera que no se allegaron los factores devengados durante el último año de servicios sino lo devengado hasta el 27 de julio de 2007, reconoció los allí certificados (asignación básica, subsidios de alimentación y transporte y las bonificaciones por servicios y 1 y 2 semestre) por ser los únicos acreditados en el trámite judicial. 57.

En lo referente a la prescripción, comoquiera que las beneficiarias de la prestación causada por Pablo Antonio Rodríguez Castro presentaron su solicitud el 20 de noviembre de 2008 y el 3 de septiembre de 2009, la prestación fue negada el 4 de agosto de 2011 y la demanda fue presentada el 29 de mayo de 2015, operó el fenómeno prescriptivo de las mesadas causadas con anterioridad al 29 de mayo de 2012. 2.5.3.

Recursos de apelación 58. Clara Consuelo Bello Pachón48 interpuso recurso de apelación en el que reprochó el reconocimiento efectuado a favor de Ana Berenice Núñez, puesto que, pese haberse convocado al proceso como litisconsorte, no contestó la demanda ni acudió al proceso, lo cual demostró su desinterés en las resultas. 59. La Ugpp49 apeló la decisión de primera instancia, por cuanto, a su juicio, ni la cónyuge supérstite ni la compañera permanente cumplieron con el requisito de convivencia de 5 años anteriores a la muerte de Pablo Antonio Rodríguez Castro. 2.5.4.

Del caso concreto 60. En el presente asunto el a quo accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y en consecuencia ordenó a la Ugpp reconocer y pagar a la cónyuge supérstite y a la compañera permanente la pensión de sobrevivientes del causante en 50% para cada una de ellas, a partir del 29 de mayo de 2012, por cuanto encontró que tanto la una como la otra convivieron de manera simultánea con Pablo Antonio Rodríguez Castro y dependía económicamente de él. 61.

La demandante y la Ugpp presentaron recurso de apelación con el cual i) ella controvirtió el reconocimiento compartido con la cónyuge supérstite del causante; y ii) la entidad pretendió desvirtuar la aptitud pensional de las beneficiarias de la pensión de sobreviviente, toda vez que, en su sentir, ni Clara Consuelo Bello Pachón ni Ana Berenice Núñez, compañera permanente y cónyuge supérstite 48 Samai, índice 33, 39_RECIBEMEMORIAL_EXPEDIENTE_20150035000NRDzip_0_20240820075308286, 25899-33- 33-001-2015-00350-00, 001-2015-00350-00.pdf, folios 465 al 467. 49 Ibidem, folios 458 al 460. 23 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP cumplieron con el requisito de convivencia de 5 años anteriores a la muerte de Pablo Antonio Rodríguez Castro. 62.

En consideración con las pretensiones de la acción especial de revisión que da lugar a la expedición de la presente sentencia de reemplazo, se precisa que el análisis que abordará la sala versará únicamente en lo relacionado con el IBL de la pensión del causante. En ese sentido, según lo expuesto en el marco normativo y con el fin de resolver el problema jurídico planteado en la acción de revisión que en esta providencia se resuelve, la Sala de conformidad con lo dispuesto por el artículo 328 del CGP, encuentra que: i) Pablo Antonio Rodríguez Castro, causante de la pensión de sobreviviente, era es beneficiario del régimen de transacción previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que, para el 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigencia de esa ley para los empleados territoriales, acreditaba más de 48 años de edad, pues nació el 23 de febrero de 1947; ii) prestó sus servicios por más de 20 años en entidades públicas y privadas; iii) adquirió el estatus el 23 de febrero de 2007, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988 reglamentado por el Decreto 2709 de 1994. 63.

En consecuencia, contrario a lo concluido por el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá, el IBL para aquellas personas beneficiarias del régimen de transición era el previsto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, y con los factores salariales establecidos por el Decreto 1158 de 1994, según el precedente obligatorio fijado por Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201850. 64.

Al respecto resulta oportuno reiterar que tal y como quedó expuesto en el marco normativo de esta providencia el beneficio de la transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite acudir a normas anteriores en punto de los requisitos de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo; no obstante, comoquiera que el IBL no hizo parte de dicha transición deberá calcularse de acuerdo con los factores salariales que son base de cotización de acuerdo con la norma percibidos en los últimos 10 años de servicio o en el tiempo que le hiciere falta para alcanzar la prestación. 65.

Así, en relación con los factores salariales aplicables, la Sala reitera que se debe acudir a la norma vigente al momento de la consolidación del estatus pensional51, razón por la cual, como adquirió el estatus pensional por edad el 27 de febrero de 2007, cuando el régimen general de pensiones ya estaba en vigor, la norma 50 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 51 Entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de mayo de 2020 con Radicado: 25000-23-42-000-2013-06301-01 (N.I. 0018-2016) M.P.César Palomino Cortés. 24 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP aplicable es el Decreto 1158 de 199452, en concordancia con las reglas definidas en la sentencia SU del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. 2.6.

Costas 66. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 3. Conclusión 67. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que se configuró la causal invocada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, razón por la cual se declarará fundada la acción especial de revisión, comoquiera que a efectos de liquidar la pensión de sobrevivientes reconocida a favor de Clara Consuelo Bello Pachón, en su calidad de compañera permanente de Pablo Antonio Rodríguez Castro se debía tener en cuenta para calcular el ingreso base de liquidación, el 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó durante los últimos 10 años de servicio, según lo previsto por la Ley 100 de 1993, norma vigente al cumplimiento del estatus pensional, razón por la cual, la Sala infirmará parcialmente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D el 26 de abril de 2019. 68.

En su lugar, se adicionará la sentencia de segunda instancia a efectos de precisar que la liquidación de la pensión de sobreviviente causada por Pablo Antonio Rodríguez Castro se debe realizar sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales que debían ser base de cotización durante los últimos 10 años de servicio. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 52 «Artículo 1.

El artículo 6 del Decreto 691 de 1994, quedará así: "Base de cotización". El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados». 25 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: UGPP F A L L A: Primero. Declarar fundada la acción especial de revisión que la Ugpp presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección D, el 26 de abril de 2019, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia y, como consecuencia: Segundo. Infirmar parcialmente la sentencia del 26 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se dispone: Adicionar un numeral a la sentencia un ordinal a la sentencia proferida el 26 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo Cundinamarca, para ordenar a la Ugpp que la liquidación de la pensión de sobreviviente causada por Pablo Antonio Rodríguez Castro se debe realizar sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales que debían ser base de cotización durante los últimos 10 años de servicio.

Tercero. No condenar en costas. Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DMGT