17001233300020160069002 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Bogotá D. C., cinco (05) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Expediente N° 170012333000201600690-02 Número interno: 1592-2022 Demandante: James Medina Urrea Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 01 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Caldas- Sala de Conjueces, que decidió, (i) declarar la nulidad del Oficio SG No, 001455 del 4 de mayo de 2016, proferida por la Nación- Procuraduría General de La Nación;

(ii) declaró no probada la excepción de ausencia de causa petendi; y (iii) declaró probada la excepción de prescripción sobre todos los periodos reclamados por la parte actora, en consecuencia negó el restablecimiento del derecho.

ANTECEDENTES LA DEMANDA Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por JAMES MEDINA URREA en contra de la Nación – Procuraduría General de la Nación, presentada el día 9 de septiembre de 2016, tendiente a declarar la nulidad del Oficio SG No. 001455 del 4 de mayo de 2016, proferido por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, que resuelve no acceder a la petición del actor.

A título de restablecimiento del derecho solicitó: “(…)

TERCERO: Como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación- Procuraduría General de la Nación, se disponga el reconocimiento, liquidación y pago de la prima especial en cuantía del treinta por ciento (30%) determinada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, durante el paso de tiempo que el señor JAMES MEDINA URREA se desempeñó como procurador judicial II, por considerar dicho porcentaje como prima especial de servicios, cancelando además el salario básico completo, es decir en cuantía del ciento por ciento (100%), sin descontar el porcentaje reconocido por concepto de prima especial.

CUARTO: se reconozcan, reliquiden y paguen la totalidad de las prestaciones (prima de servicios, prima de productividad, prima de navidad, prima de vacaciones, cesantías e intereses a las cesantías y todas las demás a las que tenga derecho) causados e intereses a las cesantías y todas las demás a las que tenga derecho) causadas y devengadas por el señor JAMES MEDINA URREA, durante el tiempo en que se desempeñó como procurador judicial I y II, teniendo en cuenta que el salario base para efectuar el mencionado cálculo debe ser incrementado en un 30% toda vez que las mismas se calcularon y cancelaron tomando un salario básico incompleto.

(…)” Igualmente pidió que las sumas que resultaren a favor debían ser indexadas y se condene en costas y agencias en derecho.

HECHOS 1.2.1. Indicó que el señor James Medina Urrea se desempeño como procurador judicial I desde el 11 de mayo de 2010 al 13 de junio de 2012; y como procurador judicial II desde el 14 de junio de 2012 al 17 de enero de 2016. 1.2.2. Señaló que las prestaciones sociales y cesantías que se le cancelaron al señor JAMES MEDINA URREA durante el tiempo en que se desempeñó como procurador judicial I y II, se encuentran mal liquidadas, pues las mismas tuvieron como soporte un salario disminuido en un 30%. 1.2.3.

Refirió que mediante petición radicada el día 16 de marzo de 2016, se solicitó el reconocimiento, liquidación y pago de la prima especial del 30% determinada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 1.2.4. Señaló que la entidad demandada mediante Oficio SG. No. 001455 del 4 de mayo de 2016 dio respuesta negativa a la misma.

1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó los artículos 2, 13, 25, 48, 53, 150 num. 9 del 215, y num. 7 del 256 de la Constitución Política; artículos 1, 2, 14 de la Ley 4 de 1992, numeral 7 del art. 152 de la Ley 270 de 1996; artículos 24, 32 y 35 del Decreto 546 de 1971; art. 9 del Decreto 603 de 1977; artículo 8 del Decreto Ley 244 de 1981; artículos 2 del Decreto 1726 de 1973 y el arts. 17, 32, 33 del Decreto 1045 de 1978; artículo 109 del Decreto 1660 de 1978; artículo 4 del Decreto 2916 de 1978; decreto 247 de 1997; artículo 45 del Decreto 1042 de 1978; artículo 127 del C.S.T. Para comenzar, consideró que el artículo 4 de la Ley 4 de 1992 determina las facultades para que el Gobierno establezca el sistema salarial de los empleados, los cuales deben ser aumentados año tras año, sin embargo, jamás dicha modificación podrá reducir los mismos.

No obstante, el Gobierno interpretó erradamente la norma porque en vez de fijar una prima por un valor del 30% de salario, dividió el salario en dos, el 70% salario y el 30% prima especial, desmejorando el primero, como quiera que el segundo factor mencionado fue aplicado como si no fuera de carácter salarial, al momento de efectuar cálculos de las prestaciones sociales, indemnizaciones, bonificaciones y los demás derechos adquiridos.

Agregó que, con la interpretación otorgada por la entidad se han menoscabado los derechos adquiridos por los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, toda vez que tuvieron una desmejora en los ingresos laborales en tanto que, a los demás empleados, a quienes no los cobija la prima especial, se les continúo pagando en su integridad el salario y prestaciones sociales, sin sufrir modificación o reducción. Así mismo, hizo referencia a la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 29 de abril de 2014, y afirmó que el demandante tiene derecho a que se reliquiden y paguen las prestaciones sociales y créditos laborales, por conceto de cesantías, intereses a las cesantías, prima de navidad, de vacaciones, de servicios, bonificación por servicios, compensación e indemnización, así como el pago de todas a las prestaciones sociales sobre el 100% del salario y no sobre el 70% como se hizo.

Agregó que por expreso mandato constitucional, el inciso 9 del artículo 215 prohíbe de manera tajante el desmedro de los derechos sociales de los trabajadores- tanto públicos como privados-, este mandato supra legal tiene desarrollo legal, en la Ley 4 de 1992, para convertirlo en una directriz a la que debe acogerse el Gobierno para dictar los decretos que la desarrollan.

Finalmente, solicitó se aplicara el procedente jurisprudencial existente.

2. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 2.1. La demanda fue presentada por la demandante por intermedio de apoderado, el 9 de septiembre de 2016. 2.2. Mediante providencia de 13 de agosto de 2016, el Tribunal Administrativo de Caldas manifestó el impedimento de los Magistrados del Tribunal y fue aceptado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, a través de proveído del 7 de diciembre de 2016. 2.3.

La presidencia del Tribunal Administrativo de Caldas realizó el sorteo de Conjueces, como consta en acta del 25 de mayo de 2017. 2.4. Mediante auto del 14 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Caldas, admitió la demanda, ordenó las notificaciones de ley y reconoció personería adjetiva al apoderado de la parte demandante. 3.LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada solicita el rechazo de las pretensiones ya que, aduce que el Gobierno Nacional es la autoridad que constitucionalmente tiene la competencia para regular el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación, no siendo jurídicamente posible, por tanto que esta entidad pueda efectuar reconocimientos laborales distintos o con montos diferentes a los establecidos expresamente en los actos administrativos que se expidan para el efecto.

Por otro lado, indicó que revisada la situación fáctica del demandante se encuentra que, en su condición de procurador judicial I y II, sus ingresos totales anuales fueron ajustados al porcentaje previsto en el Decreto 1251 de 2009, tomando- dicho porcentaje- sobre la totalidad de los ingresos devengados por los magistrados de las Altas Cortes, de suerte que no existe posibilidad jurídica de devengar un monto superior.

A su vez, concluyó que el Gobierno Nacional es la autoridad que constitucionalmente tiene la competencia para regular el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación, no siendo jurídicamente posible, por tanto, que esta entidad pública pueda efectuar reconocimientos laborales distintos o con montos diferentes a los establecidos expresamente en los actos administrativos que se expidan para el efecto y que a la fecha se encuentran vigentes y sin modificación alguna.

Finalmente propuso la excepción de prescripción. Tramitadas cada una de las etapas procesales en la primera instancia, el Tribunal Administrativo de Arauca, profirió sentencia de primera instancia. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Caldas – Sala de Conjueces, en la sentencia del día 1 de junio de 2021, declaró la nulidad del Oficio SG No. 001455 del 4 de mayo de 2016; declaró no probada la excepción de ausencia de causa petendi; y declaró probada la excepción de prescripción sobre todos los periodos reclamados por la parte actora, y en consecuencia negó el restablecimiento del derecho.

Al respecto, señaló: “(…) Providencia que fue confirmada por la reciente sentencia de unificación que sobre esta prima emitió el Consejo de Estado, la cual concluyó que la prima especial de servicios, de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, es una prestación social equivalente al 30% del sueldo básico de estos funcionarios y es adicional a este y no como pretendieron el Gobierno y la demandada, incluido en el sueldo básico, así las cosas, el sueldo real que debió recibir el demandante por este concepto, era la prima especial de servicios equivalente más el sueldo básico y esto constituye el 100% real de este.

(…) Conforme a la sentencia anterior, el porcentaje del 30% que corresponde a la prima especial de servicios NO tiene carácter salarial, posición que fue confirmada por la sentencia de unificación proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado el pasado 2 de septiembre de 2019 (…). Lo anterior significa que la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se encuentra incluida en la bonificación por compensación creada por los decretos 610 y 1239 de 1998, en tanto el techo salarial de los magistrados de Tribunal y procuradores judiciales II, quedo fijado en el 80% de lo que por todo concepto devengan los magistrados de Altas Cortes, quienes a su vez tienen una asignación salarial máxima del 100% de lo que por todo concepto reciben como contraprestación salarial los miembros del Congreso de la República, a la luz del artículo 15 de la Ley 4 de 1992, siendo así, no podría sumarse el porcentaje a la prima especial de servicios al sueldo de los magistrados de Tribunal y procuradores judiciales II, pues superaría el tope máximo de 80% ordenado por la ley.(…) En este caso y de acuerdo con la constancia laboral de tiempos de servicio y emolumentos pagados al demandante, le fue reconocida la bonificación por gestión judicial contemplada en el decreto 4040 de 2004 a partir del mes de mayo de ese año hasta el 26 de enero de 2012; luego, desde el mes de febrero de ese mismo año, se le reconoce y paga bonificación por compensación derivada de los decretos 610 y 1239 de 1998 y hasta la fecha de la certificación, esta situación siguió vigente, de ahí que habrá que negársele el reconocimiento, pago y la reliquidación de la prima especial de servicios que reclama, pues no tiene derecho a ella (…).

(…) Ahora bien, de acuerdo con el análisis anterior, el demandante en su condición de procurador judicial II, no tiene derecho a la prima de servicios reclamada, ni a que sean reliquidadas sus prestaciones sociales, pues la prima de servicios no tiene carácter salarial. (…) Finalmente, obra prueba dentro del expediente que el demandante, JAMES MEDINA URREA laboró al servicio de la Procuraduría General de la Nación, en calidad de procurador judicial I, desde el 11 de mayo de 2010, hasta el día 13 de junio de 2012.

(…) Ahora bien, debe señalarse que el término de prescripción de los derechos laborales reclamadas es de tres (3) años contados a partir de su exigibilidad. En este orden de ideas se observa en el plenario que la reclamación administrativa se realizó el día 16 de marzo de 2016, tal como consta de folios 12 a 15 del cartulario, y el señor James Medina Urrea, dejó de trabajar como procurador judicial I, desde el día 13 de junio de 2012, por lo que transcurrió más de 3 años, desde el momento en que dejó de trabajar como procurador judicial I, y la fecha de la reclamación administrativa, por ende, hay lugar a la prescripción del derecho, en los términos señalados por la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado (…)” EL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual manifestó que mediante sentencia del 29 de abril de 2014 se declaró la nulidad de los artículos que establecieron la prima especial de que trata la Ley 4 de 1992 en varios decretos expedidos por el Gobierno Nacional, los cuales fijaron el salario y prestaciones de los servidores públicos de la Rama Judicial y Procuraduría General de la Nación y fueron interpretados de manera errada por las entidades encargadas de aplicarlos, al entender que el 30% del salario era la prima de que trata la Ley 4 de 1992, concluyendo entonces que hay un error en el pago de la misma y el salario reconocido, por lo que contravenían las disposiciones constitucionales y legales que establecen la prohibición de desmejorar los salarios y prestaciones sociales.

Por otro lado, afirmó que “se indica en el fallo que se hace aplicación a la sentencia de unificación, en la que se indica que procede para magistrados y cargos homólogos, la reliquidación de la bonificación por compensación, sin embrago la misma no se ordena por parte del Juez aun cuando existe sentencia de unificación del dieciocho (18) de mayo de dos mil dieciséis (2016) radicación número: 25000-23-25-000-2010-00246-02 (0845-15)”.

Así las cosas, señaló que del análisis realizado por el juez de primera instancia, corresponde al actor la reliquidación de la bonificación por compensación durante el tiempo en que se desempeñó como procurador judicial II, en tanto la misma se encuentra mal liquidada, pues las mismas tuvieron como soporte una bonificación por compensación disminuida, pues no se incluyeron “todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los Congresistas”.

Por otro lado, insistió que se debe reconocer la reliquidación de las prestaciones sociales teniendo en cuenta el 100% del salario, el cual se reitera ha sido disminuido y en esa medida los servidores que la perciben, tiene derecho a que se les reliquiden sus prestaciones sociales con inclusión del porcentaje de la mencionada prima y no sobre un 70% como se han venido liquidando, es decir que la reliquidación de prestaciones sobre el 100% del salario en virtud del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, que señala que no pueden desmejorarse las prestaciones sociales de los servidores del Estado.

Sostuvo que en el caso concreto desde el año 2014, la entidad demandada tiene conocimiento de la sentencia de nulidad proferida por el Consejo de Estado el día 29 de abril de 2014 y aun a la fecha, niega el reconocimiento al pago del salario y prestaciones sociales en debida forma. Aun así, hizo incurrir al demandante en el pago de un apoderado para defendiera sus intereses, y es por ello que deben reconocerse las agencias en derecho.

El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 3 de noviembre de 2021.

6. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 6.1. Mediante providencia de 7 de abril de 2022, los Magistrados de la Sección Segunda- Subsección A del Consejo de Estado, se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 01 de junio de 2021, por el Tribunal Administrativo de Caldas- Sala de Conjueces. 6.2.

La Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, mediante auto del 26 de mayo de 2022, declaró fundado el impedimento manifestado por sus homólogos, y dispuso, en consecuencia, el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 17 de agosto de 2022. 6.3. Mediante auto del 18 de octubre de 2022, fue aceptado el impedimento manifestado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 6.4.

El recurso de apelación fue admitido y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión, mediante auto de 28 de febrero de 2023, proferido por la Conjuez Ponente. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA 7.1. Las partes guardaron silencio 7.2. El Ministerio Público no intervino en el proceso. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Conforme a lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación, sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda. Surtido el trámite procesal en segunda instancia, el proceso fue recibido en el despacho del Conjuez Ponente, para fallo, el 23 de octubre de 2023 2.

El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos por el demandante en el recurso de apelación, en el presente asunto se deben definir dos problemas jurídicos: (i) establecer si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante, teniendo en cuenta, para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual.

Igualmente debe definirse lo relacionado con la prescripción trienal de las prestaciones sociales y y la inaplicación de los decretos salariales en los términos definidos en la sentencia recurrida. (ii) En lo que atañe a la bonificación por compensación debe definirse si en el reconocimiento de la misma se incluyeron “todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los Congresistas”.

Se precisa para efectos del estudio que debe abordar la Sala que al demandante se le reconoció Bonificación por Compensación a partir de Febrero de 2012 y hasta enero de 2016 que se retiro del servicio. A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata.

La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma La prescripción trienal de las prestaciones sociales La bonificación por compensación no constituye factor salarial, excepto para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes y debe reconocerse en un monto del 80% del total de lo devengado por los Magistrados de las altas Cortes. 3.

Marco normativo y jurisprudencial El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en esta sentencia se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación a la sentencia de primera instancia y sostener así la siguiente tesis: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.

En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en el artículo 14 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Dijo el artículo 14: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.

Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.

El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.

En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.

La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos, genero una interpretación de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.

Dijo la sentencia mencionada: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.

La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Exp. No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.

La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.

En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.

Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.

En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta y que la prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 4.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: El Doctor JAMES MEDINA URREA, se vinculó a la Procuraduría General de la Nación el 11 de mayo de 2010 hasta el 13 de junio de 2012 como Procurador Judicial I. A partir del14 de junio de 2012 y hasta el 17 de enero de 2016 se vinculo como Procurador Judicial II Desde el año 2010 y hasta el 13 de junio de 2012, fechas en las que el accionante se desempeñó como Procurador Judicial I, la Procuraduría General de la Nación, liquidó y pagó al accionante el 70% de la remuneración fijada en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en forma anual, a título de asignación básica y el 30% restante, a título de prima especial, es decir, disminuyó la remuneración en un 30%.

Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso, tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019. La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial y del Ministerio Público, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.

Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” DE LA APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.

No. 25000-23-25000-2005-05159. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado a más de los dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamente a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.

De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales, que en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad; institución que en el presente caso se tipifica, habida cuenta que la demandante reclamo su derecho el 2 de septiembre de 2014 razón por la cual se encuentra prescrito el derecho al pago de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la reliquidación de las prestaciones sobre el 100% del salario desde el 2 de septiembre de 2011 hacia atrás. La Sala llega a las siguientes conclusiones en lo que atañe a la prima especial en relación con el periodo en que el demandante se desempeño como Procurador Judicial I: I.- Al demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. II.- El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que el demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración y no sobre el 70% de la remuneración como le fueron liquidadas y reconocidas desde el 11 de mayo de 2010; sin embargo, se precisa que el demandante sólo reclamo el reconocimiento del derecho aquí discutido, el 16 de marzo de 2016, lo cual significa que opero la prescripción, desde el 16 de marzo de 2013, hacia atrás. LA BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN En lo que respecta a la bonificación por compensación, el recurrente discute que la misma se encuentra mal liquidada porque no se liquido teniendo en cuenta todos los factores de carácter permanente que reciben los Magistrados de las Altas Cortes.

En el año 1998, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 610 de 1998 y en su artículo 1 creó la llamada bonificación por compensación. Dispuso el artículo 1 del Decreto 610 de 1998: “ARTÍCULO 1o. Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2o del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.

La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. …” (Subrayas y negrillas fuera de texto). El Decreto 610 de 1998, definió con claridad absoluta en su artículo 1 que la Bonificación por Compensación es compatible con la prima especial de servicios, siempre y cuando la suma percibida por estos dos conceptos no supere el 80% de lo que por todo concepto devengue un Magistrado de Alta Corte.

Como en el presente caso desde el mes de Febrero de 2012 al demandante le fue reconocida la bonificación por compensación en el tope del 80%, resulta que a partir de la fecha de tal reconocimiento, debe entenderse, como lo ordena el artículo 2 del Decreto 610 de 1998 que la prima especial quedo comprendida en ese 80% del salario devengado por un Magistrado de alta Corte.

En consecuencia, la entidad demandada deberá verificar que la demandante efectuada la liquidación de sus prestaciones, como se ordena en esta sentencia, y tal como lo dispuso el artículo 1 del Decreto 610 de 1998, el total de la Bonificación por Compensación, con carácter permanente, sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al ochenta por ciento (80%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura, no devengue suma superior a ese 80%, pues como lo anoto la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, ese 80% es un piso y un techo.

LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL DEL DERECHO RECLAMADO En materia de prescripción, esta Sala de Conjueces se remitirá a lo ya definido por la Sala de Conjueces en Sentencia de Unificación, en la cual, se precisó que no se configura la prescripción trienal cuando se advierte la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes, el previsto en el Decreto 610 de 1998 y el regulado en el Decreto 4040 de 2004; circunstancia que hace imposible hablar de la exigibilidad del derecho a reclamar, por lo que se consideró que la exigibilidad del derecho se tiene a partir de la fecha de ejecutoría de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, esto es, el 28 de enero de 2012.

En sentencia de Unificación Jurisprudencial proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se estableció, lo siguiente: “Retomando las normas citadas en el párrafo anterior en relación con la prescripción de los derechos laborales, se debe partir del presupuesto de que el derecho sobre el cual se solicita el reconocimiento administrativo y/o judicial debe encontrarse en su momento de exigibilidad, para que a partir de allí, se empiece a contabilizar el término de su prescripción. Es decir, el prerrequisito de la aplicación de la prescripción del derecho, es que éste se encuentre en el estado jurídico de la exigibilidad.

El asunto que se debate en torno a la aplicación de la prescripción trienal, es que ante la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes, no es posible hablar de exigibilidad del derecho a reclamar, debido a que para los beneficiarios de los derechos existía la disyuntiva del Decreto 610 de 1998, que reconoce la Bonificación por Compensación Judicial y el régimen salarial del Decreto 4040 de 2004, que reconocía la Bonificación por Gestión Judicial.

Es decir, no se podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era el aplicable, ante lo cual resultaba imposible referirse a la exigibilidad del derecho. En este sentido solo puede hablarse de exigibilidad de la Bonificación por Compensación, a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040, es decir el 28 de enero de 2012.

En aras de precisar y reiterar lo antes mencionado, nos remitimos a la providencia de fecha 10 de octubre de 2013, emitida por esta misma sección del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo (Expediente No. 2008-00224) C.P. Dr. Gabriel De Vega Pinzón, en la que se censura a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para que reconozca y page al Magistrado Luis Avelino Cortes Forero, las diferencias de lo cancelado por prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación de servicios y el 80% de lo que hubieren recibido por tales conceptos Magistrados de Altas Cortes y en la que se desestima la prescripción trienal ante la falta de exigibilidad del derecho frente a la concurrencia de dos prescripciones legales de alguna forma diferentes entre sí, esto es el Decreto 610 de 1998 y el Decreto 4040 de 2004.

“se debe resaltar que dicho termino de prescripción se cuenta desde que el derecho se hace exigible. De esta manera, no se puede hablar de prescripción de los derechos laborales sin la previa exigibilidad de los mismos. Es preciso señalar entonces que, en el presente caso, la exigibilidad del derecho se encontraba en discusión, precisamente, en razón a la vigencia del Decreto 4040 de 2004” (…).

Ahora bien; Sobre el tema de la prescripción, la Sala de Conjueces ha resuelto en casos análogos, que el término de prescripción se cuenta desde que el derecho se hace exigible, que para el caso específico se reputa sólo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, es decir, a partir del 28 de enero de 2012. …” (Subraya y negrillas fuera de texto).

A la situación jurídica antes mencionada, se debe agregar que mediante el Decreto 2668 del 31 de diciembre de 1998 se derogó los Decretos 610 y 1239 de ese mismo año; Decreto que también fue demandado ante la Sección Segunda del Consejo de Estado y mediante sentencia de la Sala de Conjueces, proferida el 25 de septiembre de 2001, se declaró su nulidad.

Esta sentencia quedo debidamente ejecutoriada el 05 de octubre de 2001. La declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de 1998, retrotrajo la situación normativa al estado anterior, es decir, que los Decretos 610 y 1239 de 1998, recobraron su vigencia, por lo tanto, es a partir de allí -desde la ejecutoria de la mencionada sentencia de nulidad- que los beneficiarios de la bonificación por compensación estaban facultados para solicitar su reconocimiento y hasta tres (3) años después, es decir, hasta el 05 de octubre de 2004, so pena, de aplicar la prescripción trienal de que trata el Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969.

La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 23 de mayo de 2018, realizó las siguientes precisiones sobre la prescripción trienal: “Sobre este punto, esta Sala de Conjueces precisa que si bien a través de estas sentencias se declaró que con la ejecutoria de la sentencia que declaró de nulidad del Decreto 4040 de 2004, se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998 y el 4040 de 2004, y que por tal razón no se aplicaría la prescripción, lo cierto es que entre el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, si procede decretarla, pues en este lapso no hubo dualidad de normas y por lo tanto, los beneficiarios de que trata el artículo 2º del Decreto 610 de 1998 tenían la oportunidad de demandar el reconocimiento y pago del 80% de lo que devengaban los magistrados de las altas cortes; salvo que se encontraran en una de las dos situaciones descritas en el numeral 2º del Decreto 4040 de 2004, que son:i) haber iniciado acciones judiciales relacionadas con la bonificación por compensación y haber desistido a sus pretensiones y ii) haber efectuado reclamaciones y suscribir contratos de transacción. … Dado lo anterior, se desestiman las razones que sustentan el recurso de apelación presentado por la parte demandada no sólo porque el tema de la bonificación por compensación, en los supuestos que informan la demanda, ya se encuentra definido a partir de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004, con efectos ex tunc, sino también cuando se repara respecto a la prescripción alegada que el momento de exigibilidad en el presente caso, de conformidad con la sentencia de unificación Jurisprudencial, se reputa sólo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de la bonificación por gestión judicial; momento para el cual el demandante ya había interpuesto la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la actuación que ocupa la atención de la Sala de Conjueces.” (Subraya y negrillas fuera de texto).

De la jurisprudencia antes transcrita, se concluye que en relación con la prescripción de los derechos laborales, se debe partir del presupuesto de que el derecho sobre el cual se solicita el reconocimiento administrativo y/o judicial debe encontrarse en su momento de exigibilidad, para que a partir de allí, se empiece a contabilizar el término de su prescripción. En lo que atañe a la Bonificación por Compensación regulada en el Decreto 610 de 1998, resulta necesario tener en cuenta dos situaciones jurídicas, inherentes a la exigibilidad del derecho y por ende a la aplicación del régimen prescriptivo: Los Decretos 610 y 1239 de 1998 fueron derogados por el Decreto 2668 del 31 de diciembre de 1998, Decreto que fue demandado ante la Sección Segunda del Consejo de Estado y mediante sentencia de la Sala de Conjueces, proferida el 25 de septiembre de 2001, se declaró su nulidad.

El Decreto 4040 de 2004 y el régimen de la bonificación por gestión judicial frente al Decreto 610 de 1998 Como bien lo definió la jurisprudencia de unificación antes referida, ante la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes, no es posible hablar de exigibilidad del derecho a reclamar, debido a que para los beneficiarios de los derechos existía la disyuntiva del Decreto 610 de 1998, que reconoce la Bonificación por Compensación Judicial y el régimen salarial del Decreto 4040 de 2004, que reconocía la Bonificación por Gestión Judicial.

Es decir, no se podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era el aplicable, ante lo cual resultaba imposible referirse a la exigibilidad del derecho En este sentido solo puede hablarse de exigibilidad de la Bonificación por Compensación, a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040, es decir el 28 de enero de 2012.

En consecuencia, resulta que la exigibilidad del derecho para reclamar el reconocimiento de la bonificación por compensación regulada en el Decreto 610 de 1998 se dio en dos tiempos diferentes, con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 2668 y con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 y ese momento de exigibilidad debe analizarse en cada caso concreto.

En el presente caso, resulta pertinente tener en cuenta que el objeto de las pretensiones es la liquidación de la bonificación por compensación a partir del14 de junio de 2012 y hasta el 17 de enero de 2016, en el porcentaje del 80% de lo que por todo concepto devenguen los magistrados de las Altas Cortes. Conforme a lo expuesto se decretará la prescripción del derecho reclamado para el periodo comprendido del 16 de marzo de 2013 hacia atrás,pues con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 lo cual ocurrió el 28 de enero de 2012, la exigibilidad del derecho resultaba indiscutible y el demandante tuvo la oportunidad de exigir la reclamación acerca de la liquidación de dicha bonificación por compensación, pues no existía coexistencia de regímenes, únicamente estaba vigente el Decreto 610 de 1998 y no lo hizo.

Ahora bien, el demandante sólo reclamo su reconocimiento a la bonificación por compensación por el periodo antes mencionado el 16 de marzo de 2016, es decir cuatro años después de la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, en consecuencia, el derecho también se encuentra prescrito. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el primero de junio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces que accedió a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por JAMES MEDINA HERRERA, por las razones expuestas en los considerandos de esta sentencia. SEGUNDO – El pago de los aportes al sistema de seguridad social deberá efectuarse sobre el 100% de la asignación básica percibida por el demandante durante todo su periodo de vinculación laboral como Procurador Judicial I, pues éstos son imprescriptibles, más la cotización sobre la prima especial.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Ponente Firmado electrónicamente JORGE HERNÁN BELTRÁN PARDO Conjuez Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA