Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2017-01570-02 (3589-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones1 Demandado: Libardo Antonio Morales Giraldo Tema: Reconocimiento de pensión de jubilación, reintegro dineros SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA ________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 4 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Decisión Oral, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Colpensiones presentó demanda2, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución GNR 106810 del 14 de abril de 2015, por medio de la cual se revocó el acto administrativo GNR 247278 del 3 de octubre de 2013, y se reconoció al demandado la pensión de jubilación. 1 En adelante Colpensiones. 2 Expediente físico, folios 10 a 31. 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01570-02 (3589-2022) Demandante: Colpensiones Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reintegro de los dineros recibidos en virtud del pago de la pensión de jubilación; ii) la indexación de las sumas reconocidas por la entidad; y iii) la condena en costas y agencias en derecho al demandado. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Libardo Antonio Morales Giraldo nació el 30 de abril de 1956. - El 2 de mayo de 2012 solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. - Mediante la Resolución GNR 247278 del 3 de octubre de 2013, Colpensiones negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, toda vez que el demandado no había acreditado los requisitos establecidos en las leyes 71 de 1988, 33 de 1985 y 797 de 2003. - El demandado presentó recurso de reposición contra la Resolución GNR 247278 del 3 de octubre de 2013, con el fin de que fuera revocada y se ordenara el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, pues cumplía con los requisitos establecidos en la Ley 33 de 1985. - En sentencia de tutela del 25 de febrero de 2014 proferida por el Juzgado 4 Laboral del Circuito de Medellín se ordenó a Colpensiones resolver de fondo el recurso de reposición; en consecuencia, a través de la Resolución GNR 106810 del 14 de abril de 2015 se revocó la Resolución GNR 247278 del 3 de octubre de 2013 y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación a favor del demandado, de acuerdo con lo establecido en la Ley 33 de 1985. - Libardo Antonio Morales Giraldo contaba con 1829 semanas cotizadas para el año 2015, y la pensión de jubilación fue reconocida de acuerdo con lo establecido en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, sin que hubiese acreditado los requisitos fijados en dicha ley. - El demandado laboró desde el 7 de julio de 1975 hasta el 15 de agosto de 1997 en el Banco Cafetero, periodo en el cual la entidad inicialmente fue una empresa industrial y comercial del Estado, y después una Sociedad de Economía Mixta del Orden Nacional. 3 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01570-02 (3589-2022) Demandante: Colpensiones - Libardo Antonio Morales Giraldo presentó certificación laboral del tiempo de servicio prestado en el Banco Cafetero, para acceder al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de acuerdo con lo establecido en la Ley 33 de 1985, así: ENTIDAD LABORÓ DESDE HASTA ENTIDAD A CARGO DÍAS Banco Cafetero Liquidado 1975-07-07 1990-09-03 Banco Cafetero Liquidado 5457 Banco Cafetero Liquidado 1997-08-01 1997-08-15 Banco Cafetero Liquidado 15 - Por lo anterior, teniendo en cuenta la naturaleza jurídica del Banco Cafetero el demandado «acreditó 5457 días laborados en el servicio público», y para el periodo del «1 de abril de 1994 hasta 16 de noviembre de 1996», el tiempo de servicio no puede contabilizarse para el reconocimiento de la pensión de jubilación conforme con la Ley 33 de 1985, pues ostentó la calidad de trabajador privado. - Mediante comunicación del 25 de noviembre de 2015, enviada a la dirección de notificación del demandado, la entidad solicitó autorización para revocar las resoluciones GNR 247278 del 3 de octubre de 2013 y GNR 106810 del 14 de abril de 2015, sin obtener respuesta de Libardo Antonio Morales Giraldo. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron la Constitución Política, el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, artículo 7 de la Ley 71 de 1988, artículo 36 de la Ley 100 de 1993, artículo 9 de la Ley 797 de 2003, y parágrafo transitorio 4 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, artículo 12 del Decreto 758 de 1990.
En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos4: El acto administrativo acusado fue expedido con infracción de las normas en que debían fundarse, pues el artículo 1 de la Ley 33 de 1985 aplica para los empleados públicos que cumplieran con los requisitos, esto es acreditar 55 años de edad y mínimo 20 años de servicio continuo o discontinuo en calidad de servidor público. 4 Expediente físico, folios 16 a 27. 4 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01570-02 (3589-2022) Demandante: Colpensiones El periodo que laboró entre el «1 de abril de 1994 hasta 16 de noviembre de 1996» en el Banco Cafetero no puede tenerse en cuenta porque lo fue en el sector privado.
Libardo Antonio Morales Giraldo no acreditó 20 años de servicios en calidad de servidor público, pues de acuerdo con la historia laboral contaba con 967 semanas en calidad de servidor público, por lo cual no era beneficiario de la Ley 33 de 1985. Colpensiones reconoció la pensión de jubilación a través de la Resolución GNR 106810 del 14 de abril de 2015, en aplicación de la Ley 33 de 1985, sin que se hubiese acreditado el cumplimiento de los requisitos exigidos en dicha normativa. 1.2.
Contestación de la demanda La parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente5: Laboró de forma continua e ininterrumpida en el Banco Cafetero entre el 7 de julio de 1975 y el 15 de agosto de 1997, por lo tanto, el 2 de mayo de 2012 presentó la solicitud de reconocimiento pensional al considerar que cumplía con los requisitos legales.
Colpensiones le reconoció a través de la Resolución GNR 106810 del 14 de abril de 2015 la pensión de jubilación, con fundamento en el régimen de transición establecido en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, pues contaba con 6843 días de servicio; que corresponden a 19 años de servicio en una empresa de propiedad del estado; por tal razón el acto administrativo fue expedido por la autoridad competente, y en atención de los postulados constitucionales y legales.
Ahora bien, Colpensiones señaló que el tiempo laborado en el Banco Cafetero liquidado entre «1 de abril de 1994 hasta 16 de noviembre de 1996», fue en calidad de trabajador privado, no obstante «para el 5 de julio de 1994 acreditada 6938 días de servicio, por lo que le faltaban 262 días para completar 7200 días que equivalen a 20 años de servicios», pero por el cambio de naturaleza jurídica de la entidad bancaria que se transformó de una empresa industrial y comercial del estado a una sociedad de económica mixta, la demandante considera que no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de acuerdo con la Ley 33 de 1985. 5 Expediente físico, folios 99 a 112. 5 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01570-02 (3589-2022) Demandante: Colpensiones Propuso la excepción previa de «inepta demanda por falta de requisitos formales», y excepciones de fondo denominadas «obligación de conceder la pensión de vejez de acuerdo con la Ley 33 de 1985», «buena fe», «imposibilidad de condena en costas», y «caducidad de la acción». 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Decisión Oral en sentencia del 4 de mayo de 2022 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a Colpensiones. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos6: En el presente asunto, no se demandó el acto principal sino el que resolvió el recurso de reposición, por lo que no era aplicable lo dispuesto en el artículo 163 del CPACA, en la medida en que se solicitó la nulidad de la Resolución GNR 106810 del 14 de abril de 2015 que resolvió dicho recurso y reconoció la prestación solicitada, pues, con posterioridad, se definió el de apelación con la Resolución VPB 23691 del 1° de junio de 2016 que confirmó la negación de la prestación, por lo que ha debido tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 161 ibidem.
Formulada así la demanda, no es posible integrar la pretensión de nulidad de la resolución proferida en el año 2016. La condena en costas a la parte demandante es procedente, de acuerdo con lo previsto en los artículos 188 del CPACA y 365 del Código General del Proceso7. 1.4. El recurso de apelación Colpensiones interpuso recurso de apelación en el cual solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y en su lugar se accediera a las pretensiones de la demanda, lo anterior, con base en las siguientes consideraciones8: A través del presente medio de control solo se pretende la nulidad de la Resolución GNR 106810 del 14 de abril de 2015 que resolvió el recurso de reposición contra la Resolución GNR 247278 del 3 de octubre de 2013, con la cual se reconoció la pensión de jubilación al demandado sin el cumplimiento de los requisitos legales.
Es procedente el reintegro de las sumas de dinero pagadas porque se le reconoció dicha prestación sin tener aptitud legal para ello y porque actuó de mala 6 Expediente físico, folios 271 a 277. 7 En lo sucesivo CGP. 8 Expediente físico, folios 284 a 288. 6 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01570-02 (3589-2022) Demandante: Colpensiones fe al guardar silencio cuando se le puso en conocimiento de tal irregularidad y se le solicitó la autorización para revocar las resoluciones GNR 247278 del 3 de octubre de 2013 y GNR 106810 del 14 de abril de 2015.
La decisión de no ordenar la devolución afecta la estabilidad financiera del sistema de pensiones, además configura un enriquecimiento sin justa causa, por lo tanto, se debe ordenar la devolución de las mesadas pensionales que le fueron pagadas desde el momento en que fue incluido en nómina de pensionados, o desde que fue solicitada la autorización para revocar el acto acusado.
La condena en costas no es procedente, toda vez que durante el proceso actuó de buena fe, de acuerdo con sus funciones y los postulados constitucionales y legales. Por lo anterior, solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y se accediera a las pretensiones de la demanda. 1.5. Intervenciones en segunda instancia De conformidad con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar9. 1.6.
El Ministerio Público El procurador delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto10 en el que solicitó que se estudiara de fondo el asunto y se negaran las pretensiones de la demanda, pues la Resolución 247278 del 3 de octubre de 2013 fue revocada por la administración, lo que conllevó a su pérdida de vigencia o ejecutoriedad; y como consecuencia el acto que resolvió la reposición es el que está produciendo efectos jurídicos.
Además, la Resolución VPB 23691 del 1° de junio de 2016 no es oponible a las partes pues no hay prueba de su notificación y en todo caso resulta improcedente, ya que no puede ser revocado unilateralmente una vez se ha concedido el derecho pensional, sin observase mala fe. 9 Samai, índice 3, archivo AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 3. 10 Samai, índice 10, archivo 8_MemorialWeb_Concepto(.docx) NroActua 10. 7 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01570-02 (3589-2022) Demandante: Colpensiones De otro lado, Libardo Antonio Morales Giraldo fue trabajador particular, y tenía una expectativa de ser beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por el cumplimiento de los 20 años de servicios públicos.
Por último, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, el cambio de naturaleza jurídica de la entidad bancaria, «no debe socavar el vínculo laboral de los servidores, como ocurrió con el caso de BANCAFÉ en 1994, esto es, referente a la alteración de trabajadores oficiales a trabajadores particulares, por lo que el mero tecnicismo que expone la administración no puede restringir la estabilidad en los derechos laborales.» 2.
Consideraciones 2.1. Cuestión previa Previo a abordar el fondo de la controversia, se hace necesario examinar si en efecto la proposición jurídica formulada en la demanda, en los términos del artículo 163 del CPACA, es incompleta, tal y como se concluyó en la sentencia de primera instancia. Se advierte que Colpensiones solicitó expresamente la nulidad de la Resolución GNR 106810 del 14 de abril de 2015, a través de la cual reconoció la pensión de jubilación al demandado, de acuerdo con la Ley 33 de 1985.
Es preciso señalar que el Consejo de Estado, en providencia del 2 de mayo de 2019, proferido en el trámite del proceso de la referencia, revocó el auto que había declarado probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y dispuso terminar el proceso, al encontrar que la proposición jurídica sí era completa, de acuerdo con el artículo 163 del CPACA, pues si el acto demandado fue objeto de recursos ante la administración se entenderían demandados los que lo resolvieron.
En el presente asunto, el acto de reconocimiento pensional se encuentra contenido en la Resolución GNR 106810 del 14 de abril de 2015, el cual fue demandado por Colpensiones en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto que, con las resoluciones GNR 247278 del 33 de octubre de 2013 y VPB 23691 del 1 de junio de 2016, se le negó dicha prestación social, por lo que, contrario a lo concluido en la sentencia objeto de 8 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01570-02 (3589-2022) Demandante: Colpensiones apelación, no era necesario demandar la resolución que resolvió el recurso de apelación para estudiar la procedencia de las pretensiones de la demanda. 2.2.
Problema jurídico Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿si Libardo Antonio Morales Giraldo acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación de conformidad con lo previsto en la Ley 33 de 1985? y, en caso de no haberse acreditado, ¿si hay lugar a la devolución de las sumas reconocidas al demandado? 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Sobre el régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985 Las pensiones de jubilación de los empleados públicos tanto del orden nacional como del territorial, en su inicio fueron reguladas por la Ley 6ª de 1945, norma que dispuso en el artículo 17 que los empleados y obreros nacionales tenían derecho a la prestación al cumplir 50 años de edad y 20 años de servicios continuos o discontinuos.
Esa disposición legal se aplicó a los empleados públicos del orden nacional hasta la expedición del Decreto 3135 de 1968 y su Decreto Reglamentario 1848 de 1969. Este régimen estableció que tendrían derecho a la pensión de jubilación los empleados públicos o los trabajadores oficiales que cumplieran 55 años, en el caso de los hombres, o 50 en el de las mujeres, y 20 años de servicios continuos o discontinuos, en un monto equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio.
Los empleados públicos del orden territorial siguieron gobernados por el régimen pensional previsto en la Ley 6ª de 1945 y sus normas complementarias hasta que se expidió la Ley 33 de 1985, momento desde el cual se regularon por esta. Igual pasó con la aplicación del Decreto 3135 de 1968 respecto de los empleados públicos nacionales, pues fue derogado por el artículo 25 de esa ley, por lo que en adelante también los rigió. La Ley 33 de 1985 dispuso los requisitos para obtener la pensión de jubilación, bajo la cual se rigen los empleados oficiales nacionales y territoriales que hayan prestado sus servicios por un tiempo de 20 años en forma continua o discontinua, así: 9 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01570-02 (3589-2022) Demandante: Colpensiones «Artículo 1.
El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. (…)». El parágrafo 2 de este artículo previó un régimen de transición para aquellos empleados oficiales que a la fecha de su entrada en vigencia tuviesen 15 años de servicios continuos o discontinuos, a quienes se les aplicarían las normas pensionales que regían con antelación, es decir el Decreto 3135 de 1968 y la Ley 6ª de 194511.
De acuerdo con el artículo 1º de la Ley 33 de 1985 y su parágrafo 2, se exceptúan de su aplicación los empleados oficiales que por la naturaleza de su labor justifiquen una excepción, quienes disfruten de un régimen especial de pensiones y aquellos beneficiarios del régimen de transición. La Ley 33 de 1985, en su artículo 3, modificado por el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, ordenó a todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier caja de previsión, pagar los aportes de acuerdo con las normas que estas tengan establecidas.
Asimismo, en lo relacionado con la base de liquidación de la pensión, señaló lo siguiente: «Artículo 3. (Modificado por la Ley 62 de 1985). Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». (Resalta la Sala). 11 «Parágrafo 2.º. Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente Ley». 10 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01570-02 (3589-2022) Demandante: Colpensiones 2.3.2.
Del principio de la buena fe El artículo 83 de la Constitución Política de Colombia, dispuso: «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas» Al respecto, la Corte Constitucional12 ha sostenido que el principio de la buena fe es aquel que exige, tanto a las autoridades, como a los particulares acomodar sus comportamientos y actuaciones a una conducta honesta y leal, tal y como lo haría una «persona correcta».
Así las cosas, el principio de rango constitucional de la buena fe presupone obligaciones reciprocas relacionadas con la confianza, seguridad y «credibilidad que otorga la palabra dada»; sin embargo, se ha considerado que este no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual o superior categoría constitucional, tales como la igualdad, la prevalencia del interés general, el desarrollo de la función administrativa, la legalidad, la moralidad, la eficacia, la economía, entre otros13.
Por otra parte, en materia contenciosa administrativa, el numeral 1 del artículo 164 del CPACA14 previó que en todos los actos de los particulares y de las autoridades se presume la buena fe, razón por la cual cuando se pretenda acreditar lo contrario se debe desvirtuar que la conducta se amparó en tal principio, esto es corresponde probar la obtención del derecho prestacional o su negativa con desconocimiento de los postulados de la buena fe.
En ese orden, para que proceda el reintegro de las prestaciones periódicas reconocidas y pagadas, se hace necesario que la entidad pruebe que el pensionado incurrió en conductas deshonestas o fraudulentas, en el trámite de la actuación administrativa que, a la postre, conllevó al reconocimiento de la pensión. 12 T-475 del 29 de julio de 1992.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 13 Sentencia C-071 del 3 de febrero 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis 14 «ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 11 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01570-02 (3589-2022) Demandante: Colpensiones 2.4.
Caso concreto En atención al objeto de la apelación, en el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - Libardo Antonio Morales Giraldo nació el 30 de abril de 195615. - De acuerdo con el certificado de información laboral formato 116, expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, laboró como gerente de agencia en el Banco Cafetero en el siguiente periodo: Empleador Desde Hasta Interrupciones Aportes Entidad que certifica Banco Cafetero 7/07/1975 3/09/1990 - - Banco Cafetero Banco Cafetero 4/09/1990 31/07/1997 - ISS - Banco Cafetero 1/08/1997 15/08/1997 - Colfondos - - Certificado de salario base formato 217 proferido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el cual se indica que durante el periodo comprendido entre los años de 1975 y 1997 devengó sueldo básico, recargos nocturnos domingos y festivos. - Reporte de semanas cotizadas en pensiones18 expedido por Colpensiones, en el cual se indica que laboró en el «BANCO CAFETERO, BETANCUR SÁNCHEZ JOSÉ ELKIN, SOELGA S.A., INVERSIONES DE APUESTAS S.A., AGRÍCOLAS UNIDAS S.A.» y realizó aportes desde el 4 de septiembre de 1990 hasta el 29 de febrero de 2012. - Mediante solicitud del 5 de noviembre de 201319, Libardo Antonio Morales Giraldo solicitó a Colpensiones el reconocimiento de la pensión de jubilación. - Con la Resolución GNR 247278 del 3 de octubre de 201320, la gerente nacional de reconocimiento de Colpensiones negó el reconocimiento y pago de la pensión 15 Expediente físico, expediente administrativo visible a folio 9 en CD archivo TIF 00155771000000070160512000801ª (cédula de ciudadanía) y archivo 00155771000000070160512000701ª TIF (registro civil de nacimiento). 16 Expediente físico, folio 88. 17 Expediente físico, folio 89 18 Expediente físico, expediente administrativo visible a folio 9 en CD archivo pdf HL- 2013_7721621-1383842049534 19 Expediente físico, expediente administrativo visible a folio 9 en CD archivo TIF GRP-FSP-AF- 2013_7932306-20140606062547. 20 Expediente físico, folios 131 a 133. 12 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01570-02 (3589-2022) Demandante: Colpensiones de jubilación, toda vez que el demandado no acreditaba los requisitos establecidos en las leyes 71 de 1988, 33 de 1985 y 797 de 2003. - En cumplimiento de lo ordenado por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín en fallo de tutela del 25 de febrero de 2014 en el cual amparó el derecho fundamental de petición y ordenó resolver los recursos de reposición y apelación, por lo tanto la gerente nacional de reconocimiento de Colpensiones profirió la Resolución GNR 106810 del 14 de abril de 201521, en la cual resolvió el recurso de reposición, en consecuencia revocó la Resolución GNR 247278 del 3 de octubre de 2013, y reconoció la pensión de jubilación a Libardo Antonio Morales Giraldo porque consideró que cumplía con los requisitos establecidos en la Ley 33 de 1985. - La vicepresidente de beneficios y prestaciones de Colpensiones a través de la Resolución VPB 23691 del 1 de junio de 201622, resolvió el recurso de apelación y confirmó la Resolución GNR 247278 del 33 de octubre de 2013 que negó el reconocimiento pensional.
Para resolver el problema jurídico planteado y en consideración a los hechos enunciados, es importante señalar que en la Resolución GNR 106810 del 14 de abril de 2015 Colpensiones reconoció la pensión de jubilación porque consideró que el demandado era beneficiario del régimen de transición de la Ley 33 de 1985. No obstante, inicialmente a través de la Resolución GNR 247278 del 3 de octubre de 2013, Colpensiones negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, toda vez que no acreditó los requisitos establecidos en las leyes 71 de 1988, 33 de 1985 y 797 de 2003, y mediante Resolución VPB 23691 del 1 de junio de 201623, resolvió el recurso de apelación y confirmó la decisión administrativa del 3 de octubre de 2013, en la cual argumentó: «[…] Que conforme a lo indicado en el concepto No. BZ_2014_8522059, el tiempo laborado en el Banco Cafetero Liquidado, entre el 5 de julio de 1994 y el 28 de septiembre de 1999, debe contabilizarse como tiempo laborado en el sector privado.
Que para acreditar las semanas necesarias para el reconocimiento de la prestación conforme a la Ley 33 de 1985, el afiliado allegó certificados sobre tiempo de servicios laborados como servidor público sin cotización al régimen de prima media con prestación definida por los siguientes periodos: 21 Expediente físico, folio 139 a 143. 22 Expediente físico, expediente administrativo visible a folio 9 en CD archivo TIF GJR-NOT-AF- 2014_1442562-20140220143244 folio 7. 23 Expediente físico, expediente administrativo visible a folio 9 en CD archivo TIF GJR-NOT-AF- 2014_1442562-20140220143244 folio 7. 13 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01570-02 (3589-2022) Demandante: Colpensiones ENTIDAD LABORÓ DESDE HASTA ENTIDAD A CARGO DÍAS Banco Cafetero Liquidado 1975-07-07 1990-09-03 Banco Cafetero Liquidado 5457 Banco Cafetero Liquidado 1997-08-01 1997-08-15 Banco Cafetero Liquidado 15 Así las cosas, el (la) interesado(a) acredita un total de 5,457 días laborados en el sector público, correspondientes a 779 semanas, sin cotización al Régimen de prima media.
Que conforme lo anterior, el tiempo laborado al Banco Cafetero desde el 05 de julio de 1994 hasta el 30 de diciembre de 1994 correspondiente a 176 días laborados equivalentes a 25 semanas y desde el 01 de enero de 1995 hasta el 16 de noviembre de 1996 correspondiente a 676 días laborados equivalentes a 97 semanas, no puede ser tenido en cuenta para el estudio de la prestación en aplicación de la Ley 33 de 1985, por corresponder a tiempos laborados en calidad de trabajador del sector privado.
Conforme lo indicado, el (la) interesado(a) acredita un total de 1,404 días laborados en el sector público, correspondientes a 200 semanas cotizadas a COLPENSIONES. Que conforme lo anterior, sumados los tiempos cotizados por el asegurado en calidad de trabajador del sector Público, sin cotización al Régimen de Prima Media y los Cotizados a Colpensiones, acredita un total de 979 semanas.
Que en virtud de lo expuesto, conforme a lo establecido en el Artículo 1º de la Ley 33 de 1985, el señor LIBARDO ANTONIO MORALES GIRALDO, no logra acreditar 20 años de servicios (1029 semanas) continuos o discontinuos en calidad de servidor público, toda vez que cuenta con un total de 979 semanas cotizadas en calidad de servidor público, razón por la cual no acredita el requisito de semanas para el reconocimiento de la pensión de vejez en virtud de la Ley 33 de 1985. […]» Por lo anterior, para determinar si el demandado fue empleado público o trabajador oficial en el tiempo que laboró en el Banco Cafetero, es preciso señalar que el Decreto 3135 de 1968 «[p]or el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado, y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales» dispuso lo siguiente: «Artículo 5.
Empleados públicos y trabajadores oficiales. Las personas que presten sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo.24 24 Texto subrayado declarado inexequible mediante Sentencia C-484 de 1995, Corte Constitucional. 14 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01570-02 (3589-2022) Demandante: Colpensiones Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos.» Así las cosas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5 del aludido Decreto 3135, toda persona que preste sus servicios en entidades públicas como ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos es, por regla general, empleado público.
Empero, los trabajadores oficiales son: i) las personas dedicadas a las actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas, y ii) por regla general, quienes trabajan en las empresas industriales y comerciales del Estado, excepto, aquellos que desempeñen funciones de dirección o confianza, si así lo disponen sus estatutos. Cabe destacar, que mediante el Decreto 886 del 31 de mayo 1969 fueron aprobados los estatutos del Banco Cafetero, en los cuales, en relación con la naturaleza jurídica de la entidad se dispuso: «Artículo 1° El Banco Cafetero es una empresa industrial y comercial del Estado, con personería jurídica, autonomía administrativa, capital independiente, vinculado al Ministerio de Agricultura, creado en desarrollo del Decreto 2314 de éste, en el Decreto 2420 de 1968, y en los presentes estatutos. […] Artículo 26.
De acuerdo con el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 las personas que presten sus servicios en el Banco son trabajadores oficiales. El Gerente en razón de las funciones que desempeña, tiene la calidad de empleado público.» [Se resalta]. Posteriormente, el Banco Cafetero fue transformado en Sociedad de Economía Mixta del Orden Nacional, vinculada al Ministerio de Agricultura, mediante Decreto 1748 de 1991, así: «ARTÍCULO 2.4.9.1.1.
Naturaleza jurídica. Transformase el Banco Cafetero, empresa industrial y comercial del Estado, creada por el Decreto 2314 de 1953, en sociedad de economía mixta del orden nacional vinculado al Ministerio de Agricultura.» Lo anterior fue ratificado mediante el Decreto 663 de 1993 «por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración» y la Ley 510 de 1999 «por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, las Superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden unas facultades». 15 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01570-02 (3589-2022) Demandante: Colpensiones Ahora bien, pese a que se transformó su naturaleza jurídica en el año de 1991, en consideración a la participación del capital social que tenía el Estado en esta, no se modificó su régimen, puesto que, de acuerdo con el artículo 3 del Decreto 130 de 1976, «las sociedades de economía mixta en las cuales el aporte de la Nación o de sus entidades descentralizadas fuere igual o superior al noventa por ciento del capital social, se sujetan a las normas previstas para las empresas industriales y comerciales del Estado».
Ahora bien, el Consejo de Estado, Sección Segunda, en sentencia del 21 de agosto de 2008 proferida en el expediente 11001-03-25-000-2006-00086-00(1474- 06), C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sobre la composición accionaria de la entidad bancaria señaló que en principio fue creada por la Federación Nacional de Cafeteros, con cargo al Fondo Nacional del Café como su único accionista y así se mantuvo hasta el 4 de julio de 1994; cuando fue capitalizado por el sector privado, representado por FIDUCOR S.A. con una participación que superó el 10%, iniciando con el 14.27%.
Posteriormente, en el año de 1999 el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras -FOGAFIN, capitaliza BANCAFE cambiando la contribución accionaria del banco en un porcentaje de participación para el Fondo de casi el 100%. Además señaló que «si bien FOGAFIN da origen a la oficialización de la entidad financiera, BANCAFE mantiene el régimen de derecho privado en las relaciones laborales con sus trabajadores, las cuales continúan rigiéndose por el Código Sustantivo del Trabajo.» No obstante, la Corte Constitucional en sentencia T-1027 del 4 de diciembre de 2006, proferida dentro del expediente T-1407464, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, señaló que «hasta el 4 de julio de 1994, los funcionarios del Banco Cafetero hoy en liquidación, ostentaban la calidad de trabajadores oficiales y a partir de julio 5 de 1994, la de trabajadores particulares a raíz de la participación privada en el capital del Banco Cafetero en porcentaje superior al 10%.
Así las cosas, los trabajadores del Banco Cafetero a partir del 5 de julio de 1994, están sometidos en sus relaciones laborales, al régimen de derecho privado». Es preciso señalar, de acuerdo con el certificado laboral25 expedido por el coordinador del grupo de historias laborales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que Libardo Antonio Morales Giraldo estuvo vinculado en el Banco Cafetero desde el 7 de julio de 1975 hasta el 15 de agosto de 1997, y desempeñó el cargo de «gerente de agencia», esto es, siendo la entidad bancaria una empresa 25 Expediente físico, folios 88 y 89. 16 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01570-02 (3589-2022) Demandante: Colpensiones industrial y comercial del estado, y posteriormente sociedad de economía mixta del orden nacional.
Así las cosas, se concluye que el demandado prestó sus servicios como trabajador oficial entre el 7 de julio de 1975 y el 5 de julio de 1994, esto es durante 18 años, 11 meses y 28 días. Tiempo que, como sostuvo la entidad demandante, no es suficiente para efectos del reconocimiento de la pensión de conformidad con las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985.
De acuerdo con las pruebas aportadas en el proceso, se advierte que el demandado era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que, a la entrada en vigencia del sistema, contaba con más de 15 años de servicios cotizados. En ese orden, ostentaba el derecho de adquirir la prestación por vejez de conformidad con alguno de los regímenes que se encontraban vigentes con anterioridad.
Ahora bien, a través del Acto Legislativo 01 de 2005, el constituyente derivado estableció un límite para acceder a los beneficios de esta transición, este es, el «31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014» (se resalta).
En ese sentido, dentro de los regímenes pensionales a los que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 le dio efectos ultractivos, se encuentran los contenidos en la Ley 71 de 1988 y en el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, los cuales establecieron como requisito para acceder a la pensión de vejez, contar con 60 años de edad, en el caso de los hombres.
Por lo expuesto, aunque el demandado acreditó el requisito del tiempo de cotizaciones, no logró cumplir con el de la edad antes del límite impuesto por el referido acto legislativo [31 de diciembre de 2014], toda vez que, cumplió los 60 años de edad requeridos el 30 de abril de 2016 [nació en 1956]. Por lo anterior, si bien en el acto acusado no se aplicó de forma correcta el régimen del cual era beneficiario, para la Sala no tiene cabida la afectación a los derechos fundamentales del pensionado como la vida digna, el mínimo vital, la salud y la seguridad social, derivada de la decisión administrativa de Colpensiones.
Es preciso señalar, que el error que dio lugar al reconocimiento pensional sin las exigencias legales consistió en que Colpensiones consideró que el demandado 17 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01570-02 (3589-2022) Demandante: Colpensiones cumplía con los requisitos de la Ley 33 de 1985, lo cual generó la convicción en el pensionado de la consolidación de su derecho, certeza que fue puesta en controversia por la administradora de pensiones con la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia T-012 del 19 de enero de 2009, proferida dentro del expediente T-1.978.037, M.P. Rodrigo Escobar Gil, argumentó lo siguiente: «[…] si bien la fijación de una edad de retiro como causal de desvinculación del servicio es constitucionalmente admisible, su aplicación debe ser razonable de tal manera que, en cada caso concreto, responda a una valoración de las especiales circunstancias de los trabajadores, toda vez que ella no puede producir una vulneración de sus derechos fundamentales, máxime teniendo en cuenta que se trata de personas de la tercera edad, y que por esa causa merecen una especial protección constitucional.
De otra forma, una aplicación objetiva de la medida, sin atender a las particularidades de cada situación, tendría un efecto perverso para sus destinatarios, porque podría desconocer sus garantías fundamentales de los trabajadores, en razón a que se les privaría de continuar trabajando y percibiendo un ingreso, sin que su solicitud de pensión hubiese sido decidida de fondo, avocándolos inclusive de manera eventual a una desprotección en lo relacionado con su servicio de salud».
Resulta pertinente mencionar que la Carta de las Naciones Unidas de 1945 destaca el deber de los Estados de promover estándares de vida más elevados para todas las personas (artículo 55), lo que encuentra concordancia con el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 que dispone lo siguiente: «[t]odas las personas tienen derecho a un nivel de vida adecuado para la salud y el bienestar propio y de su familia, incluyendo comida, ropa, hogar y atención médica y servicios sociales necesarios, y el derecho a la seguridad en caso de desempleo, enfermedad, discapacidad, viudez, edad avanzada o cualquier otra carencia en circunstancias ajenas a su voluntad».
Por lo anterior, con la finalidad de garantizar los derechos fundamentales a la vida digna, el mínimo vital, la salud y la seguridad social del demandado, Colpensiones deberá proferir el acto administrativo de reconocimiento pensional de acuerdo con el régimen que sea más favorable a Libardo Antonio Morales Giraldo. De otra parte, frente a la solicitud de devolución de dineros pagados por Colpensiones a Libardo Antonio Morales Giraldo por concepto del reconocimiento pensional, la Sala resalta que, de acuerdo con el numeral 1 del artículo 164 del CPACA26, en todos los actos de los particulares y de las autoridades se presume 26 «ARTÍCULO 164.
OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 18 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01570-02 (3589-2022) Demandante: Colpensiones la buena fe, razón por la cual ha debido probarse que la obtención del derecho prestacional se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe. Así las cosas, se concluye que el hecho de haber reclamado a Colpensiones su derecho prestacional, no implica un actuar contrario a la ley dirigido a defraudar a la administración, pues se reitera, en el presente asunto no se probó el actuar doloso o de mala fe por parte del demandado para obtener el pago de su pensión. Por último, no se desconoce la aptitud legal de Libardo Antonio Morales Giraldo frente al reconocimiento pensional, sino que se da como consecuencia de un error de la entidad que efectuó el reconocimiento, que no es atribuible al demandado.
De acuerdo con lo expuesto la Sala revocará la sentencia proferida 4 de mayo de 2022 por el por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Decisión Oral, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda, por cuanto se consideró que no se demandó la proposición jurídica completa, en consecuencia, se accederá parcialmente a las pretensiones de la demanda propuesta por Colpensiones, y se ordenará proferir el acto administrativo de reconocimiento pensional de acuerdo con el régimen más favorable para Libardo Antonio Morales Giraldo. 2.4.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva 1.
En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 19 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01570-02 (3589-2022) Demandante: Colpensiones respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma27.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte demandante actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de hacerlo en esta instancia. 3.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que el acto administrativo que reconoció la pensión de jubilación de Libardo Antonio Morales Giraldo se encuentra incurso en nulidad por cuanto efectuó el reconocimiento con fundamento en la Ley 33 de 1985, sin que se acreditaran los requisitos para esos efectos, durante la vigencia del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, se ordenará a Colpensiones i) proferir el acto administrativo de reconocimiento pensional de acuerdo con el régimen más favorable al demandado, y ii) continuar con el pago de la prestación hasta tanto el demandado sea incluido en la nómina de pensionados y se haga efectiva la mesada pensional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 4 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Decisión Oral, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por Colpensiones contra Libardo Antonio Morales Giraldo, de acuerdo con las razones expuestas en la presente providencia. 27 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 20 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01570-02 (3589-2022) Demandante: Colpensiones Segundo. Declarar la nulidad de la Resolución GNR 106810 del 14 de abril de 2015, a través de la cual Colpensiones reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación en favor de Libardo Antonio Morales Giraldo, de acuerdo con la Ley 33 de 1985.
Tercero. Ordenar a Colpensiones proferir el acto administrativo de reconocimiento pensional de acuerdo con el régimen más favorable para Libardo Antonio Morales Giraldo, y seguir pagando la prestación reconocida en la Resolución GNR 106810 del 14 de abril de 2015, hasta tanto sea proferida la resolución de reconocimiento de la pensión, incluido en la nómina de pensionados y se haga efectiva la mesada pensional.
Cuarto. Negar las demás pretensiones de la demanda. Quinto. Sin condena en costas en ambas instancias. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KGO