CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 Referencia: conflicto de competencias administrativas Partes: Fiscalía General de la Nación – Dirección de Control Disciplinario y Dirección Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia Asunto: autoridad competente para conocer de un proceso disciplinario contra empleados judiciales de la Fiscalía General de la Nación, por una presunta falta disciplinaria por omisión, que inició antes de que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial entrara en funcionamiento.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10.°, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. Mediante Auto del 16 de diciembre de 2016, el Juzgado 97 de Instrucción Penal Militar remitió por competencia a la Fiscalía General de la Nación- Fiscalía Especializada de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de Medellín, el hallazgo N°. 030-2014, por el presunto delito de homicidio. 2. En oficios del 13 y 20 de abril de 2023, el fiscal 109 especializado adscrito a la Dirección Especializada Contra Violaciones a los Derechos Humanos, reportó la falta de impulso procesal al hallazgo N.° 030-2014 (noticia criminal ORFEO 201475300004491), advirtiendo que nunca fue asignado a su despacho y, en consecuencia, desconoce las razones por las cuales el mismo reposa en el archivo de la citada fiscalía. 3.
Por medio de oficio del 26 de junio de 2023, la Fiscalía General de la Nación solicitó a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia adelantar las investigaciones a que haya lugar, por la inactividad procesal del hallazgo N.° 030- 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 2014 (noticia criminal ORFEO 201475300004491) durante 6 años, toda vez que el expediente no fue asignado a un fiscal para el trámite respectivo. 4.
El 31 de agosto de 2023, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, en auto de la misma fecha, devolvió el asunto a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación para que adelante las investigaciones correspondientes. 5. Por medio de Auto del 25 de enero de 2024, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación remitió el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil para que resolviera el conflicto de competencias suscitado entre esa autoridad y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 077 del 23 de febrero de 2024 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.
Consta en el expediente que comunicó el presente conflicto a la Fiscalía General de la Nación y a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia. En informe secretarial del 1.° de marzo de 2024 se precisó que, dentro del término de fijación las autoridades involucradas guardaron silencio. Mediante Auto de mejor proveer del 26 de abril de 2024 se solicitó a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación que remitiera información relevante para resolver el asunto.
Según informe secretarial del 7 de mayo de 2024, por medio de correo electrónico de la misma fecha, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación allegó la información solicitada mediante Auto de mejor proveer del 26 de abril de 2024. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 Esta autoridad no presentó alegatos; sin embargo, los argumentos que sustentan su falta de competencia se pueden extraer de la decisión del 25 de enero de 2024, por medio de la cual declaró su falta de competencia para conocer el asunto y, en consecuencia, formuló el conflicto negativo de competencias administrativas.
En primer lugar, indicó que el inciso 5.° del artículo 2.° de la Ley 1952 de 2029, modificado por el artículo 1.° de la Ley 2094 de 2021, estableció que la competencia para conocer de las actuaciones en donde se investigue la conducta de servidores de la Rama Judicial corresponde a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a sus seccionales.
Adicionalmente citó el parágrafo transitorio del artículo 93 de la misma norma, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, donde se determinó que la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002.
Así, sostuvo que para que una actuación disciplinaria pueda quedar bajo el conocimiento del Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación su ocurrencia (consumación) debe haberse dado hasta el 12 de enero de 2021 inclusive, fecha prevista por el Legislador para determinar que el funcionario competente sea esta dependencia. Respecto al caso concreto, adujo que la presunta omisión tuvo ocurrencia desde el 16 de diciembre de 2016, fecha en la que el Juzgado 97 de Instrucción Penal Militar remitió por competencia la indagación preliminar a la Unidad de Fiscalías Especializadas de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, hasta el 13 de abril de 2023, momento en que se reportó la falta de impulso procesal del asunto.
En consecuencia, teniendo en cuenta que la falta se prolongó hasta el 13 de abril de 2023, la competencia corresponde a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia. 2. Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia Esta autoridad no presentó alegatos; sin embargo, los argumentos que sustentan su falta de competencia se pueden extraer de la decisión del 31 de agosto de 2023, por medio de la cual se abstuvo de iniciar la actuación disciplinaria y ordenó la remisión por competencia a la Fiscalía General de la Nación. Respecto de su órbita de competencia precisó que se circunscribe a las investigaciones por faltas disciplinarias cometidas por los funcionarios y empleados judiciales, de conformidad con lo establecido en el artículo 257 A de la Constitución Política, el numeral 2 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 2 de la Ley 1952 de 2019.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 No obstante, indicó que es dable aclarar que la competencia para investigar empleados judiciales, es concomitante con la entrada en vigencia del Acto Legislativo 2 de 2015, por el cual se creó la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales, es decir, a partir del 13 de enero de 2021, momento en el que tomaron posesión los Magistrados.
Señaló que, en el caso concreto, la actuación se originó por la presunta mora judicial acaecida dentro de la noticia criminal con ORFEO 201753000044941, pues si bien mediante Auto del 16 de diciembre de 2016 el Juzgado 97 de Instrucción Penal Militar remitió el asunto a la Unidad de Fiscalías Especializadas de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, nunca se materializó el proceso de reparto de la noticia criminal.
En consecuencia, teniendo en cuenta que la omisión de realizar el trámite de reparto de la noticia criminal se dio con anterioridad al 13 de enero de 2021, es la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación la autoridad competente para adelantar la investigación disciplinaria a que haya lugar. IV. CONSIDERACIONES 1.Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas 1.1.
Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios Los conflictos de competencias que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial, contenida en el artículo 99 del Código General Disciplinario, el cual dispone lo siguiente: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que este dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. [Énfasis de la Sala]. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 En el presente asunto, sin embargo, no aplica la citada disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Fiscalía General de la Nación - Dirección de Control Disciplinario y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, no tienen un superior común. En esa medida, ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la Ley 1437 de 2011, así como al procedimiento ordinario para dirimir los conflictos de competencia administrativa que puedan surgir entre dos o más autoridades. 1.2.
Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2011, conforme al cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, los cuales se aplican en el caso concreto, en los siguientes términos: i) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación. Las autoridades involucradas en el presente caso han negado su competencia para conocer el proceso disciplinario al que hubiere lugar, por la presunta omisión de dar impulso procesal a la noticia criminal con ORFEO 201753000044941, pues si bien mediante Auto del 16 de diciembre de 2016, el Juzgado 97 de Instrucción Penal Militar remitió por competencia el asunto a la Unidad de Fiscalías Especializadas de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, nunca se materializó el proceso de reparto de la noticia criminal y en consecuencia no fue asignada a una unidad fiscal específica para su conocimiento. ii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Este conflicto negativo de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: la Fiscalía General de la Nación -Dirección de Control Disciplinario- y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, que, si bien ejerce sus funciones de manera desconcentrada territorialmente, es un organismo perteneciente a la Rama Judicial, que cumple la función jurisdiccional en todo el territorio nacional. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en el proceso disciplinario a que haya lugar por la aparente omisión de empleados (por determinar) de la Fiscalía General de la Nación que no efectuaron el reparto de la noticia criminal identificada con ORFEO 201753000044941, remitida el 16 de diciembre de 2016 por el Juzgado 97 de Instrucción Penal Militar, impidiendo que fuera asignada a una unidad fiscal específica para su conocimiento.
Ahora bien, en relación con la naturaleza de la actuación, es importante destacar que el conflicto involucra, por un lado, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, autoridad que ejerce funciones disciplinarias de carácter jurisdiccional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 257A de la Constitución, y a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, que realiza una función de naturaleza administrativa.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 Al respecto, la Sala ha señalado que es competente para resolver los conflictos de competencia que se susciten entre una autoridad que cumple funciones administrativas y otra que cumple función jurisdiccional, por cuanto no se trata de un conflicto entre jurisdicciones, ni entre autoridades que ejerzan (ambas) la función jurisdiccional, de modo que es un imperativo constitucional y legal que la Sala resuelva el conflicto, en atención al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 de la Carta Política, así como de los artículos 3, 39 y 112 del Cpaca, y de los artículos 2 y 93 de la Ley 1952 de 2019.
De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra reunidos todos los requisitos para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias administrativas planteado. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»3.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3.°, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, de acuerdo con los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.
Por lo tanto, esta Sala no puede 3 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo. 4.
Síntesis del conflicto y problema jurídico Se trata de un conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Fiscalía General de la Nación (Dirección de Control Disciplinario) y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, respecto de qué autoridad debe conocer del proceso disciplinario a que haya lugar por la presunta omisión de empleados (por determinar) de la Fiscalía General de la Nación en relación con la falta de impulso procesal de la noticia criminal identificada con núm. ORFEO 201753000044941, remitida el 16 de diciembre de 2016 a la Fiscalía General de la Nación – Fiscalía Especializada de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario por parte del Juzgado 97 de Instrucción Penal Militar.
A juicio de la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, la conducta omisiva probablemente reprochable y atribuible a funcionarios por determinar de la Fiscalía General de la Nación, venía cometiéndose en el tiempo en forma constante en fecha anterior al 13 de enero de 2021, esto es, desde el 16 de diciembre de 2016, y así permaneció hasta el 13 de abril de 2023, momento en que se reportó la falta de impulso procesal del asunto, razón por la cual, concluye que es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, la autoridad que debe conocer del asunto.
Por su parte, para la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, la omisión de realizar el trámite de reparto de la noticia criminal se dio con anterioridad al 13 de enero de 2021, por lo cual, es la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación la autoridad competente para adelantar la investigación disciplinaria a que haya lugar.
De acuerdo con los antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala determinar la autoridad competente para investigar disciplinariamente a empleados judiciales de la Fiscalía General de la Nación, por una presunta falta omisiva respecto de la noticia criminal con ORFEO 201753000044941, remitida el 16 de diciembre de 2016 por el Juzgado 97 de Instrucción Penal Militar, pues nunca se efectuó su proceso de reparto, impidiendo que la misma fuera asignada a una unidad fiscal específica para su conocimiento.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a los siguientes temas: i) La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración. ii) Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal. Reiteración. iii) Los servidores de la Rama Judicial.
Distinción legal entre funcionario y empleado judicial. Reiteración. iv) Competencia de la Dirección de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación. Reiteración. v) Autoridad competente para investigar a un empleado judicial, antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Reiteración. vi) Caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración4 El control disciplinario se concibe como un presupuesto imperioso de la Administración Pública, no solo para garantizar su buen nombre, eficiencia5 y eficacia en el cumplimiento de sus objetivos, sino también como un instrumento para lograr que la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad, y se protejan los derechos y libertades de los asociados6.
Esta potestad disciplinaria está justificada en la necesidad de garantizar que los servidores públicos, en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones, cumplan con los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, eficacia y eficiencia. Asimismo, para que se respeten las prohibiciones y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses establecidos en la Constitución y en las leyes7.
Cuando los servidores públicos quebrantan estos principios e incurren en cualquier omisión o extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria.
El Consejo de Estado ha señalado, respecto de dicha función que: 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 21 de junio de 2023, radicación 11001- 03-06-000-2023-00037-00 y la decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-06-000-2019- 00120-00. 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1787, citado. 6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046 del 3 de marzo de 2011. 7 Ley 734, artículo 22.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten.
Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro8. Sobre la titularidad de la potestad disciplinaria, es preciso señalar que el artículo 2.° de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1 de la Ley 2094, dispone: ARTÍCULO 2o.
TITULARIDAD DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA, FUNCIONES JURISDICCIONALES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN E INDEPENDENCIA DE LA ACCIÓN. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.
Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales9 que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial.
Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente […]. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Decisión del 23 de septiembre de 2015.
Radicación núm. 11001-03-25-000-2010-00162-00(1200- 10. 9 La expresión «jurisdiccionales», contenida en esta norma, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-030 del 16 de febrero de 2023. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 De esta manera, se reitera10, que la potestad disciplinaria está en cabeza del Estado y se ejerce, en principio, de la siguiente manera11: i) Por parte de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario interno de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, respecto de los servidores públicos de cada entidad. ii) En cabeza de la Procuraduría General de la Nación, en relación con todos los que desempeñen funciones públicas, inclusive particulares y servidores públicos de elección popular, en relación con las competencias que le otorga directamente la ley (en forma exclusiva), o en ejercicio de su poder disciplinario preferente. iii) Por parte de las personerías municipales y distritales, a las que la ley otorga, igualmente, un poder disciplinario preferente para investigar a los servidores públicos de los respectivos municipios y distritos, y a particulares que ejercen funciones públicas en ese nivel territorial. iv) Por parte de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales, para investigar disciplinariamente a los funcionarios y empleados judiciales y a los abogados, en el ejercicio de su profesión. 5.2.
Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal. Reiteración12 En materia disciplinaria, la competencia es entendida como la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto. Esta se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los factores o criterios siguientes: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.
En relación con el sujeto disciplinable, el inciso 6° del artículo 2° de la citada Ley 1952 de 2019, prevé que «[a] la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00081-00. 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00002-00 12Cfr., entre otras, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisiones del 4 de octubre de 2023 (radicados números 11001-03-06-000-2023-00446-00 y 11001-03-06-000-2023-00454-00 y Decisión del 7 de diciembre de 2022, rad. 11001 03 06 000 2022 00233 00.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente». Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable.
Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Como se aprecia, los criterios13 que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o el particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público o el particular investido de funciones públicas; y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor o el particular. 13 Ley 1952 de 2019, artículo 91.
Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad. En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 5.3. Los servidores de la Rama Judicial. Distinción legal entre funcionario y empleado judicial. Reiteración14 Existen varias disposiciones constitucionales y legales que permiten perfilar con claridad el concepto de «servidor público», además de múltiples referencias sobre este en la jurisprudencia y en la doctrina.
En primer lugar y de manera principal, vale la pena recordar que según el artículo 123 de la Carta «son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios». Para la adecuada interpretación de esta norma debe recordarse lo dispuesto en el artículo 113 de la Constitución Política, con respecto a la estructura del Estado colombiano: Artículo 113.
Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines. La misma Constitución utiliza la expresión «servidores públicos» en otras disposiciones y para diferentes propósitos, como se aprecia en los artículos 6 y 124, para fijar el alcance de la responsabilidad jurídica de éstos, en contraste con la responsabilidad de los particulares; y en los artículos 126, 127 y 129, al establecerse determinadas prohibiciones, impedimentos, inhabilidades o incompatibilidades para los servidores públicos, entre otras normas.
Por su parte, el artículo 3° de la Ley 909 de 2004, «por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones», preceptúa lo siguiente: Artículo 3º. Campo de aplicación de la presente ley. 1. Las disposiciones contenidas en la presente ley serán aplicables en su integridad a los siguientes servidores públicos: […]. 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisiones del 4 de octubre de 2023 (radicados números 11001-03-06-000-2023-00446-00 y 11001-03-06-000-2023-00454-00; del 3 de mayo de 2023 (radicado número 11001-03-06-000-2023-00025-00) y del 4 de mayo de 2022 (radicación núm. 11001-03- 06-000-2022-00031-00).
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 2. Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales tales como: - Rama Judicial del Poder Público. - Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo. - Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales. - Fiscalía General de la Nación. - Entes Universitarios autónomos. - Personal regido por la carrera diplomática y consular. - El que regula el personal docente. - El que regula el personal de carrera del Congreso de la República […] (Se resalta).
Y la Ley 1952 de 2019, mediante la cual se expidió el Código General Disciplinario, dispone lo siguiente sobre los sujetos a los cuales se aplica el régimen contenido en dicho código: Artículo 25. Destinatarios de la ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos, aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley.
Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son servidores públicos disciplinables, los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria (Subrayas añadidas). De las disposiciones constitucionales y legales citadas, es claro que el término «servidor público» corresponde a un concepto amplio y genérico, que incluye a todas las personas naturales vinculadas laboralmente al Estado en cualquiera de sus ramas, entidades, órganos y organismos de manera subordinada o dependiente, así como los miembros de las corporaciones públicas de elección popular.
Lo anterior implica que tal concepto incluye no solamente a las categorías tradicionalmente reconocidas de empleados públicos y trabajadores oficiales, sino, en general, a cualquier persona que se vincule laboralmente a una rama, entidad, órgano u organismo del Estado. Esto sin importar la manera como se produzca su ingreso al servicio público (por contrato de trabajo, mediante una relación legal y reglamentaria, por elección popular o de otra forma), ni el régimen jurídico que se aplique a su relación laboral (es decir, el de los empleados públicos, el de los trabajadores oficiales, el de los empleados de carrera u otro, incluyendo el previsto para los particulares en el Código Sustantivo del Trabajo).
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 Con fundamento en lo anterior, es posible afirmar que cualquier persona vinculada laboralmente con la Rama Judicial es un servidor público y dentro de esta categoría se incluyen funcionarios y empleados judiciales. Al respecto es importante mencionar que, sobre la distinción entre funcionario judicial y empleado judicial, el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 dispone lo siguiente: Artículo 125.
De los servidores de la Rama Judicial según la naturaleza de sus funciones. Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial [Negrita fuera del texto original].
La Corte Constitucional, en Sentencia C-037 de 1996, al analizar la constitucionalidad del citado artículo, precisó que existe una clara diferencia entre funcionarios y empleados judiciales, pues los primeros tienen la tarea principal de administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos trabajan para la Rama Judicial, en cumplimiento de su misión, pero no administran directamente justicia: La presente disposición concuerda con las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-417/93, en el sentido de que son funcionarios de la rama judicial aquellos servidores públicos encargados de administrar justicia, mientras que empleados del sector son todos los demás que ocupan diversos cargos, de carácter principalmente administrativo5 [Negrillas fuera de texto].
Esta distinción resulta pertinente, en la medida en que, la competencia para adelantar un proceso disciplinario en contra de funcionarios judiciales se encuentra a cargo de la Comisión Nacional de Disciplina judicial, al igual que sobre empleados judiciales por hechos que tuvieron lugar con posterioridad al 13 de enero de 2021, fecha en la cual entró en funcionamiento dicha corporación. Por su parte, la investigación disciplinaria de empleados judiciales por hechos anteriores al 13 de enero de 2021 se encuentra a cargo de los superiores jerárquicos, la Procuraduría General de la República o las oficinas de control interno disciplinario, según se explicó más arriba.
Esto, de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-373 de 2016. 5.4. Competencia disciplinaria de la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. Reiteración15 15 Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 21 de junio de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023-00037-00 y decisión del 6 de julio de 2022, radicación 11001030600020220003300 Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 Mediante el Decreto Ley 2699 de 1991, se expidió el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, por medio del cual se determinó la estructura y las funciones de sus diferentes oficinas.
El artículo 25 se refirió a la Oficina de Veeduría, y le asignó, en el numeral 4.º, entre otras funciones, la de «vigilar la aplicación del régimen disciplinario por parte de los superiores jerárquicos […]». El título VII consagró el régimen disciplinario aplicable a los funcionarios y empleados de esa entidad (artículos 105 a 135). Su artículo 107 dispuso que la función disciplinaria, en primera instancia, correspondía a los jefes de las diferentes dependencias de la Fiscalía y, en segunda instancia, a sus respectivos superiores16.
Dicho régimen también fijó las faltas disciplinarias (artículo 115), las sanciones y el procedimiento aplicables (artículo 121 y siguientes), y señaló su aplicación prevalente, en los siguientes términos: Artículo 135. El régimen disciplinario de la Fiscalía General de la Nación se sujetará a las normas contenidas en el presente Estatuto.
Sin embargo, a falta de disposición expresa se aplicarán las normas que regulan las actuaciones ante la administración pública, en cuanto no se opongan a la naturaleza y fines del régimen disciplinario aquí estipulado. Mediante el Decreto Ley 261 de 200017, se modificó la estructura de la Fiscalía General de la Nación. Su artículo 11 mantuvo el ejercicio de la facultad disciplinaria en el Fiscal General de la Nación, los directores de fiscalías y los fiscales con función de jefes o coordinadores de unidad.
A su turno, el artículo 27 asignó a la Oficina de Control Interno la responsabilidad de verificar que las áreas o empleados encargados de la aplicación del régimen disciplinario ejercieran adecuadamente esta función. El artículo 29 se refirió a la Oficina de Veeduría, Quejas y Reclamos, y le asignó las siguientes funciones en materia disciplinaria: i) sustanciar las investigaciones contra los empleados de la entidad, cuando lo solicite el superior jerárquico del disciplinado; ii) vigilar la aplicación del régimen disciplinario por parte de los superiores jerárquicos y adelantar las investigaciones por irregularidades en su aplicación, y iii) asesorar al fiscal general de la Nación en los aspectos de carácter disciplinario, de su competencia. La Ley 734 de 2002, Código Único Disciplinario, alude a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía18, y reitera su competencia en materia disciplinaria, en primera instancia, sobre los empleados de la entidad. 16 Artículo 108 del Decreto Ley 2699 de 1991. 17 «Por el cual se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones». 18 Parágrafo 1 del artículo 76.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 Por medio de la Ley 938 de 2004, se expidió el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, el cual derogó las anteriores disposiciones19. Dicho estatuto le asignó a la Oficina de Veeduría y Control Disciplinario Interno la competencia para instruir y fallar, en primera instancia, las investigaciones disciplinarias contra los empleados del organismo20, en consonancia con lo dispuesto en la Ley 734 de 2002.
Asimismo, se conservó en cabeza del Fiscal General de la Nación la función de conocer, en segunda instancia, de las decisiones disciplinarias dictadas por la referida oficina (artículos 11 a 29). El Decreto Ley 016 de 201421 (modificado por el Decreto Ley 898 de 201722) cambió de nuevo la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación, y reiteró que el Fiscal General tendría la competencia para «[c]onocer, instruir y fallar en segunda instancia, las actuaciones disciplinarias contra los empleados de la entidad […]»23.
La anterior Oficina de Veeduría pasó a denominarse «Dirección de Control Disciplinario», y mantuvo la competencia para «[c]onocer, instruir y fallar en primera instancia, las actuaciones disciplinarias contra los empleados de la entidad […]» (artículo 14-1)24. De acuerdo con el marco normativo expuesto, la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria respecto de los empleados de la Fiscalía General de la Nación, esto es, aquellas personas que cumplen funciones en la entidad, pero no tienen la calidad de fiscales, estaba radicada en la Dirección de Control Disciplinario de la entidad, para la primera instancia, mientras que la segunda, estaba asignada al Fiscal General de la Nación. Ahora bien, el Acto Legislativo 2 de 2015 asignó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la función jurisdiccional disciplinaria frente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, lo que comprende tanto a los funcionarios judiciales de la Fiscalía General de la Nación, esto es, a los fiscales, como a los empleados de dicha entidad. 19 Artículo 79. «Vigencia. La presente ley tiene vigencia a partir de la fecha de su publicación y deroga el Decreto 2699 de 1991, el Decreto-ley 261 de 2000 y las demás disposiciones que le sean contrarias». 20 Artículo 20 de la Ley 938 de 2004. 21 «Por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación». 22 «Por el cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento a lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se determinan lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones». 23 Artículo 4, núm. 24 del Decreto Ley 016 de 2014. 24 El artículo 33 del Decreto Ley 898 de 2017 adicionó un nuevo numeral (el 10) al artículo 14 del Decreto Ley 016 de 2014.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 Sin embargo, como ya se explicó, frente a los empleados de la Fiscalía, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las seccionales solo tienen competencia para ejercer la función disciplinaria con relación a los hechos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento, el 13 de enero de 2021, lo que implica que la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación mantiene la competencia para ejercer el control disciplinario sobre tales empleados, por actos ocurridos antes de la señalada fecha.
Así lo establece, además, en forma expresa, el parágrafo transitorio del artículo 93 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021 (norma especial), en los siguientes términos: Parágrafo transitorio. La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002.
Como se infiere, esta norma alude a dos aspectos diferentes, en relación con el control disciplinario de los empleados de la Fiscalía: i) a la competencia, en relación con la cual se mantiene la facultad que se había otorgado a la «Oficina de Control Disciplinario Interno», denominada propiamente Dirección de Control Disciplinario, para investigar y decidir sobre los hechos ocurridos hasta el 12 de enero de 2021; y ii) al régimen procedimental aplicable a los procesos disciplinarios referidos a los mismos hechos: la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único).
En relación con este último punto, encuentra la Sala una diferencia frente a la regla general establecida en el artículo 263 (régimen de transición) del mismo Código General Disciplinario, en cuanto dicha norma supeditó la aplicación del régimen disciplinario anterior (Ley 734 de 2002) a los procesos en los que, «[a] la entrada en vigencia de esta ley [29 de marzo de 2022] […] se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal […]».
En los demás casos, ordenó la aplicación de la nueva normativa disciplinaria. Como se observa, mientras que, en el régimen de transición general (artículo 263 ibidem), la aplicación del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002) está sujeta a que, a la entrada en vigencia del Código General Disciplinario (29 de marzo de 2022) ya se hubiere notificado el pliego de cargos, o instalado la audiencia (en el procedimiento verbal), en el caso de los procesos que se tramitan contra empleados de la Fiscalía General de la Nación, la aplicación del procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002 solo depende de que los hechos hubieran ocurrido antes del 13 de enero de 2021 (parágrafo transitorio del artículo 98 de la Ley 1952).
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 5.5. Autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Reiteración25 Inicialmente, el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 establecía que, en primera instancia, «[c]orresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario […]».
En armonía con dicha ley26, el artículo 2.º de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único27, establecía que «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias».
En ese sentido, el artículo 67 de la misma ley indicaba que «la acción disciplinaria se ejercía por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura […] las oficinas de control disciplinario interno […] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos […]» [subrayas ajenas al texto]. De esta forma, al interpretar el artículo 115 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en conjunto con lo dispuesto en las normas citadas del Código Disciplinario Único, la Sala concluyó que el competente para investigar disciplinariamente a los empleados judiciales era su respectivo superior jerárquico o administrativo.
Posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 201528 introdujo una modificación importante en la materia, en tanto dispuso lo siguiente: Artículo 19. El artículo 257 [257A] de la Constitución Política quedará así: Artículo 257 [257A]. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022 y radicación radicación 11001030600020230086200 del 7 de febrero de 2024. 26 La Sala sostuvo la misma postura en múltiples pronunciamientos, entre los cuales se pueden consultar: i) decisión del 27 de julio de 2020, radicación núm. 11001-03-06-000-2020-00137-00 (C) y ii) decisión del 22 de octubre de 2015, radicación 11001-03-06-000-2015-00104-00 (C). 27 Vigente para la época de los hechos que se analizarán en el caso concreto.
La Ley 734 de 2002 fue derogada a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021. 28 Acto Legislativo 02 de 2015 (julio 1). «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones». Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados. […] [Énfasis añadido]. Ante la derogatoria tácita del citado artículo 115 de la Ley 270 de 1996, que supuso la entrada en vigencia del citado acto legislativo, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-373 de 2016, sostuvo lo siguiente: […] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento [se resalta]. […] para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes.
Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas – superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.
Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento. [Negrillas añadidas].
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 Luego, en Sentencia C-120 de 2021, aclaró lo siguiente: […] el artículo 257A atribuye a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria “sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial” -excepto respecto de aquellos a los que la Constitución hubiere reconocido fuero especial-, función que en virtud de dicha disposición es, además, de naturaleza jurisdiccional. […] el Acto Legislativo 02 de 2015, no sólo amplía los sujetos disciplinables al incluir a los empleados judiciales sino que la competencia atribuida a la actual Comisión Nacional de Disciplina Judicial -que sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura-, hace referencia en sentido amplio al ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial. […] Esta decisión es de gran importancia porque cambia sustancialmente el anterior régimen y, con excepción de quienes gozan de fuero constitucional especial en materia disciplinaria, en adelante todo empleado de la Rama Judicial y todo empleado de la Fiscalía General de la Nación, así como de sus instituciones adscritas o vinculadas, será investigado disciplinariamente por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a diferencia de lo que ocurría hasta la fecha.
Una de las consecuencias relevantes tiene que ver con privar a la Procuraduría General de la Nación de ejercer su poder preferente sobre los empleados de la rama judicial, en la medida en que la competencia disciplinaria sobre estos ha pasado de ser administrativa a jurisdiccional. [Negrita y subrayado fuera del texto original]. Es importante reiterar que, tal como se dijo anteriormente, el parágrafo transitorio del artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, estableció una regla especial consisitente en que la «Oficina de Control Disciplinario Interno» de la Fiscalía seguirá conociendo de los procesos disciplinarios «cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021».
Lo anterior significa, contrario sensu, que la citada dependencia, que se denomina, en realidad, Dirección de Control Disciplinario, no está facultada para conocer de actuaciones disciplinarias que correspondan a faltas o hechos ocurridos a partir del 13 de enero de 2021, o cuya existencia material se haya extendido después de esa fecha.
Así las cosas, jurisprudencialmente y legalmente (para el caso de la Fiscalía General de la Nación) se ha dicho que las faltas disciplinarias cometidas por empleados judiciales, antes del 13 de enero de 2021, son conocidas por la autoridad que, para la época de los hechos, ostentara la calidad de superior jerárquico; y, las que tuvieran lugar luego de esa fecha, por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 6. Caso concreto Conforme a los elementos fácticos y jurídicos que circunscriben el presente caso, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado encuentra que la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación es la autoridad competente para adelantar las actuaciones disciplinarias que correspondan en contra de los empleados de la Fiscalía General de la Nación, que presuntamente omitieron dar impulso a la noticia criminal identificada con núm. ORFEO 201753000044941, remitida el 16 de diciembre de 2016 a la Fiscalía General de la Nación – Fiscalía Especializada de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario por el Juzgado 97 de Instrucción Penal Militar, impidiendo que fuera asignada a una unidad fiscal específica para su conocimiento.
Al respecto, es necesario indicar que a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia le corresponde conocer sobre quejas disciplinarias en contra de empleados judiciales, por hechos ocurridos a partir del 13 de enero de 2021, fecha en que entró en funcionamiento dicha autoridad, según lo previsto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-373 de 2016.
Para el caso de la Fiscalía, el parágrafo transitorio del artículo 93 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021 estableció que la «[O]ficina de Control Interno Disciplinario» de esa entidad seguiría conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos ocurrieron antes del 13 de enero de 2021.
De conformidad con los documentos que obran en el expediente de esta actuación, los hechos que se deben investigar están relacionados con la presunta falta en la que incurrieron los empleados judiciales por no impulsar la noticia criminal identificada con núm. ORFEO 201753000044941, esto es, no efectuar el proceso de reparto de la misma, lo cual impidió que fuera asignada a una unidad fiscal específica para su conocimiento.
Al respecto, es necesario precisar que la fecha de los hechos no puede determinarse únicamente a partir del día en que se puso de presente la falta de impulso procesal, esto es, el 13 de abril de 2023, sino desde antes, por lo siguiente: Como lo ha expuesto la Corte Constitucional29, las infracciones disciplinarias suponen un incumplimiento de deberes funcionales, y desde este punto de vista, se debe analizar las conductas de aquellos funcionarios encargados de adelantar la investigación 29 La Corte Constitucional en la sentencia C-948 de 2012, al referirse al objeto de derecho disciplinario señaló que, [d]icho derecho está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones.
En este sentido y dado que las normas disciplinarias tienen como finalidad encauzar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el cumplimiento de los cometidos fines y funciones estatales, el objeto de protección del derecho disciplinario es sin lugar a dudas el deber funcional de quien tiene a su cargo una función pública.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 disciplinaria durante el plazo legal dispuesto para este efecto en el código disciplinario único. Lo anterior, con el fin de determinar el presunto incumplimiento de sus deberes funcionales y las posibles sanciones disciplinarias. En el presente asunto, se tiene que, mediante Auto del 16 de diciembre de 2016, el Juzgado 97 de Instrucción Penal Militar remitió por competencia a la Unidad de Fiscalías Especializadas de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario el hallazgo N°. 030-2014 (noticia criminal ORFEO 201475300004491), no obstante, nunca se efectuó el proceso de reparto, impidiendo que fuera asignada a una unidad fiscal específica para su conocimiento.
Así las cosas, puede considerarse que, el presunto incumplimiento de los deberes funcionales por parte de los servidores judiciales responsables de impulsar el proceso disciplinario ocurrió en el año 2016, época en el que debió efectuarse el reparto de la noticia criminal identificada con núm. ORFEO 201475300004491. Por lo anterior, la Sala considera evidente que la conducta omisiva se configuró antes del 13 de enero de 2021, fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales.
En consecuencia, el competente para adelantar la actuación disciplinaria correspondiente es la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, para conocer de la actuación disciplinaria a que haya lugar en contra de los empleados por determinar de la Fiscalía General de la Nación que presuntamente omitieron dar impulso procesal a la noticia criminal identificada con núm. ORFEO 201753000044941, remitida el 16 de diciembre de 2016 a la Fiscalía General de la Nación – Fiscalía Especializada de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario por el Juzgado 97 de Instrucción Penal Militar.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y a la Comisión Seccional Disciplina Judicial de Antioquia. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00077-00 CUARTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase, ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado (Salvamento de voto) JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado, denominada Samai, para garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.