CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Acción: Tutela Expediente: 11001-03-15-000-2023-00291-001 Actora: Nohora Silvia Umaña Montero Accionados: Magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Once (11) Administrativo de Bogotá Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la señora Nohora Silvia Umaña Montero contra los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Once (11) Administrativo de Bogotá, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. La señora Nohora Silvia Umaña Montero, quien actúa a través de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Once (11) Administrativo de Bogotá. Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el fallo de 22 de agosto de 2022, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección segunda) confirmó el de 13 de noviembre de 2019, con el que el Juzgado Once (11) Administrativo de Bogotá accedió parcialmente2 a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. 2 Comoquiera que no concedió las súplicas relacionadas con la reliquidación de la pensión de invalidez con inclusión de la prima de servicios y la condena en costas, pero declaró la nulidad parcial de la Resolución 6821de 30 de julio de 2018, por cuyo conducto se le negó el reintegro del dinero descontado a ella por 2 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00291-00 Nohora Silvia Umaña Montero contra los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro del derecho que promovió contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduciaria La Previsora S. A. (Fiduprevisora S. A.) [expediente 11001-33-35- 011-2018-00431-01]; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia en la que se «[…] reliquid[e su] pensión de invalidez […] [con el] 100% del último salario devengado sobre el cual cotizó […], incluyendo TODOS los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio», en particular, la prima de servicios. 1.2 Hechos.
Relata la accionante que «[…] laboró como docente al servicio del Estado […]» por más de diez años y, comoquiera que padeció una pérdida de su capacidad laboral del 100% (según dictamen emitido por Medicol Salud3), la secretaría de educación de Bogotá, a través de Resolución 3923 de 27 de mayo de 2017, le reconoció pensión de invalidez, con fundamento en lo dispuesto en «[…] las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005 [y los] Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 2831 de 2005», «[…] con un IBL del 100% […]» del último salario devengado a la fecha de su estatus, pero sin tener en cuenta «[…] la totalidad de los factores salariales que devengaba al momento [de su] retiro del servicio […]», específicamente, la prima de servicios, razón por la cual el 19 de abril de 2018 solicitó su inclusión, lo que le fue negado, por conducto de Resolución 6821 de 30 de julio siguiente.
Que, por lo anterior, el 20 de septiembre de 2018 instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S. A. (expediente 11001-33-35-011-2018-00431-01), encaminada a obtener la anulación de la mencionada Resolución 6821 y lo deprecado en sede administrativa, de la que conoció el Juzgado Once (11) Administrativo de Bogotá que, con fallo de 13 de noviembre de 2019, negó las pretensiones formuladas, al estimar que «[…] la entidad demandada [le] reconoció la pensión de invalidez con los factores salariales [sobre los cuales] demostró haber cotizado […]», entre los cuales no se encuentra la prima de servicios.
Dice que contra la referida decisión judicial interpuso recurso de apelación, desatado el 22 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección segunda), en el sentido de confirmarla parcialmente, al considerar que «[…] si bien es cierto, por regla concepto de salud y, en consecuencia, condenó a dicha entidad a su devolución frente a la mesada pensional adicional de diciembre a partir del 8 de marzo de 2015. 3 Con fecha de estructuración de 20 de mayo de 2016. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00291-00 Nohora Silvia Umaña Montero contra los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro general en la liquidación de la pensión por invalidez reconocida a l[os] docente[s] oficial[es], debían incluirse la totalidad de los [emolumentos] devengados […] durante el último año […] [de] servicios, en cuanto a la prima de servicios se presenta una excepción, toda vez que el Decreto 1545 de 2013, […] la excluyó como factor salarial para el cálculo de […]» esa prestación. Que la providencia cuestionada incurre en defecto sustantivo, dado que las autoridades accionadas no tuvieron en cuenta que, «[…] de conformidad con el parágrafo transitorio 1 del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005[,] a los docentes vinculados con anterioridad a la Ley 812 de 2003 les asiste el derecho a que el reconocimiento de la pensión de invalidez se estudie bajo lo preceptuado en los Decretos 3135 de 1968 [y] 1848 de 1969 […]», y, en razón a que el último «[…] no detalló qu[é] factores se deben incluir en el ingreso base de liquidación, es necesario remitirse al Decreto Ley 1045 de 1978, que en su artículo 45 señala […]», entre otros, la prima de servicios.
Sostiene que la mencionada determinación judicial, además, «[…] desconoc[e] el precedente judicial existente sobre esta materia, […] con lo cual […] se defrauda el principio de confianza legítima en las decisiones judiciales». II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 25 de enero de 2023, admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Once (11) Administrativo de Bogotá y dispuso vincular a los señores Ministra de Educación Nacional y presidente de la Fiduprevisora S. A., en los términos previstos en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por conducto del ponente de la decisión censurada, aducen que se «[…] at[ienen] a lo que se demuestre durante el trámite de la referencia […]». 4 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00291-00 Nohora Silvia Umaña Montero contra los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 2.1.2 La señora Ministra de Educación Nacional, a través del señor jefe de la oficina asesora jurídica de esa cartera, pide su desvinculación dentro del asunto, por cuanto carece de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que «[…] no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la [actora] […]», toda vez que «[…] no es […] responsable de la conducta cuya omisión genera la vulneración alegada […], y […] es claro que […] no tiene injerencia en la decisión que se tome al respecto». 2.1.3 El señor presidente de la Fiduprevisora S. A., por intermedio de la señora coordinadora de tutelas de ese ente, depreca su desvinculación dentro del asunto, porque carece de legitimación en la causa por pasiva, puesto que «[…] no es responsable del quebrantamiento del derecho fundamental de la actora […]». 2.1.4 El señor Juez Once (11) Administrativo de Bogotá guardó silencio en la oportunidad prevista para el efecto.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la accionante, quien aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 22 de agosto de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca 5 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00291-00 Nohora Silvia Umaña Montero contra los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro (subsección B de la sección segunda) confirmó la de 13 de noviembre de 2019, con la que el Juzgado Once (11) Administrativo de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S. A. (expediente 11001-33-35-011-2018-00431-01); y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la 6 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00291-00 Nohora Silvia Umaña Montero contra los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez.
(iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo 7 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00291-00 Nohora Silvia Umaña Montero contra los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales;
(vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones; (vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales4, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 20125, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos6.
Por último, en el fallo de 5 de agosto de 20147, proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el 4 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 5 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 6 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293- 00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011- 01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7 Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 8 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00291-00 Nohora Silvia Umaña Montero contra los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro de inmediatez y subsidiariedad. 3.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se constata que: (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social de la accionante;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la sentencia atacada quedó ejecutoriada el 5 de septiembre de 20228 y la solicitud de amparo se presentó el 24 de enero de 2023, es decir, dentro de un término prudencial (4 meses y 19 días); y (v) el fallo acusado no desató una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, esta Sala examinará el fondo del asunto conforme a las causales específicas denominadas defecto sustantivo y desconocimiento del precedente invocadas por la actora. 3.5.1 Defecto sustantivo. Sea lo primero anotar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley.
En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional9 ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso 8 El correo electrónico, mediante el cual se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 29 de agosto de 2022, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 31 de los mismos mes y año, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA. 9 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00291-00 Nohora Silvia Umaña Montero contra los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro sometido al conocimiento del juez.
Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales10. 3.5.2 Desconocimiento del precedente. Al respecto, se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial.
La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia11, y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo12 en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe13. 3.5.3 Solución al caso concreto.
En el sub lite se tiene que la actora aduce que la providencia censurada incurre en (i) defecto sustantivo, porque las autoridades accionadas se apartaron de las disposiciones normativas que gobiernan la pensión de invalidez para los servidores públicos, como lo son los Decretos 1848 de 1969 y 1045 de 1978, lo que quebranta sus garantías superiores, comoquiera que le causa un perjuicio económico, al no tener en cuenta para efectos del cálculo pensional, la totalidad de los emolumentos que devengaba al momento de su retiro, entre ellos, la prima de servicios; y (ii) desconocimiento del precedente, por cuanto inobserva el criterio jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado sobre el tema.
Con el fin de determinar si los anteriores reproches tienen o no asidero jurídico, resulta oportuno indicar que en lo que se refiere a la pensión por invalidez el Decreto 3135 de 1968, «por medio del cual se prevé la integración 10 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 11 Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». 12 Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. 13 Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00291-00 Nohora Silvia Umaña Montero contra los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales», en su artículo 23, consagra: La invalidez que determine una pérdida de la capacidad laboral no inferior a un 75%, da derecho a una pensión, pagadera por la respectiva entidad de previsión con base en el último sueldo mensual devengado, mientras la invalidez subsista, así: a) El cincuenta por ciento (50%) cuando la pérdida de la capacidad laboral sea del 75%; b) Del setenta y cinco por ciento (75%) cuando la pérdida de la capacidad laboral exceda del 75% y no alcance al 95%; c) El ciento por ciento (100%) cuando la pérdida de la capacidad laboral sea superior al 95%.
Posteriormente, el Decreto 1848 de 1969, a través del cual se reglamentó el precitado Decreto ley 3135 de 1968, en lo pertinente, dispuso: Artículo 60. Derecho a la pensión. Todo empleado oficial que se halle en situación de invalidez, transitoria o permanente, tiene derecho a gozar de la pensión de invalidez a que se refiere este capítulo.
Artículo 61. Definición. 1. Para los efectos de la pensión de invalidez, se considera inválido el empleado oficial que por cualquier causa, no provocada intencionalmente, ni por culpa grave, o violación injustificada y grave de los reglamentos de previsión, ha perdido en un porcentaje no inferior al setenta y cinco por ciento (75%) su capacidad para continuar ocupándose en la labor que constituye su actividad habitual o la profesional a que se ha dedicado ordinariamente. 2.
En consecuencia, no se considera inválido al empleado oficial que solamente pierde su capacidad de trabajo en un porcentaje inferior al setenta y cinco por ciento (75%). Artículo 62. Calificación de la incapacidad laboral. 1. La calificación del grado de invalidez se efectuará por el servicio médico de la entidad de previsión social a la cual esté afiliado el empleado oficial que pretende el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez. 2.
En defecto de dicha afiliación esa calificación se hará por el servicio médico de la entidad o empresa empleadora. 3. Las entidades y empresas oficiales que no tengan servicio médico, deberán contratar dicho servicio con la Caja Nacional de Previsión Social, para la calificación a que se refiere este Artículo. 11 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00291-00 Nohora Silvia Umaña Montero contra los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Artículo 63.
Cuantía de la pensión. El valor de la pensión de invalidez se liquidará con base en el último salario devengado por el empleado oficial y será equivalente al grado de incapacidad laboral, conforme a los porcentajes que se establecen a continuación, así: a. Cuando la incapacidad sea superior al noventa y cinco por ciento (95%), el valor de la pensión mensual será igual al último salario devengado por el empleado oficial, o al último promedio mensual, si fuere variable. b. Si la incapacidad excediere del setenta y cinco por ciento (75%) sin pasar del noventa y cinco por ciento (95%), la pensión mensual será equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del último salario devengado por el empleado oficial, o del último promedio mensual. c. Si la incapacidad laboral es del setenta y cinco por ciento (75%), dicha pensión será igual al cincuenta por ciento (50%) del último salario devengado por el empleado oficial, o del último promedio mensual, si fuere variable.
De lo anterior, se colige que el empleado público que por cualquier causa, no provocada intencionalmente, ni por culpa grave, o violación injustificada y grave de los reglamentos de previsión, ha sufrido pérdida de su capacidad laboral o profesional en un porcentaje superior al setenta y cinco por ciento (75%), tendrá derecho a una pensión por invalidez equivalente al (i) ciento por ciento (100%) del último salario recibido o promedio mensual, si su incapacidad excede el 95%;
(ii) setenta y cinco por ciento (75%) del último salario devengado o promedio mensual, si su incapacidad está entre el 75% y el 95%; y (iii) cincuenta por ciento (50%) del último salario o promedio mensual, si su incapacidad es igual o inferior al 75%. Asimismo, para efectos de determinar la base de liquidación pensional por invalidez se debe tener en cuenta el último salario devengado, esto es, todo lo recibido por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral, que comprende los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. Lo anotado, en concordancia con el Decreto 1045 de 1978, por el que se fijan las reglas generales para la aplicación de las disposiciones sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del orden nacional, en su artículo 45, prevé: 12 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00291-00 Nohora Silvia Umaña Montero contra los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro De los factores de salario para la liquidación de cesantía y pensiones.
Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrá en cuenta los siguientes factores de salario: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación y la prima técnica; c) Los dominicales y feriados; d) Las horas extras; e) Los auxilios de alimentación y transporte; f) La prima de navidad; g) La bonificación por servicios prestados; h) La prima de servicios; i) Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j) Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto-Ley 710 de 1978; k) La prima de vacaciones;
Por último, se anota que el Decreto 1545 de 201314 reguló la prima de servicios para el personal docente y directivo oficial, al establecer: Artículo 1. Prima de servicios. Establécese la prima de servicios para el personal docente y directivo docente oficial que presta sus servicios en las instituciones educativas de preescolar, básica y media, la cual será cancelada a partir del año 2014 en los términos que a continuación se señalan: 1.
En el año 2014, la prima de servicios será equivalente a siete (7) días de la remuneración mensual del docente o directivo a 30 de junio del respectivo año. 2. A partir del año 2015, y en adelante, la prima de servicios que establece el presente Decreto será equivalente a quince (15) días de la remuneración mensual del docente o directivo docente a 30 de junio del respectivo año. 14 «Por el cual se establece la prima de servicios para el personal docente y directivo docente oficial de las instituciones educativas de preescolar, básica y media» 13 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00291-00 Nohora Silvia Umaña Montero contra los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Parágrafo.
La prima de servicios que se establece en el presente Decreto será cancelada por las respectivas entidades territoriales certificadas en educación en los primeros quince (15) días del mes de julio de cada año. […] Artículo 5. Liquidación de otras prestaciones económicas. La prima de servicios que se establece en el artículo 1 de este Decreto, constituye factor salarial desde el momento de su causación, para efectos de la liquidación de las siguientes prestaciones económicas: 1.
Vacaciones. 2. Prima de Vacaciones. 3. Cesantías. 4. Prima de Navidad. De la documentación obrante en el expediente, se advierte que (i) el 17 de marzo de 1981 la accionante se incorporó a la docencia oficial, esto es, antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 200315 (27 de junio de 2003); (ii) la secretaría de educación de Bogotá le otorgó pensión de invalidez (al haber sufrido una pérdida de su capacidad laboral del 100%), por conducto de Resolución 3923 de 17 de mayo de 2017, con base en el 100% del último salario devengado, para cuyo cálculo tuvo en cuenta la asignación básica, las primas de alimentación, vacaciones, navidad y especial y la bonificación decreto y con efectividad a partir del 14 de noviembre de 2016 (fecha en que fue retirada del servicio por invalidez), de conformidad con, «[…] las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005 [y los] Decretos 3135 de 1968 […] [y] 1848 de 1969 […]», entre otras;
(iii) los emolumentos salariales que devengó durante el año anterior al retiro del servicio fueron sueldo, primas de alimentación, vacaciones, navidad, especial y de servicios y bonificación decreto16; y (iv) mediante Resolución 6821 de 30 de julio de 2018, la aludida secretaría negó la reliquidación deprecada con todos los factores salariales recibidos en el momento de su retiro, en particular, la prima de servicios, «[…] acorde con los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969»17.
En el caso sub examine se observa que los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de 15 «Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario». 16 Según consta en el formato único para la expedición de certificado de salarios de 5 de junio de 2018 suscrito por el señor secretario de educación de Bogotá. 17 En razón a que no se cuenta con dicho acto administrativo completo, no es dable exponer los fundamentos con los cuales se negó la solicitud de reliquidación de la actora. 14 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00291-00 Nohora Silvia Umaña Montero contra los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Cundinamarca, en el fallo objeto de reproche, concluyeron que la pensión de invalidez de la actora se regulaba por los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, los cuales regían antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, comoquiera que fue vinculada a la docencia con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 (17 de marzo de 1981).
De igual modo, estimaron que «[…] en el presente caso no está en discusión el régimen aplicable a la [demandante], [toda vez que] la entidad accionada en el acto administrativo de reconocimiento de la pensión por invalidez, especific[ó] que [esta se otorgaba] en cuantía del 100% del último salario devengado, con la inclusión de los […] factores salariales: asignación básica, prima[s] de alimentación, […] especial, […] vacaciones […] [y] navidad y bonificación decreto, esto, conforme a lo determinado en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969».
Sin embargo, consideraron que no procede el reajuste pensional solicitado por la tutelante con la inclusión de la prima de servicios, en la medida en que, en atención al «[…] artículo 5 del Decreto 1545 de 2013, [dicho emolumento] constituye factor salarial únicamente para liquidar las vacaciones, la[s] prima[s] de vacaciones […] y […] navidad [y] las cesantías, no siendo así para […] las correspondientes pensiones».
Sobre la aludida prima de servicios se anota que, de acuerdo con lo dispuesto por el Decreto 1545 de 2013, los docentes oficiales, sin distinción alguna, tienen derecho a ella a partir del año 2014 en cuantía equivalente a 7 días de la remuneración mensual, y del año 2015 en adelante por valor de 15 días. Por otra parte, cabe precisar que, de acuerdo con el artículo 63 del Decreto 1848 de 1969, el empleado público que haya sufrido pérdida de su capacidad laboral o profesional en un porcentaje superior al noventa y cinco por ciento (95%), tendrá derecho a una pensión por invalidez equivalente al ciento por ciento (100%) del último salario devengado o promedio mensual, y para efectos de determinar la respectiva base de liquidación pensional se debe tener en cuenta todo lo recibido por el trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral, lo que, en virtud del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, comprende, entre otros factores, la prima de servicios.
Al respecto, se advierte que la demandante prestó sus servicios como docente oficial desde el 17 de marzo de 1981 hasta el 14 de noviembre de 2016 (fecha en que fue retirada por invalidez), es decir, se vinculó con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003), e incluso de la 15 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00291-00 Nohora Silvia Umaña Montero contra los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989), además, devengó en el año anterior a su retiro por invalidez la prima de servicios.
Por consiguiente, se colige que en este asunto se configura el defecto sustantivo invocado, comoquiera que las autoridades accionadas, al momento de adoptar la decisión cuestionada frente a la prima de servicios, aplicaron el artículo 5 del Decreto 1545 de 2013, al considerar que ese emolumento constituye factor salarial solamente para efectos de la liquidación de las vacaciones, cesantías y primas de vacaciones y de navidad, mas no para la pensión de invalidez, a pesar de que el Decreto 1045 de 1978, por el que se fijan las reglas generales de las disposiciones sobre prestaciones sociales a de los empleados públicos y trabajadores oficiales del orden nacional (el cual, cabe anotar, rige la prestación social de la actora), señaló como factores salariales para su liquidación pensional, entre otros, la prima de servicios, la cual, como lo exige el Decreto 1848 de 1969, debe ser devengada en el último salario recibido, aspecto que deberán verificar los magistrados accionados con el fin de disponer o no su inclusión. En ese orden de ideas, se concluye que las autoridades accionadas vulneraron las garantías superiores invocadas por la accionante, habida cuenta de que desatendieron lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, para concluir que la prima de servicios no podía ser incluida como factor salarial para liquidar su pensión de invalidez, a pesar de que la normativa que regula esa prestación social en ningún momento prevé esa condición. Por último, resulta necesario aclarar que como en el presente asunto los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrieron en defecto sustantivo, la Sala se sustraerá de verificar el cargo relativo al desconocimiento del precedente expuesto por la accionante, toda vez que para dictar una decisión de reemplazo las autoridades accionadas deberán examinar de nuevo la normativa y jurisprudencia aplicables a su caso.
A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que la providencia cuestionada adolece de defecto sustantivo, se impone (i) amparar el derecho constitucional fundamental al debido proceso18 de la tutelante; (ii) dejar sin 18 No se tutelará la garantía superior a la igualdad de la demandante, puesto que no se acreditó que con la providencia atacada se le haya dado un trato diferente al recibido por otra persona en sus mismas condiciones, y en cuanto a las de seguridad social y mínimo vital, tampoco se advierten vulneradas, comoquiera que el sub lite se discute la reliquidación, mas no el reconocimiento pensional. 16 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00291-00 Nohora Silvia Umaña Montero contra los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro efectos el fallo de 22 de agosto de 2022, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección segunda) confirmó el de 13 de noviembre de 2019, con el que el Juzgado Once (11) Administrativo de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que promovió la actora contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S. A. (expediente 11001-33-35-011-2018-00431-01); y (iii) ordenar a las autoridades accionadas que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta decisión, profieran una nueva providencia, en lo relacionado con la reliquidación de la pensión de invalidez reclamada, en particular, en lo que atañe a la inclusión de la prima de servicios, en atención a las consideraciones expuestas en esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1°.
Ampárase el derecho constitucional fundamental al debido proceso de la señora Nohora Silvia Umaña Montero, en armonía con lo expuesto en la parte motiva. 2°. Déjase sin efectos la sentencia de 22 de agosto de 2022, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección segunda) decidió en segunda instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la tutelante contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S. A. Compañía de Seguros (expediente 11001-33-35-011- 2018-00431-01), conforme a la motivación. 3°.
En consecuencia, ordénase a los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, dentro del término de diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, dicten un nuevo fallo dentro del aludido asunto ordinario, en lo relacionado con la reliquidación de la pensión de invalidez reclamada, en atención a las consideraciones planteadas en esta decisión. 4°.
Adviértese a las autoridades indicadas en el numeral precedente, que el incumplimiento de lo dispuesto en esta providencia dará lugar a las sanciones establecidas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. 17 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00291-00 Nohora Silvia Umaña Montero contra los señores magistrados de la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 5°.
Notifíquese esta determinación judicial a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 6°. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS