Radicado: 11001-03-15-000-2025-00065-01 Demandantes: Ana Vicenta Jiménez Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., primero (1º) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-00065-01 Demandantes: ANA VICENTA JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL – Se desconoció la sentencia T-044 de 2022 de la Corte Constitucional, al aplicar automáticamente la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, sin considerar la incidencia del momento de presentación de la demanda en la posibilidad de cumplir nuevas cargas procesales y argumentativas – Se desconocieron las sentencias de unificación 312 de 2020 y 167 de 2023 de la Corte Constitucional, al no analizar cuándo se tuvo la posibilidad material de imputar el daño alegado al Estado, ni la existencia de barreras de acceso a la administración de justicia / DEFECTO FÁCTICO – Se omitió el decreto y práctica de las pruebas solicitadas para demostrar por qué no se presentó la demanda previamente.
La Sala1 resuelve la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia del 19 de junio de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se denegó la solicitud de amparo constitucional. I.
ANTECEDENTES A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda de tutela 1. El 13 de enero 20252, Ana Vicenta Jiménez Martínez y otros3 presentaron demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Sucre y el Juzgado Cuarto Administrativo de Sincelejo, a fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la verdad, a la justicia y a la reparación integral.
En consecuencia, solicitaron lo siguiente: (i) Que se dejara sin efectos la sentencia del 23 de noviembre de 2021, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Sincelejo y confirmada por el Tribunal Administrativo de Sucre el 9 de mayo de 2024, mediante la cual se declaró la 1 Se advierte que el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente el 30 de julio de 2025, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 Samai, expediente de primera instancia, índice 2. 3 Manuel Antonio Jiménez Martínez, María Josefa Jiménez Martínez, Lilibeth Jiménez Martínez, Sixta Antonia Moreno Jiménez, Marisela Jiménez Martínez, Yisela Patricia Jiménez Martínez, Georgina María Moreno Jiménez, Alonso Enrique Moreno Jiménez, Doris María Moreno Jiménez, Sirley del Carmen Moreno Jiménez y Damián David Sierra Moreno. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00065-01 Demandantes: Ana Vicenta Jiménez Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 caducidad de las pretensiones formuladas en la demanda que dio origen al proceso 70-001-33-33-004-2019-00017-01.
(ii) Que se ordenara al juzgado y al tribunal demandados continuar con el trámite y el estudio de la demanda en la cual se originó el mencionado proceso. (iii) Que se exhortara a las autoridades judiciales demandadas a estudiar pormenorizadamente los hechos y las pruebas en futuros procesos. 2. De la demanda del tutela y de los medios probatorios obrantes en el expediente, se extraen los siguientes hechos y argumentos jurídicamente relevantes: 3.
El 29 de enero de 2019, los aquí accionantes instauraron demanda de reparación directa contra la Nación, Ministerio de Defensa, Armada Nacional, a fin de que esta fuera declarada responsable de la ejecución extrajudicial de Carlos Alberto Valeta Jiménez, con quien tenían una relación de parentesco 4 o de amistad. Para sustentar esa pretensión, en síntesis, expusieron lo siguiente: 4.
El 9 de julio de 2007, el señor Valeta Jiménez partió de Toluviejo, Sucre, en compañía de miembros de la fuerza pública, bajo la promesa de un empleo en una finca ubicada en San Marcos, Sucre. 5. De acuerdo con un «informe policial» del 6 de septiembre de 2007, aquel desapareció tras enfrentamientos entre el Ejército Nacional y desmovilizados de las Autodefensas Unidas de Colombia, ocurridos el 13 de julio y el 6 de agosto de 2007 en Chinú, Córdoba.
Además, según una nota de prensa del 4 de septiembre del mismo año, su cuerpo fue hallado junto con los de otras cinco personas. Sin embargo, solo fue entregado «al año y medio». 6. Por los anteriores hechos, el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Sincelejo declaró responsable de los delitos de desaparición forzada y de homicidio en persona protegida al coronel (r) Luis Fernando Borja Aristizábal, excomandante de la Fuerza de Tarea Conjunta del Ejército en Sucre, mediante sentencia del 27 de diciembre de 2011.
Igualmente, declaró responsable de esos delitos al mayor (r) Orlando Arturo Céspedes Escalona, ex subcomandante de la mencionada fuerza, a través de sentencia del 31 de marzo de 2016 —confirmada el 1.° de noviembre de ese año por la Sala Penal del Tribunal Superior de Sucre—. 7. Durante la búsqueda del cadáver del señor Valeta Jiménez, sus familiares sufrieron amenazas, motivo por el cual Ana Vicenta Jiménez Martínez y los demás actores se abstuvieron de demandar al Estado con anterioridad. 8.
Mediante sentencia anticipada del 23 de noviembre de 2021, el Juzgado Cuarto Administrativo de Sincelejo negó las pretensiones de los demandantes, por encontrarlas caducadas. Estos apelaron tal decisión y, el 9 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Sucre la confirmó. 4 Algunos demandantes eran tíos del señor Valeta Jiménez y otros, primos.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00065-01 Demandantes: Ana Vicenta Jiménez Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 9. Para sustentar su decisión, el tribunal invocó la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, así como la sentencia de unificación 312 de 2020 y la sentencia T-044 de 2022, expedidas por la Corte Constitucional. 10.
Además, argumentó que el término de caducidad debía computarse desde el 9 de julio de 2007, fecha en la cual murió el señor Valeta Jiménez, y que no podía concluirse que los demandantes solo hubieran podido acudir a la administración de justicia hasta 2019, por lo siguiente: 11. Primero, en la demanda afirmaron que, gracias a una nota de prensa del 4 de septiembre de 2007 y a un informe policial del 6 de septiembre siguiente, se enteraron de que el deceso tuvo lugar durante un enfrentamiento armado. 12.
Segundo, desde el momento en que el señor Valeta Jiménez partió de su hogar por una falsa promesa de trabajo, «muy probablemente» supieron que murió a manos de agentes estatales. 13. Tercero, no fueron ajenos al proceso penal adelantado por la muerte del señor Valeta Jiménez, lo cual les permitió identificar a los agentes estatales involucrados. 14.
Cuarto, no explicaron por qué no presentaron la demanda de reparación directa con anterioridad, y se limitaron a señalar que se abstuvieron de hacerlo por temor, lo cual no era suficiente para considerar que les resultara imposible acudir a la administración de justicia oportunamente. 15. Según los aquí demandantes, el Tribunal Administrativo de Sucre y el Juzgado Cuarto Administrativo de Sincelejo incurrieron en un defecto sustantivo, debido a lo siguiente: 16.
En primer lugar, aplicaron «con severidad» el literal i del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, relativo a la oportunidad para presentar demandas de reparación directa, obviando que este no podía ser aplicado porque el asunto versaba sobre una grave violación de derechos humanos, lo cual implicaba la inoperancia de la caducidad, de conformidad con varias disposiciones imperativas de derecho internacional público, en especial, los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 17.
En segundo lugar, aplicaron erradamente el artículo 182A del mismo código, profiriendo sentencia anticipada por considerar que no era necesario practicar pruebas y, consecuentemente, privando a los actores de la posibilidad de acreditar, mediante testimonios y declaraciones de parte, por qué no acudieron a la administración de justicia con anterioridad. 18.
Por otro lado, los accionantes reprocharon que el tribunal y el juzgado demandados hubieran aplicado retroactivamente la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, sin valorar los medios probatorios aportados con la demanda ni los hechos expuestos en esta. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00065-01 Demandantes: Ana Vicenta Jiménez Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 19.
Añadieron que dicha sentencia no podía ser aplicada, en virtud de disposiciones imperativas de derecho internacional público relativas a la imprescriptibilidad de la acción ante casos que involucren delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, así como del deber de ejercer el control de convencionalidad y de varias sentencias de tutela de la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación, en las cuales se ha indicado que los cambios jurisprudenciales no pueden tener efectos retroactivos cuando atentan contra las garantías procesales de los usuarios de la administración de justicia. 20.
También expusieron que, cuando presentaron su demanda, el Consejo de Estado sostenía que las reclamaciones de reparación directa por graves violaciones de derechos humanos podían presentarse en cualquier tiempo. Agregaron que tal posición, más favorable, debió ser acogida por el juzgado y el tribunal, en garantía del principio de seguridad jurídica y en virtud de las disposiciones imperativas de derecho internacional público mencionadas. 21.
En línea con todo lo anterior, acusaron a las autoridades judiciales demandadas de contravenir el principio de interpretación de las normas conforme a los tratados internacionales, así como de desconocer el precedente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual ha establecido que, si el poder legislativo de un Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos no suprime las disposiciones contrarias a esta, el poder judicial debe abstenerse de aplicarlas, es decir, debe ejercer el control de convencionalidad. 22.
Por último, adujeron que se desconocieron varias sentencias de tutela de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en las cuales se ha explicado que las autoridades judiciales vulneran el derecho de acceso a la administración de justicia al declarar la caducidad sin practicar las pruebas pertinentes, o sin analizar las circunstancias particulares del caso.
B. Trámite impartido e intervenciones 23. Mediante auto del 25 de abril de 20255, el despacho sustanciador en primera instancia admitió la demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo Sucre y el Juzgado Cuarto Administrativo de Sincelejo. Además, vinculó —sin especificar en qué calidad— a la Nación, Ministerio de Defensa, Armada Nacional. 24.
El Juzgado Cuarto Administrativo de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre guardaron silencio, pese a que se les notificó el auto admisorio de la demanda6. 25. La Armada Nacional7 calificó la solicitud de amparo constitucional como improcedente, con sustento en que no se cumplió el requisito de inmediatez. Argumentó que el plazo para presentar la demanda de tutela feneció el 17 de diciembre de 2024, es decir, a los seis meses del envío del mensaje por el cual se notificó la sentencia del Tribunal Administrativo de Sucre. 5 Samai, expediente de primera instancia, índice 28. 6 Samai, expediente de primera instancia, índice 31. 7 Samai, expediente de primera instancia, índice 36.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00065-01 Demandantes: Ana Vicenta Jiménez Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 26. Igualmente, sostuvo que no se causó ninguna vulneración de derechos fundamentales que justificara la intervención del juez constitucional, pues, a su juicio, las autoridades judiciales demandadas no incurrieron en ningún defecto al valorar los medios probatorios obrantes en el expediente, y sustentaron sus decisiones en una «interpretación razonada» del artículo 164 del CPACA, así como en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera de esta corporación. 27.
Además, indicó que dichas decisiones se ajustaron a los «estándares de convencionalidad» y simplemente generaron una inconformidad en los demandantes, quienes, en su criterio, utilizaron la acción de tutela para acceder a una instancia adicional. C. Fallo impugnado 28. Mediante sentencia del 19 de junio de 20258, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo constitucional. 29.
Antes de exponer los fundamentos de su decisión, dicha subsección advirtió que su análisis sólo recaería sobre la sentencia del 9 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, en tanto esta fue la decisión por la cual se finalizó el proceso contencioso administrativo. 30. Advertido lo anterior, la Subsección A de la Sección Segunda argumentó que dicho tribunal no incurrió en los defectos alegados por los accionantes, en tanto su análisis se fundamentó en el precedente de unificación de la Corte Constitucional y de esta corporación, y tuvo en cuenta que la demanda de reparación directa se presentó con anterioridad a ese precedente. 31.
Además, advirtió que los demandantes nunca expusieron ninguna circunstancia que les hubiera impedido acudir a la administración de justicia oportunamente. Aclaró que no lo hicieron en los alegatos de conclusión en primera instancia, ni en el recurso de reposición contra el auto por el cual se dispuso proferir sentencia anticipada, ni en la apelación de esa sentencia. D. Impugnación 32.
Los demandantes solicitaron que se revoque la anterior decisión9, insistiendo en que se desconoció el precedente aplicable, por cuanto se profirió sentencia «sin valorar las pruebas», sin evaluar «los obstáculos que enfrentaron» y sin aplicar la jurisprudencia anterior a la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, como correspondía, en tanto la demanda fue presentada con anterioridad a esta, y en virtud del principio de interpretación conforme a los tratados internacionales.
II. CONSIDERACIONES E. Competencia 33. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de segunda instancia, de conformidad con lo establecido en 8 Samai, expediente de primera instancia, índice 46. 9 Samai, expediente de primera instancia, índice 52. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00065-01 Demandantes: Ana Vicenta Jiménez Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).
F. Problema jurídico 34. La Sala determinará si confirma, modifica o revoca la sentencia del 19 de junio de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 35. Para ello, de conformidad con lo expuesto en la impugnación, establecerá si el Tribunal Administrativo de Sucre desconoció el precedente aplicable al confirmar la sentencia del 23 de noviembre de 2021, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Sincelejo, mediante la cual se negaron las pretensiones de los aquí accionantes por encontrarlas caducadas10.
G. Análisis de la Sala 36. Antes de abordar el problema jurídico planteado, la Sala advierte que comparte los fundamentos de la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación para considerar cumplidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial11. 37. Ahora, como se indicó en el acápite de antecedentes, los demandantes e impugnantes sostuvieron que se desconoció el precedente aplicable, por cuanto se profirió fallo12: (i) sin aplicar la jurisprudencia anterior a la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, como correspondía, en tanto la demanda fue presentada con anterioridad a esta, y en virtud del principio de interpretación conforme a los tratados internacionales;
(ii) «sin valorar las pruebas»; y (iii) sin evaluar «los obstáculos que enfrentaron». 10 Se advierte que, en tanto los impugnantes no cuestionaron que la Subsección A de la Sección Segunda excluyera de su análisis la sentencia del Juzgado Cuarto Administrativo de Sincelejo, y por cuanto el mecanismo judicial para controvertir esa providencia era el recurso de apelación, esta Sala, al igual que dicha subsección, limitará su análisis al fallo del Tribunal Administrativo de Sucre. 11 En cuanto al requisito de inmediatez, se resalta que la sentencia del Tribunal Administrativo de Sucre fue enviada a las partes el 17 de junio de 2024, por correo electrónico, de modo que se entiende notificada el 19 de junio siguiente, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 205 del CPACA y con lo establecido en el auto de unificación del 29 de noviembre de 2022, proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Como consecuencia, dicha sentencia adquirió firmeza el 25 de junio de 2024, por lo que el término de seis meses para presentar la demanda de tutela —definido como razonable por la Corte Constitucional (sentencia T-495 de 2024)— feneció el 25 de diciembre de ese año, fecha en la que ya había iniciado el período de vacancia judicial. Este finalizó el 10 de enero de 2025, y la solicitud de amparo constitucional objeto de decisión se presentó al día hábil siguiente, es decir, el 13 de enero, motivo por el cual fue oportuna.
Además, con respecto al requisito de relevancia constitucional, se advierte que, si bien la demanda de tutela contiene una reiteración de los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Juzgado Cuarto Administrativo de Sincelejo, no puede considerarse que la pretensión de los accionantes sea simplemente acceder a una instancia adicional, pues los argumentos del Tribunal Administrativo de Sucre para confirmar dicha sentencia, de entrada, evidencian una ausencia de análisis probatorio y de las circunstancias particulares del caso, lo cual da cuenta de un defecto fáctico y de un desconocimiento del precedente constitucional, por las razones que serán expuestas más adelante. 12 Los argumentos de los impugnantes se reordenan para favorecer la coherencia en la exposición de los fundamentos de la decisión de la Sala.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00065-01 Demandantes: Ana Vicenta Jiménez Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 38. Para determinar si efectivamente hubo un desconocimiento de precedente, la Sala expondrá las reglas fijadas en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera de esta Corporación, así como en algunos fallos de la Corte Constitucional, expedidos con posterioridad a la emisión de aquella. 39.
En la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, la Sección Tercera del Consejo de Estado estableció lo siguiente: primero, que el término para demandar establecido por el legislador resulta exigible, incluso, cuando se pretenda la declaración de responsabilidad del Estado con ocasión de delitos de lesa humanidad o de crímenes de guerra; segundo, salvo en casos de desaparición forzada, regulados expresamente en la ley, dicho término debe computarse desde el momento en que los afectados conocieron o debieron conocer la participación del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad; y tercero, el término en cuestión no se aplica «cuando se observ[e]n situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción» y, una vez estas sean superadas, aquel empezará a correr. 40.
En la sentencia de unificación 312 de 2020, la Corte Constitucional calificó el entendimiento del término de caducidad por parte del Consejo de Estado como «razonable y proporcional desde una perspectiva constitucional y convencional». Para sustentar esta posición, la Corte expuso, entre otros argumentos, los siguientes: (…) [L]a reparación patrimonial de los daños causados por el Estado es una obligación contemplada en el artículo 90 de la Carta Política, la cual, cuando tiene su origen en una violación a los derechos humanos, se ve reforzada por disposiciones de instrumentos internacionales incluidas en el bloque de constitucionalidad, como los artículos 8° y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que le imponen al Estado colombiano el deber de garantizar el acceso a la administración de justicia para proteger de forma efectiva dichas prerrogativas.
Al respecto, este Tribunal evidencia que el establecimiento del término de caducidad para pretender por vía judicial la reparación de los menoscabos patrimoniales causados por el Estado con ocasión de un delito de lesa humanidad, un crimen de guerra o genocidio, no representa una afectación del derecho al acceso a la justicia de las víctimas de violaciones a los derechos humanos con el fin de obtener una compensación por el daño padecido, porque: (i) Los interesados en la reparación patrimonial cuentan con un plazo razonable de dos años para acudir al aparato jurisdiccional y satisfacer sus pretensiones, el cual no se cuenta necesariamente desde el momento del daño que origina el perjuicio, sino que sólo se inicia a contabilizar cuando el afectado tenga conocimiento de que el menoscabo fue causado por el Estado y se encuentre en la capacidad material de imputarle el mismo ante el aparato jurisdiccional;
(ii) La procedencia de la demanda de reparación debe ser analizada por el juez contencioso administrativo competente, atendiendo a las particularidades de cada asunto en concreto; y (iii) La desestimación del medio de control de reparación directa por caducidad, no le impide al perjudicado obtener la compensación económica del daño causado por otras vías, como el incidente de reparación integral en el marco del proceso penal que se adelante en contra del responsable material del delito de lesa humanidad o el trámite de indemnización administrativa.
(…) Radicado: 11001-03-15-000-2025-00065-01 Demandantes: Ana Vicenta Jiménez Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 (…) [C]omo lo puso de presente el Pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en su condición de órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la Sentencia del 29 de enero de 2020, la Corte considera que no es necesario extender la figura de imprescriptibilidad que se predica de acción penal frente a los delitos de lesa humanidad al estudio de la caducidad del medio de control de reparación directa para asegurar los derechos de las víctimas, puesto que, además de tratarse de instituciones jurídicas con características y lógicas diferentes, el término legal establecido para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo integra un criterio asimilable al que lleva inmerso dicha figura aplicable a la persecución penal, el cual busca ponderar los principios en tensión, estos son, la seguridad jurídica y el mandato de justicia. (…) (…) [E]ste Tribunal considera que, además de las razones expuestas por el Consejo de Estado en el fallo de unificación, la aplicación del término legal de caducidad frente al medio de control de reparación directa cuando el hecho dañoso es constitutivo de un delito de lesa humanidad resulta acorde con el criterio interpretativo que puede extraerse de lo dispuesto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Órdenes Guerra contra Chile.
(…) (…) [D]icho Tribunal Internacional reconoció que la imprescriptibilidad de la acción penal frente a delitos de lesa humanidad no opera per se, sino en razón de la existencia de circunstancias que obstaculizan la investigación y juzgamiento de los responsables de delitos de lesa humanidad o crímenes de guerra. En consecuencia, para esta Corporación ante, desaparece la justificación de acudir a dicha figura debido a la afectación que la misma implica para otros principios superiores y, por consiguiente, lo propio ocurre con el medio de control de reparación directa cuando el afectado tiene el conocimiento de la participación del Estado en el hecho dañoso y las condiciones materiales para demandar a la administración. (Énfasis añadido). 41.
Posteriormente, en la sentencia T-044 de 2022, la Corte Constitucional se pronunció sobre una demanda de tutela similar a la del presente caso13 y explicó que, si bien la Sección Tercera de esta corporación guardó silencio frente a los efectos de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, debía entenderse que estos fueron retrospectivos, por cuatro razones: Primero, porque darle efectos retroactivos a las sentencias de unificación es una práctica que está prima facie proscrita; segundo, porque, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la regla general es que los cambios en el precedente judicial tienen efectos generales e inmediatos; tercero, debido a que, según la práctica jurisprudencial del Consejo de Estado, los efectos prospectivos del cambio en el precedente judicial deben ser declarados explícitamente en la respectiva providencia judicial; y, cuarto, porque, esa fue la intención de la mayoría de los miembros de la Sala Plena de la Sección Tercera14.
(Énfasis añadido). 42. En relación con la segunda de las razones citadas, la Corte Constitucional expuso que, según su sentencia de unificación 406 de 2016, los cambios de precedente deben aplicarse de forma inmediata, es decir, retrospectivamente, lo cual impone a los jueces el deber de valorar las circunstancias particulares de cada caso en el que 13 En dicha demanda, se reclamó la protección de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al debido proceso, a la integridad personal y a la reparación integral.
Estos se consideraron vulnerados a causa de la declaración de caducidad de las pretensiones de reparación directa por la tortura y ejecución extrajudicial de varias personas en Hato de Corozal, Casanare, con fundamento en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, dentro de un proceso iniciado en 2014. 14 Frente a ese cuarto argumento, la Corte Constitucional explicó que, aunque en la parte resolutiva de la sentencia de unificación aludida no se establecieron sus efectos temporales, uno de los salvamentos de voto respectivos permitía inferir que, para la mayoría de consejeros de la Sección Tercera, tales efectos debían ser retrospectivos.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00065-01 Demandantes: Ana Vicenta Jiménez Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 pretendan aplicar la modificación jurisprudencial, «sobre todo cuando esta suponga imponer nuevas cargas procesales, argumentativas o probatorias». 43.
En línea con lo anterior, la Corte consideró que, en el caso concreto, la autoridad judicial demandada incurrió en un desconocimiento del precedente constitucional, pues aplicó automáticamente la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, cuyas reglas supusieron nuevas cargas procesales y argumentativas, sin evaluar si ello podía poner en riesgo las garantías procesales y, consecuentemente, los derechos fundamentales de los actores. 44.
Lo expuesto en las providencias citadas fue recogido por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación 167 de 2023, de la siguiente manera: (i) [E]l plazo razonable de dos años para acudir a la jurisdicción no se cuenta necesariamente desde el momento en que se produce el daño que origina el perjuicio, sino desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial;
(ii) la caducidad de la demanda de reparación directa o la existencia de barreras en el acceso a la justicia debe ser analizada por el juez contencioso administrativo competente, atendiendo a las particularidades de cada asunto en concreto; y (iii) la aplicación del fallo de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado debe realizarse teniendo en cuenta la necesidad de readecuar el trámite para brindar oportunidad a las partes de ajustarse a las nuevas cargas y posibilidades procesales que este contiene.
(Énfasis añadido). 45. Por otro lado, en la sentencia de unificación 035 de 2018, la Corte Constitucional estableció lo siguiente: (…) [E]n materia de graves violaciones de los derechos humanos, es imperativo aplicar de manera flexible los estándares probatorios y es deber de los jueces el ejercer las facultades oficiosas a fin de garantizar la justicia material, respetando los derechos fundamentales de las partes.
(Destacado de la Sala). 46. Es importante indicar que, aun cuando dicha providencia unificadora fue anterior a la expedición de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 por parte de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la regla fijada en ella —citada anteriormente— continúa vigente en la jurisprudencia constitucional, pues la Corte ha venido reiterándola, entre otras providencias, en la sentencia de unificación 484 de 202415. 47.
Ahora, mediante fallo del 9 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Sucre confirmó la sentencia del 23 de noviembre de 2021, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Sincelejo, mediante la cual se negaron las pretensiones de reparación directa de los aquí accionantes por considerarlas caducadas. 48. Para sustentar su decisión, dicho tribunal invocó la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera de esta corporación, así como la 15 En esta sentencia, la Corte Constitucional citó, entre otras providencias, la sentencia de unificación 035 de 2018 y expuso que, en eventos de ejecuciones extrajudiciales, se ha establecido que el juez tiene un deber reforzado de ejercer sus facultades oficiosas, «a fin de garantizar la justicia material, respetando los derechos fundamentales de las partes».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00065-01 Demandantes: Ana Vicenta Jiménez Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 sentencia de unificación 312 de 2020 y la sentencia T-044 de 2022 de la Corte Constitucional, citadas anteriormente. Además, expuso lo siguiente16: [S]i el insuceso de la muerte del señor CARLOS ALBERTO VALETA JIMÉNEZ (q.e.p.d.) se fija, conforme el registro civil de defunción, el 9 de julio de 2007, la consecuencia lógica es que la fecha en mención se constituya en punto de partida de la reparación perseguida y el hito que fija la acción o la omisión que incidió en el daño (…), de ahí que sea a partir de tales fechas (sic) que se deb[a] contar el término de caducidad en el presente asunto.
Esto por cuanto: La demanda es un acto de primordial importancia, pues es el escrito mediante el cual se ejerce el derecho subjetivo público de acción (…). (…) [L]a relación de hechos o manifestaciones que ahí se hagan debe responder a la verdad[,] so pena de entenderse fraude que afecta la administración de justicia (…). De ahí que nada obsta para que[,] en este caso, a partir del contenido de la demanda se traten consecuencias jurídicas como la caducidad, ya que: Tal y como lo señalan los demandantes, desde el 4 de septiembre de 2007, por notas periodísticas de conocimiento generalizado y los informes del Gaula fechados a 6 de septiembre de 2007, era sabido que el señor CARLOS ALBERTO VALETA JIMÉNEZ (q.e.p.d.) falleció en enfrentamiento sostenido con agentes del Estado Colombiano. (…) Desde el mismo momento en que CARLOS ALBERTO VALETA JIMÉNEZ (q.e.p.d.) dejó su hogar atraído falsamente por promesas de trabajo, los accionantes sabían que el mismo muy probablemente falleció mientras se encontraba en contacto con agentes del Estado [c]olombiano, constituyendo indicio de posible responsabilidad del ente aquí demandado.
Los accionantes no fueron ajenos a los procesos penales que se adelantaron por la muerte de CARLOS ALBERTO VALETA JIMÉNEZ (q.e.p.d.), conociendo de esta manera que agentes estatales se encontraban involucrados en su muerte (…). (…) [E]l occiso, como se acepta en la misma demanda, era una persona que no integraba ningún grupo al margen de la Ley y que por el contrario se caracterizaba por ser una persona hogareña y responsable, [lo que] fácilmente [da] a entender que los demandantes tenían conocimiento del daño antijurídico y a quien eventualmente podía imputarse.
(…) Si bien es cierto [que] las condiciones en que ocurre la muerte del señor CARLOS ALBERTO VALETA JIMÉNEZ conlleva[n] una situación de zozobra, temor y miedo por lo que podría ocurrir, dada la intervención directa del Estado en la misma, también lo es que dichas circunstancias no enervaron la posibilidad de acudir a la administración de justicia a demandar la indemnización de perjuicios, al menos en un plazo prudente, pues, como se dijo en el marco normativo[,] deben existir situaciones objetivas, claras y concretas que impidan hacerlo, resultando que en este caso, dichas circunstancias que hubieran excepcionado el fenómeno de la caducidad no fueron demostradas, ni los propios demandantes lo señalaron.
En tal sentido[,] no puede aceptarse como cierto que solo hasta el año 2019 los demandantes conocían la posibilidad de presentar la demanda ahora tratada, pues la sana lógica indica que[,] desde el mismo momento de ocurrencia del hecho, podía hacerse y de no ser así, los interesados debían indicar en el contenido de la demanda [por qué] no lo hicieron, sin que sea argumento plausible el hecho del temor.
(…) [C]uando se trata de pretender indemnización por acción u omisión del Estado en actividades propias de la protección a la vida, la integridad personal o a los bienes, su 16 Samai, expediente 70-001-33-33-004-2019-00017-01, índice 9, páginas 24 a 28. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00065-01 Demandantes: Ana Vicenta Jiménez Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 sola actuación en el mismo sitio de ocurrencia del hecho implica un indicio muy serio de su posible responsabilidad, por ende, el reclamante tiene la obligación de adelantar lo más pronto posible (plazo razonable, que el ordenamiento interno ha fijado en dos años) el ejercicio de los mecanismos judiciales respectivos.
Si tal posibilidad es truncada, a su vez, el interesado debe informar tales circunstancias, especificando y probando las razones por las cuales le fue imposible hacerlo, como criterio de valoración para el servidor judicial. Y en este caso, en la demanda, nada se dice frente a tal imposibilidad, por ende, entiende la Sala que[,] desde el siguiente día a la causación de la lamentable muerte, podía la parte accionante demandar al Estado Colombiano. Se itera que[,] afirmar que la zozobra devenida del hecho dio al traste con la posibilidad de acudir a los mecanismos judiciales estatales, per se, no constituye argumento suficiente como para desacreditar la regla general de la caducidad, pues, si bien se puede reconocer la situación de zozobra, también debe aceptarse que la administración de justicia seguía funcionando y el acceso a la misma podía hacerse válidamente y de no ser así, debía demostrarse en concreto qué hechos lo impedían.
(…) (Énfasis añadido). 49. Lo anterior, por un lado, demuestra que el Tribunal Administrativo de Sucre partió de las reglas establecidas en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, lo cual no merece reproche alguno, debido a lo siguiente: 50. En primer lugar, como se expuso en precedencia, la Corte Constitucional explicó que dicha sentencia tuvo efectos retrospectivos, motivo por el cual resulta aplicable a los procesos que ya se encontraban en curso cuando fue proferida, como aquel promovido por los aquí demandantes. 51.
En segundo lugar, como también se expuso en precedencia, la Corte calificó lo dispuesto en la mencionada sentencia como «razonable y proporcional desde una perspectiva constitucional y convencional», entre otras razones, porque no implicó una afectación del derecho de acceso a la administración de justicia —tomando en consideración varias condiciones— y fue coherente con lo establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Órdenes Guerra contra Chile, en el cual se explicó que la imprescriptibilidad de la acción penal frente a delitos de lesa humanidad solo se encuentra justificada por la existencia de circunstancias que obstaculicen la investigación y juzgamiento, de conformidad con lo cual no hay justificación para no contabilizar el término de caducidad frente a pretensiones de reparación directa cuando el afectado tiene el conocimiento de la participación del Estado y cuenta con las condiciones materiales para presentar la demanda respectiva. 52.
Así las cosas, a los demandantes no les asiste razón al afirmar que debía aplicarse la jurisprudencia anterior a la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, ni, consecuentemente, al sostener que hubo un desconocimiento de precedente por haberla aplicado. 53. Empero, sí les asiste razón al señalar que ese desconocimiento se dio por la falta de valoración de pruebas y de «los obstáculos que enfrentaron», debido a las razones expuestas a continuación: Radicado: 11001-03-15-000-2025-00065-01 Demandantes: Ana Vicenta Jiménez Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 54.
El fallo del 9 de mayo de 2024 —ya citado— demuestra que el Tribunal Administrativo de Sucre estudió el caso concreto únicamente con sustento en lo afirmado en la demanda, reprochando que en esta no se hubiera descrito ninguna circunstancia concreta que evidenciara la imposibilidad de acudir previamente a la administración de justicia. 55.
Tras la revisión del expediente, la Sala identificó que, en efecto, la demanda de reparación directa no incluyó la descripción de ninguna situación que diera cuenta de la imposibilidad de acudir a la administración de justicia con anterioridad17. Sin embargo, es lógico que esto sucediera, pues tal demanda fue presentada el 29 de enero de 2019, es decir, antes de la expedición de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, en virtud de la cual surgió la carga de explicar y probar las circunstancias que hubieran impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción. 56.
Lo anterior, precisamente, no hizo parte del análisis expuesto en el fallo del 9 de mayo de 2024, lo cual lleva a concluir que el Tribunal Administrativo de Sucre no tuvo en consideración el momento en el cual se presentó la demanda, ni la incidencia de ello en la posibilidad de que los demandantes cumplieran las cargas procesales y argumentativas introducidas por la sentencia de unificación aludida, ni, mucho menos, si la exigencia automática de esas cargas podía afectar el derecho de acceso a la administración de justicia de estos.
Así, dicho tribunal aplicó un cambio de precedente sin valorar las circunstancias particulares del caso concreto, desconociendo lo establecido en la sentencia T-044 de 2022 de la Corte Constitucional, invocada por él mismo. 57. Por otro lado, el fallo del 9 de mayo de 2024 evidencia que el tribunal no tuvo en cuenta ningún medio de prueba para concluir que los demandantes se enteraron de la participación del Estado en la muerte del señor Valeta Jiménez desde el momento en que partió de su hogar, o desde el día en que se publicó la nota de prensa relativa al hallazgo de su cuerpo. 58.
Igualmente, demuestra que no se efectuó ninguna valoración probatoria para deducir que aquellos no fueron ajenos a los procesos penales relacionados con el deceso del señor Valeta Jiménez. 59. Al respecto, cabe señalar que las sentencias por las cuales se declaró la responsabilidad del coronel (r) Luis Fernando Borja Aristizábal y del mayor (r) Orlando Arturo Céspedes Escalona por los delitos de desaparición forzada y de homicidio en persona protegida, aportadas con la demanda de reparación directa 18, no se acompañaron de ningún documento que evidenciara en qué momento fueron notificadas o comunicadas a los demandantes, ni que diera cuenta del trámite del proceso penal respectivo y, por ende, permitiera determinar si aquellos intervinieron en este y en qué momento. 17 Sobre el particular, solamente se afirmó lo siguiente: «(…) por temor, los ahora demandantes nunca se atrevieron a iniciar acciones [para] la reparación del daño antijurídico, por las emociones encontradas y el miedo que les daba demandar al Estado» (Samai, expediente de primera instancia, índice 33, carpeta tipo ZIP «26(…)01PrimeraInstancia(…)», archivo «01Demanda», página 7). 18 Samai, expediente de primera instancia, índice 33, carpeta tipo ZIP «26(…)01PrimeraInstancia(…)», archivos «01Demanda» (páginas 185 a 269 y 270 a 328) y «02AnexosDemanda» (páginas 1 a 46).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00065-01 Demandantes: Ana Vicenta Jiménez Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 60. Por otro lado, en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Sincelejo, los demandantes alegaron, entre otras cuestiones, lo siguiente19: (…) [S]e solicitaron sendas pruebas que no fueron valoradas, amén de su conducencia, pertinencia y utilidad, incurriendo la sede judicial en la pretermisión de términos procesales al decidir proferir sentencia anticipada (…) (…) [E]ntre las pruebas pedidas y no practicadas[,] se destaca[n] las testimoniales, declaraciones de parte, oficios y certificaciones, que eran necesarias a fin de valorar la situación particular por la cual los actores no demandaron oportunamente.
(Énfasis añadido). 61. Además, solicitaron el decreto y práctica de pruebas en segunda instancia, como se expone a continuación20: De manera especial y teniendo en cuenta, que el despacho omitió decretar las pruebas testimoniales, declaraciones de parte, oficios y certificaciones, a usted comedidamente le solicito que antes de proferir sentencia de segunda instancia, se sirva decretar todas las pruebas que fueron pedidas con la demanda, la reforma de la demanda y que no fueron decretadas por el despacho sin culpa de la parte que las pidió. 62.
El Tribunal Administrativo de Sucre no se pronunció sobre esa solicitud, ni en la sentencia de segunda instancia, ni en ninguna providencia anterior a esta. Así, es claro que omitió decretar y practicar pruebas que fueron solicitadas por la parte actora, específicamente, para demostrar por qué no presentó la demanda de reparación directa con anterioridad. 63.
En suma, el tribunal demandado adoptó su decisión sin sustento probatorio alguno, pues no decretó ni practicó las pruebas que le fueron solicitadas para acreditar el motivo por el cual no se acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo previamente, lo que era determinante para establecer si operó la caducidad. 64. Ahora, aunque en la impugnación no se alegó un defecto fáctico, lo cierto es que lo descrito anteriormente implicó su configuración, en su dimensión negativa, la cual se materializa, entre otros eventos, cuando se resuelve un caso «sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión»21. 65.
Adicionalmente, la falta de decreto y práctica de las pruebas solicitadas en el recurso de apelación impidió que el tribunal contara con elementos de juicio suficientes para determinar en qué momento los demandantes tuvieron la posibilidad material de imputar el daño alegado al Estado, así como para establecer si enfrentaron barreras de acceso a la administración de justicia. La ausencia de uno y otro análisis, a su vez, implicó un desconocimiento de lo establecido en las sentencias de unificación 312 de 2020 y 167 de 2023. 19 Samai, expediente de primera instancia, índice 33, carpeta tipo ZIP «26(…)01PrimeraInstancia(…)», archivo «34EscritoRecurso», página 2. 20 Samai, expediente de primera instancia, índice 33, carpeta tipo ZIP «26(…)01PrimeraInstancia(…)», archivo «34EscritoRecurso», página 35. 21 Sentencias de unificación 167 de 2024 y 259 de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00065-01 Demandantes: Ana Vicenta Jiménez Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 66. Por otro lado, la Sala no encuentra que, en relación con la caducidad del derecho de acción, el tribunal haya efectuado análisis alguno para determinar si las condiciones particulares del caso demandaban el decreto oficioso de algún medio probatorio, a fin de garantizar la justicia material.
En consecuencia, también desconoció lo establecido en la sentencia de unificación 035 de 2018. 67. Debido a lo expuesto, se concluye que el Tribunal Administrativo de Sucre incurrió en un desconocimiento del precedente constitucional y en un defecto fáctico, vulnerando así los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso de los demandantes.
Por consiguiente, se revocará la sentencia del 19 de junio de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y, en su lugar, se concederá el amparo constitucional solicitado. Como consecuencia, además de dejar sin efectos el fallo del 9 de mayo de 2024, dictado por el Tribunal Administrativo de Sucre, se le ordenará a esa corporación judicial lo siguiente: 68.
Primero, que, previo examen de los requisitos legales, decrete y practique las pruebas solicitadas en el recurso de apelación y, de ser el caso, aquellas que, de oficio, estime necesarias para garantizar la justicia material. En la adopción de esa decisión, además, deberá tomarse en consideración la necesidad de contar con elementos de juicio suficientes para efectuar un análisis acorde con lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia T-044 de 2024, así como en las sentencias de unificación 312 de 2020 y 167 de 2023. 69.
Segundo, que profiera una nueva providencia, sustentada en lo que resulte probado y en el mencionado análisis —es decir, en aquel acorde con lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia T-044 de 2024, así como en las sentencias de unificación 312 de 2020 y 167 de 2023—. 70. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Revocar la sentencia del 19 de junio de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En su lugar, amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los demandantes. Como consecuencia, se deja sin efectos el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre el 9 de mayo de 2024.
SEGUNDO. Ordenar al Tribunal Administrativo de Sucre lo siguiente: (i) Decretar, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta sentencia, y previo examen de los requisitos exigidos para su admisión, las pruebas solicitadas en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo del 23 de noviembre de 2021, proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo de Sincelejo en el proceso 70-001-33-33-004-2019-00017-01, y, de ser el caso, aquellas que, de oficio, estime necesarias para garantizar la justicia material.
En la adopción de esa decisión, deberá tomar en consideración la necesidad de contar con elementos de juicio suficientes para efectuar un análisis acorde con lo establecido por la Corte Constitucional en la Radicado: 11001-03-15-000-2025-00065-01 Demandantes: Ana Vicenta Jiménez Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 sentencia T-044 de 2024, así como en las sentencias de unificación 312 de 2020 y 167 de 2023.
(ii) Iniciar la práctica de las mencionadas pruebas dentro de los quince (15) días siguientes a la ejecutoria del auto por el cual se decreten, y culminarla con la mayor celeridad posible. (iii) Proferir una nueva sentencia dentro de los treinta (30) días siguientes al vencimiento del término para alegar de conclusión, teniendo en cuenta lo que resulte acreditado y efectuando un análisis acorde con lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia T-044 de 2024, así como en las sentencias de unificación 312 de 2020 y 167 de 2023.
TERCERO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con salvamento de voto VF