Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04654-01 Demandante: Municipio de Puerto Colombia Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Temas: Impugnación. Tutela contra providencia judicial.

Nulidad. Competencia para establecer límites territoriales entre un distrito y un municipio. Violación directa de la Constitución. Defecto sustantivo. Defecto fáctico. Decisión: Modifica sentencia de primera instancia. La Sala decide la impugnación formulada por la parte actora en contra de la Sentencia proferida el 19 de septiembre de 2025 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional.

I.

ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 28 de julio de 2025, la parte actora, a través de apoderado judicial, presentó una acción de tutela con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, así como al principio de la buena fe, los cuales fueron presuntamente transgredidos por el Tribunal Administrativo del Atlántico y la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad No. 08001-23-31-000-2009-01129-00/01/02. 2.

A título de amparo, solicitó que (i) se dejaran sin efectos las Sentencias de 14 de diciembre de 2016 y 6 de febrero de 2025 y, en consecuencia, que se ordenara dictar una decisión de remplazo. 3. Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, la parte actora relató que el gobernador del Departamento del Atlántico expidió el Decreto No. 19 de 24 de junio de 1905, a través del cual se creó el Municipio de Puerto Colombia, el cual, a su turno, fue aprobado mediante el Decreto No. 483 de 26 de abril de 1906, expedido por el presidente de la República.

Asimismo, señaló que el artículo 3 de la Ordenanza No. 30 de 5 de mayo de 1913 estableció los límites y las divisiones territoriales del departamento. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04654-01 Demandante: Municipio de Puerto Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4.

Indicó que, mediante el Acto Legislativo No. 1 de 17 de agosto de 1993, se erigió a la ciudad de Barranquilla como Distrito Especial, Industrial y Portuario, y precisó que dicho distrito abarcaría la comprensión territorial del barrio Las Flores, el corregimiento de La Playa del Municipio de Puerto Colombia y el tajamar occidental de Bocas de Cenizas en el río Magdalena, sector Ciénaga de Mallorquín, en el Departamento del Atlántico. 5.

Sostuvo que, si bien en 1993 el Municipio de Puerto Colombia perdió el corregimiento de La Playa y el sector de la antigua Ciénaga de Mallorquín, tajamar occidental de Bocas de Ceniza, dicha pérdida territorial no desconoció las comprensiones establecidas en la Ordenanza No. 30 de 5 de mayo de 1913. Añadió que, con fundamento en esa ordenanza, se había adelantado la planificación del municipio, apoyada en la base catastral suministrada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y con base en la cual se aprobaron sus planes de ordenamiento territorial. 6.

El 26 de mayo de 1999, la Asamblea Departamental del Atlántico expidió la Ordenanza No. 21, mediante la cual se aclararon y precisaron los límites del Municipio de Puerto Colombia con el Municipio de Tuburá y con el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla; sin embargo, precisó que dicho acto administrativo fue anulado por el Consejo de Estado, mediante Sentencia de 9 de diciembre de 20041. 7.

El 8 de enero de 2009, el IGAC rindió un informe técnico sobre la actualización de la delimitación territorial entre el Municipio de Puerto Colombia y el Distrito de Barranquilla, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1942 de la Ley 136 de 1994, el cual fue presentado al entonces Ministerio del Interior y de Justicia y, posteriormente, remitido por este a la Asamblea Departamental del Atlántico por competencia3. 8.

Manifestó que dicho informe no fue acogido por la Asamblea Departamental del Atlántico, en la medida en que no se ajustaba a las comprensiones territoriales, técnicas y jurídicas definidas en la Ordenanza No. 30 de 1913. En consecuencia, señaló que esa corporación procedió a expedir la Ordenanza No. 75 de 20094, mediante la cual se establecieron los límites territoriales entre el Municipio de Puerto Colombia y el Distrito Especial de Barranquilla, de conformidad con la competencia prevista en el numeral 11 del artículo 300 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 136 de 1994. 9.

El 18 de diciembre de 2009, el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y otro5, inconformes con los límites establecidos, interpusieron 1 Rad. 08001-23-31-000-1999-02322-00/01/02. 2 «Artículo 194. Distritos. En cuanto no pugne con las leyes especiales, la presente Ley se aplicará a los distritos.» 3 «Dicho informe de carácter técnico comportaba un insumo no vinculante para que la Asamblea Departamental del Atlántico lo tuviera como elemento de juicio para adoptar la decisión limítrofe de su competencia y, en caso de que no se asumiera dentro del año siguiente a ser radicado ante esa Corporación, se utilizaría su trazado como límite provisional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 962 de 2005.» 4 Es necesario precisar que la parte actora señaló que la ordenanza era del 2010.

Sin embargo, una vez revisado el proceso ordinario y las pruebas, se advierte que la fecha correcta es 2009, esto para efectos de mejor claridad en el desarrollo fáctico y jurídico de la presente providencia. 5 Alexander de Jesús Polo del Veccio. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04654-01 Demandante: Municipio de Puerto Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 demanda de nulidad simple contra los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7 de la Ordenanza No. 75 de 2009, tras considerar que (i) se habían vulnerado el numeral 4 del artículo 150 y el artículo 286 de la Constitución Política, el artículo 1 del Acto Legislativo No. 1 de 1993, los artículos 170, 86 y 87 del Decreto No. 1222 de 1986, así como el artículo 84 y 158 del CCA;

(ii) no existía competencia para su expedición; (iii) se había reproducido un acto administrativo previamente anulado; y (iv) se expidió de manera irregular. 10. El 14 de diciembre de 2016, el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró la nulidad total de la Ordenanza No. 75 de 7 de diciembre de 2009, tras estimar que el acto incurrió en las causales de invalidez de violación de las normas en que debía fundarse y expedición irregular, específicamente por: (i) la falta de competencia de la Asamblea Departamental del Atlántico para establecer los límites territoriales entre el Municipio de Puerto Colombia y el Distrito Especial de Barranquilla;

(ii) la reproducción de un acto administrativo que ya había sido anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y (iii) vicios de forma en el procedimiento de formación del acto. 11. El 20 de enero de 2017, el hoy accionante y otro6 interpusieron recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Consideraron que para la época en que se expidió la Ordenanza No. 75 de 2009, no existía una regulación especial sobre la solución de conflictos limítrofes entre distritos y municipios.

Por tal razón, sostuvieron que resultaban aplicables las normas del régimen municipal, en particular el artículo 14 de la Ley 136 de 19947, que facultaba a las asambleas departamentales para fijar límites territoriales. Añadieron que la Ley 768 de 20028 no reguló dicha materia y que solo hasta la expedición de la Ley 1617 de 2013 se le asignó expresamente esa competencia al Congreso, por lo que estimaron que la Asamblea Departamental del Atlántico había actuado dentro de su competencia residual al definir los límites entre el Distrito Especial de Barranquilla y el Municipio de Puerto Colombia, sin crear ni modificar una entidad territorial.

Razón por la cual la ordenanza se había expedido conforme a la normatividad vigente, sin reproducir los vicios del acto previamente anulado. 12. El 6 de febrero de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la Sentencia de 14 de diciembre de 2016. Explicó que, si bien el Municipio de Puerto Colombia y el Departamento del Atlántico sostuvieron que, ante la inexistencia de una norma especial, resultaba procedente aplicar de manera subsidiaria el artículo 14 de la Ley 136 de 1994, la corporación concluyó que dicha remisión no era válida, en la medida en que el acto acusado no solo resolvió una disputa territorial, sino que definió y modificó el territorio del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, asunto respecto del cual la asamblea carecía de competencia. En ese sentido, precisó que se reiteró que la fijación de límites distritales implicaba una 6 Departamento del Atlántico. 7 «Artículo 14.

Modificación De Límites Intermunicipales. Cuando dos o más municipios de un mismo departamento mantengan disputa territorial por no existir entre ellos límites definidos o por presentar problemas de identidad, atendidas sus características naturales, sociales, económicas o culturales, las Asambleas Departamentales por medio de ordenanza, podrán modificar o precisar los respectivos límites intermunicipales para lo cual deberán cumplirse los requisitos y condiciones siguientes. […]» 8 «Por la cual se adoptó el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta».

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04654-01 Demandante: Municipio de Puerto Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 modificación territorial sujeta a reserva legal, postura que fue confirmada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-313 de 2009 y posteriormente reafirmada con la Ley 1617 de 2013, lo que condujo a confirmar la decisión de primera instancia. 13.

El hoy accionante y otros9 interpusieron recurso de adición y aclaración, dirigidos a 3 aspectos específicos: (i) que se adicionara la sentencia por no haberse realizado un pronunciamiento sobre todos los argumentos expuestos en la decisión de primera instancia; (ii) que se aclarara si la causal a partir de la cual se declaró la nulidad correspondía a la falta de competencia de la entidad que profirió el acto acusado; y (iii) que se precisaran los efectos de la decisión. 14.

El 20 de marzo de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado negó las solicitudes de adición y aclaración de la sentencia, tras considerar que no resultaba procedente la adición propuesta, en tanto se encontraba acreditado que se incurrió en la causal de falta de competencia al expedir el acto acusado, razón por la cual no era necesario efectuar un análisis adicional sobre los demás argumentos.

De igual modo, sostuvo que la solicitud de aclaración de los efectos de la decisión no era procedente, en la medida en que la providencia no contenía referencias que generaran dudas para las partes del proceso, máxime cuando el objeto del fallo se circunscribía a determinar la legalidad del acto acusado. 15. Como fundamentos de la vulneración, la parte actora sostuvo que el Tribunal Administrativo del Atlántico y la Sección Primera del Consejo de Estado incurrieron en una violación directa de la Constitución, por haber concluido que la Asamblea Departamental del Atlántico carecía de competencia para fijar o actualizar los límites territoriales entre un municipio y un distrito especial.

En ese sentido, afirmó que para el año 2010 no existía un régimen especial que regulara los límites de los distritos, por lo que resultaba aplicable el régimen municipal previsto en la Ley 136 de 1994, el cual atribuía dicha competencia a las asambleas departamentales. Así, alegó que el Acto Legislativo No. 1 de 1993 y el artículo 2 de la Ley 768 de 200210 habilitaban la aplicación subsidiaria de las normas municipales, en la medida en que dicha competencia solo habría sido retirada con la expedición de la Ley 1617 de 2013.

Añadió que la controversia no versó sobre la creación, eliminación, modificación o fusión de entidades territoriales, sino exclusivamente sobre la actualización de límites preexistentes. Asimismo, sostuvo que la decisión judicial aplicó de manera errónea la Sentencia C-313 de 2009 de la Corte Constitucional, con lo cual se habrían vulnerado los principios de autonomía territorial y de confianza legítima. 9 Rocío del Pilar Acosta Moreno, el Departamento del Atlántico, la Asamblea Departamental del Atlántico y el Distrito Especial de Barranquilla. 10 «Artículo 2.

Régimen aplicable. Los Distritos Especiales de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta, son entidades territoriales organizadas de conformidad con lo previsto en la Constitución Política, que se encuentran sujetos a un régimen especial autorizado por la propia Carta Política, en virtud del cual sus órganos y autoridades gozan de facultades especiales diferentes a las contempladas dentro del régimen ordinario aplicable a los demás municipios del país, así como del que rige para las otras entidades territoriales establecidas dentro de la estructura político administrativa del Estado colombiano. En todo caso las disposiciones de carácter especial prevalecerán sobre las de carácter general que integran el régimen ordinario de los municipios y/o de los otros entes territoriales; pero en aquellos eventos no regulados por las normas especiales o que no se hubieren remitido expresamente a las disposiciones aplicables a alguno de los otros tipos de entidades territoriales previstas en la C.P. y la ley, ni a las que está sujeto el Distrito Capital de Bogotá, estos se sujetarán a las disposiciones previstas para los municipios.» Radicado: 11001-03-15-000-2025-04654-01 Demandante: Municipio de Puerto Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 16.

Indicó que se incurrió en un defecto sustantivo, toda vez que se aplicó de manera retroactiva la Ley 1617 de 2013 para invalidar la Ordenanza No. 75 de 2009, en desconocimiento de la regla general de irretroactividad de la ley y sin que se realizara una interpretación sistemática fundada en las normas constitucionales vigentes al momento de expedición de dicha ordenanza.

Al respecto, alegó que las autoridades judiciales omitieron aplicar el numeral 6 del artículo 300 de la Constitución Política11 y los artículos 14 y 194 de la Ley 136 de 1994, así como el régimen previsto en la Ley 1447 de 2011, conforme al cual las asambleas departamentales eran competentes para definir límites territoriales entre distritos distintos de Bogotá y municipios antes de la entrada en vigor de la Ley 1617 de 2013.

Del mismo modo, afirmó que la Sección Primera del Consejo de Estado desconoció el Concepto No. 2179 de 21 de mayo de 2014 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el cual se reconocía dicha competencia, y que, en su lugar, invocó de manera inconexa la Sentencia C-313 de 2009 de la Corte Constitucional, apartándose del marco normativo aplicable y afectando la razonabilidad jurídica y la confianza legítima en la administración de justicia. 17.

Finalmente, adujo que se configuró un defecto fáctico, en la medida en que se omitió la valoración de pruebas determinantes que obraban en el expediente. En particular, sostuvo que las autoridades judiciales no verificaron ni valoraron el informe técnico del IGAC remitido por el Ministerio del Interior y de Justicia, ni realizaron una corroboración técnica del territorio mediante mapas, planos, documentos cartográficos o pruebas periciales.

Señaló que dicha omisión condujo a dar por probado, sin sustento técnico, que la Ordenanza No. 75 de 2009 había modificado los límites territoriales, cuando del material probatorio se desprendía que dicho acto se limitó a actualizar las comprensiones territoriales fijadas desde la Ordenanza No. 30 de 1913, conforme a los avances técnicos en materia de georreferenciación. Añadió que las decisiones judiciales no identificaron los territorios supuestamente segregados ni justificaron sus conclusiones mediante coordenadas o estudios técnicos del IGAC, lo cual derivó en una conclusión errónea sobre una supuesta usurpación de competencias por parte de la Asamblea Departamental del Atlántico, atribuible exclusivamente a la falta de una valoración integral y razonable del acervo probatorio.

Intervenciones12 18. La Sección Primera del Consejo de Estado manifestó que la acción de tutela debía declararse improcedente, ya que no cumplía con el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que resultaba evidente que lo planteado por el accionante era reabrir la discusión sobre el objeto del litigio ya resuelto. En particular, señaló que los cuestionamientos formulados reproducían los argumentos expuestos en el recurso de apelación, los cuales habían sido ampliamente analizados y resueltos en la sentencia acusada. 11 «Articulo 300.

Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: […] 6. Con sujeción a los requisitos que señale la Ley, crear y suprimir municipios, segregar y agregar territorios municipales, y organizar provincias.» 12 Mediante Auto de 31 de octubre de 2025, se admitió la acción de tutela de la referencia contra el Tribunal Administrativo del Atlántico y la Sección Primera del Consejo de Estado, y vinculó a Alexander de Jesús Polo del Veccio, al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, al Departamento del Atlántico (Asamblea Departamental del Atlántico) y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi–IGAC, en calidad de terceros con interés legítimo.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04654-01 Demandante: Municipio de Puerto Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 19. El Departamento del Atlántico solicitó su desvinculación de la acción de tutela, tras considerar que no se configuraba actuación u omisión alguna que pudiera serle atribuida y que permitiera establecer, siquiera de manera sumaria, la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante.

Asimismo, sostuvo que del análisis del material probatorio allegado no se desprendían elementos que permitieran acreditar un nexo de causalidad entre su conducta y los hechos que dieron origen a la supuesta vulneración. 20. Señaló que «la ordenanza declarada nula constituía un acto legítimo del ejercicio del poder reglamentario de la Asamblea Departamental, conforme a la atribución prevista en el artículo 300 de la Constitución Política».

No obstante, advirtió que la Sección Primera del Consejo de Estado prescindió de analizar diversos elementos esenciales que sustentaban la legalidad de dicho acto, los cuales habían sido puestos a consideración del superior mediante la sustentación del recurso de apelación. Afirmó que el estudio efectuado se limitó exclusivamente al análisis de la competencia de la asamblea, sin abordar otros aspectos fundamentales del proceso. 21.

El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla sostuvo que el asunto carecía de relevancia constitucional, por cuanto se originó en un proceso de nulidad simple, propio del control abstracto de legalidad, que no involucraba la definición concreta de derechos fundamentales. Señaló que el Tribunal Administrativo del Atlántico y la Sección Primera del Consejo de Estado se limitaron a interpretar y aplicar el marco constitucional y legal para definir la competencia de la Asamblea Departamental, concluyendo, con apoyo en la Sentencia C-313 de 2009 de la Corte Constitucional, que dicha corporación carecía de competencia para modificar el territorio de los distritos.

Afirmó que la tutela pretendía reabrir un debate estrictamente jurídico ya resuelto, pues buscaba convertir al juez constitucional en una instancia adicional y sustituir el estudio realizado por el Consejo de Estado, máxime cuando la controversia respondía a intereses de carácter económico y las decisiones cuestionadas resultaban coherentes con decisiones anterior sobre el mismo tema. 22.

Indicó que la alegada violación directa de la Constitución se sustentó en una discrepancia interpretativa del accionante frente a la conclusión según la cual la Asamblea del Atlántico carecía de competencia para modificar el territorio del Distrito de Barranquilla antes de la Ley 1617 de 2013. Precisó que la ordenanza anulada no se limitó a una simple actualización de límites, sino que implicó una modificación territorial mediante segregación, competencia reservada de manera exclusiva al Congreso de la República conforme al numeral 4 del artículo 15013 de la Constitución, según la interpretación fijada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-313 de 2009.

Por ello, sostuvo que las autoridades judiciales no desconocieron el régimen constitucional ni los precedentes aplicables, sino que 13 «Articulo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 4. Definir la división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias.» Radicado: 11001-03-15-000-2025-04654-01 Demandante: Municipio de Puerto Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 aplicaron correctamente la reserva de ley y descartaron la aplicación subsidiaria del régimen municipal. 23.

En relación con el supuesto defecto sustantivo, manifestó que no se configuró aplicación retroactiva de la Ley 1617 de 2013, toda vez que la Sección Primera aclaró expresamente que dicha norma no era aplicable al caso concreto y que solo fue citada como reafirmación de la interpretación constitucional previamente establecida en la Sentencia C-313 de 2009.

Añadió que el desconocimiento alegado del Concepto No. 2179 de 21 de mayo de 2014 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado no era relevante, en tanto dichos conceptos no tenían carácter vinculante ni constituían precedente obligatorio, y que la providencia cuestionada se sustentó en jurisprudencia constitucional obligatoria sobre la competencia exclusiva del Congreso para modificar el territorio de los distritos. 24.

Finalmente, sostuvo que tampoco se configuró el defecto fáctico alegado, pues el informe técnico del IGAC estableció que la Ordenanza No. 30 de 1913 no definió límites entre el Distrito de Barranquilla y el Municipio de Puerto Colombia, razón por la cual no existía un límite previo susceptible de actualización. En ese sentido, señaló que la Sección Primera concluyó razonadamente que la Ordenanza No. 75 de 2009 sí implicó una modificación territorial pues definió con precisión límites en una disputa entre un distrito especial y un municipio, lo cual suponía una alteración del área distrital.

Añadió que el accionante atribuyó erróneamente al informe del IGAC el carácter de parte integrante de la ordenanza anulada, desconociendo los antecedentes y conclusiones técnicas que sustentaron la decisión judicial. 25. El Tribunal Administrativo del Atlántico envió el enlace de acceso al expediente digital del proceso ordinario. 26.

El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y Alexander de Jesús Polo del Veccio, pese a que fueron debidamente notificados, guardaron silencio. Sentencia impugnada 27. El 19 de septiembre de 2025, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por el Municipio de Puerto Colombia, comoquiera que no se cumplía el requisito general de relevancia constitucional.

Al respecto, concluyó que la tutela pretendía reabrir un debate ya resuelto por el juez natural del asunto, en la medida en que los argumentos se orientaban a obtener una interpretación jurídica distinta sobre la competencia de la Asamblea Departamental del Atlántico para fijar los límites del Distrito de Barranquilla. Precisó que la competencia para la expedición del acto cuestionado había constituido uno de los cargos centrales de las demandas, por lo que fue ampliamente analizada tanto en la sentencia de primera instancia como en el trámite de apelación y en la decisión de segunda instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04654-01 Demandante: Municipio de Puerto Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 28.

Indicó que la posición adoptada por el Tribunal Administrativo del Atlántico y por la Sección Primera del Consejo de Estado no fue el resultado de una interpretación arbitraria o contraria del ordenamiento jurídico, sino del análisis de la constitución y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En particular, señaló que ya se había resuelto una demanda de nulidad con circunstancias jurídicas similares, de la cual se extrajo una regla jurídica que fue aplicada de manera extensible al caso concreto. 29.

Advirtió que, tras examinar la providencia cuestionada, se evidenciaba que el juez natural del asunto valoró el material probatorio obrante en el expediente y resolvió los cargos formulados en el recurso de apelación, sin que en dicho trámite se hubieran alegado las supuestas deficiencias probatorias que posteriormente se invocaron como fundamento de un defecto fáctico.

En ese sentido, consideró que los planteamientos del accionante buscaban reabrir el debate propio de la instancia, en contravía de la naturaleza excepcional de la acción de tutela. 30. Finalmente, sostuvo que no se advertía una actuación caprichosa o arbitraria por parte de las autoridades judiciales accionadas, razón por la cual resultaba improcedente que el juez constitucional revisara o revaluara la interpretación y el alcance otorgados por el juez natural del asunto.

En consecuencia, precisó que la acción de tutela no podía erigirse como una instancia adicional del proceso ordinario ni como un mecanismo para que se desconociera la autonomía e independencia que caracterizaban las decisiones judiciales. Impugnación 31. La parte actora impugnó el fallo de primera instancia, tras sostener que no pretendía reabrir un debate legal ya resuelto, sino plantear cargos de naturaleza estrictamente constitucional.

En ese sentido, afirmó que se alegó el desconocimiento directo de normas superiores sobre autonomía territorial, distribución de competencias y determinación del territorio, así como la configuración de violación directa de la Constitución, de defectos sustantivo y fáctico. Señaló que la sentencia impugnada omitió examinar dichos reproches y desestimó la tutela sin un análisis material, lo que distorsionó el estándar de relevancia constitucional y configuró un defecto de procedencia. 32.

Sostuvo que la sentencia de primera instancia incurrió en un error de derecho tras vaciar de contenido la causal de violación directa de la Constitución, ya que no examinó la omisión de las normas constitucionales que regulaba la autonomía y las competencias territoriales. Indicó que, para el año 2010, los distritos distintos de Bogotá no habían sido excluidos del régimen municipal en materia de límites, por lo que la Asamblea Departamental del Atlántico conservaba competencia para actualizarlos.

No obstante, afirmó que la decisión judicial se sustentó exclusivamente en la reserva de ley derivada de la Sentencia C-313 de 2009 y de la Ley 1617 de 2013, sin que armonizara dichas fuentes con el marco constitucional vigente ni verificar la existencia de un vacío normativo, reduciendo el debate a una discrepancia interpretativa. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04654-01 Demandante: Municipio de Puerto Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 33.

Reiteró la configuración de un defecto sustantivo, en la medida en que la Sección Primera aplicó de manera retroactiva la Ley 1617 de 2013 para invalidar la Ordenanza No. 75 de 2009, desconociendo el régimen normativo aplicable al momento de su expedición. Añadió que se omitió el análisis del Concepto No. 2179 de 2014 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que reconocía la competencia de las asambleas departamentales antes de dicha ley, y que la sentencia impugnada se limitó a reiterar la tesis de la reserva de ley sin que examinara el reproche concreto de retroactividad ni el eventual apartamiento injustificado de precedentes, pese a la incidencia de la decisión en la planificación territorial y administrativa del municipio. 34.

Finalmente, sostuvo que sí se había configurado el defecto fáctico, comoquiera que no se valoró el informe técnico del IGAC de 8 de enero de 2009 ni se analizaron las pruebas técnicas relevantes para que se determinara si la Ordenanza No. 75 de 2009 modificó o no los límites territoriales. Afirmó que la sentencia de tutela descartó dicho defecto con una motivación genérica, sin confrontar el acervo probatorio ni examinar los antecedentes históricos y técnicos del caso, lo que implicó una renuncia al control constitucional frente a una alegada omisión probatoria con impacto en derechos fundamentales.

II. CONSIDERACIONES Competencia 35. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Cuestión previa 36.

Se observa que, en la Sentencia de 19 de noviembre de 2025, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado no se pronunció frente a la solicitud de desvinculación presentada por el Departamento del Atlántico. Al respecto, la Sala negará la solicitud de desvinculación comoquiera que el resultado de la controversia podría ser de su interés, teniendo en cuenta que era parte demandada en el proceso de nulidad No. 08001-23-31-000-2009-01129-00/01/02. 37.

Revisado el escrito de tutela, se advierte igualmente que los reparos del accionante están encaminados a que se dejen sin efectos las Sentencias de 14 de diciembre de 2016 del Tribunal Administrativo del Atlántico y 6 de febrero de 2025 de la Sección Primera del Consejo de Estado. No obstante, el análisis de la presunta vulneración se centrará en la Sentencia de 6 de febrero de 2025, toda vez que esta providencia fue la que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de primera instancia y definió el asunto objeto de debate. 38.

Finalmente, es preciso señalar que el accionante afirmó en su escrito que la Sección Primera del Consejo de Estado violó directamente de la Constitución e Radicado: 11001-03-15-000-2025-04654-01 Demandante: Municipio de Puerto Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 incurrió en los defectos sustantivo y fáctico.

En atención a ello y por razones metodológicas, la Sala analizará de manera conjunta los cuestionamientos relativos a la presunta violación directa de la Constitución y al defecto sustantivo. Ello obedece a que la línea argumentativa planteada por la accionante evidencia una estrecha conexidad entre ambos reproches, en la medida en que se orientan a controvertir el régimen jurídico aplicable para dirimir los conflictos relacionados con los límites territoriales entre un distrito y un municipio.

Problema jurídico 39. Corresponde a la Sala determinar si la presente acción de tutela cumple los requisitos de procedencia para controvertir la Sentencia de 6 de febrero de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. De ser así, deberá establecerse si, al proferir la providencia cuestionada, se incurrió en un defecto sustantivo y de violación directa de la Constitución, por la indebida aplicación e interpretación de las normas relacionadas con los conflictos sobre los límites territoriales entre el Distrito Especial de Barranquilla y el municipio de Puerto Colombia, y/o en un defecto fáctico, por la falta de valoración de pruebas determinantes dentro del proceso de nulidad.

Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 40. La Sala advierte que la acción de tutela frente al reparo relacionado con el defecto fáctico no satisfizo el requisito de subsidiariedad, por las razones que pasan a explicarse: 41. El accionante alegó que la Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en un defecto fáctico al proferir la Sentencia de 6 de febrero de 2025, pues, en su criterio, dicha autoridad judicial omitió valorar el informe técnico del IGAC remitido por el Ministerio del Interior y de Justicia, y no realizó una corroboración técnica del territorio mediante mapas, planos, documentos cartográficos o pruebas periciales.

Señaló que dicha situación vulneraba sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, así como al principio de la buena fe. 42. Frente a ello, la Sala advierte que el Municipio de Puerto Colombia cuenta con un mecanismo judicial ordinario idóneo para controvertir los eventuales reparos por la omisión probatoria como lo es el recurso extraordinario de revisión, a la luz de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 201114.

En ese sentido, si la parte actora consideraba que la Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en un defecto fáctico por cuanto no valoró u omitió las pruebas que presuntamente acreditaban la competencia de la Asamblea Departamental del Atlántico para expedir la Ordenanza No. 75 de 2009 que estableció límites territoriales entre el Distrito Especial de Barranquilla y el Municipio de Puerto Colombia, debió interponer dicho recurso con el propósito de que la autoridad 14 «Artículo 250.

Causales de revisión. Sin perjuicio de los previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.» Radicado: 11001-03-15-000-2025-04654-01 Demandante: Municipio de Puerto Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 competente se pronunciara sobre los posibles errores u omisiones advertidos en el escrito de tutela.

Sin embargo, en el presente caso, tal circunstancia no ocurrió, comoquiera que dicho recurso no se interpuso. 43. En ese orden de ideas, de acuerdo con la Sentencia de Unificación SU-026 de 2021 de la Corte Constitucional, la subsidiariedad se incumple cuando el ordenamiento jurídico dispone de medios judiciales ordinarios o extraordinarios aptos para controvertir los defectos alegados en sede constitucional.

En particular, la Corte ha precisado que el recurso extraordinario de revisión constituye un mecanismo idóneo y eficaz para cuestionar omisiones probatorias, situaciones asociadas a la aparición de nuevos elementos de convicción o irregularidades que afecten la dimensión material del debido proceso. En tales eventos, la tutela resulta improcedente comoquiera que el examen propio del juez constitucional no está llamado a sustituir las competencias asignadas al juez natural. 44.

La tutela, por su carácter excepcional, no puede ser empleada como una instancia sustitutiva de los medios judiciales ordinarios y extraordinarios ni como una herramienta para enmendar omisiones procesales atribuibles a las partes. Por ello, al no cumplirse los requisitos de procedencia exigidos por la Constitución y la ley, la Sala se ve en la obligación de declarar su improcedencia frente a dicho reparo al advertirse que no se satisfizo con el requisito de subsidiariedad. 45.

Por su parte, en lo que respecta al defecto sustantivo, la acción de tutela cumplió con todos los requisitos generales de procedencia, toda vez que (1) se encuentra satisfecha la legitimación en la causa por activa y por pasiva, debido a que, por un lado, la parte actora tenía la calidad de tercero interesado en el proceso de nulidad y, por el otro, la Sección Primera del Consejo de Estado profirió la decisión que se cuestiona;

(2) se encuentra acreditada la exigencia de subsidiariedad, comoquiera que se agotaron todos los mecanismos judiciales que tenía para procurar la defensa de sus derechos; (3) la acción de tutela se presentó el 28 de julio de 2025, es decir, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la Sentencia de 6 de febrero de 2025 (notificación por edicto fijado el 17 de febrero de 2025);

(4) no se cuestionó una irregularidad procesal, en la medida de que se alega una aplicación e interpretación errónea de la norma; (5) se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de derechos fundamentales; y (6) la tutela no se interpone contra una providencia de igual naturaleza. 46.

(7) En relación con la relevancia constitucional, contrario a la tesis adoptada por el juez de tutela de primer grado, logró advertirse que se satisfizo el requisito en comento dado que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, así como al principio de la buena fe, por un presunto defecto sustantivo, el cual fue debida y suficientemente desarrollado.

Aunado a ello, no se trata de una discusión de raigambre eminentemente legal y/o económico, sino que entraña una relación directa con el principio de autonomía territorial. 47. En ese orden de ideas, se modificará la decisión de primera instancia para Radicado: 11001-03-15-000-2025-04654-01 Demandante: Municipio de Puerto Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 mantener la improcedencia del defecto fáctico, esta vez por falta de subsidiariedad, y se estudiará el fondo de la controversia en lo que respecta al defecto sustantivo – violación directa de la Constitución. Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos 48.

La Sala negará la solicitud de amparo, por las razones que se exponen a continuación: 49. El accionante sostuvo que la Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en el aludido defecto al proferir la Sentencia de 6 de febrero de 2025, mediante la cual confirmó la decisión de primera instancia que declaró la nulidad de la Ordenanza No. 75 de 2009, expedida por la Asamblea Departamental del Atlántico, por medio de la cual se establecieron límites entre el municipio de Puerto Colombia y el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.

A su juicio, la autoridad judicial desconoció lo dispuesto en los artículos 14 y 194 de la Ley 136 de 1994, el Acto Legislativo No. 1 de 1993 y la Ley 768 de 2002, disposiciones que, según afirmó, permitían la aplicación del régimen ordinario municipal ante la inexistencia de una ley especial sobre distritos, lo que, en su criterio, atribuía competencia a la asamblea departamental para expedir la ordenanza cuestionada. 50.

No obstante, el Consejo de Estado en la Sentencia de 6 de febrero de 2025 concluyó que, aunque para la época de expedición de la Ordenanza No. 75 de 2009 no existía una regulación especial que estableciera de manera expresa la fijación de límites de los distritos especiales y los municipios, dicha circunstancia no habilitaba a las asambleas departamentales para que asumiera competencias constitucionalmente que fueron reservadas al legislador.

En ese sentido, con fundamento en la Sentencia C-313 de 2009 de la Corte Constitucional, precisó que el Congreso de la República ostentaba una cláusula general de competencia para crear, modificar o delimitar entidades territoriales distintas del municipio, entre ellas los distritos, en virtud de la reserva de ley prevista en el numeral 4 del artículo 150 de la Constitución. 51.

En efecto, la Corte Constitucional, al interpretar de manera sistemática los artículos 150, 28615 y 300 de la Constitución, estableció que las competencias atribuidas a las asambleas departamentales para crear, suprimir o modificar municipios no son extensibles a los distritos, atendiendo a su naturaleza constitucional diferenciada y a la reserva de ley que gobierna los actos de creación, modificación o delimitación de entidades territoriales distintas del municipio.

Desde esta perspectiva, señaló que la ausencia de una regulación especial no podía entenderse como una habilitación implícita para que las autoridades departamentales asumieran competencias que el Constituyente reservó de manera expresa al legislador. 52. En consecuencia, la decisión del Consejo de Estado de descartar la 15 «Artículo 286.

Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.» Radicado: 11001-03-15-000-2025-04654-01 Demandante: Municipio de Puerto Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 aplicación del régimen municipal a una controversia limítrofe entre un distrito y un municipio no resulta arbitraria ni irrazonable.

Por el contrario, obedece a una interpretación que salvaguarda la coherencia constitucional, el principio de legalidad y se ajusta a la estructura constitucional del ordenamiento territorial, al evitar la extensión indebida de competencias administrativas más allá de los límites fijados por la Constitución. Así, la providencia cuestionada se apoyó en una lectura razonada y constitucionalmente consistente del marco normativo y jurisprudencial aplicable, razón por la cual no se configura el defecto sustantivo alegado. 53.

En cuanto al cuestionamiento relativo al presunto desconocimiento del Concepto No. 2179 de 21 de mayo de 2014 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la Sala precisa que dichos conceptos no tienen la naturaleza de providencia judicial. En ese sentido, se advierte que los mismos no tienen carácter vinculante ni constituyen precedente obligatorio para las autoridades judiciales, por lo que su inobservancia no implica, por sí sola, la configuración de un defecto sustantivo.

Además, la providencia cuestionada se sustentó en jurisprudencia constitucional, en la cual se estableció la competencia exclusiva del Congreso de la República para modificar el territorio de los distritos y que el régimen municipal no podía ser extensivo a los distritos. Conclusión 54. La Sala modificará la Sentencia de 19 de septiembre de 2025, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el sentido de confirmar la declaratoria de improcedencia respecto del defecto fáctico, en cuanto no satisfizo el requisito de subsidiariedad, y negar las pretensiones de la acción de tutela respecto del defecto sustantivo, con fundamento en las consideraciones expuestas anteriormente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley III.

RESUELVE

PRIMERO. NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por el Departamento del Atlántico, en la forma indicada en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. MODIFICAR la Sentencia de 19 de septiembre de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, para que, en su lugar, disponga: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por el Municipio de Puerto Colombia, frente al defecto fáctico y, NEGAR las pretensiones de la tutela frente al defecto sustantivo, por las razones contenidas en la parte motiva de esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04654-01 Demandante: Municipio de Puerto Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.