Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 Demandante: Beatriz Eliana Cardona Pulgarín Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 13 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda La señora Beatriz Eliana Cardona Pulgarín, a través de apoderado judicial en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), promovió demanda en contra del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en adelante Incoder), como pretensiones indicó las siguientes: «PRIMERA.- Declarar nulas el auto y la Resolución fechados abril 23 de 2007 por medio de los cuales se inició el trámite de la Revocatoria Directa y la Resolución 560 del día 7 del mes de abril del año 2008 expedidas por el Instituto Nacional de Desarrollo Rural Nro. 976 de 17 de noviembre de 2006 por medio de la cual se concedió la adjudicación del predio denominado CONGRIOS a mi poderdante señora Beatriz Eliana Cardona Pulgarín. SEGUNDA.- Que se restablezca el derecho de mi poderdante y como consecuencia de lo anterior, se ordene al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER a dejar incólume la Resolución de adjudicación Nro. 976 de 17 de noviembre de 2006 y en iguales condiciones de propietaria de CONGRIOS, a la adjudicataria que lo poseía al momento de la iniciación del trámite de la revocatoria directa.

TERCERA.- Que se ordene a la entidad demandada oficiar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto Carreño Vichada, con el fin de cancelar cualquier disposición tendiente a revocar la inscripción de adjudicación concedida a la señora Beatriz Eliana Cardona Pulgarín sobre el Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co predio denominado CONGRIOS y que figura con el número de matrícula inmobiliaria 540-0004941.

CUARTA.- Que se condene en costas del proceso a la entidad demandada […]». I.1.1. Los hechos Adujo que, en el año 2001, la señora Beatriz Eliana Cardona Pulgarín mediante compraventa celebrada con el señor Carlos Alberto Torres Murillo adquirió una posesión de mejoras de un predio denominado Congrios, ubicado en el corregimiento de Nueva Antioquia, en el Municipio de La Primavera, Departamento del Vichada.

Señaló que, el 15 de mayo de 2006, la señora Cardona Pulgarín solicitó al Grupo Integral con énfasis en Pesca Vichada del Incoder la adjudicación del predio; el procedimiento inició con el auto de aceptación nro. 1384 de 2 de septiembre de 2006 y a través de la Resolución nro. 976 de 17 de noviembre de 2006 se le adjudicó el inmueble descrito, el cual se identificó con la matrícula inmobiliaria nro. 540-0004941.

Indicó que, el 20 de abril de 2007, mediante Resolución nro. 0860, el Incoder inició procedimiento de revocatoria directa de 31 predios dentro de los cuales se encontraba el predio Congrios, adjudicado a la demandante, y delegó en la Subgerencia de Ordenamiento Social de la Propiedad el conocimiento de los procesos por auto nro. 9-4-5-0798 de 23 de abril de 2007.

Precisó que «según auto de 23 de abril de 2007, por medio del cual el Incoder, por la subgerencia de Ordenamiento Social de Propiedad, ordena iniciar el trámite de Revocatoria Directa contra la Resolución 946 de 2006»; lo anterior en consideración a que posterior a la adjudicación la entidad «recibió información que señalaba que éste proceso se había llevado a cabo sin el lleno de los requisitos legales previstos en la Ley 160 de 1994».

Sostuvo que, mediante Resolución nro. 871 de 23 de abril de 2007, la Gerencia General del Incoder revocó lo dispuesto en el artículo 2° de la Resolución 464. Expuso que «lo anterior, basados en fluctuaciones estadísticas ostensibles en la titulación de terrenos baldíos registrada en el Departamento del Vichada y que como consecuencia de lo enunciado, el día 20 de abril de 2007, el Subgerente de Ordenamiento Social de la Propiedad y el Gerente General del Incoder, se profirió la Resolución número 860, ordenando iniciar las diligencias tendientes a determinar la revocatoria directa de las resoluciones que se hubieren proferido con desconocimiento de lo previsto en el Decreto 2664 de 1994, reglamentario de la Ley 160 de ese mismo año».

Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que, a través de petición de 8 de junio de 2007, solicitó se le informara si los títulos entregados en el Vichada ya habían sido revocados. Mediante oficio de 27 de junio de 2007, la Coordinadora de Administración de Tierras de la Nación adscrita a la Subgerencia de Ordenamiento Social de la Propiedad del Incoder contestó lo siguiente: «le informe que, en el año 2006, el Incoder adjudicó en el departamento del Vichada 31 predios baldíos a personas que no cumplían con los requisitos para ser adjudicatarios y por lo tanto la Subgerencia de Ordenamiento Social de la Propiedad el día 23 de abril de 2007 profirió autos iniciando el trámite de revocatoria directo sobre estos predios».

Manifestó que, ante la respuesta, el 6 de julio de 2007, solicitó al director del Incoder que decretara la nulidad de todo lo actuado y designara nuevos funcionarios para conocer de los procesos de revocatoria directa, pues los funcionarios de la Subgerencia de Ordenamiento Social de la Propiedad ya habían prejuzgado el asunto y no ofrecían las garantías del debido proceso y el derecho de defensa.

Posteriormente, el 14 de agosto de 2007, solicitó que se le resolviera la solicitud de 6 de julio de 2007. Insistió en que, «se practicaron visitas para inspección ocular el día 10 de julio y en septiembre de 2007 y se corre traslado de ellas el 28 de febrero del año. Y lo más insólito y violatorio derechos sucede con una diligencia a la cual corren traslado con fecha de acta de diligencia de inspección ocular el día 3 de julio de 2008, sin tener en cuenta que la Resolución de Revocatoria Directa de la Resolución de Adjudicación del Predio Congrios, fue expedida el 7 de abril de 2008, es decir con cuatro meses de anterioridad».

I.1.2. Normas violadas y concepto de violación Indicó como normas vulneradas los artículos 13, 16, 21 a 25 y 29 de la Constitución Política, asimismo, el artículo 62, incisos 6 y 7, de la Ley 160 de 1994, el artículo 39 del Decreto 2664 de 1994 y los artículos 69, 73 y 74 del CCA. Explicó que, el artículo 73 del CCA estableció dos circunstancias en las cuales procedía la revocatoria de un acto administrativo que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado, una, la relativa al de la aplicación del silencio administrativo y otra, la relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales.

Resaltó que, conforme a la jurisprudencia, para que la administración enmiende una situación antijurídica, es necesario que la ocurrencia por medios ilegales este debidamente probada. Es decir, se requería que la actuación fraudulenta aparezca ostensiblemente, pues la revocación por este motivo no podía ser fruto de una sospecha de la administración. Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que, conforme al artículo 29 de la Constitución Política el debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas.

Manifestó que, la señora Cardona Pulgarín había cumplido con el lleno de los requisitos exigidos para la adjudicación del predio Congrios. Adujo que, el Constituyente tomó la decisión de garantizar el debido proceso a favor de las personas que pudieran verse afectadas por las actuaciones administrativas y dejó cerrada la puerta de la discrecionalidad; por lo que existiendo ese nítido enunciado constitucional de por medio, el gerente del Incoder cuando profirió la Resolución 558 de 7 de abril de 2008, sin que mediara un procedimiento que tuviera los visos de debido proceso y variando sustancialmente una situación existente, generó graves consecuencias para la demandante.

Afirmó que, la administración al adoptar la decisión cuestionada no constató la situación «ya que los móviles que impulsaron al Incoder a adoptar tal determinación consistieron en el conocimiento de una situación publicitaria de la revista Semana». Por otra parte, argumentó que el Incoder era la entidad autorizada para la adjudicación de tierras baldías y, en ese sentido, la resolución de adjudicación constituía un título traslaticio de dominio y prueba de la propiedad.

En ese sentido, previo agotados los trámites de ley, la Oficina de Enlace Territorial nro. 9 del Incoder, profirió la Resolución nro. 946 de 17 de noviembre de 2006, por medio de la cual adjudicó a favor de la demandante el inmueble descrito. Afirmó que, cuando se llevó a cabo el trámite de titulación se cumplieron a cabalidad todas las exigencias contenidas en la Ley y el reglamento, razón por la cual el Incoder procedió a emitir la resolución de adjudicación a los ocupantes que venían explotando el predio durante más de 5 años.

Asimismo, la Oficina Territorial emite el auto de aceptación nro. 1135 de 4 de agosto de 2006 en cuyo título expresó que la solicitud que se detallaba cumplía con los requisitos exigidos en la Ley 160 de 1994 y los Decretos 2264 de 1994 y 982 de 1996. Sostuvo que, el 2 de septiembre de 2006, se realizó la diligencia de inspección ocular, allí se verificaron todos los requisitos de la solicitud y la aceptación de la adjudicación. Adujo que, posteriormente, el 26 de octubre de 2006, se realizó la revisión jurídica previa a la adjudicación concluyendo que se habían surtido y aprobado todos los requisitos de la Ley 160 y los Decretos 2664 de 1994 y 982 de 1996, por lo que, a través de resolución nro. 936 de 30 de octubre de 2006 se resuelve adjudicar el predio Congrios a la solicitante y ordenando su inscripción en la oficina de registro de instrumentos públicos.

Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que, una vez inscrita la adjudicación esta queda amparada por una presunción de derecho establecida en la Ley 97 de 1946 -artículo 6°-, por cuanto se demostró que el adjudicatario viene explotando el predio desde hace 5 años.

Expresó que, la Resolución nro. 0860 de 20 de abril de 2007 (revocatoria) no estaba precedida de un acta de iniciación ni la notificación correspondiente, asimismo no tenía en sus considerandos el fundamento esencial que preconizaba, el «artículo 72 (incisos 5, 6 y 7) de la Ley 160 de 1994». Manifestó que, en este caso se exigía el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

Expuso que, con la entrada de la Ley 1152 de 2007, los funcionarios del Incoder quedaron sin competencia para conocer de los trámites de revocatoria directa, en tanto la norma no establece quién sigue conociendo de estos. Asimismo, que no era viable que a través de un decreto se resumiera la competencia para conocer del procedimiento.

De otro lado, resaltó que, si bien era cierto la ley facultaba al Incoder para adelantar nuevos trámites de revocatoria, lo cierto era que no la habilitaba para seguir conociendo de los trámites que se venían adelantando con base en la Ley 160. Señaló que, era con la expedición del Decreto 3066 de 2007 que el Incoder reasumió las funciones suspendidas por mandato legal.

Adicionalmente, que el Gobierno nacional expidió el Decreto 230 de 2008, en donde otorgaba de manera especial y directa al Incoder las funciones para conocer de los procesos de revocatoria directa, pero debía entenderse que era de aquellos que se iniciaban en vigencia de la Ley 1152, esto es, después del 25 de julio de 2007; en ese sentido, cuestionó como se podía aceptar que el Decreto 230 de 2008 reviviera la vigencia de la Ley 160 de 1994.

Finalmente, que tampoco podía delegarse el conocimiento de los procesos de revocatoria a la Subgerencia de Estrategias como lo hizo mediante la Resolución nro. 146 de 2008. Afirmó, frente a los requisitos para ser beneficiaria de la adjudicación, que la demandante demostró que era ocupante directa del inmueble y la explotación económica del mismo.

Explicó que, «una vez adquirió el inmueble, por merced de la adjudicación que hiciera el Estado a través del Incoder, mi poderdante, ha venido realizando otros oficios en el centro del país y particularmente en los departamentos de Risaralda, Quindío, Caldas, Valle y Tolima, con el fin de obtener recursos que le permitan continuar invirtiendo en el mejoramiento del predio Congrios, pues de no hacerlo así, la tierra no hubiese logrado el mejoramiento que ahora tiene».

Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que, era cierto que «en la actualidad se encuentra el señor: Alonso Morales como administrador de dicho terreno, pero no menos cierto es que él lo hace por contrato de trabajo que mi poderdante ha dado, en donde le cancela mensualmente un salario.

Esa administración que se hace a través de una tercera persona se empezó a realizar, junto con otros vecinos propietarios cuando se percataron del alto costo que representa el manejo individual del predio. Sin embargo, las mejoras son realizadas a expensar de mi poderdante, tal y como se demuestra con algunas facturas de compra de insumos, víveres y otros elementos que allí se han invertido».

Reiteró que la demandante presentó solicitud conforme a las normas y en la diligencia de inspección ocular, se demostró «que había adquirido las mejoras existentes en el predio, al señor Carlos Alberto Torres Murillo, en los términos del contrato de compraventa y que a partir del año 2001 adelantó la explotación económica del predio, habiendo demostrado que la explotación adelantada supera las dos terceras (2/3) partes del inmueble y que el área adjudicada no supera la Unidad Agrícola Familiar establecida por la Junta Directiva del Incoder para esta zona del país».

Narró que, el documento de compra de las mejoras y la ocupación del predio son de 2001 y la resolución de adjudicación de noviembre de 2006, es decir, cuando habían transcurrido más de 5 años, esto quiere decir que se cumplía con el requisito expresado por la norma. Finalmente, reiteró que, con la expedición de la Ley 1152 los funcionarios del Incoder quedaron sin competencia para ejercer las funciones de conocimiento en el trámite de la revocatoria.

De otra parte, arguyó que, el auto de 23 de abril de 2007, a través del cual se inició el proceso de revocatoria directa del predio vulneraba el debido proceso y el derecho a la defensa en tanto no informó cuales eran las causas -posibles irregularidades o violaciones a la Constitución y la ley- de iniciación del proceso, solo se limitaba a ordenar la iniciación, conformar el informativo con el expediente de adjudicación y las pruebas, contrariando el artículo 41 del Decreto 2664 de 1994.

Por último, es escrito seguido de la demanda, denominado «aclaración inicial» manifestó lo siguiente: «como consta en comunicación recibida de parte del Incoder fechada 19 de octubre de 2008, en respuesta a solicitud de certificación de notificación y ejecutorias de todas las actuaciones administrativas realizadas en el trámite de la Revocación de Adjudicación adelantada en el presente proceso, unas la norma no los contempla conceptualmente, otros los tramitaron de cúmplase y otras por considerarlo (la revocatoria directa) un trámite especial se rigió por la Ley 160 de 1994 y el Decreto Reglamentario No. 2664 de 1994 […].

Igualmente, manifiesto que la resolución de revocaría directa fue notificada personalmente el día 22 del mes de mayo de la presente anualidad en el Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Incoder, razón por la cual, el término de los cuatro (4) meses para demandar por vía ordinaria la nulidad y restablecimiento del derecho, venció el día 22 de septiembre de 2008.

Ante las circunstancias (hecho notorio) del paro nacional de la Rama Judicial adelantado por Asonal Judicial, los términos para demandar se suspendieron. En la ciudad de Bogotá, D.C., el término se suspendió desde el día 4 de septiembre hasta el día 15 de octubre de 2008, hecho que motiva a creer que como el demandante tiene términos para demandar hasta el día 28 de noviembre de la presente anualidad, con la presentación de la presente damos cumplimiento al señalado término».

I.2. Trámite y contestación de la demanda I.2.1. El 21 de noviembre de 2008, la demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, correspondiendo a un despacho de la Subsección A de la Sección Primera de esa corporación, que, mediante auto de 29 de enero de 2009, resolvió remitirla al Consejo de Estado al considerar que «las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que se interpongan contra los actos expedidos por el Incoder relacionados con la clarificación de la propiedad y recuperación de bienes baldíos son de competencia del Consejo de Estado […] Esta corporación, en consecuencia, no es competente para resolver la acción, pues le corresponde al Consejo de Estado, por tratarse de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho referida a actos de las funciones básicas del Incoder relativas a los baldíos».

I.2.2. Recibido el asunto, por esta Corporación, inicialmente, fue asignado a un despacho de la Sección Primera, que, mediante auto de 20 de mayo de 2009, resolvió remitirlo a la Sección Tercera al considerar que «el asunto es de naturaleza agraria». I.2.3. Asignado el asunto a un despacho de la Sección Tercera, este resolvió mediante auto de 17 de julio de 2009, requerir al Incoder para que remitiera copia autentica e íntegra del auto nro. 9-4-5-0798 de 23 de abril de 2007 y la resolución nro. 560, con sus respectivas constancias de notificación, publicación y ejecución. Mediante auto de 12 de enero de 2010 se reiteró el requerimiento.

Allegados los documentos requeridos, el despacho, mediante auto de 9 de abril de 2010, resolvió remitir el proceso al Tribunal Administrativo del Meta con fundamento en los siguientes: Sostuvo que, si bien, el artículo 161 de la Ley 1152 determinó que la acción de nulidad era la procedente para controvertir los actos administrativos mediante los cuales se adjudicaran baldíos y se atribuyó a los Tribunales Administrativos la competencia para conocer estos asuntos, lo cierto era que la citada disposición no determinó de manera específica la acción judicial procedente para demandar la legalidad de los actos por medio de Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los cuales se revocara directamente la adjudicación de baldíos ni la autoridad judicial competente para conocer de ese asunto, pues esta disposición únicamente indicó que el procedimiento de revocación se surtiría con arreglo a las prescripciones del CCA.

Así las cosas, señaló que para determinar la acción y la autoridad judicial competente se aplicarían las normas generales contenidas en el CCA. Precisó que, si bien el Tribunal remitió el proceso al Consejo de Estado por considerar que el acto de revocatoria directa de adjudicación de baldíos ponía fin al procedimiento de recuperación de baldíos, lo cierto era que este acto no decidía de fondo ese trámite administrativo, si no que correspondía al que ponía fin al procedimiento de revocatoria directa de un baldío que se adjudicó con violación a las disposiciones legales o reglamentarias establecidas para los mismos.

En ese sentido, concluía que la revocatoria directa de la adjudicación de un baldío no iniciaba el trámite del procedimiento de recuperación de baldíos, sino que constituía una causal prevista en el artículo 38 del Decreto 230 de 2008, para considerar que el terreno inicialmente adjudicado tenía la condición de baldío indebidamente ocupado.

De lo anterior, colegía que, una vez el Incoder revocara de manera directa un acto de adjudicación de baldíos, podía inmediatamente iniciar el procedimiento de recuperación de baldíos, conforme al artículo 39 ejusdem. Precisado lo anterior, afirmó que, el Consejo de Estado carecía de competencia para conocer del asunto en única instancia, toda vez que el acto que revocaba de manera directa la adjudicación de un baldío no iniciaba ni culminaba las diligencias de extinción de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos previstas en los numeral 8, 9 y 11 del artículo 128 del CCA.

Seguidamente sostuvo que el asunto si tenía cuantía, la cual estaba determinada por el valor del bien inmueble inicialmente adjudicado. En ese orden de ideas, determinó que la acción procedente para demandar la Resolución 560 de 2008 era la de nulidad y restablecimiento del derecho cuya competencia estaba asignada al Tribunal Administrativo del Meta, por la naturaleza del asunto, la cuantía del mismo y el factor territorial, puesto de conformidad con el numeral 3° del artículo 132 del CCA a los Tribunales les correspondía conocer, en primera instancia, de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en las cuales se controvirtieran actos administrativos expedidos por cualquier autoridad, cuando la cuantía no excediera 300 salarios mínimos legales mensuales.

Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.2.4. Recibido el asunto por el Tribunal Administrativo del Meta, el proceso fue admitido mediante auto de 17 de septiembre de 2010 y se ordenó su notificación a la autoridad demandada. La contestación I.2.5.

El Incoder, a través de apoderada judicial, contestó la demanda señalando que, se oponía a la prosperidad de las pretensiones, en sustento de lo anterior indicó frente a los hechos que no era cierto que la señora Cardona Pulgarín hubiera cumplido con todos los requisitos exigidos por la Ley 160 de 1994 y sus decretos reglamentarios para la adquisición del bien adjudicado.

Asimismo, que el gerente general de la entidad en uso de sus facultades legales y estatutarias asumió el conocimiento y culminación del procedimiento de revocatoria de 31 resoluciones de adjudicación de baldíos. Afirmó que, conforme a los incisos sexto y séptimo del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, a su vez según el artículo 39 del Decreto 2664 de 1994, el Incora –posteriormente Incoder- estaba facultado para revocar directamente y en cualquier tiempo las resoluciones de adjudicación de baldíos.

Sostuvo que, el Incoder mediante providencia de 23 de abril de 2007, inició de inició el trámite de la revocatoria directa contra la Resolución nro. 0996 de 2006, sin embargo, no era cierto que dicha providencia hubiera sido expedida sin motivación, para lo que transcribía apartes de la misma de los que concluía que la adjudicataria no cumplía con el término mínimo de 5 años de ocupación y explotación del predio.

Adicionalmente, no se encontraba explotado en las proporciones legales exigidas. Adujo que, mediante providencia de 10 y 18 de julio de 2007 se resolvieron las solicitudes formuladas por la parte, en ese sentido, en la primera se dispuso no separar del conocimiento del trámite al subgerente de ordenamiento social de la propiedad y en la segunda no se decretó la nulidad de todo lo actuado.

Expuso como razones de defensa las relativas a que, el proceso de revocatoria inició bajo los lineamientos de la Ley 160 de 1994 y se definió con base en la Ley 1152 de 2007, conforme al artículo 51 de esta última. Aunado a lo anterior, manifestó que, conforme al marco legal aplicable, como la explotación del terreno adjudicado a la señora Cardona Pulgarín se hacía a través del administrador Cesar Alonso Morales Mazuera, se concluía que la adjudicataria no cumplía con el mandado legal del inciso quinto del artículo 65 de la Ley 160.

Afirmó que, tener la cosa por otra persona no era ejercer ocupación directamente, lo que, en materia de terrenos baldíos, era requisito sine qua non para su adjudicación. Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otra parte, frente a la ocupación económica, señaló que en la diligencia de inspección ocular de 6 de julio de 2007 no se observó explotación económica.

Arguyó que, en esta clase de terrenos baldíos en que se hacían titulaciones a ganaderos, la prueba de la explotación económica eran las declaraciones de renta y de patrimonio en los 3 años anteriores a la solicitud, conforme al artículo 69 de la Ley 160 de 1994, lo que no obraba en el expediente. Manifestó que, según los contratos de compraventa suscritos por el señor Carlos Alberto Torres Murillo y la adjudicataria no podía alegarse derecho para la adjudicación, por cuanto, conforme al parágrafo 2 del artículo 74 de la Ley 160, teniendo en cuenta que el señor Torres Murillo se encontraba ocupando ilegítimamente una extensión que superaba por mucho la Unidad Agrícola Familiar establecida para la zona.

Adujo que, para la entidad siempre fue claro que no hubo pérdida de competencias. Concluyó que, en el presente asunto se estaba frente a un procedimiento de adjudicación de baldíos adelantado de forma irregular. Planteó como excepción previa la de caducidad de la acción, con fundamento en que el auto que dio inició al trámite de revocatoria directa se dictó el 23 de abril de 2007 y fue notificado por edicto emplazatorio fijado desde el 14 hasta el 18 de mayo de 2007 y, se le notificó al apoderado de la demandante el 24 de mayo de 2007; así las cosas, a su juicio, «los 4 meses de la caducidad empezarían a contarse desde el día siguiente a la notificación del auto (24 de mayo de 2007) y teniendo en cuenta que la demanda de alzada fue radicada en el mes de noviembre de 2008 se puede afirmar que ya caducó la acción» II.

LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia de 13 de diciembre de 2018, declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción. Luego de hacer unas precisiones de carácter normativo y jurisprudencial sobre el término de caducidad aplicable, consideró que, dentro de las circunstancias determinadas en el CCA no se indicaba literalmente cuál era la acción procedente ni la caducidad establecida en el evento en que se debatiera la nulidad del acto por el cual se revocaba la adjudicación de un predio baldío, «por lo que el Consejo de Estado definió para el año 2009 que toda vez que la naturaleza de la acción era asimilable al procedimiento de recuperación de baldíos debía interponerse la acción de revisión dentro de los quince (15) días contados a partir del día siguiente de la ejecutoria, de conformidad con el numeral cinco (5) del artículo 136 del CCA»1. 1 Auto de 11 de septiembre de 2009, expediente 37350.

Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Posteriormente, que, la Ley 1152 de 2007, vigente al momento de la interposición de la demanda, reguló los siguientes procedimientos: i) clarificación de la propiedad y deslinde de tierras; ii) extinción de dominio; iii) reversión de bienes adjudicados; iv) adjudicación; v) recuperación de baldíos; vi) expropiación judicial agraria; y vii) revocatoria directa del acto de adjudicación. Explicó que, frente a la clarificación de la propiedad y el deslinde de tierras era procedente la acción de revisión, cuya caducidad era de 15 días, de conformidad con el artículo 142 de la ley 1152 y el numeral 5 del artículo 136 del CCA.

Respecto de la extinción de dominio, que frente a esta procedía la acción de revisión, cuya caducidad era de 15 días, conforme el numeral 3 del artículo 145 de la ley 1152 y el numeral 5 del artículo 136 del CCA. Frente a la reversión de bienes adjudicados adujo que la normatividad no regulaba el término de caducidad especial ni señaló la acción procedente para demandar el acto administrativo que se expedía. Sobre la adjudicación señaló que, el inciso tercero del artículo 161 de la Ley 1152 de 2007 en concordancia con el numeral 4 del artículo 136 del CCA, señalaron que el término de caducidad para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto que adjudicó un bien baldío correspondería a 2 años.

Frente a la recuperación de baldíos, manifestó que era procedente la acción de revisión, cuya caducidad era de 15 días, conforme el numeral 4 del artículo 142 de la ley 1152 y el numeral 5 del artículo 136 del CCA. Finalmente, que en la expropiación agraria era procedente el proceso contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho que debía efectuarse dentro de los 2 meses siguientes a partir de la ejecutoria de la resolución de expropiación, de acuerdo con el numeral 2 del artículo 196 de la ley 1152, coherente con el numeral 6 del artículo 136 del CCA.

Anotó que, el procedimiento contra el acto que revocó la adjudicación de un bien baldío se encontraba regulado en el inciso 4 del artículo 161 de la ley 1152, en el que se expuso «en lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo»; en ese sentido, el artículo 136 del CCA establecía que para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho donde se debatieran procesos de cualquier autoridad, de manera general, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 161 referido.

Resaltó que, tal como se había desarrollado en la jurisprudencia del Consejo de Estado no podía confundirse el acto por el cual se otorgaba la adjudicación de un predio, con el que ordenaba la revocatoria del mismo y que por el simple hecho que el fenómeno de la caducidad de este no tuviera Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una regulación especial, puesto que, «i) el primero otorga un derecho y el segundo lo restringe, ii) en cuanto a la adjudicación, como constitutiva de derecho de propiedad, requiere de unos requisitos previos que debe cumplir la parte solicitante, los cuales han de ser acreditados; iii) al encontrarnos bajo la normatividad agraria no basta con la simple posesión que debe demostrarse la explotación del predio y iv) se busca garantizar los derechos de los terceros posiblemente afectados con una adjudicación a diferencia de la revocatoria en el que el interesado se encuentra plenamente identificado, las anteriores, son razones son suficientes que justifican un trato diferencial por parte del legislador para disponer un término mayor para incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto de adjudicación, por lo que, se reitera, la jurisprudencia ha señalado que para la revocatoria de un acto de adjudicación se le deberá aplicar el régimen general de caducidad en ejercicio de la acción de referencia».

Precisado lo anterior, indicó que, en el caso sub examine el demandante pretendía la nulidad de la Resolución nro. 560 de 7 de abril de 2008, que, la entidad procedió a enviar citación para notificación personal el 21 de abril de 2008 a la dirección informada por el apoderado que la señora Cardona Pulgarín designó «con las facultades de notificarse de cualquier decisión que se tomara por el Incoder en el trámite administrativo de revocatoria del acto de adjudicación, potestad por la que radicó los oficios de 31 de marzo de 2008 y 1 de abril de 2008, procediéndose por parte de la entidad demandada a reconocerle personería jurídica para actuar a través de la Resolución No. 560 de 7 de abril».

No obstante lo anterior, señaló que se observaba informe de notificación suscrito por 2 testigos, de las gestiones realizadas para la notificación personal del apoderado, «contactándolo en dos oportunidades sin que lograra efectuar dicho procedimiento -15 de abril de 2008 y 22 del mismo mes y año». Sostuvo que, la entidad notificó al accionante por edicto que se fijó el 2 de mayo de 2008 y se desfijó el 16 de mayo de la misma anualidad, quedando en firme la revocatoria, puesto que contra el acto no procedía recurso alguno. En ese sentido, puntualizó que, la parte demandante tenía como plazo máximo para radicar la acción hasta el 17 de septiembre de 2008, sin embargo, la radicó ante el Tribunal el 21 de noviembre de 2008, esto es, por fuera de los 4 meses siguientes a la notificación del acto demandado.

Explicó que, se observaba que el demandante alegó que podía demandar hasta el 28 de noviembre de 2008 con sustento en que la caducidad se suspendió desde el 4 de septiembre hasta el 15 de octubre de 2008, frente a esto, señaló que, en el sub examine si el acto se desfijó el 16 de mayo de 2008, el término comenzó a contarse a partir del día siguiente, por lo que los 4 meses fenecían el 17 de septiembre de 2008, fecha en la que se Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estaba llevando a cabo un paro judicial, sin embargo, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, en esos casos, existía una extensión del término de caducidad, no la suspensión del mismo, por lo que la parte demandante tenía que haber radicado la demanda el 16 de octubre de 2008 -día de la reanudación de labores-, no obstante, la decidió radicar hasta el 21 de noviembre de 2008, fecha en la que ya se encontraba caducada la acción. III.

EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia, con fundamento en los siguientes argumentos: Señaló que, por una parte, en la sentencia recurrida se daba un alcance indebido a los términos de caducidad de la acción, empleando normas que no eran propias para el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Indicó que, para aplicar la caducidad de la acción la sentencia se basaba en que no había un término especial o determinado para la acción y su caducidad frente al acto administrativo que revoca una adjudicación, «partiendo de allí trae a colación los procedimientos en cita, de extinción de dominio, recuperación de baldío entre otros para asimilarlos al litis planteado con este medio de control».

Explicó que, para aplicar la caducidad de 4 meses, el Tribunal analizó los procedimientos en cita y los describió someramente, encausándolos en el presente asunto, interpretación que distaba en su contenido, naturaleza y causales. Adujo que, los procedimientos de extinción de dominio, recuperación de baldíos enlistados por el Tribunal, conforme a la Ley 160 o la Ley 1152, partían de la existencia de un acto administrativo que ordenaba la extinción del dominio o la recuperación del baldío, respectivamente, es decir, un acto declarativo, el cual suponía un procedimiento previo de análisis, contradicción, práctica de pruebas y alegatos, para en últimas proferir la decisión. Explicó que, el procedimiento del caso concreto versaba sobre la legalidad de una adjudicación, a su juicio, lo que se estaba debatiendo era la legalidad de un acto administrativo que revocó un acto de adjudicación, «estamos inmersos sobre una controversia en un procedimiento declarativo y no de ejecución como los procedimientos que trae en lista el Tribunal Administrativo del Meta; es tan notoria esta diferencia, que el procedimiento de recuperación de baldío es un procedimiento, valga la redundancia, posterior y de ejecución de un acto administrativo que declara la ilegalidad de una adjudicación».

Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Luego de exponer el trámite de adjudicación iniciado por la señora Cardona Pulgarín -que concluyó con la Resolución nro. 0976 de 2006- y que posteriormente fue revocado por la resolución demandada, señaló que, el debate planteado en la acción era sobre la adjudicación del predio, «por tanto no se debe equiparar ni comparar la revocatoria directa y el trámite de adjudicación, actos administrativos declarativos, con procedimientos o actos administrativos de ejecución como la recuperación de baldíos entre otros».

Sostuvo que, en la sentencia se señaló que comoquiera que el acto debatido no se encontraba previsto «dentro de las acciones y/o caducidad concretas del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, se debe aplicar la caducidad general de 4 meses previstas en el numeral 2 de la norma en mención, criterio que con el debido respeto del a quo, es errado y resulta improcedente para el caso que nos ocupa.// En efecto, la ley 160 de 1994 y sus decretos reglamentarios no consagran de manera específica el medio de control o el término de caducidad para el mismo, frente al acto administrativo que revoca un acto de adjudicación de baldío, razón por la cual y por remisión expresa de la ley 160 de 1994 y en su momento por la ley 1152 de 2007, se debía acudir a lo dispuesto por el artículo 136 del Decreto 01 de 1984».

Insistió en que, el objeto del debate se circunscribía al acto de adjudicación, esto es, a demostrar el cumplimiento de los requisitos de la ley 160, en ese sentido, la leyes mencionadas no tipificaban cual era la acción a incoar o el término de caducidad para interponerla frente al acto de revocatoria de la adjudicación; anotado lo anterior señaló que en el presente caso «debe aplicarse el numeral 4 en lugar del numeral 2 del artículo 136 que dispone, “sin perjuicio de lo dispuesto en la ley agraria, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos proferidos por el Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora, caducará en dos (2) años contados desde el día siguiente al de su publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos».

Por otra parte, refutó el argumento del Tribunal consistente en que el término de caducidad no se suspendió, sino que se dio una extensión al primer día de reanudación de labores de la Rama Judicial, teniendo en cuenta que el término venció dentro del cese de actividades. Sostuvo que, las actividades judiciales se reanudaron el día 16 de octubre de 2008, «sin embargo como consecuencia de la congestión de la oficina de apoyo y despachos judiciales, a causa de dicho cese de actividades, la demanda fue radicada oportunamente contra el acto administrativo proferido por el Incoder, encontrándose dentro del término oportuno para la presentación del libelo introductorio.

Pues el cese de actividades de la Rama Judicial constituyó un hecho extraordinario, imprevisible y ajeno a la voluntad de la parte demandante, que provocó una falla en la debida Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestación del servicio, en desmedro de las características de la administración de justicia».

Adujo que, la aplicación de las normas sobre contabilización de términos ignoró las circunstancias de caso fortuito y fuerza mayor, lo que provocó una carga desproporcionada, «pues el cese de actividades fue imprevisible, en cuanto a la ocurrencia y duración, pues no se derivó de la actuación del accionante y si se considera para efectos de la contabilización de un término procesal provoca la afectación del acceso a la administración de justicia».

Argumentó que, la extensión del plazo previsto en meses o en años al primer día hábil siguiente en los casos en lo que venciera en día vacante o feriado respondía a la previsibilidad del día hábil, circunstancia que no se presentaba en los casos de huelgas, pues el usuario no puede establecer, de forma anticipada, el día hábil en el que debería cumplir el acto procesal.

Afirmó que, el hecho del cese de actividades motivadas por un paro judicial imponía una carga que no debían soportar los administrados de justicia, convirtiéndose en una situación imprevisible la cual no podía causar efectos adversos en derechos para los usuarios de la administración de justicia «peor aún que la imposición de dicha carga repercuta en la pérdida de una oportunidad para reclamar unos derechos».

Aunado a lo anterior, sostuvo conforme al principio de confianza legítima, se debía actuar con lealtad respecto de la otra parte, por lo que estaba prohibido al sujeto que había despertado en otro la confianza con su actuación, sorprender a la otra parte con un cambio intempestivo que defraudara lo que legítimamente se esperaba. En ese orden de ideas, adujo que, la administración «frente a su derecho de reclamar mediante manifestaciones como el cese de actividades de sus funciones, debe garantizar y respetar las condiciones y circunstancias ya establecidas a sus administrados, pues ahí radica el principio de confianza legítima, mediante el cual no se debe causar ningún perjuicio a los usuarios de la administración de justicia, por situaciones que no dependen de ellos, como el caso que aquí nos ocupa, pues dicho cese de actividades causó una gran congestión a la hora de la reanudación de las funciones por parte de los servidores públicos de la Rama Judicial, limitando así la oportunidad para el acceso a la administración de justicia».

Expresó que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el principio de continuidad de la función de administrar justicia, en la que se precisó que «las cargas del proceso no son exigibles frente a circunstancia que tornen imposible su cumplimiento», la decisión apelada vulneraba los derechos de acceso a la administración de justicia, en tanto la situación que no fue posible prever y que escapaba de la órbita intencional de los usuarios de la administración de justicia, pues nunca fue avisada dicha situación, mucho menos la reanudación de sus funciones, Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «provocándose así un caos a la hora de poner en funcionamiento nuevamente el aparato judicial, por tanto en el caso particular no fue factible ni procedente desde el punto de vista constitucional, aplicar una extensión de la caducidad, sino en su lugar aplicar una suspensión del término de la caducidad».

Afirmó que, la sentencia de primera instancia afectaba los derechos constitucionales y de índole fundamental, pues al no permitir la revisión de los argumentos respecto de la litis trabada hacía nugatorio todos los postulados del derecho al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia. Finalmente, puso de relieve que, el acto demandado no se limitaba a estar viciado de nulidad, sino además que afectaba los derechos fundamentales -debido proceso y derecho de defensa- y principios -legalidad, dignidad humana, confianza legítima, igualdad- que imponían la obligación de revisar los cuestionamientos y vicios del acto demandado.

Trámite en segunda instancia Por auto de 2 de abril de 2019, se admitió el recurso de apelación; y, por auto de 3 de abril de 2019, se corrió traslado para que las partes presentaran alegatos de conclusión y el Ministerio Público rindiera concepto, de estimarlo pertinente. La parte demandante presentó escrito reiterando los argumentos expuestos en el recurso y, adicionando que la tesis del recurrente se adscribía a un entendimiento pro homine y pro actione, atendiendo al objeto jurídico.

Asimismo, puso de presente que, en auto de 29 de enero de 2010 de la Sección Tercera del Consejo de Estado se realizó un estudio detallado respecto del medio de control para eventos en que se pretenda demandar el acto de revocatoria directa y se cambió de postura jurisprudencial, al determinar que la acción procedente no es la acción de revisión sino la de nulidad y restablecimiento del derecho.

No obstante, no se pronunció concretamente sobre la caducidad. Afirmó que, era evidente que la litis planteada no atacaba actos comunes y que por la naturaleza de lo debatido no podía acudirse a criterios generales de caducidad, sino a los particulares que aludían a tierras y al debate de adjudicación. Aunado a lo anterior, que en el presente caso debía darse aplicación a la teoría del acto complejo, en ese sentido, el acto de revocatoria directa al referirse de manera inescindible del acto de adjudicación, debía seguir los lineamientos de este, en este caso, la de la caducidad de 2 años, establecida en el numeral 4 del artículo 136 del CCA.

Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que, era un hecho notorio que presentándose paros judiciales indefinidos como el acaecido el 4 de septiembre de 2008, que duró hasta el 15 de octubre, «algunos despachos judiciales entraron determinados días y no propiamente todos el día 15 de octubre, por lo que dicha situación genera inconvenientes y confusiones por parte del usuario que va a acceder a la administración de justicia»; asimismo, que durante el paro se impedía el ingreso a las instalaciones judiciales por lo que era nula la información que se podía tener con respecto al inicio de las actividades judiciales.

La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio durante la oportunidad concedida. Posteriormente, vencido el término de traslado la parte demandada presentó escrito reiterando los argumentos de la contestación de la demanda. IV. CONSIDERACIONES IV.1. Competencia De conformidad con el artículo 129 del CCA y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 434 de 2024, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. IV.2.

Cuestión previa Frente a los argumentos adicionados en los alegatos de conclusión presentados por la parte demandante en esta instancia judicial, la Sala encuentra que no se formularon en la demanda ni en el recurso de apelación, razón por la cual se abstendrá de pronunciarse sobre estos. IV.3. Delimitación del recurso De acuerdo con lo expuesto en la providencia recurrida y en atención a los fundamentos del recurso de apelación, la Sala advierte que, la parte recurrente difiere en cuanto a que no se podía declarar la caducidad de la acción en tanto, por una parte, se emplearon normas que no eran aplicables al caso concreto -numeral 2° del artículo 136 del CCA-, a su juicio, al versar el asunto sobre la legalidad de un acto que revocó una adjudicación, debía darse aplicación al numeral 4° del artículo 136 del CCA que establecía que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos, caducaría en dos 2 años contados desde el día siguiente al de su publicación. Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por otra parte, que en el presente asunto no se debía aplicar una extensión del término de caducidad sino una suspensión del mismo, con fundamento en los siguientes argumentos i) el paro judicial constituyó un hecho extraordinario, imprevisible y ajeno a la voluntad de la parte demandante, aunado a ello, tampoco la reanudación de funciones fue avisada, que en los casos de huelga el usuario no podía establecer de forma anticipada el día hábil en que debería cumplir el acto procesal respectivo; ii) que el paro imponía una carga que los usuarios del servicio de administración de justicia no debían soportar; iii) que en virtud del principio de confianza legítima no se debía causar ningún perjuicio a los usuarios de la administración de justicia, por situaciones que no dependen de ellos; iv) que el paro judicial causó una gran congestión a la hora de la reanudación de las funciones por parte de los servidores judiciales, limitando así la oportunidad para el acceso a la administración de justicia IV.4.

El acto acusado Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.5.

El caso concreto Previo a abordar el primer argumento de inconformidad planteado, la Sala pone de relieve que, desde el inicio del proceso se señaló con claridad que -auto de 9 de abril de 2010-2, para el presente asunto se aplicarían las normas generales referidas a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y las de competencias contenidas en el CCA, en tanto el acto demandado no iniciaba ni culminaba las diligencias de extinción de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos que habilitaba la Ley 1152.

Así tampoco correspondía al acto de adjudicación, sino que, por el contrario, en el presente asunto se ventilaba la anulación del acto por medio del cual se revocaba directamente la adjudicación de baldíos, respecto del cual el CCA no establecía una regla especial, como en los otros casos. Ahora, al examinar los argumentos de inconformidad relativos a la norma aplicable, encuentra la Sala que, no están llamados a prosperar por cuanto el Tribunal empleó acertadamente la disposición que resultaba aplicable al caso concreto, esto es, el numeral 2° del artículo 136 del CCA en la que se establece que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducará al cabo de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.

Lo anterior es así si se tiene que, al revisar el acto demandado, si bien este -acto de revocatoria directa- se expide con fundamento en el inciso cuarto del artículo 161 de la Ley 1152, norma que habilita expresamente a «la entidad administrativa adjudicataria podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.

En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo», no es una resolución de adjudicación de las que trata el inciso tercero del artículo 161 de la Ley 1152 y frente a las cuales el legislador dispuso que se podía pretender su nulidad dentro de los 2 años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el Diario Oficial, como se indica en el referido inciso tercero, norma concordante con el numeral 4 del artículo 136 del CCA, como bien lo señaló el Tribunal.

Aunado a lo anterior, en contraste a los argumentos expuestos por el recurrente, se tiene que, al examinar el acto demandado se advierte que la entidad en la resolución demandada concluye que el procedimiento de adjudicación de baldíos en que se favoreció a la señora Cardona Pulgarín y que concluyó con la Resolución nro. 976, se surtió con desconocimiento 2 Folios 151 a 154 cuaderno nro 01 del Tribunal.

“En ese orden de ideas, se considera que la acción procedente para demandar la Resolución 560 del 7 de abril de 2008, mediante la cual se revocó de manera directa el acto de adjudicación de un predio denominado "Congrios", es la de nulidad y restablecimiento del derecho cuya competencia está asignada al Tribunal Administrativo del Meta, por la naturaleza del asunto, la cuantía del mismo y por el factor territorial”.

Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las exigencias y requisitos establecidos en la ley, por tanto en la decisión cuestionada se procede en su lugar a su revocatoria, en ese sentido, se tiene con claridad que, no emite pronunciamiento de adjudicación sino por el contrario finaliza el reconocimiento realizado a través de la Resolución nro. 976, por lo anterior, no son actos equiparables, en consecuencia, las reglas para el enjuiciamiento de un acto de adjudicación no se pueden extender al de su revocatoria.

Finalmente, si bien el Tribunal señaló que, en el CCA no se indicaba literalmente cuál era la acción procedente y el término de caducidad para eventos en que se demandara la nulidad del acto que revocaba la adjudicación de un predio baldío y se refería a jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se consideraba que la naturaleza de la acción era asimilable al procedimiento de recuperación de baldíos y por tanto debía interponerse la acción de revisión, lo cierto es que esa consideración se dio de manera introductoria al asunto y fue previa a abordar las acciones procedentes frente a los procedimientos previstos en la Ley 1152, frente a los que, finalmente, aclaró que no podía confundirse el acto por el cual se otorgaba la adjudicación de un predio con el que ordenaba la revocatoria del mismo, en consecuencia, al no tener dicha naturaleza no podía darse aplicación al numeral 4° invocado, sino al 2° como efectivamente se hizo.

Por otra parte, frente a los argumentos, relativos a que al caso concreto no se debía aplicar una extensión del término de caducidad hasta el día hábil siguiente a la finalización del paro sino una suspensión de este y, por ende, la reanudación del cómputo del término, la Sala advierte que, no son de recibo en tanto la jurisprudencia de esta Corporación3 ha sido pacífica al señalar que cuando se trate de contabilizar el término de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, debe seguirse la regla del cómputo de meses y, en esta no se excluyen los días de interrupción de vacancia judicial o los que por cualquier otra causa el despacho se encuentre cerrado, por ejemplo la suspensión del servicio de administración de justicia o el del aludido paro judicial, a menos que el término se venza en uno de ellos, como ocurrió en el caso concreto y, en este escenario, lo procedente es que el plazo se extienda hasta el primer día hábil siguiente, como lo indicó el Tribunal, en ese sentido, para la fecha en que se presentó la demanda ya el término había fenecido.

En vista de lo anterior encuentra la Sala que, el Tribunal acertó al declarar la caducidad de la acción, por lo que se confirmará la decisión. Costas 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 28 de octubre de 2010, radicación nro. 25000-23-24-000-2009-00078-01, C.P. Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 28 de febrero de 2020, radicación nro. 25000-23-41-000-2015-00169-02, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Radicación: 50001-23-31-000-2010-00153-02 30 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consideración a que no se evidenció temeridad, abuso, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenarlas en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del CCA.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 13 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS, por las razones expuestas.

TERCERO: En firme esta providencia, REMITIR el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON   Consejera de Estado Presidente        OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado      GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES   Consejero de Estado   CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.