1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-04109-00 Accionante: Hamilton Gutiérrez Torres Accionado: Presidente de la República y otros Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA – IMPROCEDENCIA. Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia en el presente trámite constitucional.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 2 de julio de 2025, el señor Hamilton Gutiérrez Torres presentó acción de tutela contra el Presidente de la República y los ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la paz, al debido proceso y a la participación democrática2.
Considera que estos se encuentran amenazados con ocasión de una serie de acciones adelantadas en el marco de la política de “Paz Total”. 2. Concretamente censura (i) el anuncio del Ministro de Justicia y del Derecho sobre la presentación3 del proyecto de ley de la “Paz Total”; (ii) la presencia de líderes armados en actos públicos; y, (iii) la resolución 186 de 2025 por medio de la cual se suspendió la extradición de Willington Henao Gutiérrez (alias “Mocho Olmedo”). 3.
Pretende que se ordene al gobierno nacional (i) suspender la radicación del mencionado proyecto de ley, hasta después del proceso electoral de 2026; (ii) abstenerse de realizar actos públicos en los que se visibilicen a líderes de estructuras criminales, “sin que exista un marco jurídico claro, aprobado democráticamente y verificado judicialmente”; y, (iii) rendir un informe público sobre los fundamentos legales para la suspensión de extradiciones en razón de la política de “Paz Total”. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 También invocó la protección del principio de legalidad. 3 Indica que, según el anuncio, esta radicación se haría el 20 de julio de 2025.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04109-00 Accionante: Hamilton Gutiérrez Torres Accionado: Presidente de la República y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 4. Mediante auto del 10 de julio de 2025, se dispuso: (i) admitir la acción de tutela;
(ii) notificar de su presentación a las autoridades accionadas y al accionante; y, (iii) comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. (i) Presidencia de la República4 5. Señaló que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues los cuestionamientos relacionados con la presentación del proyecto de ley no son imputables al Presidente.
Si bien el principio de colaboración armónica supone que el gobierno cuenta con iniciativa legislativa, esa potestad se ejerció a través del Ministerio de Justicia, y la aprobación de las leyes corresponde al Congreso de la República. 6. Destacó que la protección que se depreca es de carácter abstracto. No se acredita la existencia de un daño concreto, que vincule una actuación u omisión del Presidente de la República con la alegada vulneración de derechos fundamentales.
(ii) Ministerio de Justicia y del Derecho 7. Ana Fabiola Castro Rivera, quien afirma fungir como Directora de Asuntos Internacionales de esta cartera, indicó que la resolución a través de la cual se resolvió sobre la extradición de Willinton Henao Gutiérrez alias “el Mocho Olmedo”, no está en firme y, en todo caso, las objeciones respecto a su legalidad pueden ser canalizadas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que la tutela no supera el presupuesto de subsidiariedad. 8.
Sostiene que el accionante tampoco acredita su legitimación activa, pues sólo plantea una inconformidad general con una política pública y cuestiona un trámite de extradición del que no es parte. Aunado a que el argumento relativo a las posibles consecuencias y riesgos electorales es una apreciación particular, sin sustento. (iii) Ministerio del Interior 9.
Solicitó que se declarara improcedente la tutela porque no se supera el presupuesto de subsidiariedad, toda vez que esta acción constitucional no fue prevista para cuestionar la presentación de proyectos de ley “que apenas han sido radicados ante el Congreso y sobre los cuales no se ha adelantado ni un solo debate”. Adicionalmente señaló que la entidad no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 4 Expediente digital, intervención contenida en 17 folios. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04109-00 Accionante: Hamilton Gutiérrez Torres Accionado: Presidente de la República y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 A. Análisis del caso concreto 10. La acción de tutela se declarará improcedente, pues no está instituida para tramitar las inconformidades en que el accionante funda su reclamo constitucional. 11.
Lo primero por aclarar es que, aunque se cuestionen tres acciones distintas del Presidente de la República, el señor Gutiérrez Torres vincula todas a la denominada política de “Paz Total”, respecto de la cual marca distancia por considerarla inconveniente, ineficiente e inconsecuente con la situación de violencia e inseguridad que atribuye a Colombia.
De ahí que reclame la protección de su derecho a la paz, y que como consecuencia de ese amparo se impartan las órdenes señaladas en precedencia. 12. Sobre el particular, el artículo 6 (numeral 3) del decreto 2591 de 1991 dispone que la acción de tutela es improcedente “Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política” (Subrayado propio). 13.
Ahora, la misma disposición indica que “lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable”. Respecto a ello, es pertinente citar la sentencia T-318 de 2024, en la cual la Corte Constitucional reiteró su jurisprudencia sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando se debate la afectación de un derecho colectivo: <<51.
Procedencia de la acción de tutela cuando se alegan vulneraciones a derechos colectivos. La jurisprudencia constitucional ha establecido que la acción de tutela es excepcionalmente procedente para la protección de intereses colectivos cuando se busca el resguardo, a su vez, de un derecho fundamental5. Así, ha determinado que procede “i) cuando la afectación de los derechos colectivos requiere la intervención urgente e inmediata del juez constitucional para evitar un perjuicio irremediable. […].
En este caso, es fundamental demostrar la premura de la intervención judicial y ii) cuando la amenaza o vulneración de un derecho colectivo, produce la afectación directa de un derecho fundamental […]”, agregando que, “[n]o determina la procedencia de la acción popular o de la acción de tutela el número de personas que accede a la justicia, ni el nombre del derecho que se busca proteger”6. 52.
Para analizar el cumplimiento de este requisito, le corresponde al juez verificar que (i) exista conexidad entre la vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea “consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo”, (ii) el peticionario sea la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva;
(iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer expresamente probadas en el expediente, y (iv) la orden judicial debe buscar el 5 Sentencias T-192 de 2014 y T-747 de 2015. 6 Sentencia T-888 de 2008 y T-621 de 2019. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04109-00 Accionante: Hamilton Gutiérrez Torres Accionado: Presidente de la República y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 restablecimiento del derecho fundamental afectado, y ‘no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza7>>8. 14.
Los anteriores presupuestos no se verifican en el presente caso; en primer lugar, porque ni siquiera se presentan razones objetivas para considerar que se esté afectando o amenazando el derecho colectivo a la paz. Eso conlleva que tampoco sea posible derivar de las situaciones censuradas, perturbación o riesgo de comprometer la garantía efectiva de los derechos fundamentales invocados (igualdad, debido proceso y participación política). 15.
En cuanto a lo primero, la Subsección encuentra que la mencionada amenaza a la paz, no pasa de ser una consideración subjetiva que se sustenta en juicios personales del accionante sobre las decisiones políticas del gobierno nacional respecto a ese punto. En particular, en lo relativo a la política pública denominada “Paz Total” que, según concluye el señor Gutiérrez Torres, no se acompasa con las necesidades actuales del país y prueba de ello es que -en su concepto- “ha derivado en un incremento de los homicidios, desplazamientos y confrontaciones armadas en distintas regiones”. 16.
El accionante indica que las tres actuaciones que cuestiona y las amenazas iusfundamentales que asocia a aquellas, están ligadas a este lineamiento político, pues (i) la presentación del proyecto de ley en época preelectoral desconoce que “más de 450 municipios están hoy bajo presencia y control de estructuras armadas ilegales, lo cual atenta contra el principio de participación democrática en condiciones de igualdad y seguridad”;
(ii) la presencia de líderes de bandas delincuenciales en eventos públicos con el Presidente de la República comporta una “legitimación simbólica del crimen organizado, vulnerando el respeto por las víctimas y por el Estado de Derecho”; y, (iii) la suspensión de la referida extradición, “justificada como parte del proceso de Paz Total, contradice el principio de legalidad, afecta los compromisos internacionales y refuerza la percepción de impunidad frente al crimen transnacional”. 17.
Esas aseveraciones respecto a tres acciones que, en principio, parecieran aisladas o inconexas, ponen en evidencia que para la parte actora todas responden al propósito gubernamental de sacar avante la denominada política pública de “Paz Total”. De ahí que solicite impartir órdenes concretas para mitigar los efectos que aquellas puedan implicar para el mantenimiento de la paz, según la lectura que hace del contexto nacional y la problemática de violencia e inseguridad. 18.
Como ya se indicó, la acción de tutela no es procedente para solicitar la protección del derecho a la paz, mucho menos en el contexto expuesto, que parte de consideraciones subjetivas sobre el manejo que el Gobierno nacional está dando a ese tópico. Ello es así porque, en los términos del artículo 86 constitucional, la acción 7 Sentencia SU-1116 de 2001. 8 Sentencia T-318 de 2024.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04109-00 Accionante: Hamilton Gutiérrez Torres Accionado: Presidente de la República y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 de tutela es un mecanismo judicial excepcional estatuido para la protección de derechos fundamentales, que no puede ser instrumentalizado para censurar el proceder político de un gobierno, cuando ni siquiera se acredita una afectación o amenaza de carácter ius fundamental. 19.
Sobre esto último se constata que, aún si se diera por sentada la potencial afectación del derecho a la paz, lo cierto es que no se acreditaron los presupuestos que la jurisprudencia citada establece para la procedencia de la tutela, pues además de que no se probó que exista conexidad entre la vulneración de aquel derecho colectivo y la alegada amenaza a los derechos fundamentales, esta última es hipotética y abstracta, en tanto el accionante omite indicar en concreto cómo es que se ponen en riesgo tales garantías. 20.
Aunque señala que la presentación del proyecto de ley en época preelectoral puede perturbar la participación democrática en condiciones de igualdad, por la presencia de grupos armados en 450 municipios, no expone que resida en uno de esos territorios, ni precisa de qué forma esas situaciones podrían afectar sus derechos subjetivos. 21.
La presencia de líderes de grupos armados en actos públicos con el Presidente, la asoció con el respeto a los derechos de las víctimas. Además de que esas garantías no fueron invocadas, tampoco presenta una afectación particular, pues no menciona ostentar la condición de víctima del conflicto. 22. Sobre ese punto también cuestionó que se hiciera sin contar con un marco legal, pero nuevamente obvió precisar en qué se concreta su afectación particular.
Si la objeción es que el Presidente se extralimitó en sus competencias o desatendió algún deber legal, ese debate no se puede surtir en esta instancia judicial, sino en escenarios penales o disciplinarios. 23. Finalmente, en cuanto a la suspensión de la mencionada extradición, tampoco se señala la afectación a algún derecho propio pues esta se asocia a un desconocimiento del principio de legalidad y, pareciera que también, del debido proceso.
Pero, además de que sólo el segundo es un derecho, la pretensión no se orienta a que se deje sin efectos ese acto administrativo, sino a que el Presidente rinda “un informe público y detallado sobre los fundamentos legales y constitucionales de la suspensión de extradiciones por razón de la Paz Total”. Esa solicitud pone el foco no en la supuesta ilegalidad del acto, sino en la transparencia respecto a los motivos que sustentan la decisión, y eso no se presenta como un problema de derechos fundamentales que deba ser conocido por el juez constitucional. 24.
En los términos expuestos, la Sala declarará improcedente la acción de tutela, no sin antes hacer una precisión que se estima necesaria para el debido entendimiento de esta decisión, y es la siguiente: esta sentencia no implica ni un aval ni una censura a las actuaciones del Gobierno nacional en punto a la política de paz que cuestionó Radicación: 11001-03-15-000-2025-04109-00 Accionante: Hamilton Gutiérrez Torres Accionado: Presidente de la República y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 el accionante, pues la providencia no hace una valoración de ellas, simplemente denota que la acción de tutela no resulta procedente para los fines que se empleó en esta ocasión. 25.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.