CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Ejecutivo Radicación: 05001-23-33-000-2024-00977-01 (2080-2025) Demandante: María Margarita Gallego Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional Tema: medida cautelar de embargo.
Subtema 1: excepción a la regla de inembargabilidad de recursos del presupuesto general de la Nación. Resuelve apelación de auto que decretó embargo La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, en contra del auto proferido el 13 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que decretó medida cautelar de embargo. 1.
Síntesis del caso La señora María Margarita Gallego solicitó decretar la medida cautelar de embargo de las cuentas de ahorros de las cuales fuera titular la entidad demandada en los bancos Popular, BBVA, de Occidente, y Agrario de Colombia, El tribunal accedió a la medida cautelar solicitada, con la advertencia de que no recaía sobre los recursos que provengan del sistema general de participaciones o transferencias de la Nación destinados al sistema de seguridad social, educación y de las rentas incorporadas al presupuesto general de nación, siempre que no correspondan al rubro de pago de sentencias y conciliaciones.
No obstante, la entidad ejecutada interpuso recurso de apelación contra el embargo de cuentas del BBVA, —tras notificarse por conducta concluyente—, al considerar que la medida fue adoptada irregularmente mediante auto de cúmplase de secretaría, sin auto interlocutorio de la magistrada ni notificación que permitiera ejercer defensa. Sostuvo que el auto del 21 de marzo de 2025 solo ordenó seguir adelante con la ejecución y no decretó cautelas; además, afirmó que la entidad ya generó turno de pago y no puede alterar el orden presupuestal.
Finalmente, alegó la inembargabilidad de los recursos del presupuesto general de la Nación, conforme a la Ley 179 de 1994 y la Ley 1815 de 2016, por lo que solicitó revocar la medida Radicación: 05001-23-33-000-2024-00977-01 (2080-2025) Demandante: María Margarita Gallego Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional 2 cautelar practicada. 2.
Antecedentes 2.1. Demanda 1. María Margarita Gallego, a través de apoderado, presentó demanda ejecutiva en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, el 9 de agosto de 20241, con el propósito de que se librara mandamiento de pago en los siguientes términos: Así las cosas, cumplidos los trámites del proceso Ejecutivo, con todo respeto, se ruega a su señoría SE LIBRE MANDAMIENTO DE PAGO a favor de la señora: MARIA MARGARITA GALLEGO, mayor de edad, identificada con cédula de ciudadanía No. 22.226.221; en contra del MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL identificada con el NIT No.899.999.003-1.
Lo anterior teniendo en cuenta que la CUENTA DE COBRO, se radico ante la Ejecutada con fecha: SIETE (7) DE JUNIO DE 2023. Es decir, que, desde esta fecha; es desde que se hace exigible el CAPITAL DINERARIO DEL PAGO DEL JUSTO TITULO ORDENADO EN SENTENCIA, y tal como lo ordena el fallo del proceso de la referencia, el pago de los INTERESES CAUSADOS hasta la fecha en que se pague la TOTALIDAD DE LO ADEUDADO.
MANDAMIENTO DE PAGO que se ruega, ordenar contra la entidad Ejecutada, en consecuencia, por concepto de:
PRIMERO: Se sustentan estas pretensiones en UNA CUANTÍA DEL CAPITAL ADEUDADO A MI PODERDANTE: MARIA MARGARITA GALLEGO. SIN DESCUENTOS, (me permito especificar: solo lo ordenado pagar en sentencia, sin tener en cuenta los intereses de todos estos años). Así las cosas, la suma dineraria sin descuentos de CAPITAL por: DOSCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS TREINTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS VEINTISEIS PESOS M/L ($256.935.626).
Acorde a la fecha: QUINCE (15) DE JULIO DEL 2010, desde la cual se ordenó en sentencia que puso fin a la LITIS, el reconocimiento del retroactivo y pago a mi poderdante de las mesadas pensionales dejadas de pagar por la Ejecutada acorde a la fecha señalada en el fallo de sentencia judicial.
SEGUNDO: Por UNA CUANTÍA DE LOS INTERESES ADEUDADOS A MI PODERDANTE: MARIA MARGARITA GALLEGO, que a la fecha equivale a la suma dineraria de: SESENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS VEINTITRES MIL CIENTO TRES PESOS M/L ($69.923.103). Teniendo en cuenta que la causación de los INTERESES se cuenta a partir de la fecha en que se acusó por parte del MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL el recibido de la CUENTA DE COBRO.
Hecho sucedido como ya sustenté con fecha: SIETE (7) DE JUNIO DE 2023 momento en que se tiene se perfecciono y se hizo exigible el pago de la obligación contraída, junto con sus intereses. Intereses que se seguirán corriendo y haciéndose exigibles su pago mes a mes, hasta el día que la Ejecutada haga el pago total de su obligación a mi poderdante.
TERCERO: Se ruega se condene a la Ejecutada, al pago de los intereses moratorios que se causen a partir de la fecha de Ejecutoria de la sentencia materia de esta demanda.
CUARTO: Se ruega a su señoría que en este proceso se CONDENE EN COSTAS PROCESALES y demás gastos en que se incurra en desarrollo de este innecesario 1 Samai, gestión en otros despachos, expediente 05001233300020240097700, índice 2. Radicación: 05001-23-33-000-2024-00977-01 (2080-2025) Demandante: María Margarita Gallego Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional 3 proceso a la Entidad Ejecutada, acorde a la sustentación probatoria que se enuncia en esta demanda.
Lo anterior pese a obrar dentro del proceso pruebas que solicitan una solución o un estado de la liquidación de fondo. Igualmente, por no tener claridad sobre la prioridad u orden a pagar los fallos condenatorios de sentencia, pese a la antigüedad de la CUENTA DE COBRO, de mi poderdante. Máxime por el incumplimiento de esta a la aplicación de los ARTÍCULOS 102, 256 y 269 DE LA LEY 1437 DEL 2011.
Y ARTÍCULOS 114 Y 115 DE LA LEY 1395 DEL 2010. Por la actitud aparentemente Temeraria, Dilatoria, de la Entidad Ejecutada al negarse a reconocer lo ordenado en Sentencia judicial, y pese a la enorme jurisprudencia análoga aplicable a favor de mi poderdante. 2.2. La solicitud de medida cautelar 2. La señora María Margarita Gallego, por conducto de su apoderado, en el escrito de demanda, pidió como medida cautelar2 el embargo de: LAS DIFERENTES ENTIDADES BANCARIAS, ordenándole a cada una de estas EL EMBARGO y RETENCIÓN DE LOS DINEROS PROVENIENTES de los recursos dinerarios que tenga, o llegare a tener a la Entidad Ejecutada incumplida: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL identificada con el NIT No.8999990031, incluyendo los recursos que tengan el CARÁCTER DE INEMBARGABLE de todas sus CUENTAS DE AHORROS, o de todas sus CUENTAS CORRIENTES, a nombre de la Ejecutada: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. 2.3.
Auto que libró mandamiento de pago 3. En proveído del 7 de noviembre de 20243 el Tribunal Administrativo de Antioquia libró mandamiento de pago contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, por los siguientes conceptos:
PRIMERO: LIBRAR MANDAMIENTO DE PAGO a favor de la señora María Margarita Gallego y en contra de la Nación – Ministerio de Defensa para que esta cancele en el término de cinco (5) días (artículo 431 del Código General del Proceso) las obligaciones en los términos de la parte resolutiva de la sentencia del 24 de enero de 2020, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, y confirmado por el Consejo de Estado en Sentencia del cuatro (04) de mayo de 2023 en el proceso con radicado 05001233300020150245000, que determinó: “PRIMERO: DECLARA LA NULIDAD PARCIAL de los actos administrativos presuntos negativos originados en las peticiones radicadas el 15 de julio y el 27 de octubre de 2014, mediante los cuales se negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente a favor de la señora María Margarita Gallego causada por el fallecimiento del soldado voluntario Oscar Fernando Gallego.
SEGUNDO: ORDENAR a título de restablecimiento del derecho a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJERCITO NACIONAL, reconocer y pagar la pensión de sobreviviente a favor de la señora María Margarita Gallego, por la muerte de su hijo Oscar Fernando Gallego, en la cuantía establecida en el artículo 189 literal c) del Decreto N°1211 de 1190 y a partir del 30 de julio de 1999.
TERCERO: Las sumas de dinero reconocidas se ajustarán en los términos del artículo 2 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «2ED_05001233300020240097(.zip) NroActua 2», archivo «001CuadernoMedidas». 3 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «1ED_05001233300020240097(.zip) NroActua 2», archivo «005AutoLibraMandamientoPago».
Radicación: 05001-23-33-000-2024-00977-01 (2080-2025) Demandante: María Margarita Gallego Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional 4 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia, dando aplicación a la siguiente fórmula: R = Rh x INDICE FINAL INDICE INICIAL En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por la actora, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE y vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el índice inicia, vigente para la fecha en que se presentó la demanda, tal como se explicó en la parte motiva.
CUARTO: Se declara la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 15 de julio de 2010, conforme lo indicado en la parte motiva.
QUINTO: Se deniegan las demás pretensiones de la demanda SEXTO: No hay lugar a imponer condena en costas.
SEGUNDO: La entidad demandada pagará intereses moratorios (por los primeros 3 meses) desde el 06 de junio de 2023 al 06 de septiembre de 2023 y a partir del 24 de octubre de 2023 hasta cuando se realice el pago. Así mismo pagará intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria. No obstante, una vez vencido el término de los 10 meses de que trata el inciso segundo del artículo 192 de este Código o el de los 5 días establecidos en el numeral 3 del artículo 195, lo que ocurra primero, sin que la entidad obligada hubiese realizado el pago efectivo del crédito judicialmente reconocido, las cantidades liquidadas adeudadas causarán un interés moratorio a la tasa comercial que certifique la Superintendencia Financiera hasta la fecha en que se realice el pago total de la obligación. (…) 4.
Respecto de la anterior decisión, la entidad demandada presentó contestación de la demanda, y mediante auto del 13 de marzo de 20254 —cuaderno principal—, rechazó de plano las excepciones de mérito propuestas. 5. Luego, a través de providencia del 21 de marzo de 20255, el Tribunal Administrativo de Antioquia, ordenó seguir adelante con la ejecución de la obligación a favor de la señora María Margarita Gallego, respecto de las sentencias base de recaudo. 2.4.
Proveído que decretó la medida cautelar 6. Por auto del 13 de marzo de 20256 —cuaderno medidas cautelares—, el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó la medida cautelar de embargo solicitada, en los siguientes términos:
PRIMERO: SE DECRETA EL EMBARGO del dinero que la NACION – MINISTERIO DE DEFENSA identificado con Nit 899.999.003-1, que posea en las siguientes cuentas del Banco BBVA: (…) Infórmesele al BANCO BBVA que el embargo se limita a la suma de QUINIENTOS VEINTITRÉS MILLONES CUATROCIENTOS QUINCE MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y SEIS PESOS ($523.415.446). 4 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «1ED_05001233300020240097(.zip) NroActua 2», archivo «010RechazaDePlanoExcepciones». 5 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «1ED_05001233300020240097(.zip) NroActua 2», archivo «012OrdenaSeguirEjecución-E-». 6 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «2ED_05001233300020240097(.zip) NroActua 2», archivo «012DecideMedidaCautelar».
Radicación: 05001-23-33-000-2024-00977-01 (2080-2025) Demandante: María Margarita Gallego Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional 5 La entidad bancaria deberá constituir certificado de depósito y ponerlo a disposición del juez dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación; con la recepción del oficio queda consumado el embargo.
SEGUNDO: Se advierte al Banco BBVA que el embargo no es procedente frente a recursos asignados para el pago de sentencias y conciliaciones, los del Fondo de Contingencias, los depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito.
Así mismo se advierte que se abstengan de practicar la medida si en esas cuentas están depositados dineros que provengan del sistema general de participaciones o transferencias de la nación recursos destinados al sistema de seguridad social, educación y de las rentas incorporadas al presupuesto general de la nación, siempre que no correspondan al rubro de pago de sentencias y conciliaciones, al tenor de lo dispuesto en los artículos 593 y 594 del CGP y el artículo 91 de la Ley 715 de 2005, reglamentado por el Decreto 1101 de 2007, y el artículo 21 del Decreto 28 de 2008.
TERCERO: Deberá advertirse a la entidad bancaria que una vez registrado el embargo allegue comunicados y respuestas al correo electrónico: memorialestaant@cendoj.ramajudicial.gov.co 7. En primer lugar, el tribunal precisó que requirió a varias entidades bancarias con el fin de verificar la existencia y naturaleza de las cuentas registradas a nombre de la demandada.
En respuesta, BBVA y Banco Popular informaron sobre múltiples cuentas vinculadas al Ministerio de Defensa y precisaron cuáles de ellas tenían carácter embargable, mientras que Banco de Occidente y Banco Agrario no emitieron respuesta. 8. Precisado lo anterior, dicho tribunal desarrolló el régimen jurídico de inembargabilidad de los recursos públicos previsto en el artículo 19 del Decreto 111 de 1996 y la jurisprudencia constitucional y contenciosa-administrativa que ha reconocido excepciones a dicha regla.
En particular, explicó que la Corte Constitucional, desde la sentencia C-354 de 1997, admitió la posibilidad de embargar recursos públicos destinados al pago de sentencias y conciliaciones, siempre que se respeten las reglas legales y presupuestales aplicables. Igualmente, se reiteró la línea jurisprudencial de esta corporación según la cual las cuentas corrientes o de ahorro de entidades públicas pueden ser objeto de embargo cuando contienen recursos destinados al cumplimiento de decisiones judiciales. 9.
En virtud de lo anterior, concluyó que procedía decretar el embargo de las cuentas del Ministerio de Defensa identificadas por el Banco BBVA como embargables, al advertir que la ejecución judicial pretendía el pago de una sentencia y que no existía prueba de que los recursos tuvieran una destinación excluida de embargo. No obstante, precisó que la medida no podía recaer sobre recursos del Sistema General de Participaciones, rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación, fondos de contingencias o cuentas de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, en atención a las limitaciones legales y jurisprudenciales aplicables.
Radicación: 05001-23-33-000-2024-00977-01 (2080-2025) Demandante: María Margarita Gallego Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional 6 10. Finalmente, determinó el límite del embargo conforme el artículo 599 del Código General del Proceso y a la actualización de la liquidación del crédito aportada por la parte ejecutante.
Así, fijó la cuantía máxima de la medida cautelar en $523.415.446. 2.4.1. Se precisa que, a través de auto del 27 de junio de 20257 se informó al banco BBVA la cuenta de depósitos judiciales del Tribunal Administrativo de Antioquia a la cual se debían consignar los dineros objeto de embargo. 2.5. Recurso de apelación 11. La Nación, Ministerio de Defensa, por conducto de su apoderada, interpuso recurso de apelación en contra del precitado auto proferido el 13 de marzo de 20258, al considerar que la decisión fue adoptada irregularmente mediante un auto de cúmplase expedido por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia y no a través de un auto interlocutorio proferido por la magistrada sustanciadora.
Sostuvo que la entidad solo tuvo conocimiento del embargo una vez este fue ejecutado, razón por la cual se notificó por conducta concluyente. 12. Indicó que el auto del 21 de marzo de 2025, mediante el cual se ordenó seguir adelante con la ejecución, no decretó medida cautelar alguna. En consecuencia, afirmó que la Secretaría únicamente podía expedir un auto de cúmplase para materializar lo resuelto en dicha providencia, más no para ordenar embargos que no habían sido previamente decretados por el despacho judicial.
Bajo esa premisa, cuestionó la competencia de la secretaría del tribunal para disponer una medida cautelar que, en su criterio, solo podía emanar de un auto interlocutorio adoptado por la magistrada ponente, por lo que la entidad debía ser notificada formalmente mediante auto interlocutorio, con el fin de garantizar el ejercicio del derecho de defensa y contradicción. 13.
De otro lado, manifestó que la entidad demandada no ha desconocido la obligación derivada de la sentencia ejecutada y que, por el contrario, ya generó turno de pago a favor de la demandante. Explicó que el Ministerio de Defensa depende de las apropiaciones y giros efectuados por el Ministerio de Hacienda para atender el pago de condenas judiciales y que debe respetar el orden cronológico de las cuentas de cobro presentadas por los acreedores.
En ese sentido, alegó que no existe riesgo de insolvencia ni intención de sustraerse al cumplimiento de la obligación judicial. 14. Agregó además que el proceso se adelanta ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no ante la jurisdicción civil, por lo que el embargo de 7 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «2ED_05001233300020240097(.zip) NroActua 2», archivo «016AutoResuelveSolicitud». 8 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «2ED_05001233300020240097(.zip) NroActua 2», archivo «021NotificacionConductaConcluyenteRecurso».
Radicación: 05001-23-33-000-2024-00977-01 (2080-2025) Demandante: María Margarita Gallego Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional 7 recursos públicos afecta directamente el erario y la planeación presupuestal de la entidad. Reiteró que el Ministerio de Defensa no puede insolventarse ni evadir el cumplimiento de las obligaciones judiciales, y que los pagos deben realizarse conforme a la programación presupuestal y a los turnos establecidos para el reconocimiento de obligaciones litigiosas. 15.
Finalmente, sostuvo que las cuentas embargadas hacen parte del Presupuesto General de la Nación y, por tanto, gozan de la protección de inembargabilidad prevista en el artículo 6 de la Ley 179 de 1994 y en el artículo 40 de la Ley 1815 de 2016. Argumentó que las rentas y recursos públicos conservan dicha naturaleza con independencia del rubro o cuenta bancaria en que se encuentren depositados, por lo que solicitó revocar la medida cautelar practicada sobre las cuentas del Ministerio de Defensa Nacional. 2.6.
Trámite procesal 16. Por medio de auto del 14 de julio de 20259, el Tribunal Administrativo de Antioquia concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en el efecto devolutivo. 3. Consideraciones 3.1. Competencia 17. La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto en contra del auto que decretó medida cautelar de embargo, en atención a la competencia prevista en los artículos 125, numeral 2, literal h)10; 15011 y 243, numeral 512, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). 3.2.
Oportunidad del recurso 18. El auto objeto de apelación, proferido el 13 de marzo de 2025, dispuso en su ordinal cuarto la notificación personal de dicha providencia a la parte demandante. Por esta razón, la decisión en comento fue comunicada únicamente a ese extremo procesal. 19. Luego, a través del auto del 14 de julio de 2025, —mediante el cual el Tribunal 9 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «2ED_05001233300020240097(.zip) NroActua 2», archivo «022ConcedeApelaciónAutoo». 10 «ARTÍCULO 125.
DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente». 11 «ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código […]». 12 «ARTÍCULO 243.
APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar». Radicación: 05001-23-33-000-2024-00977-01 (2080-2025) Demandante: María Margarita Gallego Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional 8 concedió el recurso de apelación en contra el que decretó la medida cautelar— indicó que la omisión en cuanto a la notificación de la parte demandada obedeció a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 298 del CGP, esto es, que «[l]os oficios y despachos para el cumplimiento de las mencionadas medidas solamente se entregarán a la parte interesada». 20.
Es por ello que el propio auto precisó que la providencia que decretó la medida cautelar solo fue notificada a la parte demandante. A su vez, mediante memorial del 10 de julio de 2025, la apoderada del Ministerio de Defensa Nacional manifestó que tuvo conocimiento de los efectos de esa decisión por un oficio remitido por la Coordinación del Grupo Contencioso Constitucional de la entidad; por esa razón, se dio por notificada por conducta concluyente del proveído. 21.
Sobre la notificación por conducta concluyente, el artículo 301 del Código General del Proceso establece lo siguiente:
ARTÍCULO 301. NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE. La notificación por conducta concluyente surte los mismos efectos de la notificación personal. Cuando una parte o un tercero manifieste que conoce determinada providencia o la mencione en escrito que lleve su firma, o verbalmente durante una audiencia o diligencia, si queda registro de ello, se considerará notificada por conducta concluyente de dicha providencia en la fecha de presentación del escrito o de la manifestación verbal.
Quien constituya apoderado judicial se entenderá notificado por conducta concluyente de todas las providencias que se hayan dictado en el respectivo proceso, inclusive del auto admisorio de la demanda o mandamiento ejecutivo, el día en que se notifique el auto que le reconoce personería, a menos que la notificación se haya surtido con anterioridad.
Cuando se hubiese reconocido personería antes de admitirse la demanda o de librarse el mandamiento ejecutivo, la parte será notificada por estado de tales providencias. (Destaca la Sala) 22. Por lo expuesto, aunque la decisión que concedió la apelación omitió pronunciarse sobre la manifestación de la apoderada del Ministerio de Defensa Nacional en el escrito de alzada del 10 de julio de 2025, relativa a la notificación por conducta concluyente del auto del 13 de marzo de 2025, lo cierto es que en este caso se configuraron los presupuestos previstos en el artículo 301 del CGP.
En consecuencia, la Sala entenderá notificada a la entidad demandada de esa providencia, por conducta concluyente, desde el 10 de julio de 2025. 23. En ese orden, comoquiera que la entidad demandada, por conducto de su apoderada, se notificó por conducta concluyente del auto del 13 de marzo de 2025 el 10 de julio siguiente y, en esa misma actuación, interpuso y sustentó el recurso de apelación, la Sala concluye que la alzada fue presentada en oportunidad.
Radicación: 05001-23-33-000-2024-00977-01 (2080-2025) Demandante: María Margarita Gallego Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional 9 3.3. Cuestión previa 24. Según se indicó en los antecedentes de la presente decisión, el auto de primera instancia solo fue apelado por la entidad accionada, lo que implica que el recurso debía circunscribirse a los argumentos del proveído que le fueron desfavorables. 25.
No obstante, del examen integral del recurso interpuesto por la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, se advierte que algunas de las razones de inconformidad no son congruentes con lo decidido por el tribunal en primera instancia, por lo que no hay lugar a considerar, frente a dichas razones, que en realidad se formularon reparos precisos contra el auto impugnado que permitan un estudio de fondo de la controversia. 26.
Al respecto, se observa que la entidad recurrente realizó consideraciones particulares frente al auto objeto de la alzada, al sostener que la medida cautelar decretada fue emitida por la secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia. Sin embargo, revisada las consideraciones de la decisión apelada —13 de marzo de 2025— y el proveído que informó a la entidad bancaria los datos para consignar los dineros objeto de embargo, —27 de junio de 2025— así como lo contemplado en el apartado resolutivo de las mismas, no se advierte que esas decisiones hubiesen sido emitidas por parte de la «secretaria» o por parte de «secretaría» de la mencionada corporación, todo lo contrario, ambas providencias fueron firmadas por la magistrada ponente Beatriz Elena Jaramillo Muñoz. 27.
Por lo anterior, se evidencia que, sobre este aspecto particular, el recurso interpuesto no guarda congruencia con el auto de primera instancia, en tanto la decisión objeto de la apelación en modo alguno fue proferida por la secretaría del tribunal. Estas circunstancias impiden a la Sala identificar un verdadero desacuerdo de la entidad con la decisión de primera instancia, sobre este particular, máxime cuando sus argumentos se encaminan a controvertir un aspecto que no guarda relación con la realidad procesal. 28.
En este orden de ideas, se concluye que la inconformidad de la parte recurrente relacionada con la falencia procedimental de la providencia por ser emitida por la secretaria del tribunal no confronta de manera directa las razones que fundamentan la decisión de primera instancia. 29. Así, el estudio de fondo se limitará a los motivos de inconformidad relacionados con la controversia y la providencia impugnada, esto es: (a) la inembargabilidad de las rentas del presupuesto general de la Nación;
(b) la imposibilidad presupuestal para cumplir la decisión, como argumento para no materializar la medida de embargo; y (c) la oportunidad procesal para decretar medidas cautelares, en los términos que se exponen a continuación. Radicación: 05001-23-33-000-2024-00977-01 (2080-2025) Demandante: María Margarita Gallego Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional 10 3.4.
Problemas jurídicos 30. Conforme a los argumentos expuestos por la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, y con el fin de determinar si hay lugar a revocar el auto que decretó la medida cautelar de embargo solicitada por la demandante, la Sala se circunscribirá a responder los siguientes problemas jurídicos: 31. ¿Resulta procedente la medida cautelar de embargo de las sumas de dinero que se encuentran consignadas o que se lleguen a depositar en las cuentas corrientes de las cuales es titular la ejecutada, dada la excepción a la regla de inembargabilidad de las rentas del presupuesto general de la Nación? 32.
¿La ausencia de apropiación presupuestal por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público impide el cumplimento de la sentencia base de recaudo pretendida en el presente asunto y, como consecuencia de ello, constituiría razón para no materializar la medida de embargo? 33. La Sala para resolver el planteamiento expuesto, desarrollará el siguiente orden metodológico: (a) medida cautelar de embargo en procesos ejecutivos e inembargabilidad de rentas del presupuesto general de la Nación y (b) caso concreto. 3.5.
Medidas cautelares de embargo y secuestro en procesos ejecutivos e inembargabilidad de rentas del presupuesto general de la Nación 34. En principio, cabe precisar que en los procesos ejecutivos el artículo 599 del CGP establece la posibilidad de decretar, como medidas cautelares, el embargo y secuestro de bienes, a partir de las siguientes reglas (i) la solicitud en ese sentido podrá formularse desde la presentación de la demanda;
(ii) el juez podrá limitarlas a lo necesario y el valor de los bienes no podrá «exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad». 35.
Asimismo, (iii) el ejecutado que proponga excepciones de mérito o el tercero afectado con la medida podrá pedir del juez que ordene al ejecutante «prestar caución hasta por el 10% del valor de la ejecución para responder por los perjuicios que se causen con su práctica, so pena de levantamiento». 36. No obstante, el artículo 593 del mencionado estatuto procesal, en relación con el embargo de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares, prevé como cuantía máxima de tal medida aquella que no exceda el valor del crédito y las costas más un cincuenta por ciento (50 %). 37.
Por su parte, el artículo 594 del CGP, que enumeró los bienes excluidos de Radicación: 05001-23-33-000-2024-00977-01 (2080-2025) Demandante: María Margarita Gallego Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional 11 órdenes de embargo, incluyó en esa lista a los incorporados al presupuesto general de la Nación; sin embargo, en su parágrafo impartió reglas de procedencia de dicha medida frente a esos recursos en caso de existencia de algún fundamento legal, así: Bienes inembargables.
Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. […] Parágrafo.
Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.
En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.
Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.
En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene. 38. El Decreto 111 de 15 de enero de 1996, por el cual se compilan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, ya disponía la inembargabilidad de las rentas incorporadas al presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 19. Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante, la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán Radicación: 05001-23-33-000-2024-00977-01 (2080-2025) Demandante: María Margarita Gallego Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional 12 adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.
Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4º del título XII de la Constitución Política. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (L. 38/89, art. 16; L. 179/94, arts. 6º, 55, inc. 3º). 39.
La precitada norma fue objeto de control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional que, en sentencia C-354 de 199713, decidió su exequibilidad y avaló la posibilidad de embargar los bienes y rentas incorporados al presupuesto de la Nación cuando se pretenda hacer efectiva una obligación de naturaleza laboral, «cuya satisfacción es necesaria para realizar el principio de la dignidad humana y hacer efectivo el ejercicio del derecho fundamental al trabajo en condiciones justas y dignas». 40.
Asimismo, la Corte Constitucional, en sentencia C-566 de 200314, reiteró que la inembargabilidad de los aludidos bienes solo «se ajusta a la Constitución en la medida en que ello no impida la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias surgidas de las obligaciones laborales»; derrotero que reafirmó en fallo C-1154 de 200815, en el que puntualizó las tres excepciones frente a su aplicación: 4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.
Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”. […] Este criterio ha sido reiterado en diversas oportunidades, tanto en asuntos de tutela como de control abstracto de constitucionalidad16, y apunta a la realización efectiva de derechos laborales reconocidos en sentencia judicial o en actos administrativos que así lo dispongan en forma inequívoca. 13 M. P. Antonio Barrera Carbonell. 14 M. P. Álvaro Tafur Galvis. 15 M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
Dicho criterio también se expuso en el fallo C-539 de 2010. 16 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004. Radicación: 05001-23-33-000-2024-00977-01 (2080-2025) Demandante: María Margarita Gallego Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional 13 4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.
Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”. […] Esta postura también ha sido reiterada de manera uniforme en la jurisprudencia constitucional17. 4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.
En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. […] 4.4.- Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado. 41.
Así las cosas, la primera excepción a la regla de inembargabilidad de las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman, atañe a créditos u obligaciones de origen laboral, con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; la segunda cuando esté concernido el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos en ellas reconocidos; y la tercera en caso de títulos emanados del Estado que concedan una obligación clara, expresa y exigible. 42.
Además de lo anterior, no es dable desconocer la previsión contenida en el 17 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002 y C- 192 de 2005, entre otras. Radicación: 05001-23-33-000-2024-00977-01 (2080-2025) Demandante: María Margarita Gallego Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional 14 parágrafo 2.º del artículo 19518 del CPACA, acerca de la inembargabilidad de los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y del Fondo de Contingencias, en armonía con el 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015, por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, que preceptúa dicho atributo para las cuentas corrientes abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público:
ARTÍCULO 2. 8.1.6.1.1. Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.
Parágrafo. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito. 43. Igualmente, acerca de la inembargabilidad de recursos deben observarse las disposiciones de los artículos 318 del Decreto 1222 de 198619, 134 de la Ley 100 de 199320, 25 de la Ley 80 de 199321, 18 y 91 de la Ley 715 de 200122, 275 (parágrafo 2.°) de la Ley 1450 de 201123, 45 de la Ley 1551 de 201224, 25 de la Ley 1751 de 201525, 357 de la Ley 1819 de 201626 y 133 de la Ley 2056 de 202027. 3.6.
Caso concreto 44. En punto a resolver el problema jurídico planteado, se advierte que en la providencia impugnada se decretó el embargo de las sumas de dinero que se encuentran consignadas o que se lleguen a depositar en las cuentas corrientes y de ahorro de la entidad ejecutada en el banco BBVA, con la salvedad de que tal medida no recaía sobre los recursos destinados al sistema de seguridad social, educación y de las rentas incorporadas al presupuesto general de la nación. 18 «PARÁGRAFO 2o.
El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria». 19 «Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental». 20 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 21 «Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública». 22 «por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 23 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014». 24 «Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 25 «Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones». 26 «Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones». 27 «Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías».
Radicación: 05001-23-33-000-2024-00977-01 (2080-2025) Demandante: María Margarita Gallego Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional 15 45. En su apelación, la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, en resumen, alegó que la medida cautelar no era procedente dada la inembargabilidad de sus recursos, por pertenecer al presupuesto general de la Nación; además que el cumplimiento de la sentencia base de recaudo dependía de las apropiaciones y giros efectuados por el Ministerio de Hacienda para atender el pago de condenas judiciales y que debe respetar el orden cronológico de las cuentas de cobro presentadas por los acreedores. 46.
Previo al análisis del caso en cuestión, es esencial recordar que, como lo ha señalado esta corporación28, el recurso de apelación delimita el problema jurídico y los aspectos de hecho y de derecho que deben ser objeto de análisis. Por consiguiente, en aplicación del principio de congruencia, el estudio de la Sala se circunscribirá exclusivamente a las inconformidades expuestas en el recurso. 47.
Ahora bien, la presente demanda ejecutiva tiene como propósito obtener el cumplimiento de las sentencias del 24 de enero de 2020 y 4 de mayo de 2023 proferidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado, respectivamente; relativas al pago de la pensión de sobrevivientes por la muerte del señor Oscar Fernando Gallego; por ende, carece de asidero jurídico el argumento del Ministerio de Defensa acerca de la prohibición de embargo sobre los bienes y derechos de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, cuanto más, si el crédito cuyo pago se reclama, además de provenir de una orden judicial, se relaciona con una prestación atinente a la seguridad social29. 48.
En lo referente al reparo planteado por el Ministerio de Defensa Nacional acerca de la inembargabilidad de los recursos destinados al pago de pensiones, el artículo 134 de la Ley 100 de 1993 establece: INEMBARGABILIDAD. Son inembargables: 1. Los recursos de los fondos de pensiones del régimen de ahorro individual con solidaridad. 2.
Los recursos de los fondos de reparto del régimen de prima media con prestación definida y sus respectivas reservas. 3. Las sumas abonadas en las cuentas individuales de ahorro pensional del régimen de ahorro individual con solidaridad, y sus respectivos rendimientos. 4. Las sumas destinadas a pagar los seguros de invalidez y de sobrevivientes dentro del mismo régimen de ahorro individual con solidaridad. 28 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 20 de septiembre de 2018, proceso con radicado 08001- 23-33-000-2013-00580-01(22144), M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 29 En iguales términos se ha pronunciado esta Subsección en autos del 30 de septiembre de 2021, expediente 41001-23-31-000-2010-00577-02 (2459-2018); 10 de febrero de 2022, expediente 41001-23-31-000-2014- 00476-01 (4000-2021), M. P. César Palomino Cortés; 17 de noviembre de 2022, expediente 68001-23-33-000- 2013-00858-02 (1921-2019), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter; 19 de septiembre de 2024, expediente 08001-23- 33-000-2013-00621-02 (0226-2024), M. P. Jorge Edison Portocarrero Banguera; y 8 de mayo de 2025, expediente 76001-23-33-000-2022-00847-02 (0438-2025), M. P. Juan Enrique Bedoya Escobar.
De igual modo, la Subsección A en proveído del 29 de mayo de 2025, expediente 25000-23-42-000-2022-00318-01 (6704- 2022), M. P. Luis Eduardo Mesa Nieves. Radicación: 05001-23-33-000-2024-00977-01 (2080-2025) Demandante: María Margarita Gallego Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional 16 5. Las pensiones y demás prestaciones que reconoce esta Ley, cualquiera que sea su cuantía, salvo que se trate de embargos por pensiones alimenticias o créditos a favor de cooperativas, de conformidad con las disposiciones legales vigentes sobre la materia. 6.
Los bonos pensionales y los recursos para el pago de los bonos y cuotas partes de bono de que trata la presente Ley. 7. Los recursos del fondo de solidaridad pensional.
PARÁGRAFO. No obstante lo dispuesto en el presente artículo, las cotizaciones voluntarias y sus rendimientos financieros solo gozarán de los mismos beneficios que la Ley concede a las cuentas de ahorro en UPAC, en términos de inembargabilidad. 49. Como quiera que la citada previsión normativa impone una regla clara acerca de la inembargabilidad de los dineros pertenecientes al sistema general de seguridad social en pensiones, en el auto apelado, al momento de decretar la medida cautelar el tribunal de instancia fue explícito sobre la exclusión del embargo, en virtud del numeral 1 del artículo 594 del CGP, de los «dineros que provengan del sistema general de participaciones o transferencias de la nación recursos destinados al sistema de seguridad social, educación y de las rentas incorporadas al presupuesto general de la nación, siempre que no correspondan al rubro de pago de sentencias y conciliaciones». 50.
Nótese que el tribunal en el auto apelado —inciso segundo, ordinal segundo— fue manifiesto acerca de que se incluyen en la prohibición de embargabilidad los dineros pertenecientes al sistema general de seguridad social. En todo caso, al encontrarse esa restricción normativamente prevista también impone su observancia por parte de las entidades financieras que la ejecuten. 51.
Aunado a lo expuesto, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Antioquia adelantó las actuaciones pertinentes para evitar la imposición de medidas sobre cuentas de naturaleza inembargable. Por ello, por auto del 7 de noviembre de 202430, previo a decretar alguna cautelar requirió a varias entidades bancarias — Banco Popular, Banco BBVA, Banco Occidente, Banco Agrario de Colombia—, para que verificaran «la embargabilidad o no de los dineros depositados en dichas entidades de propiedad de la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA, identificada con NIT: 899.999.003-1 y así lo informará al Tribunal, para proceder a decretar la medida de embargo o determinar la inembargabilidad según el caso». 52.
Por esa razón, el BBVA —entidad bancaria a la que finalmente se impartió la orden de embargo de dineros— precisó que varios de los productos vinculados al Ministerio de Defensa Nacional registraban, en el campo «tipo de recursos», la anotación «embargable». En consecuencia, el auto que decretó la medida cautelar se limitó a lo certificado por la entidad bancaria y, por tanto, no ordenó el embargo 30 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «2ED_05001233300020240097(.zip) NroActua 2», archivo «002AutoPREVIO A DECRETAR MEDIDA».
Radicación: 05001-23-33-000-2024-00977-01 (2080-2025) Demandante: María Margarita Gallego Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional 17 de cuentas que registraran la anotación de inembargabilidad. 53. Es decir, según se advierte del ordinal segundo del auto apelado, se registraban cuentas destinadas a rubros específicos —transferencias, servicios personales, gastos generales, inversión, acreedores varios y caja menor— con un número significativo de productos que contemplaban expresamente la anotación de «embargable». 54.
De otro lado, la demandada en el recurso de alzada se refirió a la improcedencia de esa medida debido a que la sentencia base de recaudo depende de las apropiaciones y giros efectuados por el Ministerio de Hacienda para atender el pago de condenas judiciales y que se debe respetar el orden cronológico de las cuentas de cobro presentadas por los acreedores, y que a la fecha, la demandante ya cuenta con turno de pago. 55.
Frente a lo anterior, la Sala precisa que las dificultades económicas o presupuestales del obligado y, como consecuencia de ello, la fijación de un «turno de pago», no constituyen un fundamento concreto orientado a controvertir la procedencia de la medida cautelar. Por el contrario, se trata de argumentos relacionados con la alegada imposibilidad de pago de la obligación y con los procedimientos administrativos previstos para su cumplimiento.
En esa medida, no se acreditó que el embargo pudiera afectar la sostenibilidad financiera de la entidad con ocasión de la orden impartida en el auto del 13 de marzo de 2025. 56. En todo caso, tales argumentos no resultan admisibles para sustraerse del cumplimiento de las providencias judiciales, ni constituyen fundamento suficiente para abstenerse de adoptar las medidas encaminadas a garantizar el pago de la obligación. Ello, por cuanto no se demostró que el alegado «turno de pago» asegurara la conformación o disponibilidad del capital necesario para satisfacer el crédito de la accionante, de modo que pudiera concluirse que la imposición de la medida cautelar resultaba innecesaria en el caso concreto. 57.
En esa medida, el derecho de turno —en los términos del artículo 15 de la Ley 962 de 200531— no constituye, por sí mismo, un factor que guarde relación directa con la decisión de abstenerse de decretar una medida cautelar. Tampoco comporta, 31 ARTÍCULO
15. DERECHO DE TURNO. Los organismos y entidades de la Administración Pública Nacional que conozcan de peticiones, quejas, o reclamos, deberán respetar estrictamente el orden de su presentación, dentro de los criterios señalados en el reglamento del derecho de petición de que trata el artículo 32 del Código Contencioso Administrativo, sin consideración de la naturaleza de la petición, queja o reclamo, salvo que tengan prelación legal.
Los procedimientos especiales regulados por la ley se atenderán conforme a la misma. Si en la ley especial no se consagra el derecho de turno, se aplicará lo dispuesto en la presente ley. En todas las entidades, dependencias y despachos públicos, debe llevarse un registro de presentación de documentos, en los cuales se dejará constancia de todos los escritos, peticiones y recursos que se presenten por los usuarios, de tal manera que estos puedan verificar el estricto respeto al derecho de turno, dentro de los criterios señalados en el reglamento mencionado en el inciso anterior, el cual será público, lo mismo que el registro de los asuntos radicados en la entidad u organismo.
Tanto el reglamento como el registro se mantendrán a disposición de los usuarios en la oficina o mecanismo de atención al usuario. Cuando se trate de pagos que deba atender la Administración Pública, los mismos estarán sujetos a la normatividad presupuestal. Radicación: 05001-23-33-000-2024-00977-01 (2080-2025) Demandante: María Margarita Gallego Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional 18 como se indicó en renglones anteriores, un mecanismo para constituir un activo destinado a sufragar la obligación, sino un procedimiento orientado a respetar estrictamente el orden de presentación de las solicitudes.
Además, se advierte que ni con la alzada ni con la contestación se acreditó la asignación del mencionado «turno de pago». 58. Así, en lo concerniente a la asignación de turnos para el pago de las acreencias provenientes de condenas judiciales, en auto del 6 de marzo de 202432, esta Sala precisó: 45. Otro de los argumentos de la entidad ejecutada se dirigió a que «los acreedores deb[e]n respetar un turno asignado, conforme a la fecha de radicación de sus documentos y que además se deba respetar el presupuesto asignado por el Ministerio de Hacienda».
Para la Sala, este argumento no es de recibo para enervar la procedencia de la solicitud, comoquiera que desconoce que uno de los instrumentos principales para garantizar el cumplimiento de obligaciones en el proceso ejecutivo es la medida cautelar y que tanto las normas como la jurisprudencia han avalado la procedencia de los embargos en contra de las entidades públicas. 46.
Es así porque el artículo 192 del CPACA estableció que las condenas impuestas a entidades públicas deberán ser pagadas dentro de los 10 meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que así lo disponga y, en el mismo sentido, el artículo 195 ibidem dispuso el trámite para tal fin. Esto significa, entonces, que la entidad deberá adelantar todas las gestiones presupuestales y administrativas para cumplir con su obligación dentro del término previsto en la norma, sin que se pueda entender que, por el sistema de turnos implementado, el acreedor queda desprovisto de herramientas para exigir forzosamente el derecho que le fue reconocido. 59.
Por consiguiente, aunque por razones de gestión administrativa la demandada tenga un sistema de turnos para el pago de obligaciones contenidas en condenas judiciales, esto no puede implicar el desconocimiento del plazo establecido en el artículo 192 del CPACA de los 10 meses, contados desde la ejecutoria de la respectiva sentencia, concedido a las entidades públicas para cumplir aquellas órdenes judiciales que impongan sufragar o devolver sumas de dinero, para cuyo efecto el artículo 195 ibidem prevé unas reglas en relación con el trámite de dicho pago. 60.
En tal sentido, el sistema de turnos que pueda tener instituido la entidad ejecutada no puede desconocer los mandatos legales y el término perentorio para el cumplimiento de obligaciones de pago impuestas en sentencias judiciales, ni impide que en caso de asuntos de carácter laboral pueda decretarse medida cautelar de embargo con miras a lograr el cumplimiento de una condena pecuniaria y, por contera, garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos laborales reconocidos en las providencias judiciales. 61.
En este orden de ideas, la Sala no encuentra de recibo los argumentos 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 6 de marzo de 2024, expediente 63001-23-33- 000-2016-00409-03 (4574-2022), M. P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Radicación: 05001-23-33-000-2024-00977-01 (2080-2025) Demandante: María Margarita Gallego Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional 19 planteados por la demandada en el recurso de apelación, pues, como se indicó, las limitaciones presupuestales no constituyen una causal válida para que la entidad justifique la abstención de la medida cautelar impuesta.
Además, si la entidad accionada considera que no tiene el presupuesto suficiente para asumir el pago de sus acreencias laborales y pensionales, debe adelantar las gestiones pertinentes para apropiar los recursos necesarios para cumplir las obligaciones que le fueron impuestas. 62. Lo anterior, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 1342 del 19 de agosto de 2016, que modificó el artículo 2.8.6.4.2. del Decreto 1068, Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, ordenó que «en un término máximo de dos meses, contados a partir de la fecha en que el apoderado radique la comunicación con destino al ordenador del gasto [15 días], la entidad obligada procederá a expedir una resolución mediante la cual se liquiden las sumas adeudadas, se ordene su pago y se adopten las medidas para el cumplimiento de la resolución de pago según lo establecido en el artículo 65 de la Ley 179 de 1994…».
Asimismo, precisó en su parágrafo que «[e]n caso de que la entidad no cuente con disponibilidad presupuestal para soportar el pago de la sentencia, laudo arbitral o conciliación, no expedirá la resolución de pago, pero deberá dejar constancia de la situación en el expediente y realizar las gestiones necesarias para apropiar los recursos a más tardar en la siguiente vigencia fiscal», aspecto que no fue acreditado por la demandada. 63.
Por lo anterior, respecto del reparo relativo a la eventual afectación presupuestal que generaría la medida cautelar de embargo, la Sala advierte que la entidad no cumplió con la carga argumentativa necesaria para desvirtuar su procedencia. Además, no obra soporte documental que permita establecer de qué manera el embargo, por el monto fijado por el tribunal, impediría el cumplimiento de las obligaciones a su cargo. 64.
En todo caso, cabe recordar que, conforme al artículo 597 del CGP, en aras de preservar la sostenibilidad fiscal y presupuestal de las entidades u organismos sobre cuyos recursos recae una medida cautelar de embargo, el Procurador General de la Nación, el ministro del respectivo ramo o el director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se encuentran facultados para pedir su levantamiento.
Asimismo, el artículo 599 de dicho estatuto procesal prevé la posibilidad para el ejecutado de solicitar el correspondiente despacho judicial que el embargo recaiga sobre otros bienes de su propiedad, salvo cuando se trate de un embargo fundado en garantía real. 65. A partir de lo anterior, se reitera que en razón de que el proceso ejecutivo promovido por la señora María Margarita Gallego tiene como propósito el cumplimiento de una sentencia judicial atinente a un derecho de carácter pensional, en atención a los precedentes tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, la prohibición de embargo de los recursos de la Nación, Ministerio de Defensa, con base en la cual fundamenta sus censuras, no es absoluta, máxime Radicación: 05001-23-33-000-2024-00977-01 (2080-2025) Demandante: María Margarita Gallego Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional 20 cuando la medida cautelar de embargo propende por la garantía del derecho que se reconoce en las providencias judiciales objeto de recaudo y a la seguridad jurídica. 66.
En consecuencia, la Sala desestima el reparo bajo análisis, y concluye que la respuesta al segundo problema jurídico es negativa. 67. Finalmente, la Sala tampoco comparte los argumentos de índole procesal expuestos en la apelación. En efecto: (a) el auto no fue proferido por la secretaría del tribunal, pues, como se explicó en el apartado de «cuestión previa», la decisión fue adoptada por la magistrada ponente;
(b) aunque el proveído tuvo la anotación de «cúmplase», ordenó la notificación a la parte interesada y, además, la entidad demandada se dio por notificada por conducta concluyente, según se desprende del propio recurso de apelación; y (c) con independencia de la jurisdicción, las medidas cautelares son procedentes en el proceso contencioso-administrativo, de conformidad con el artículo 229 del CPACA, que autoriza su adopción «para proteger y garantizar provisionalmente (…) la efectividad de la sentencia», así como con las disposiciones pertinentes del Código General del Proceso, aplicables por remisión expresa del artículo 306 del mismo estatuto.
Estas normas permiten solicitar y resolver medidas cautelares en cualquier etapa del proceso, sin que sea indispensable decretarlas en el auto que ordena seguir adelante con la ejecución, como lo sostiene la alzada. 3.7. Conclusión 68. Esta Sala concluye que, dado que este proceso ejecutivo tiene como finalidad el cumplimiento de fallos referentes al pago de acreencias de naturaleza pensional, la inconformidad planteada por la entidad demandada en relación con la aplicación de la regla de inembargabilidad de los recursos del presupuesto general de la Nación no tiene asidero jurídico, al carecer de carácter absoluto, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. 69.
Finalmente, los argumentos relativos al turno de pago, las apropiaciones presupuestales y los giros del Ministerio de Hacienda tampoco desvirtúan la procedencia de la cautelar, pues no demuestran la disponibilidad efectiva de recursos para satisfacer el crédito ni constituyen una justificación válida para diferir el cumplimiento de una providencia judicial.
A ello se suma que los reparos procesales formulados por la entidad demandada no tienen mérito, dado que la decisión fue adoptada por la magistrada ponente, la entidad se notificó por conducta concluyente y las medidas cautelares pueden solicitarse y decretarse en cualquier etapa del proceso contencioso administrativo. 70. En consecuencia, la Sala confirmará el auto del 13 de marzo de 2025, por el cual el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó medida cautelar de embargo.
En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Radicación: 05001-23-33-000-2024-00977-01 (2080-2025) Demandante: María Margarita Gallego Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional 21 Estado, Resuelve: Primero: Confirmar el auto proferido el 13 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que decretó medida cautelar de embargo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen.
Tercero: Efectuar las anotaciones respectivas en el expediente electrónico incorporado en el Sistema de Gestión Judicial, Samai. Notifíquese y cúmplase. Elizabeth Becerra Cornejo Firmado electrónicamente Juan Enrique Bedoya Escobar Firmado electrónicamente Jorge Edison Portocarrero Banguera Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial, Samai.
En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx