CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 11001-03-25-000-2019-00006-00 Nº interno: 0067-2019 Demandante: Libardo Ramón Plaza Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 5 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Caquetá. Causal regulada en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011- CPACA.
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por el señor Libardo Ramón Plaza contra la sentencia del 5 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Caquetá que revocó el fallo de 1 de febrero de 2017 dictado por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Florencia que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, negó las mismas.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Libardo Ramón Plaza El señor Libardo Ramón Plaza, a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, para que se declare que se configuró el silencio administrativo negativo en relación con el recurso de apelación del 4 de noviembre de 2014, contra la Resolución GNR 33788 de 28 de septiembre de 2014.
Igualmente, se declaró la nulidad parcial de las Resoluciones GNR-338788 de 28 de septiembre de 2014 y VPG 14730 de 19 de febrero de 2015, mediante las cuales se ha negado a reconocer la pensión de vejez Como restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a Colpensiones que se liquide la pensión al señor Libardo Ramón Plaza conforme el régimen pensional especial que lo ampara consagrado en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, por ser beneficiario del Régimen de Transición que establece el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, en una suma equivalente al 75% de la asignación salarial más elevada que éste hubiere devengado en el último año de servicio, incrementada con todos los factores que constituyen salario, establecidos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1998, en concordancia con el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
Como fundamentos de hecho narró que el señor Libardo Ramón Plaza prestó sus servicios por más de 15 años a diferentes entidades del Estado como la Rama Judicial, la Contraloría Departamental y la Procuraduría General de la Nación. Señaló que es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, por cuanto tenía 40 años de edad a la fecha de entrada en vigencia de dicha norma, por lo que le es aplicable el régimen especial de pensión establecido en el Decreto 546 de 1971.
Que mediante las Resoluciones 0468 de 6 de marzo de 2012 y GNR-346840 de 9 de diciembre de 2013, expedidas, respectivamente, por el Instituto de Seguro Social y Colpensiones, negaron el reconocimiento de la pensión de jubilación, bajo el argumento que perdió el régimen de transición por haberse trasladado al régimen de ahorro individual con solidaridad.
Afirmó que posteriormente presentó una nueva solicitud de reconocimiento pensional a Colpensiones, entidad que a través de la Resolución GNR-338788 de 28 de septiembre de 2014, negó la reliquidación pensional bajo el mismo argumento. Contra dicha decisión se interpuso recurso de apelación, que fue resuelto por la Resolución VPG 14730 de 19 de febrero de 2015, la cual accedió parcialmente a lo pretendido y reconoció en favor del señor Libardo Plaza la pensión de jubilación en cuantía de $3.645.264, pero desconociendo el régimen pensional especial solicitado.
Consideró que se incurrió en error al no tener en cuenta como base de la liquidación de la pensión el 75% del salario más alto devengado en el último año de servicio con la inclusión de todos los factores salariales, lo que conlleva a que se liquide la pensión de manera irregular. 2. La oposición a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, no contestó la demanda. 3.
La sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho[1] El Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, mediante sentencia dictada el 1 de febrero de 2017, decidió: (i) declarar la no configuración del acto administrativo ficto; (ii) no decretar oficiosamente la excepción de prescripción; (iii) declarar la nulidad de las Resoluciones GNR-338788 de 28 de septiembre de 2014 y la Resolución VPG-14730 de 19 de febrero de 2015, expedida por Colpensiones;
(iv) ordenar a Colpensiones que reconozca, reliquide y pague la pensión de jubilación a que tiene derecho el señor Libardo Plaza, teniendo como base el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio, incluyendo los factores salariales: sueldo, gastos de representación, prima especial del servicio salarial, 1/12 bonificación por actividad judicial, 1/12 prima de navidad, 1/12 prima de servicios, 1/12 prima de vacaciones y 1/12 bonificación de servicios desde la fecha en que adquirió el estatus de pensionado, sumas que deberán actualizarse y la entidad deberá realizar los descuentos si no se efectuaron los mismos;
(v) negar las demás pretensiones de la demanda; (vi) condenar en costas a la parte vencida. Señaló que al demandante le es aplicable el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, por cuanto se constató que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, había laborado para la Rama Judicial por espacio de 10 años y 1 mes, encontrándose investido de la titularidad del régimen pensional especial previsto para la Rama Judicial y el Ministerio Público.
Adicionalmente, indicó que el actor laboró en el Ministerio Público por espacio de 7 años y 1 mes para un total de 17 años y 2 meses de servicio en las entidades antes mencionadas, por lo que es procedente acceder a la petición de reliquidar y pagar su pensión de jubilación conforme el Decreto 546 de 1971, por cuanto en el proceso se logró acreditar el cumplimiento del requisito del tiempo de servicio en la Rama Judicial y completó los 20 años de servicio laborados en el Ministerio Público y en la Contraloría Departamental de Caquetá. Agregó que el cambio realizado al actor en relación con el régimen pensional (de prima media con prestación definida a ahorro individual con solidaridad), no afectó el reconocimiento pensional, pues el actor con antelación a dicho cambio ya había cumplido uno de los requisitos exigidos por el Decreto 546 de 1971, como quiera que ya había laborado 10 años en la Rama Judicial, consolidado de esta manera su derecho al régimen especial previsto para los empleados y funcionarios de la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público, aunado a que éste fue devuelto al régimen de prima media con prestación definida, en virtud de un fallo de tutela que amparó su derecho constitucional, lo que invalidó el cambio efectuado a Porvenir. 4.
Recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho El apoderado del señor Libardo Ramón Plaza presentó recurso de apelación contra el anterior fallo, al considerar que el factor salarial denominado bonificación por actividad judicial se tuvo en cuenta solo en 1/12 parte, pese a que lo correcto es en el 100% como lo establece el Decreto Ley 546 de 1971. 5.
Sentencia objeto de revisión[2] El Tribunal Administrativo de Caquetá mediante sentencia del 5 de octubre de 2017, revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. Señaló que el principio de la non reformatio in pejus no es absoluto, debido a que en algunas actuaciones no debe aplicarse en virtud de principios superiores como el de legalidad y seguridad jurídica, como, por ejemplo, cuando se está concediendo un derecho frente al cual no se configuran los presupuestos fácticos y jurídicos para su concesión, caso en el cual se debe modificar la sentencia, incluso en contravía de dicho principio.
Advirtió que, el demandante no puede ser beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues para la fecha en que entró en vigencia dicha norma no se encontraba vinculado a la Rama Judicial. Afirmó que el señor Libardo Ramón Plaza no tenía la confianza o esperanza de pensionarse con el Decreto 546 de 1971 a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, por cuanto no estaba próximo a pensionarse, ni estaba vinculado a la Rama Judicial o al Ministerio Público, razón por la cual no se puede hablar de una expectativa legítima o de un derecho adquirido.
Adicional a lo anterior, consideró que, aunque el demandante en principio era sujeto del régimen de transición por cumplir con el requisito de la edad, mas no por el tiempo de servicios cotizados, ante la escogencia voluntaria por el régimen de ahorro individual y su posterior retorno al régimen de prima media, perdió los beneficios del régimen de transición pensional, pues era necesario para que los conservara, que cumpliera con el requisito de 15 años o más de servicios al 1 de abril de 1994, lo que no ocurre en el caso bajo estudio. 6.
El recurso extraordinario de revisión[3] El señor Libardo Ramón Plaza, actuando en nombre propio, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 5 de octubre de 2017, por el Tribunal Administrativo de Caquetá, con fundamento en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que establece: “5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. Solicitó que se deje sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caquetá y se ordene que profiera un nuevo fallo, en el cual se limite a pronunciarse únicamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación, formulado contra el fallo de primera instancia; y/o se profiere la decisión que corresponda para evitar violación de derechos constitucionales fundamentales respetando el principio de la non reformatio in pejus, por ser apelante único.
Lo anterior, lo fundamentó en que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pero se incluyó el concepto denominado bonificación por actividad judicial en una doceava parte. Señaló que, en virtud de lo anterior, presentó recurso de apelación para que se ordenara en segunda instancia la inclusión de dicho concepto en un 100%, teniendo en cuenta que se devenga de forma mensual y no anual.
No obstante, el juez de segunda instancia al resolver el recurso de apelación, decidió revocar la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia y, en su lugar, ordenó revocar la decisión y negar las pretensiones de la demanda, al considerar que el señor Libardo Plaza no es beneficiario del régimen de transición pensional.
Señaló que la decisión recurrida vulnera los derechos al debido proceso, legalidad, de defensa, a una pensión digna y justa y la seguridad social, así como los principios de contradicción, favorabilidad, decisión informada, non reformatio in pejus, pues la sentencia de primera instancia se apeló únicamente por el demandante y pese a ello, el Tribunal optó por revocar la decisión y negar las pretensiones de la demanda. 7.
Trámite del recurso extraordinario de revisión Mediante auto del 28 de noviembre de 2019 se inadmitió el recurso extraordinario de revisión, para que aclarara la causal invocada[4]. En auto del 17 de junio de 2020 el despacho sustanciador solicitó que se allegara constancia de ejecutoria de la sentencia recurrida[5]. A través de providencia del 20 de mayo de 2021 se admitió el recurso[6].
A través de providencia del 30 de septiembre de 2021 se prescindió de la etapa probatoria[7]. 8. Oposición al recurso extraordinario de revisión[8] La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, mediante apoderado, manifestó que la decisión del Tribunal Administrativo de Caquetá se fundamentó en que según lo probado en el proceso el señor Libardo Ramón Plaza no tiene derecho al reconocimiento de la pensión en virtud de lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971, por cuanto no es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993.
No obstante, afirmó que Colpensiones mediante la Resolución VPG 14730 de 19 de febrero de 2015, se resolvió el recurso de apelación contra la Resolución GNR 338788 de 28 de septiembre de 2014, a través de la cual se negó el reconocimiento pensional y, en su lugar, reconoció una pensión de vejez a la luz de lo previsto en la Ley 797 de 2003, con una asignación básica para el año 2015 de $3.645.264, pero con efectos fiscales supeditados al retiro definitivo del servicio.
Igualmente, señaló que dicha pensión fue posteriormente reliquidada a través de la Resolución GNR 308968 de 18 de octubre de 2016, con una mesada a 2 de septiembre de 2016 de $4.159.628, de conformidad con las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. Agregó que, en todo caso, de entenderse que el demandante es beneficiario del régimen de transición pensional no puede ordenarse la reliquidación de la pensión con la inclusión de los factores percibidos en el último año de servicio, pues según lo dispuesto en la norma y en la jurisprudencia constitucional, el régimen pensional anterior resulta aplicable solamente en lo correspondiente a la edad, tiempo y monto (tasa de reemplazo) de la prestación, sin embargo, el IBL no debe calcularse de acuerdo con lo dispuesto en el régimen anterior, sino con lo establecido en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Advirtió que considerar lo contrario, constituye una clara vulneración de los principios de sostenibilidad fiscal y financiera, pues implica una mayor erogación de pagos del Estado en favor de terceros, a través de reliquidaciones judiciales. 9. Concepto del Ministerio Público[9] El Ministerio Público consideró que se debe declarar fundado el recurso extraordinario de revisión, bajo el argumento que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Caquetá no menciona ningún aspecto relativo a que las decisiones adoptadas en la providencia objeto del recurso de apelación se soportaron en pruebas que no fueron allegadas debidamente al proceso y aunque justificó el desconocimiento del principio de la non reformatio in pejus en la vulneración del ordenamiento jurídico porque el demandante no cumplía los requisitos para ser beneficiario del régimen de transición pensional, el Ad quem contravino los parámetros básicos en que se sustenta la resolución del recurso de apelación, de conformidad con los principios que lo orientan, según el artículo 312 del Código General del Proceso y los diferentes pronunciamientos efectuados por el Consejo de Estado sobre la materia, los cuales cita en el memorial.
A su vez, señaló que el Tribunal Administrativo de Caquetá, al revocar la sentencia del Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, actuó excediendo su competencia funcional, pues conforme al artículo 328 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, solo podía pronunciarse al resolver el recurso de apelación interpuesto por el señor Libardo Ramón Plaza, sobre los argumentos expuestos en dicho recurso, sin perjuicio de las decisiones que podía adoptar de oficio en los casos previstos por el legislador, sin embargo, como el estudio del reconocimiento pensional en los términos dispuestos por el juez de primera instancia no fue objeto de reproche por Colpensiones, no era tema de pronunciamiento o estudio por parte del Ad quem.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia y oportunidad El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 5 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Caquetá de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem.
Respecto de la oportunidad para interponer el recurso extraordinario de revisión, la Sala advierte que el inciso primero del artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que podrá presentarse dentro del año siguiente a la ejecutoria del fallo respectivo. En el sub lite la sentencia del Tribunal Administrativo de Caquetá se profirió el 5 de octubre de 2017 y quedó ejecutoriada el 12 de octubre del mismo año[10] y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 5 de octubre de 2018[11].
Por consiguiente, el recurso se interpuso de forma oportuna. 2. Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 5 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Caquetá que revocó el fallo dictado el 1 de febrero de 2017 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, negó las mismas.
Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 5 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Caquetá, se incurrió en las causales de revisión alegadas por el recurrente, contenida en el numeral quinto del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que, en criterio del recurrente, en la providencia dictada en segunda instancia se incurrió en violación del principio de la non reformatio in pejus.
Con el propósito de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión; 2.2 Causal regulada en el numeral quinto del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 2.3 Caso concreto. 2.1. Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Con ese objetivo el artículo 250 del CPACA regula los eventos, de manera taxativa, que, al configurarse en el caso concreto den lugar al quiebre de la cosa juzgada y permita restablecer materialmente el derecho quebrantado por la decisión recurrida, en virtud del principio de tutela efectiva judicial y de la justicia material el legislador prevé que en casos excepcionales una sentencia ejecutoriada pueda ser objeto del recurso extraordinario de revisión, que se constituye en un proceso independiente, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional al indicar “mediante la revisión se pretende estudiar asuntos nuevos que afectan la decisión adoptada y su sentido de justicia.[12] Más que un recurso, es un verdadero proceso[13] sobre eventos que no pudieron ser conocidos al momento de proferir la sentencia cuestionada[14]”[15].
Las causales del recurso extraordinario de revisión propenden por la protección de los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, pese a que el trámite judicial haya finalizado[16], y salvo la causal 4ª del artículo 250[17], “ninguno de los yerros que se relacionan en los numerales del mencionado artículo se refiere de modo directo a la actividad analítica del juez, dado que ninguno cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que todos involucran, bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión, numerales 1°, 2°, 3°, 4° y 7°”[18].
Dada la excepcionalidad del recurso extraordinario de revisión, la parte está obligada a invocar las causales de procedencia del recurso, que no comprenden el replanteamiento del debate surtido en instancia y tampoco la corrección de errores ‘in judicando’[19]. Nótese entonces que es improcedente acudir al recurso extraordinario de revisión para enmendar errores y omisiones de la parte dentro del proceso ordinario.
De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[20]. 2.2.
Causal regulada en el numeral quinto del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Pues bien, bajo el mismo criterio restrictivo que demanda el recurso extraordinario de revisión, como se vio en la jurisprudencia transcrita, es necesario examinar la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consistente en “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
Las nulidades procesales son irregularidades que se presentan durante el trámite de una actuación, y que, por su connotación, tienen la entidad de vulnerar el derecho fundamental al debido proceso. En razón a su gravedad, el legislador estableció la posibilidad, a modo de sanción, de que todas aquellas actuaciones que se adelantaron viciadas sean invalidadas, con el fin de salvaguardar los intereses superiores de las partes.
Dada su importancia en el marco de la normativa procesal, especialmente por su función protectora, el legislador permitió que las nulidades fueran incluidas como motivo válido para acudir ante las autoridades jurisdiccionales en revisión, pues, inclusive en la sentencia que pone fin a los procedimientos, es posible que se presente una irregularidad que no es subsanable.
En este contexto, es importante señalar que la nulidad debe darse en la sentencia, no en etapas anteriores donde los hechos que la originan pudieron ponerse en conocimiento del juez para poder sanearlos, o adoptar las medidas necesarias para llevar a cabo un debido proceso. Así, y como lo señaló la Sala 8 Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado, en pronunciamiento que se reitera, “para que esta causal de revisión prospere, entre otras, debe tratarse de situaciones originadas bien en la misma sentencia recurrida o bien en hechos que sobrevinieron con posterioridad a ella y que deben tener una influencia tal que la decisión a adoptar hubiera sido distinta; que no se trate de causales que originen la nulidad del proceso, pues éstas deberían haberse alegado en su curso y no con posterioridad a él; que la causal está prevista para atacar las nulidades procesales generadas en la sentencia, que como acto jurídico está sujeto al cumplimiento de precisas ritualidades que de ser desoídas dan lugar a que se configure aquella; que se presenta en los casos en los que se dicta la sentencia en un proceso terminado por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo y cuando la sentencia aparece firmada con menor o mayor número de Magistrados o adoptada con un número de votos no previsto en la ley o expedida completamente sin motivación, con violación al principio de la non reformatio in pejus”[21].
Para ello, es necesario que el recurrente aduzca una anomalía que se haya configurado en el momento de dictar la sentencia, que se informe de algún hecho o circunstancia de carácter procesal que implique el desconocimiento de alguna ritualidad propia de la actuación con el fin de estudiar con claridad el vicio que se presenta, con la consecuencia que el mismo acarrearía. Sobre esta causal, la Sala Plena en la sentencia que se citó en párrafos anteriores, del 2 de marzo de 2010, señaló: “Acerca de las irregularidades sustanciales del procedimiento que pueden considerarse nulidad originada en la sentencia, es pertinente la siguiente ilustración de esta Sala Plena: “En esta materia - (nulidad originada en la sentencia) - los procesalistas están de acuerdo en enseñar que ésta se genera cuando ella se dicta en un proceso terminado anormalmente por desistimiento, transacción o perención, o cuando se condena a quien no ha figurado como parte, o cuando el proveído se profiere estando legalmente suspendido el proceso.
Igualmente, cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley. Igualmente, la que provea sobre aspectos que no corresponden ora por falta de competencia, ora por falta de jurisdicción. Podría darse también la causal cuando la providencia carece completamente de motivación, pues el artículo 163 de la Constitución Nacional ordena que: ´Toda sentencia deberá ser motivada´. […] En época más reciente, la Sala Plena consideró que sólo podían considerarse motivos de nulidad originada en la sentencia, para efectos del recurso extraordinario de revisión, las causales que como nulidad del proceso taxativamente señala el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.
Dijo en aquella oportunidad: “Lo expuesto sería bastante para desestimar la censura, pero vale decir que el proceso solamente es nulo, en todo o en parte, por las causas establecidas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. Así, por ejemplo, la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, en conformidad con la disposición referida, cuando se provee sobre aspectos para los que no tiene el juez jurisdicción o competencia (numerales 1 y 2); cuando, sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme, o sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también se pretermite íntegramente la instancia (numeral 3); o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos. […] Y, en otra oportunidad, luego de traer a colación el anterior aparte jurisprudencial, esta Sala anotó: Desde la providencia que profirió esta Sala el 11 de mayo de 1998, expediente Rev-93, actor Gabriel Mejía Vélez, se dijo que los motivos de nulidad que afectan la sentencia, para los efectos de la respectiva causal de revisión, son los establecidos en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. […] En aquella oportunidad y en lo pertinente la Sala se pronunció de la siguiente manera: […] En punto a la primera hipótesis planteada, y aunque no es la propia para resolver el recurso propuesto, la Sala debe aclarar que la falta de jurisdicción o competencia tiene que haberse originado en la sentencia, porque de lo contrario el vicio se habría originado a partir de la providencia que admitió la demanda o la contrademanda y en esta hipótesis no sería causal de revisión […]”[22].
De acuerdo con lo anterior, la causal de revisión por nulidad originada en la sentencia que ponga fin al proceso contra la cual no proceda recurso de apelación, debe corresponder a un vicio que se debe presentar al momento de dictar la providencia recurrida, porque de lo contrario se estaría ante una situación que pudo haber sido alegada y estudiada en el curso del proceso.
Así mismo, la Corporación ha mantenido el criterio según el cual hay otros motivos que, aunque no están señalados dentro del catálogo taxativo del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil o del artículo 133 del Código General del Proceso, pueden dar lugar a invalidar la sentencia contra la que no procede ningún recurso. Estos motivos surgen de la violación al debido proceso, derecho fundamental consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.
Así lo ha señalado, por ejemplo, la Sala Especial de Decisión Veintidós de la Sala Plena del Consejo de Estado, al considerar que: “la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento.
Así también lo entendió esta Sala Especial de Decisión en reciente fallo de 7 de febrero de 2017[23]: ‘En este caso, el juez no está creando una causal, pues se reconoce que la nulidad originada en el fallo, se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial será el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para originar la nulidad de la sentencia de instancia, pues no toda irregularidad puede tener la potencialidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso’”[24].
La violación al debido proceso se configura cuando la sentencia impugnada desconoce alguna de las siguientes premisas fundamentales: i) la garantía de ser juzgado conforme a las leyes preexistentes al acto imputado, ante autoridad judicial competente y según las formas propias de cada juicio; ii) la aplicación de la ley más permisiva o favorable, antes que la restrictiva o desfavorable, aunque aquella sea posterior, en los casos que ello sea procedente; iii) la presunción de inocencia; iv) el derecho de defensa y de ser asistido por un abogado en aquellos casos que la ley lo indique; v) un proceso sin dilaciones injustificadas; vi) el principio del non bis in ídem; vii) la posibilidad de presentar, conocer y controvertir las pruebas dentro del trámite procesal; viii) la posibilidad de impugnar aquellas providencias condenatorias; y ix) la nulidad de pleno derecho de la prueba que haya sido obtenida ilícitamente[25].
En todo caso, aun, bajo el amparo de invocar una nulidad constitucional, al igual que cualquier causal que implique la nulidad originada en la sentencia, se requiere que el hecho que la motiva ocurra en la misma providencia; que se trate de una irregularidad procesal y que sea de tal envergadura que, de no haberse presentado, la decisión a adoptar hubiera sido distinta.
No se admite, para este evento, que, so pretexto de aducir la violación al debido proceso constitucional, se utilice el recurso extraordinario de revisión para reabrir un debate jurídico o probatorio que se dio en la instancia correspondiente. Sobre el parámetro temporal de la causal de nulidad, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, en sentencia del 23 de julio de 2019, señaló que este debe ocurrir en “la expedición del fallo mismo, y no en instancias o etapas anteriores, salvo “… que el afectado no haya tenido la oportunidad de invocarlos ante el juez porque solo los conoció cuando se dictó la sentencia recurrida”[26], comoquiera que lo contrario desnaturalizaría la esencia de la causal, pues la norma que la consagra es suficientemente explícita en la oportunidad de configuración. Esta concepción impide el acaecimiento de la inexorable confusión entre el instrumento de corrección y saneamiento del proceso con el de realización de la justicia material que subyace al recurso extraordinario de revisión que tiene por objeto la decisión judicial que puso fin a la litis”[27].
Ahora bien, la causal quinta del artículo 250 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo también comprende la violación del principio de congruencia, que puede presentarse, verbi gratia cuando el accionado es condenado por una cantidad superior a la pretendida en la demanda, o por objeto y causa diferentes a los invocados en ésta; igualmente se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate[28].
Sobre el principio de congruencia de la sentencia, el artículo 281 del Código General del Proceso, establece que la providencia debe estar acorde con los hechos y pretensiones de la demanda, así: “ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […]” El citado principio tiene dos ámbitos de aplicación, la congruencia interna y la externa.
La primera consiste en la coherencia entre la motivación del fallo y la parte resolutiva; y la segunda trata de la armonía entre lo expresado por las partes y lo decidido por el fallador[29]. Entonces, la falta de coherencia de la sentencia puede acarrear la invalidez de la decisión, siempre y cuando sea de tal envergadura la incongruencia que sea necesario corregirla mediante su anulación, por ello “el juez de la revisión debe cuidarse de no incurrir en el error de confundir la disconformidad que puedan tener los sujetos procesales frente a lo argumentado y decidido en el fallo en cuestión, con la falta de armonía sustancial que inexorablemente debe darse entre la parte motiva y la dispositiva de la providencia, ya que en el primer supuesto, el recurso extraordinario debe negarse, pues el mismo se estaría empleando como una tercera instancia -propia de los recursos ordinarios o de la discusiones de instancia-, y no para enervar la inmutabilidad del fallo a partir de la naturaleza especial del recurso extraordinario”[30].
De todo lo anterior se concluye que para que sea procedente infirmar la sentencia cuestionada en sede de revisión, con base en esta causal de nulidad originada en la sentencia, es necesario: (i) que la nulidad se origine en la sentencia o por hechos posteriores a ella, ya que no puede darse en un momento previo, pues en tal caso las partes deben poner el hecho en conocimiento del juez conductor del proceso, salvo que no se pudieron invocar antes porque solo se tuvo conocimiento de ellos cuando se dictó la sentencia; y (ii) que la nulidad alegada sea de tal entidad, que influya en la decisión a adoptar, ello en razón a que no cualquier irregularidad tiene la fuerza suficiente de romper esa cosa juzgada de la que la sentencia está investida. 2.3.
Caso concreto El señor Libardo Ramón Plaza presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida el 5 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Caquetá, al considerar que se incurrió en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Lo anterior, al considerar que en la sentencia recurrida se incurrió en violación del principio de la non reformatio in pejus, toda vez que, pese a que el demandante fue apelante único, el Tribunal decidió en segunda instancia revocar el fallo que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, negar las mismas, lo que vulnera además sus derechos al debido proceso, de defensa y contradicción. Pues bien, la Sala advierte que el análisis de la causal de revisión por nulidad originada en la sentencia se hará a partir de los principios de non reformatio in pejus y de congruencia. Los cuales en criterio de la Sala fueron desconocidos por el fallo cuestionado, al negar el reconocimiento pensional pretendido por el accionante.
El principio de non reformatio in pejus. El artículo 31 de la Constitución Política estableció el derecho que tienen las personas para apelar las decisiones judiciales que resulten contrarias a sus intereses y, en su inciso segundo, dispuso la prohibición para el juez de segunda instancia de agravar la pena impuesta por el inferior en su decisión, cuando se trate de un apelante único.
En otras palabras, a través de este artículo el constituyente introdujo la garantía de la non reformatio in pejus. El texto constitucional señala lo siguiente: “Artículo 31. Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único.” Lo anterior significa que al Juez de segunda instancia le está prohibido pronunciarse sobre las situaciones que no hayan sido planteadas en el recurso, salvo contadas excepciones.
Pero, particularmente, tiene prohibido desmejorar la situación del apelante único, pues lo contrario implicaría una vulneración de principios constitucionales propios de una democracia tales como el derecho a la defensa y la doble instancia, garantías del debido proceso. Aunado a lo anterior, la garantía de la non reformatio in pejus también se constituye en un límite a la competencia del fallador de segunda instancia, establecido así por la propia Constitución. Sobre el tema, la Corte Constitucional señaló lo siguiente: “Así, pues, la garantía reconocida por el artículo 31 de la Carta al apelante único tiene el sentido de dar a la apelación el carácter de medio de defensa del condenado y no el de propiciar una revisión "per se" de lo ya resuelto.
Así que, mientras la otra parte no apele, el apelante tiene derecho a que tan solo se examine la sentencia en aquello que le es desfavorable. Es ésta, por tanto, una competencia definida de antemano en su alcance por el propio Constituyente.[31]” Asimismo, la Corte ha manifestado que la prohibición de la reformatio in pejus, es una garantía que no es única del derecho penal o de los procesos de naturaleza punitiva, sino que ésta es extensiva en otras materias.
Al respecto, en la sentencia T-233 de 1995[32], afirmó: “la prohibición de reformar la condena en perjuicio del apelante único no solamente es aplicable en materia penal, ni tampoco está limitada a las sentencias judiciales, sino que, por el contrario, cobija otras ramas del Derecho y se hace exigible en las actuaciones administrativas y particularmente en las disciplinarias, las cuales -se repite- son de clara estirpe sancionatoria” (subrayado por fuera del texto) Posteriormente, la Corte Constitucional, en la sentencia T-291 de 2006[33], hizo referencia a que la prohibición de reforma en perjuicio del apelante también “supone la realización del principio tantum devolutum quantum appelatum, como que la competencia del superior frente a una apelación solitaria se halla limitada para revisar lo desfavorable” y, que en esa medida, se torna en un derecho fundamental del apelante único, puesto que responde a la lógica de las reglas del recurso, debido a que quien interpone un recurso lo hace respecto de lo desfavorable.
La anterior posición, fue reiterada en la sentencia T-204 de 2015[34] en la que se estableció que “existe una limitación legal que impide al juez de segunda instancia realizar un control de legalidad abstracto y exhaustivo sobre la sentencia de primera instancia, toda vez que la competencia del mismo se circunscribe, explícitamente, a aquello que fue alegado en el recurso de apelación. En similar sentido, al entenderse que la apelación fue interpuesta en lo desfavorable al apelante, el juez de segunda instancia no podrá desmejorar la situación jurídica del apelante único, pues ello quebrantaría, consecuentemente, el derecho fundamental a la no reformatio in pejus”.
La prohibición de la reformatio in pejus también ha sido extendida a los procesos adelantados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no sólo porque se trata de un mandato establecido en la Constitución, sino porque ha tenido desarrollo legal tanto en el Decreto 01 de 1984[35], como en la Ley 1437 de 2011[36]: “Artículo 164 del CCA: En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la contestación de la demanda, cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos.
En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la reformatio in pejus”.
(Subrayado fuera del texto) “Artículo 187 del CPACA: Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.
Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor” (subrayado fuera del texto) Debido a la remisión que hace la normativa administrativa[37] al Código de Procedimiento Civil, es necesario anotar que en el artículo 357 de la citada norma, se estableció que la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante y no se podrá hacer modificaciones en perjuicio de éste último, cuando sólo exista su interés[38], norma reiterada en el Código General del Proceso[39].
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia del 7 de octubre de 2014[40], consideró que la competencia funcional del superior se delimita por aquello que se encuentra contenido en el recurso de apelación y que, en esa medida, no puede el fallador de segunda instancia agravar la situación definida por el a quo para el apelante único, pues de lo contrario se impondría un límite excesivo al libre ejercicio de los recursos y, por tanto, se vulnerarían garantías constitucionales.
Al respecto, la citada providencia refirió lo siguiente: “Por otra parte, si bien es cierto la competencia funcional del superior se delimita por aquello que fue objeto del recurso de apelación, cuando se trate de un “apelante único”, de esto no se sigue que el juez pierda competencia para valorar los medios probatorios que le permitan estimar o denegar lo que es objeto del recurso.
La regla constitucional[41] que proscribe la reformatio in peius, contenida en el inciso segundo del Artículo 31 de la Constitución, impone al juez el deber de abstenerse de agravar la situación definida en la sentencia [de] primera instancia, cuando se esté en presencia de "un único interés o múltiples intereses no confrontados"[42], esto es, de un “apelante único”.
Su finalidad, por tanto, es permitir el libre ejercicio de los recursos, sin que por el hecho de la impugnación se deriven efectos nocivos para el apelante único, respecto de las situaciones ventajosas reconocidas por el juez de primera instancia”. De lo transcrito anteriormente, se puede establecer que la prohibición de la reformatio in pejus es un derecho consagrado en la Constitución, con el fin de instituir una de las reglas básicas de los recursos, la cual hace referencia a que el juez que conoce de la apelación sólo podrá pronunciarse respecto de lo desfavorable cuando existe un solo interés. En esa medida, se trata de un límite constitucional y legal a la competencia del fallador de segunda instancia, puesto que no podrá ejercer un control exhaustivo de la sentencia proferida por el a quo, sino que deberá ceñirse a lo establecido en el recurso y, por tanto, no podrá hacer más gravosas las consecuencias a quien ejerció el derecho a la doble instancia[43].
El principio de congruencia Respecto al principio de congruencia procesal, debe decir la Sala que está ligado a la coherencia de la sentencia, y se ha definido como, aquel “que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes (en lo civil, laboral, y contencioso-administrativo) (…), para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas”[44].
En otras palabras, el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones, debiendo existir identidad frente a lo decidido por el fallador. Este principio de congruencia se encuentra regulado en el artículo 281 del Código General de Proceso, anteriormente previsto en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil[45], normas aplicables por remisión a la jurisdicción administrativa de acuerdo con el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011[46].
Las citadas normas procesales definen el principio, así: “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieran sido alegadas si así lo exige la ley. (…)” De acuerdo con esta disposición, el Consejo de Estado ha precisado que la congruencia debe ser interna y externa[47].
La primera, obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia; y la segunda, la externa, implica que la decisión contenida en la resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda como en su contestación. Sobre este aspecto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expresó: “Este principio le prohíbe al juez condenar al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido o por causa diferente a la invocada en la demanda.
“De este modo, la congruencia es un principio y un deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones, quienes no pueden incurrir en fallos ultrapetita (reconocer un derecho mayor al pedido) extrapetita (otorgar un derecho no pedido o que reclamado se otorgó por razones distintas a las invocadas) y minuspetita[48], (cuando se omite el pronunciamiento sobre las pretensiones)”[49].
Conforme a lo expuesto, para la Sala el principio de congruencia procesal tiene como finalidad que la providencia se encuentre en concordancia y armonía entre lo probado y lo pedido por las partes, garantizando un debido proceso. Ahora bien, en cuanto a las sentencias extra petita en materia laboral, esta Corporación ha manifestado que, “si bien en materia laboral es procedente, dado que el juez puede pronunciarse sobre el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, con fundamento en el artículo 50 del CPT; lo cierto es que, el ejercicio de dicha facultad procede siempre y cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados”[50].
El asunto objeto de estudio En el sub judice se observa que el Libardo Ramón Plaza presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, con el fin de obtener la reliquidación de la pensión, teniendo en cuenta el 75% de la asignación salarial más elevada que devengó en el último año de servicio, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971.
En virtud de lo anterior, el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, mediante sentencia del 1 de febrero de 2017, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, en consecuencia, ordenó lo siguiente: “[…]
CUARTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho ORDENAR a LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, que reconozca, reliquide y pague la pensión de jubilación reconocida al señor LIBARDO RAMÓN PLAZA, teniendo como base el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio (2015) incluyendo los factores salariales [que] consisten en: sueldo, gastos de representación, prima especial del servicio salarial, 1/12 bonificación por actividad judicial, 1/12 prima de navidad, 1/12 prima de servicios, 1/12 prima de vacaciones y 1/12 bonificación de servicios desde la fecha que adquirió el estatus de pensionado.
Las sumas liquidadas deberán actualizarse mes a mes por tratarse de una obligación de tracto sucesivo y conforme a la fórmula consignada en la parte motiva de esta providencia. Además, se faculta a la entidad para que, en vaso de no haberse hecho los aportes respectivos por los factores aquí incluidos, efectúe la deducción correspondiente por el tiempo que fueron devengados por el accionante, tal como se indicó anteriormente.
QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. […]”. Contra la anterior decisión, el señor Libardo Ramón Plaza interpuso recurso de apelación, argumentando que el factor salarial denominado “bonificación por actividad judicial” debía incluirse en un 100% y no en una doceava parte, toda vez que el mismo se devengó de forma mensual. El recurso de apelación interpuesto por el señor Libardo Plaza fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Caquetá mediante sentencia del 5 de octubre de 2017, en la cual se revocó la providencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: “[…] Esta Sala considera que el principio de la no reformatio in pejus no es absoluto, debido a que en algunas actuaciones no debe aplicarse en virtud de principios superiores como el de legalidad y seguridad jurídica, como por ejemplo, en providencias que se soportan en pruebas que no fueron debidamente allegadas al proceso, o cuando de manera clara se está concediendo un derecho frente al cual no se configuran los presupuestos fácticos y jurídicos para su concesión, es decir, donde se presenta un claro error fáctico y jurídico por el juez de primera instancia, el Juez de segunda instancia debe modificar la sentencia; incluso en contravía del principio de la no reformatio in pejus. […] La Sección Cuarta del Consejo de Estado advirtió que el principio constitucional non reformatio in pejus, que alude a la prohibición de reformar en perjuicio del apelante único, no es un derecho fundamental absoluto o ilimitado.
Según el alto tribunal, esta afirmación ya ha sido avalada recientemente por la jurisprudencia de la Corte Constitucional al indicar que “al juez de segunda instancia le está prohibido pronunciarse sobre las situaciones que no hayan sido planteadas en el recurso, salvo contadas excepciones”, valoración que se debe hacer caso a caso. De igual modo, indicó la corporación, su materialización está ligada a la garantía del debido proceso, en tanto el funcionario judicial de segunda instancia se debe limitar, en principio, a lo que en la apelación se indica como lo desfavorable para el apelante.
No obstante, precisó que, de manera “excepcionalísima”, el ad quem puede entrar a estudiar cuestiones propias del debate jurídico así no hayan sido objeto del recurso de apelación cuando encuentre que la decisión de primera instancia es manifiestamente ilegítima. […] De conformidad con el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, el Doctor LIBARDO RAMÓN PLAZA, cumplía con el requisito de tener más de 10 años al servicio de la Rama Judicial entre el 1 de abril de 1977 al 22 de octubre de 1989, lo que generaría que en principio fuera beneficiario de dicho régimen, sin embargo, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 al 1 de abril de 1994, fecha en que entró en vigencia esta Ley, dicho servidor no se encontraba vinculado a la Rama Judicial, es decir, no puede ser beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Es claro que el señor LIBARDO RAMÓN PLAZA, no tenía la confianza o esperanza de pensionarse con el Decreto 546 de 1971 a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, es decir al 1 de abril de 1994, por cuanto no estaba próximo a pensionarse, ni para dicha fecha estaba vinculado de manera efectiva a la Rama Judicial o al Ministerio Público, por lo tanto, no se puede hablar de una expectativa legítima ni mucho menos de un derecho adquirido.
Otro motivo adicional, para no prosperar las pretensiones de la demanda, es que el señor LIBARDO RAMÓN PLAZAS, instauró acción de tutela contra el INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES Y PORVENIR AFP, con el fin de que se amparara el derecho constitucional a la seguridad social y libre escogencia del régimen pensional, consagrado en la Constitución Política, los cuales consideró vulnerados al no permitírsele el traslado del régimen de ahorro individual al régimen de prima media para acceder a la pensión de jubilación, la cual fue tramitada por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Florencia Caquetá, quien mediante fallo de fecha 28 de Julio de 2008, resuelve lo siguiente: […] Frente a este fallo constitucional, observa la Sala que lo único que se ordenó fue que se diera el traslado efectivo del régimen de ahorro individual con solidaridad al régimen de prima media con prestación definida, pero no concedió, ni otorgó ningún beneficio pensional, por cuanto el competente para dirimir este tipo de controversias judiciales no es el Juez Constitucional, sino el Juez Ordinario de lo Contencioso Administrativo, que es lo que se está definiendo mediante el presente medio de control.
El señor LIBARDO RAMÓN PLAZA, podía considerarse, que en principio era sujeto del régimen de transición por cumplir el requisito de la edad, más no por el tiempo de servicios cotizados, al ser sujeto de dicho régimen solamente por la edad, ante la escogencia voluntaria al régimen de ahorro individual, por el traslado que surtió y su posterior retorno al régimen público de prima media genera como consecuencia ineludible, como lo indicó la Corte Constitucional, la pérdida de los beneficios del régimen de transición, por cuanto como ya se indicó para que hubiese conservado los beneficios tenía que cumplir con el requisito de los quince (15) años o más de servicios al 1 de abril de 1994, situación que no se configura en el caso de autos. […]”.
Ahora bien, la Sala advierte que el juez de segunda instancia justificó la decisión de revocar el fallo apelado, en el cual se había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda, en que el principio de la non reformatio in pejus no es absoluto y es posible que el Ad quem modifique la decisión recurrida cuando se concede un derecho sin que se cumplan los presupuestos fácticos y jurídicos, razón por la cual no valoró los argumentos del apelante único, relacionados con la solicitud de inclusión del 100% de la bonificación por actividad judicial en la reliquidación pensional, desconociendo con ello el principio de congruencia y el interés del actor en acudir a la jurisdicción contenciosa, el cual consistía en obtener el reconocimiento de la pensión con la aplicación del régimen pensional especial previsto en el Decreto 546 de 1971.
Así pues, la revocatoria del fallo de primera instancia y la decisión de denegar las pretensiones de la demanda, conllevó a que se vulneraran los principios de la non reformatio in pejus, de congruencia y de tutela judicial efectiva, pues resolvió el recurso de apelación interpuesto por el demandante, en su condición de apelante único, contra el fallo dictado por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, sin efectuar una adecuada apreciación de los argumentos fácticos y jurídicos invocados por el recurrente en el recurso, lo que llevó a resolver la apelación afirmando que no tenía derecho a la aplicación del régimen de transición pensional, pese a que el A-quo ya se había referido a dicho aspecto, el cual no era el objeto de la impugnación. Es importante aclarar que, si el Tribunal no compartía o no estaba de acuerdo con el razonamiento efectuado por el A-quo, en el fallo de primera instancia, ello no lo facultaba para estudiar de oficio, una situación jurídica que favoreció al apelante único y retrotraer las situaciones a su condición inicial en razón a que, ello vulneraría el principio de non reformatio in pejus.
A modo de conclusión, la Sala encuentra demostrada la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA. Esto, en razón de la vulneración de los principios de non refomatio in pejus y de congruencia entre lo pedido por el señor Libardo Ramón Plaza y lo ordenado por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia y el Tribunal Administrativo de Caquetá, que lesionaron su derecho al debido proceso.
Devolución del proceso a la autoridad judicial de origen La Sala considera que es procedente ordenar la devolución del presente proceso al Tribunal Administrativo de Caquetá para que dicte la sentencia de reemplazo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 359 del Código General del Proceso[51], pues según lo indicado en dicha norma, cuando se encuentra fundada la causal prevista en el numeral 8 del artículo 355 del mismo cuerpo normativo, que hace referencia a la nulidad originada en la sentencia, corresponde al juez de conocimiento dictar de nuevo la decisión. Al respecto se observa que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidió un recurso extraordinario de revisión interpuesto con fundamento en la causal prevista en el numeral 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, misma que hoy se encuentra consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA[52].
En dicho asunto se dispuso, mediante providencia del 28 de agosto de 2019, devolver el expediente para que se dictara la sentencia de reemplazo al encontrarse configurada la causal invocada. En virtud de lo anterior, se ordenará la remisión del expediente al Tribunal de conocimiento para que profiera la nueva decisión. Finalmente, no hay lugar a condenar en costas debido a que en virtud de lo establecido en el artículo 365, numeral 8, del CGP, aplicable al caso por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, lo cual no ocurre en el sub lite.
DECISIÓN Teniendo en cuenta que en el presente proceso se encontró demostrada la causal del mencionado numeral 5, esta Sala procederá a declarar la nulidad de la sentencia que dio origen al recurso extraordinario de revisión, proferida por el Tribunal Administrativo de Caquetá, para que se sirva dictar una nueva sentencia, observando los principios de non reformatio in pejus y de congruencia, junto con las demás consideraciones expuestas en el presente fallo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Libardo Ramón Plaza, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la sentencia proferida el 5 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Caquetá, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Libardo Ramón Plaza contra la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
TERCERO: DEVOLVER el proceso al Tribunal Administrativo de Caquetá para que dicte la correspondiente sentencia de reemplazo, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en el presente fallo.
CUARTO: Sin lugar a condena en costas.
QUINTO: ACEPTAR la sustitución de poder presentada al abogado Víctor Fabián Cortés Banguera, como apoderado de Colpensiones, en los términos del memorial visible a índice 49 de Samai. Cópiese, notifíquese y una vez ejecutoriada esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmada electrónicamente) (Firmada electrónicamente) Salvamento de voto ----------------------- [1] Expediente visible en el Índice 25 del expediente de la referencia en Samai. [2] Folios 11-60. [3] Folios 1-10. [4] Folios 168-reverso. [5] Folio 260. [6] Folios 279-280 reverso. [7] Folios 283-reverso. [8] Índice 22 de Samai, al consultar el proceso de la referencia. [9] Índice 23 en Samai, al consultar el expediente de la referencia. [10] Folio 261. [11] Folio 1. [12] C-680 de 1996.
M.P. Carlos Gaviria Díaz. [13] C-269 de 1998. M.P. (E) Carmenza Isaza de Gómez. [14] C-520 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa. [15] Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [16] Corte Constitucional, sentencia T-649 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [17] “4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia”. [18] Consejo de Estado, Sala Plena de Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 2 de febrero de 2016, proceso con radicado 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV). [19] Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de Decisión, sentencia del 6 de febrero de 2018, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Exp.
REV-2016-01127-00. [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Mauricio Torres Cuervo, Exp. No.11001-03-15-000-2001-00091-01(REV). [23] Expediente 11001-03-15-000-2016-02260-00 C.P (E). Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 4 de abril de 2017.
Expediente No. 11001-03-15-000-2016-02425-00(REV). C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez [25] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, Exp. 11001-03-15-000-2008- 01027-00. [26] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Tres Especial de Decisión, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez, sentencia de 4 de diciembre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00888-00(REV). [27] Expediente No. 11001-03-15-000-2018-04345-00(REV) M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [28] Al respecto consultar el auto del 1 de abril de 2009, Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, proceso con radicado AP 25000-23-26-000-2005-00240-01 [29] Consultar sentencia del 1 de octubre de 2019, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2;
M.P. César Palomino Cortés; proceso: 11001-03-15- 000-2013-02216-00 [30] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 2 de febrero de 2016, proceso con radicado 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV) [31] Sentencia C-055 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [32] M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [33] M.P. Jaime Araujo Rentería. [34] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [35] Por el cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo. [36] Actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [37] “Artículo 306.
Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. [38] “Artículo 357. Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. (…) ”. [39] “Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” (subrayas por fuera del texto) [40] Consejo de Estado, Sala Plena de Contencioso Administrativo, sentencia del 7 de octubre de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, proceso con radicado No. 11001-03-15-000-2010-01284-00. [41] RAMÍREZ GRISALES, Richard Steve.
“Non reformatio in pejus” en las actuaciones administrativas. En: Letras Jurídicas, Vol. 11, N° 2. p. 133. [42] Sentencia SU-327 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz. Esta posición fue reiterada en las sentencias C-358 de 1997 (M.P Eduardo Cifuentes Muñoz) y C- 583 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). [43] Corte Constitucional, Sentencia T- 455 de 2016 [44] Devis Echandía, Hernando, Teoría General del Proceso, II (Editorial Universidad, Argentina, 1985), p.533. [45] Norma vigente al momento de expedición de la sentencia. [46] “Artículo 306 En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. [47] Sobre el particular, mirar la sentencia del 19 de agosto de 2010 con número interno 1146-05 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, magistrada ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez. [48] Ver en este sentido la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, Radicado: 11001-03-15-000-2013-00358-00 consejero ponente Alberto Yepes Barreiro. [49] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 2 de julio de 2020, radicacnín número 76001-23-31- 000-2011-01252-01(1761-17).
Magistrado ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. [50] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 7 de octubre de 2019, radicado núm. 66001-23-31-000- 2012-00065-01(3706-14). Magistrado ponente: Gabriel Valbuena Hernández. [51] “ARTÍCULO 359. SENTENCIA. Si la Corte o el tribunal encuentra fundada alguna de las causales de los numerales 1 a 6 o 9 del artículo 355 invalidará la sentencia revisada y dictará la que en derecho corresponde; si halla fundada la del numeral 8 declarará sin valor la sentencia y devolverá el proceso al tribunal o juzgado de origen para que la dicte de nuevo; y si encuentra fundada la del numeral 7 declarará la nulidad de lo actuado en el proceso que dio lugar a la revisión. […]”. [52] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 8 de mayo de 2018, proferida dentro del proceso (IJ) RER 11001-03-15-000-10998-00153-01. Actor: Julio César Mancipe Estupiñán. M.P. Alberto Yepes Barreiro. La remisión del expediente se dispuso en auto posterior del 28 de agosto de 2018.