CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00436-00 Accionante: YEISON RENÉ SÁNCHEZ BONILLA Y OTRO Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Los argumentos de la solicitud carecen de carga argumentativa en cuanto a la vulneración de derechos fundamentales La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Yeison René Sánchez Bonilla y Eliana María López Valencia contra el Tribunal Administrativo del Tolima.
ANTECEDENTES 1. Acción de tutela El 28 de enero de 2025, los señores Yeison René Sánchez Bonilla y Elina María López Valencia, mediante apoderado judicial, interpusieron acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia e igualdad que consideran vulnerados por el Tribunal Administrativo del Tolima, al haber proferido la providencia del 1 de agosto de 2024, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 que adelantaron contra la Nación-Procuraduría General de la Nación. En virtud de la tutela, la parte accionante solicita:
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad de trato de mis poderdantes YEISON RENÉ SÁNCHEZ BONILLA y ELIANA MARÍA LÓPEZ VALENCIA. 1 Identificado con número de radicación: 73001-33-33-012-2019-00077-00. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00436-00 Accionante: Yeison René Sánchez Bonilla y otro Acción de tutela – Sentencia de primera instancia SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS JURÍDOS Y LEGALES, la sentencia del 01 de agosto de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, dentro del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el número 73001-33-33-012-2019-00077-01.
TERCERO: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, que dentro del término que considere su señoría, proceda a emitir una nueva sentencia que se ajuste al postulado de justicia y que sea plenamente coherente con el material probatorio, así como con el problema jurídico planteado, esto es, que se refiera a la igualdad remunerativa, más no prestacional.
CUARTA: Asimismo, que SE ORDENE al Tribunal Administrativo del Tolima CONFIRMAR la decisión de primera instancia en cuanto se refiere a las pretensiones consecuentes de los efectos fiscales de la posesión de la demandante ELIANA MARÍA LÓPEZ VALENCIA, para de esta manera encontrar coherencia entre lo resuelto y la ratio decidendi. 2.
Hechos relevantes Según la acción de tutela y los documentos que la soportan, la parte actora fundamenta la petición en los hechos que se resumen así: Los accionantes solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por la sentencia del 1 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Relataron que, en su condición de Procuradores Judiciales I, solicitaron la nivelación salarial frente a los jueces del circuito, con fundamento en el artículo 280 de la Constitución Política. El asunto le correspondió en primera instancia al Juzgado Primero Administrativo de Ibagué que, mediante sentencia del 19 de octubre de 2023 accedió a las pretensiones de la demanda y condenó a la Procuraduría General de la Nación. Consideró que, en su calidad de Procuradores Judiciales I delegados ante jueces del circuito, tenían derecho a percibir una remuneración igual a la de estos últimos, conforme al artículo 280 de la Constitución. Concluyó que la expresión contenida en el artículo 10 del Decreto 186 de 2014, que fijó su salario base en $5.992.084, resultaba contraria a la norma superior, por lo que inaplicó dicha disposición con efectos inter partes. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00436-00 Accionante: Yeison René Sánchez Bonilla y otro Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Declaró la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la Procuraduría General de la Nación negó el reconocimiento de la nivelación salarial y ordenó pagar las diferencias salariales y prestacionales desde el 1° de septiembre de 2016, reliquidar las prestaciones correspondientes y reconocer los intereses legales.
Asimismo, estableció que los efectos fiscales del nombramiento de la señora López Valencia debían regir desde la fecha real de posesión, es decir, el 1° de septiembre de 2016, y no desde el día siguiente como lo había dispuesto la entidad. Finalmente, se abstuvo de imponer costas procesales por no haberse demostrado su causación. La Procuraduría General de la Nación, inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación. La Sala del Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 19 de octubre de 2023 revocó el fallo de primera instancia, pues consideró que el artículo 280 de la Constitución debía interpretarse en el sentido de que la equiparación debía hacerse sobre la remuneración total y no únicamente sobre el salario básico.
Sostuvo que los demandantes devengaban una bonificación por actividad judicial que, al sumarse a los demás emolumentos, superaba el ingreso de un juez del circuito. El Tribunal señaló que no procedía inaplicar los decretos que regulaban el régimen salarial de los Procuradores, ya que gozaban de presunción de legalidad y no se había solicitado su nulidad.
Además, concluyó que los efectos fiscales del acto de posesión de la señora López Valencia debían fijarse desde el 2 de septiembre de 2016, conforme al acta respectiva. Finalmente, declaró probada la caducidad parcial respecto de algunos actos administrativos demandados y negó las pretensiones en su integridad. Posteriormente, en sede de tutela, el conocimiento del asunto correspondió inicialmente al despacho del Consejero de Estado Nicolás Yepes Corrales, quien el 3 de febrero de 2025 manifestó impedimento para pronunciarse en primera instancia. En consecuencia, el 12 de febrero siguiente el proceso fue remitido al despacho del 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00436-00 Accionante: Yeison René Sánchez Bonilla y otro Acción de tutela – Sentencia de primera instancia suscrito.
Posteriormente, mediante decisión del 7 de marzo de 2025, dicho impedimento fue declarado fundado, razón por la cual el doctor Yepes fue separado de manera definitiva del trámite. Finalmente, el 5 de mayo de 2025 el proceso ingresó al despacho para fallo. 3. Fundamentos de la tutela La parte accionante fundamentó la acción de tutela en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia del 1° de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.
Alegó que dicha decisión incurrió en un defecto fáctico, al basarse en una bonificación de actividad judicial por un valor que no fue probado, y en un defecto sustantivo, al interpretar de forma equivocada el artículo 280 de la Constitución, al confundir salario con remuneración total. Señaló que el Tribunal omitió valorar los comprobantes de nómina aportados, desconoció el contenido del expediente y construyó su decisión sobre un hecho falso.
Además, denunció una incongruencia interna, al desestimar los argumentos de la entidad sobre los efectos fiscales del nombramiento de la señora López Valencia, pero revocar íntegramente la decisión favorable de primera instancia. Trámite procesal El 21 de abril de 2023, se admitió la acción de tutela, luego de que el asunto le correspondiera por reparto al despacho del consejero Nicolás Yepes Corrales y este manifestara su impedimento al considerar que se encontraba incurso en la causal prevista en el numeral 12 del artículo 56 de la Ley 906 de 2004, por tener interés directo en la actuación. Sustentó el impedimento en tres razones: (i) el objeto del proceso se relacionaba con el régimen salarial de los Procuradores Judiciales, régimen que también lo afecta por haber ocupado anteriormente cargos en la Procuraduría;
(ii) su cónyuge se desempeña como Procuradora Judicial II, por lo que la decisión podría beneficiarla o afectarla directamente; y (iii) tanto él como su 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00436-00 Accionante: Yeison René Sánchez Bonilla y otro Acción de tutela – Sentencia de primera instancia cónyuge han promovido demandas con fundamentos similares a los que se discutían en la tutela.
La Sala aceptó el impedimento por cuanto el análisis del régimen salarial y prestacional discutido en la tutela podría beneficiarlo o afectarlo directamente, así como a su cónyuge. Además, advirtió que tanto el magistrado como su cónyuge tienen demandas pendientes fundadas en hechos y normas similares. En consecuencia, la Sala declaró fundado el impedimento y ordenó apartarlo del conocimiento del caso.
Así las cosas, se admitió la acción de tutela, se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a la Nación-Procuraduría General de la Nación, como tercero interesado en el resultado de esta acción. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. En los escritos de contestación, el Tribunal Administrativo del Tolima defendió la legalidad de la sentencia del 1° de agosto de 2024 y sostuvo que no se incurrió en vía de hecho ni en defecto fáctico o sustantivo.
Afirmó que la decisión revocó la sentencia de primera instancia al verificar que, aunque existían diferencias salariales entre Procuradores Judiciales I y Jueces del Circuito, dichas diferencias obedecían a normas legales con presunción de constitucionalidad. Sostuvo que la igualdad establecida en el artículo 280 de la Constitución debía analizarse bajo el concepto de retribución total, es decir, incluyendo salario, bonificaciones y prestaciones.
También señaló que, según la normatividad aplicable y el Decreto 383 de 2013, los Procuradores devengaban bonificaciones por actividad judicial superiores a las de los jueces, y que la sentencia tuvo en cuenta todos los decretos de reajuste salarial entre 2014 y 2022, concluyendo que la remuneración total de los procuradores incluso superaba la de los jueces.
Señaló que la juez de primera instancia incurrió en error al inaplicar el artículo 10 del Decreto 186 de 2014, pues no se acreditó inconstitucionalidad manifiesta. Además, 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00436-00 Accionante: Yeison René Sánchez Bonilla y otro Acción de tutela – Sentencia de primera instancia sostuvo que no procedía la nivelación salarial solicitada ni la extensión de efectos fiscales retroactivos a favor de la señora Eliana María López Valencia, dado que la posesión se produjo el 1° de septiembre de 2016 y sus efectos no podían retrotraerse por fuera del marco legal.
Afirmó que la actuación judicial se ajustó a la Constitución, que se respetaron los derechos al debido proceso, la igualdad y el acceso a la justicia, y que no se configuró una violación constitucional que habilitara el uso de la tutela, por lo que pidió declarar la improcedencia del amparo solicitado por no cumplirse los requisitos jurisprudenciales exigidos, en especial el de inmediatez, ya que habían transcurrido más de ocho meses desde la ejecutoria de la sentencia. La Procuraduría General de la Nación solicitó declarar improcedente la acción de tutela por considerar que no se acreditó la configuración de una causal de procedibilidad que habilitara el control excepcional sobre una providencia judicial.
Afirmó que el fallo cuestionado no vulneró derecho fundamental alguno, que la sentencia se dictó conforme al orden jurídico vigente y que no existía una vía de hecho. Señaló que el escrito de tutela no expuso una afectación concreta ni un perjuicio irremediable, y que se limitó a presentar argumentos confusos propios de un recurso ordinario, sin sustento constitucional.
Reiteró que el Tribunal accionado analizó de forma integral la legalidad de los actos administrativos demandados y que su decisión no resultó arbitraria ni irrazonable. Finalmente, indicó que la tutela no podía prosperar, ya que se pretendía convertirla en una tercera instancia judicial, y que la parte actora no demostró la vulneración de derechos fundamentales atribuible a la entidad.
La parte accionante controvirtió la afirmación del Tribunal Administrativo del Tolima según la cual no se cumplió con el requisito de inmediatez, al advertir que la sentencia cuestionada fue proferida el 1° de agosto de 2024 y la tutela fue sometida a reparto el 28 de enero de 2025, dentro del plazo razonable de seis meses. Señaló que el magistrado del Tribunal no respondió de forma puntual a los defectos fáctico y sustantivos invocados. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00436-00 Accionante: Yeison René Sánchez Bonilla y otro Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Frente al defecto sustantivo, advirtió que el Tribunal aplicó erróneamente el artículo 1 del Decreto 3131 de 2005, al afirmar que percibía una bonificación semestral por actividad judicial de $16.901.145 desde 1992, superior a la de un juez del circuito.
Sostuvo que dicha norma solo entró en vigor a partir de junio de 2005 y no establece diferencias remunerativas a favor de los procuradores judiciales I. Indicó que la interpretación utilizada por el Tribunal correspondía a una categoría salarial distinta, aplicable exclusivamente a procuradores judiciales penales adscritos a delegadas ante la Corte Suprema, cuando su cargo era el de Procurador Judicial I Administrativo.
Explicó que, conforme a las pruebas documentales obrantes en el expediente, incluidas certificaciones de haberes y comprobantes de nómina, su bonificación de actividad judicial siempre fue equivalente a la de un juez del circuito. Precisó que esa equivalencia se mantuvo año tras año entre 2016 y 2022, y que en junio de 2024 su pago ascendió a $15.547.734, idéntico al establecido por el Decreto 288 de 2024 para los jueces del circuito.
Alegó que el Tribunal incurrió en defecto fáctico en su dimensión negativa, al omitir la valoración de pruebas determinantes que obraban en el expediente y que desvirtuaban su conclusión sobre una supuesta superioridad retributiva. Reiteró el accionante que la sentencia se fundó en una norma inadecuada, lo cual configuró un defecto sustantivo.
Por lo anterior, solicitó que se protegieran sus derechos fundamentales, se dejara sin efectos el fallo del 1° de agosto de 2024 y se ordenara la emisión de una nueva sentencia ajustada a la prueba y a la norma aplicable. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué remitió el expediente digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicación 73001-33- 33-012-2019-00077-00.
CONSIDERACIONES 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00436-00 Accionante: Yeison René Sánchez Bonilla y otro Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la providencia del 1 de agosto de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima que revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la acción con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la acción de tutela señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00436-00 Accionante: Yeison René Sánchez Bonilla y otro Acción de tutela – Sentencia de primera instancia trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00436-00 Accionante: Yeison René Sánchez Bonilla y otro Acción de tutela – Sentencia de primera instancia procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.
Caso concreto La parte accionante estima que el Tribunal Administrativo del Tolima vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia e igualdad al haber proferido la providencia 1° de agosto de 2024, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 4 que adelantaron contra la Nación-Procuraduría General de la Nación. Lo anterior, debido a que el juez de primera instancia había accedido a sus pretensiones dentro del proceso ordinario, al considerar que se configuraba una vulneración al principio de igualdad salarial frente a los jueces del circuito, en aplicación del artículo 280 de la Constitución. Sin embargo, el Tribunal accionado revocó la decisión al considerar que la igualdad debía analizarse con base en la remuneración total y no únicamente en el salario básico, y concluyó que, al sumarse bonificaciones y demás factores retributivos, los procuradores devengaban más que los jueces del circuito.
La Sala reiteró que la acción de tutela contra providencias judiciales resulta procedente únicamente de forma excepcional y restringida, cuando se verifica la configuración de al menos un defecto material, procedimental o funcional que comprometa directamente derechos fundamentales, siempre que se satisfagan los requisitos generales establecidos por la jurisprudencia, dentro de los cuales se destaca la relevancia constitucional del asunto planteado.
Este requisito impone al actor la carga de demostrar que la discusión que sustenta la solicitud de amparo supera el ámbito de legalidad ordinaria y tiene impacto directo en el núcleo esencial de derechos fundamentales cuya protección inmediata resulta impostergable. 4 Identificado con número de radicación: 73001-33-33-012-2019-00077-00. 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00436-00 Accionante: Yeison René Sánchez Bonilla y otro Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En el presente caso, la Sala observó que los accionantes dirigieron la tutela contra una sentencia de segunda instancia adoptada dentro de un proceso contencioso- administrativo, en el que contaron con plenas garantías procesales, acceso a mecanismos ordinarios y la posibilidad de controvertir pruebas y argumentos a lo largo del trámite.
Si bien manifestaron inconformidad con la valoración probatoria y la interpretación normativa realizada por el juez natural, no acreditaron que tales discrepancias configuraran una vía de hecho o una vulneración ostensible del orden constitucional. Por el contrario, del análisis del expediente se evidenció que el Tribunal Administrativo del Tolima ejerció su función jurisdiccional dentro del marco de la autonomía judicial, aplicó razonadamente las normas vigentes sobre el régimen salarial de los procuradores judiciales, valoró las pruebas allegadas y sustentó su decisión con base en los elementos jurídicos y fácticos obrantes en el proceso.
Así las cosas, los argumentos expuestos por los accionantes en sede de tutela se limitaron a reiterar aspectos ya debatidos en el proceso ordinario y a cuestionar la forma como el Tribunal interpretó el artículo 280 de la Constitución y valoró ciertos documentos salariales. Tales afirmaciones, sin embargo, no evidenciaron una afectación directa a derechos fundamentales, sino un desacuerdo con el contenido del fallo judicial, lo cual no constituye, por sí solo, un problema de relevancia constitucional.
Reabrir el debate jurídico ya resuelto en sede ordinaria, bajo el pretexto del amparo, desnaturaliza la función de la acción de tutela y desconoce el carácter residual y subsidiario de este mecanismo excepcional. Por lo anterior, la Sala considera que la presente solicitud no superó el umbral mínimo de procedencia exigido por la jurisprudencia constitucional, al no identificar un problema jurídico de naturaleza constitucional ni demostrar una afectación real, actual y directa de derechos fundamentales.
La acción de tutela no puede ser utilizada como una instancia adicional para controvertir una sentencia dictada con fundamento en derecho, sin que se acredite 12 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00436-00 Accionante: Yeison René Sánchez Bonilla y otro Acción de tutela – Sentencia de primera instancia una actuación judicial arbitraria, caprichosa o desprovista de sustento normativo o probatorio.
Así las cosas, al no advertirse una actuación arbitraria o caprichosa por parte de las autoridades judiciales accionadas, no resulta procedente que el juez constitucional intervenga para revisar o reinterpretar las decisiones adoptadas por el juez natural del proceso. La acción de tutela no constituye una instancia adicional dentro del trámite ordinario ni puede emplearse como mecanismo para desconocer la autonomía e independencia que rige la función judicial.
En concordancia con lo anterior, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela, al no cumplirse el requisito de relevancia constitucional exigido para su procedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela interpuesta por Yeison René Sánchez Bonilla y Eliana María López Valencia contra el Tribunal Administrativo del Tolima.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ ADRIANA POLIDURA CASTILLO VF