CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 25000234200020230033001 (0287-2025)1 Demandante: Rodolfo Bautista Palomino López y otros2-.

Demandado: Procuraduría General de la Nación Actuación: Apelación auto- medida cautelar de suspensión provisional Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del Cinco (5) de noviembre de Dos Mil Veinticuatro (2024) por medio del cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, negó la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos de naturaleza disciplinaria objeto de control.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda3 Rodolfo Palomino Gómez y otros, por intermedio de apoderado judicial, interpusieron demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, en contra de la Procuraduría General de la Nación, para solicitar la nulidad de los siguientes actos: i) Auto del Trece (13) de enero de Dos mil Veintiuno (2021) por medio del cual, la Procuraduría General de la Nación sancionó al General Rodolfo Palomino con destitución e inhabilidad por 13 años. ii) Auto del Diecinueve (19) de diciembre de Dos Mil Veintidós (2022), con el cual, se negó el trámite del recurso de reposición. iii) Auto del Seis (6) de enero de Dos Mil Veintitrés (2023), por medio del cual, la Procuraduría General de la Nación resolvió desfavorablemente la 1 Expediente electrónico en Samai. 2 Eva Ardila Catillo, Iván Andrés Palomino Ardila, Juan Sebastián Palomino Ardila y José David Palomino Ardila 3 Índice 31 de Samai-archivo zip.

Expediente: 0287-2025 Actor: Rodolfo Palomino López Demandado: Procuraduría General de la Nación 2 aplicación de la doble conformidad, y dejó en firme la sanción disciplinaria impuesta. Como restablecimiento del derecho, los demandantes solicitaron que «se declare la prescripción de la acción disciplinaria; dejar en firme el fallo del Catorce (14) de noviembre de Dos Mil Catorce (2014) y, en consecuencia, absolver al señor Rodolfo Bautista Palomino López; ordenar a la Procuraduría General de la Nación eliminar de sus bases de datos los antecedentes disciplinarios anotados; condenar a la demandada al pago de los perjuicios causados a los demandantes; al pago de las costas y gastos del proceso»4(sic).

Al señor Rodolfo Palomino López, en su condición de Director General de la Policía Nacional, se le adelantó proceso de naturaleza disciplina por incurrir en la falta gravísima, consagrada en el numeral 42 del artículo 48 del Código Disciplinario Único, de la Ley 734 de 2002 el cual señala que, constituye falta disciplinaria «influir en otro servidor público prevaliéndose de su cargo o de cualquier otra situación».

Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: ( ) 42. Influir en otro servidor público, prevaliéndose de su cargo o de cualquier otra situación o relación derivada de su función o jerarquía para conseguir una actuación, concepto o decisión que le pueda generar directa o indirectamente beneficio de cualquier orden para sí o para un tercero. Igualmente, ofrecerse o acceder a realizar la conducta anteriormente descrita. 1.2.

De la solicitud de medida cautelar5 La parte accionante solicitó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, para ello, inicialmente citó las normas que regulan dicha figura, esto es, los artículos 229, y siguientes del CPACA; para luego indicar que, los actos administrativos demandados adolecen de los siguetees vicios: 1.2.1 Falta de competencia y violación de las normas en las que debería fundarse; prescripción de la acción disciplinaria. - El inciso 2 del artículo 30 de la Ley 734 de 2002, que fue modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, dispone que «la acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria.

Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas» En el presente asunto el Treinta (30) de octubre de Dos Mil Quince (2015), el entonces Procurador General de la Nación, dictó auto de apertura de investigación disciplinaria en contra del actor; en consecuencia, el plazo para proferir la sanción en contra del disciplinado vencía el Treinta (30) de octubre de Dos mil Veinte (2020). 4 La fecha correcta del Auto que se repuso es del Catorce de Noviembre de Dos Mil Dieciocho (2018) 5 Ver escrito de la demanda, folio 15 a 18. índice 31 de Samai.

Expediente: 0287-2025 Actor: Rodolfo Palomino López Demandado: Procuraduría General de la Nación 3 El Catorce (14) de noviembre de Dos Mil Dieciocho (2018) el Procurador General de la Nación dictó fallo de única instancia en el que absolvió al enjuiciado de responsabilidad disciplinaria; por lo que la decisión no era apta para interrumpir la prescripción comoquiera que, solamente la imposición de una sanción en Primera o Única Instancia, lo hace, según lo ha sostenido el Consejo de Estado. 1.2.2 Vulneración de los principios de favorabilidad y doble conformidad. - La Ley 734 de 2002 no consagra el derecho a la doble conformidad, por ello, si una persona era sancionada por primera vez, en sede de reposición (cuando decidía el Procurador General de la Nación, como en el presente asunto) o de apelación, no existía forma de cuestionar esa sanción dentro del mismo proceso disciplinario.

Sin embargo, dicha situación cambió formalmente con la expedición de la Ley 2094 de 2021, cuyo artículo 3° modificó el artículo 12 de la Ley 1952 de 2019 para consagrar la doble conformidad. Aun cuando, para enero de 2021 no existía la figura de la doble conformidad, lo cierto es que, la misma se introdujo el Veintinueve (29) de junio del mismo año a través de la Ley 2094 de 2021, momento para el cual, aún no se había definido la suerte del recurso de reposición. Luego, lo procedente era que la entidad demandada diera aplicación al artículo 3º de la misma, que modificó el artículo 14 de la Ley 1952 de 2019, en virtud del principio de favorabilidad para así garantizar el derecho a la doble conformidad del señor General (r) Rodolfo Palomino López. 1.2.3 Desconocimiento del principio de imparcialidad.- (i) el jefe del Ministerio Público ejerció funciones de investigador y de juzgamiento al expedir el acto administrativo de apertura del proceso disciplinario y al mismo tiempo dictar el auto donde decidió destituir e inhabilitar al demandante; y (ii) el Viceprocurador General, encargado de las funciones del despacho del Procurador General, no se declaró impedido al dictar el Auto del Seis (6) de enero de Dos Mil Veintitrés (2023), pese a que conoció la investigación disciplinaria identificada con el radicado IUS-2015- 372165 / IUC-D-2015-139-809793, cuando fungió como Procurador Delegado en la Sala Disciplinaria. 1.3 Oposición a la medida cautelar6.

La parte demandada se opuso a la prosperidad de la medida cautelar, puesto que, los argumentos expuestos por la parte demandante resultan insuficientes para decretar esta medida, que es excepcional, toda vez que, se remiten directamente al concepto que expresó en la demanda, como violación; por ello, en esta etapa 6 Índice 14 Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Expediente: 0287-2025 Actor: Rodolfo Palomino López Demandado: Procuraduría General de la Nación 4 procesal no es posible realizar el análisis profundo que se requiere para decidir el problema que se plantea en el proceso. 1.4 Providencia recurrida7 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A negó la solicitud de suspensión provisional de los actos demandados.

La providencia sostuvo que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la prescripción de la acción disciplinaria se interrumpe cuando la autoridad que adelanta el proceso emite un pronunciamiento de fondo, es decir, cuando expide y notifica el fallo de Primera o Segunda Instancia; y, en este caso, no operó el fenómeno jurídico de la prescripción. Sobre la aplicación de la doble conformidad, el A- quo afirmó que, del análisis del caso se tiene que, para la entrada en vigor del Código General Disciplinario, a saber, Veintinueve (29) de marzo de Dos Mil Veintidós (2022), ya se había surtido la notificación del pliego de cargos, incluso para la fecha ya se había proferido fallo de única instancia y resuelto el recurso de reposición, por lo que correspondía llevar hasta su finalización el trámite bajo la Ley 734 de 2002, situación que impide la aplicación del artículo 12 de dicho código.

Sobre la violación al principio de imparcialidad, afirmó que, para el momento de los hechos que conllevaron a la sanción, se encontraba vigente la Ley 734 de 2002 que no imponía la obligación de distribuir las facultades investigativas y sancionatorias en distintas instancias o dependencias; tal disposición, por el contrario, permitía que el mismo funcionario llevara el proceso desde su etapa investigativa hasta la sancionatoria En ese sentido, no puede predicarse de la actuación disciplinaria el incumplimiento de un principio que no se encontraba consagrado en la norma que rigió la totalidad del trámite. 1.5 Del recurso de apelación8 El apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación en el que insistió en que el acto acusado se expidió en contravía del marco normativo aplicable, por las siguientes razones: 1) Contrario a lo afirmado por el A-quo, en el auto atacado, es claro que, en este asunto operó el fenómeno jurídico de la prescripción, toda vez que, el término para ejercer la acción disciplinaria es de cinco años dentro de los cuales debe 7 Samai Tribunal Administrativo de Cundinamarca 8 Ver actuación del índice 0033 de Samai-Primera instancia. Expediente: 0287-2025 Actor: Rodolfo Palomino López Demandado: Procuraduría General de la Nación 5 expedirse y notificarse la decisión disciplinaria; vencido este plazo la Procuraduría pierde competencia para ejercer la potestad; contrario a lo considerado por el Tribunal, solamente la imposición de la sanción interrumpe la prescripción. 2) Como quiera que, la sanción disciplinaria se hizo efectiva mediante Auto del Trece (13) de enero de Dos Mil Veintiuno (2021), por tanto, no era susceptible de recurso, por ello., se presentó recurso de reposición y se solicitó su trámite para garantizar el derecho a la doble conformidad, como parte del derecho al debido proceso, la Procuraduría rechazó el recurso al considerar que es imposible aplicar retroactivamente la Ley 1952 de 2019; con ello, vulneró el principio de favorabilidad. 3) La imparcialidad en el curso del proceso disciplinario se vio seriamente afectada, por la participación de Silviano Gómez Strauch, puesto que inicialmente actuó como Procurador Delegado de la Sala Disciplinaria y, posteriormente, en calidad de Viceprocurador General de la Nación y, encargado de las funciones de Procurador General emitió la decisión del Seis (6) de enero de Dos mil Veintitrés (2023).

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 236, y 243, numeral 2°, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad demandante. 2.2. Problema Jurídico En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar si, en este caso se ¿encuentra acreditado el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por el apoderado de la pare demandante?, lo cual exige verificar si los hechos expuestos y los elementos probatorios allegados permiten establecer, de manera preliminar, la existencia de una posible transgresión al ordenamiento jurídico que justifique la adopción de una medida de carácter excepcional.

Expediente: 0287-2025 Actor: Rodolfo Palomino López Demandado: Procuraduría General de la Nación 6 2.3. Suspensión provisional La Constitución Política de 1991 en el artículo 238 dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos jurídicos de los actos administrativos.

De conformidad con el artículo 231 del CPACA si se pretende la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por el quebranto de las disposiciones que se invoquen en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando la vulneración surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores cuya violación se depreca o del estudio de las pruebas que se alleguen con la solicitud.

Así las cosas, de acuerdo a lo previsto con los artículos 229 a 241 del CPACA, la potestad del juez, en cuanto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo o del procedimiento, va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, le es permitido realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, sin que ello implique prejuzgamiento.

Por otro lado, de conformidad con el artículo 231 del CPACA, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 2.4.

Caso concreto. Los demandantes afirman que, los actos administrativos se produjeron con falta de competencia por la entidad demandada, puesto que, había operado el fenómeno jurídico de la prescripción; con violación al principio de favorabilidad, y con desconocimiento del principio de imparcialidad. Sobre el particular, la Sala debe precisar que9, en providencia del Primero de agosto de Dos Mil Dieciocho (2018), señaló que, la prescripción de la acción disciplinaria 9 Providencia del 1° de agosto de 2018;

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de fecha 01 de agosto de 2018. Exp. 25000234200020130614801 (0491-2017). C.P Sandra Lisset Ibarra Vélez Expediente: 0287-2025 Actor: Rodolfo Palomino López Demandado: Procuraduría General de la Nación 7 es una institución jurídica para evitar que la investigación se prolongue indefinidamente, en consecuencia, se consagró un plazo máximo para su duración, luego de lo cual se pierde la competencia para sancionar; este término, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado se interrumpe cuando lo autoridad que adelanta el proceso impone la sanción, esto es, cuando expide y notifica el fallo de primera o de única instancia según el caso.

Respecto de los elementos esenciales que deben ser tenidos en cuenta para la contabilización de prescripción de la acción disciplinaria, a continuación, la Sala se permite esquematizar el referido asunto, así: PLAZO - 5 años –para faltas comunes-. - 12 años para faltas de especial gravead. INICIO DE CONTABILIZACION DEL PLAZO Para las faltas de agotamiento instantáneo - Desde el cometimiento de la conducta Para las faltas de agotamiento continuado - Desde el cometimiento de la última conducta.

FORMA DE CONTABILIZACION Independiente para cada una de las conductas investigadas en un mismo proceso disciplinario. INTERRUPCIÓN DEL TERMINO Con la expedición y notificación de los fallos de primera o única instancia. CONSECUENCIA DE LA CONFIGURACION DE LA PRESCRIPCION Pérdida de la competencia para sancionar. Pues bien, sobre la prescripción de la acción disciplinaria, esta Sala advierte que, en la investigación disciplinaria surtida en contra de señor Rodolfo Palomino López, la apertura de la actuación se dispuso mediante Auto del Treinta (30) de octubre de Dos mil Quince (2015); el pliego de cargos fue formulado el Cuatro (4) de mayo de Dos Mil Dieciséis (2016); posteriormente, mediante fallo de Única Instancia, proferido el Catorce (14) de noviembre de Dos Mil Dieciocho (2018), la Procuraduría resolvió de fondo la situación del investigado y lo absolvió de responsabilidad.

Dicha decisión fue objeto de recurso de reposición por parte de la Corporación Anticorrupción Internacional CORACI y, mediante auto del Trece (13) de enero de Dos Mil Veintiuno (2021) se revocó el fallo absolutorio y se impuso sanción disciplinaria. En este momento procesal, confrontadas las fechas de las actuaciones disciplinarias con las precisiones hechas por esta Corporación en la referida sentencia, no se observa la alegada prescripción; toda vez que, en principio, aquellas están dentro de los términos allí previstos.

No obstante, esta conclusión es provisional y no obsta para que, en sede de decisión definitiva, pueda establecerse Expediente: 0287-2025 Actor: Rodolfo Palomino López Demandado: Procuraduría General de la Nación 8 lo contrario, si del análisis integral del expediente se desprende que dicha figura efectivamente operó. Debe advertirse que el análisis de este fenómeno -prescripción- plantea interrogantes jurídicos que trascienden el plano cautelar, en tanto involucra la interpretación sistemática del marco legal vigente, incluida la Ley 1952 de 2019, de la jurisprudencia de esta Corporación, del principio de favorabilidad y el alcance jurídico de los fallos absolutorios dentro del proceso disciplinario.

Tales cuestiones, por su complejidad y carácter sustancial, deben ser objeto de valoración en la sentencia y no en sede preliminar. De otra parte, en lo que respecta a la presunta vulneración del principio de favorabilidad por el desconocimiento de la garantía de doble conformidad del señor Rodolfo Palomino López, se precisa lo siguiente: El artículo 263 de la Ley 1952 de 2019, dispuso que, los procesos disciplinarios en los que se haya proferido auto de apertura de investigación disciplinaria o de citación a audiencia, continuarán tramitándose de conformidad con las ritualidades consagradas en el procedimiento anterior, en ese caso la Ley 734 de 2002.

Para la fecha de entrada en vigor de esta normativa, en el proceso disciplinario que se adelantó en contra de Rodolfo Palomino López ya la Procuraduría General de la Nación había proferido el fallo de Única Instancia; por consiguiente, el trámite debe regirse, hasta el final por la Ley 734 de 2002. Sumado a lo anterior, lo cierto, el auto del Trece de enero (13) de Dos Mil Veintiuno (2021), fue expedido como resultado de un recurso de reposición, donde la Procuraduría General de la Nación dispuso sancionar justamente al hoy demandante.

En ese orden, no puede afirmarse de manera preliminar que, la sanción impuesta al señor Rodolfo Palomino López haya desconocido la garantía de la doble conformidad, ni el principio de favorabilidad, toda vez que, en esta etapa procesal, no se observa una vulneración clara de tales derechos, pues del análisis del expediente se observa —prima facie— que la actuación disciplinaria se adelantó conforme al procedimiento legal, con reconocimiento de los espacios procesales necesarios para el ejercicio de la defensa.

Expediente: 0287-2025 Actor: Rodolfo Palomino López Demandado: Procuraduría General de la Nación 9 Se colige que resulta indispensable realizar un estudio pormenorizado de las etapas procesales y del acervo probatorio, con el fin de establecer si se configuró o no una infracción del ordenamiento jurídico conforme a los cargos invocados por la parte actora, lo cual resulta improcedente adelantar en sede cautelar.

Sobre la violación del principio de imparcialidad, para la Sala, no se encuentra acreditado, toda vez que, como se expuso en líneas anteriores, el proceso disciplinario que se adelantó en contra de Rodolfo Palomino López se surtió bajo los postulados de la Ley 734 de 2002, según la cual, el funcionario que iniciara la investigación también podía expedir la decisión de fondo.

Ahora bien, la Sala pone de presente que si bien, con posterioridad a la Ley 734 de 2002, se expidieron leyes posteriores que regularon el régimen disciplinario, como el art. 12 de Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 3° de la Ley 2094 de 2021, en las cuales, el legislador previó el principio de doble conformidad, garantía que, también encuentra protección en el artículo 29 de la Constitución Política y en instrumentos internacionales, esto es, el art. 8.2, literal h), de la Convención Americana de Derechos Humanos, tampoco es menos cierto que, el alcance de estas disposiciones en la decisión del caso concreto, será un asunto que corresponde analizar al proferir la sentencia de fondo.

Adicionalmente, se evidencia, de manera preliminar, que el señor Silvano Gómez Stauch, encargado como Procurador General, solo expidió el auto del Seis (6) de enero de Dos Mil Veintitrés (2023), por medio del cual dispuso: i) no acceder a la solicitud de revocatoria directa; dado que no se probó en el proceso una vulneración manifiesta de las normas constitucionales, legales o reglamentarias en que debían fundarse; tampoco el quebrantamiento o amenaza de los derechos y garantías fundamentales; y ii) declaró que era inaplicable la doble conformidad en el proceso, porque esta garantía no resultaba aplicable al caso, en razón a que el proceso disciplinario fue tramitado y resuelto en su totalidad en vigencia de la Ley 734 de 2002, es decir, se dictó fallo que hizo tránsito a cosa juzgada definitiva e irrefragable, por lo que no resulta viable acudir ni aplicar las Leyes posteriores 1952 de 2019 y 2094 de 2021.

De la revisión de esta providencia, se advierte que estuvo fundamentada debidamente y con observancia de las disposiciones legales aplicables al caso. Pues, de la revisión de la mencionada providencia y de las normas allí invocada se evidencia que, en efecto, las acciones cuestionadas y el trámite disciplinario se surtieron en vigencia de la Ley 734 de 2002, que no consagró la garantía de la doble conformidad.

Expediente: 0287-2025 Actor: Rodolfo Palomino López Demandado: Procuraduría General de la Nación 10 Vistas así las cosas, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 231 del CPACA para acceder a la medida cautelar de suspensión provisional solicitada. Por las razones expuestas, y se insiste, sin que ello implique prejuzgamiento, la Sala confirmará el auto del Cinco (5) de noviembre de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de Cinco (5) de noviembre de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por Rodolfo Palomino López y otros, contra la Procuraduría General de la Nación.

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devolver el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad.

Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA