Radicado: 11001-03-15-000-2025-02334-01 Demandante: José Reneiro Muñoz Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02334-01 Demandante: JOSÉ RENEIRO MUÑOZ GARZÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E. Temas: Contra providencia judicial dictada en proceso nulidad y restablecimiento del derecho.
Reliquidación pensional. Procedencia de la acción de tutela. Defecto sustantivo y desconocimiento del precedente SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 22 de mayo de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró improcedente la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 23 de abril de 2025, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado, el señor José Reneiro Muñoz Garzón pidió la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 14 de marzo de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que revocó la decisión de primera instancia, para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado nº 11001-33-35-011-2020-00367-00/01. 2.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS las sentencias emitidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “E”, en la providencia de fecha 14 de marzo de 2025 que REVOCO y NEGO lo ordenado en la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO ONCE (11) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. – SECCIÓN SEGUNDA de fecha 14 de marzo de 2025, mediante la cual se accedió parcialmente a las suplicas de la demanda, dentro del proceso con radicado No. 11001333501120200036701.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN – E- a proferir sentencia CONFIRMANDO el fallo emitido por el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Bogotá y ORDENANDO al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reliquidar la pensión del señor JOSE REINERO MUÑOZ GARZON, incluyendo TODOS los factores salariales devengados a la fecha del retiro del servicio, además de los ya reconocidos, mediante las resoluciones que da cumplimiento a fallo judicial y la que reliquida la mesada pensional al retiro del servicio.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02334-01 Demandante: José Reneiro Muñoz Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1. Actuación administrativa Manifestó el actor que laboró como docente en la Secretaría de Educación de Bogotá entre el 28 de enero de 1981 y el 1 de febrero de 2019.
A través de la Resolución 4244 del 30 de agosto de 2007, el FOMAG reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación en favor del tutelante, equivalente al 75% de la asignación básica devengaba en el año anterior a cumplir el estatus pensional, que sería efectiva a partir del 24 de enero de 2007. Por medio de la Resolución 2132 del 28 de febrero de 2018, se reliquidó la pensión del señor Muñoz Garzón, en cumplimiento de una sentencia del 31 de enero de 2017, dictada por el Juzgado 11 Administrativo de Bogotá, en una cuantía de $1.314.764, efectiva a partir del 24 de marzo de 2007.
Con la Resolución 295 del 19 de febrero de 2019, se aceptó la renuncia del actor como docente a partir del 1 de abril de 2019. A través de la Resolución 6127 del 26 de junio de 2019, el FOMAG reliquidó nuevamente la pensión del tutelante en una cuantía de $2.731.445, equivalente al 75% de su asignación básica, que sería efectiva desde el 1 de abril de 2019.
El 2 de diciembre de 2019, el señor Muñoz Garzón pidió a la Fiduprevisora S.A. el reconocimiento y pago de la prima de mitad de año fijada en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Sin embargo, esa solicitud fue denegada con el Oficio 20201090929361 del 12 de marzo de 2020. El 10 de marzo de 2020, el actor pidió al FOMAG que le reliquidara su pensión, debido a que, a su juicio, no se habían incluido todos los factores salariales que había devengado al cumplir el estatus pensional, además, solicitó que le reconociera y pagara la prima de mitad de año fijada en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Ese mismo día, el tutelante solicitó a la Secretaría de Educación de Bogotá que realizara el pago de los aportes a seguridad social de los conceptos devengados y que los trasladara al FOMAG. Por medio del oficio S-202047551 del 12 de marzo de 2020, la Secretaría de Educación de Bogotá denegó la petición elevada por el actor el 10 de marzo de 2020.
A través de la Resolución 5935 del 27 de octubre de 2020, el FOMAG negó la reliquidación de la pensión del señor Muñoz Garzón. 3.2. Actuación Judicial El señor José Reneiro Muñoz Garzón promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Secretaría de Educación de Bogotá, el FOMAG y la Fiduprevisora S.A., para que se declarara la nulidad de la Resolución 5935 del 27 de octubre de 2020, de los oficios S-202047551 y 20201090929361 del 12 de marzo de 2020 y del acto ficto negativo que, a su juicio, se había configurado por la falta de respuesta de la petición que elevó el 10 de marzo de 2020 ante el FOMAG, relacionada con el pago de la prima de mitad de año. A título de restablecimiento del derecho, pidió la reliquidación de su pensión de jubilación y el reconocimiento y pago de la prima de medio año. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02334-01 Demandante: José Reneiro Muñoz Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 La demanda se adelantó bajo el radicado 11001-33-35-011-2020-00367-00 y correspondió al Juzgado 11 Administrativo de Bogotá que, por sentencia del 28 de junio de 2024: i) declaró la existencia del acto ficto que, según dijo, se originó por la falta de respuesta a la petición presentada por el demandante ante el FOMAG el 10 de marzo de 2020, relacionada con el pago de la prima de mitad de año, ii) declaró la nulidad de la Resolución 5935 del 27 de octubre de 2020 y del mencionado acto ficto, iii) ordenó la reliquidación de la pensión del demandante, equivalente al 75% del promedio de salarios devengados durante el año anterior al retiro definitivo y el pago de las diferencias que resultaran de la reliquidación y, iv) el pago de la prima de medio año prevista en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, desde el 24 de marzo de 2007 hasta el 31 de marzo de 2019.
Señaló que los factores que debían tenerse en cuenta para liquidar la pensión del demandante eran los enlistados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 y el salario, que se debía entender como todo aquello sobre lo que se hubiere efectuado aportes durante el último año de servicios. Que no se había incluido la prima de alimentación y de vacaciones en la liquidación, elementos sobre los cuales dijo que se había efectuado los descuentos para aportes a la seguridad social, por lo que, a su juicio, esos factores se debían incluir en la reliquidación. Que no había lugar a acceder a la pretensión relacionada con que la Secretaría de Educación de Bogotá realizara los descuentos sobre los factores que se solicitaban incluir en la reliquidación pensional, porque, de acuerdo con la Ley 62 de 1985, el nominador no podía realizar descuentos sobre conceptos que no estuvieren enlistados en esa disposición normativa.
Que, si bien la prima de alimentos y de vacaciones no estaba enlistada en la cita norma, lo cierto era que estaba probado que se habían efectuado las correspondientes cotizaciones. Con relación a la prima de mitad de año, dijo que al demandante se le había reajustado la pensión el 27 de octubre de 2020, en una cuantía de $2.881.344 a partir del 1 de abril de 2019, que ese valor superaba los 3 SMLMV para el año 2019, por lo que le asistía el derecho a recibir esa prestación, pero únicamente entre el 24 de marzo de 2007 y el 31 de marzo de 2019, momento en el que la mesada había sido inferior al límite establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005.
Inconforme, el FOMAG apeló y manifestó que la Ley 100 de 1993 excluyó del sistema general de seguridad social a los educadores afiliados al FOMAG, por lo que, a su juicio, se les debía aplicar lo dispuesto en la Ley 91 de 1989. Que la Ley 91 de 1989 era el régimen prestacional aplicable a los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003.
Que, por lo anterior, a los docentes nacionales y nacionalizados les eran aplicables los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978. Que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 y la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019 dictada por el Consejo de Estado, para liquidar la pensión del demandante solo se debía tener en cuenta los factores sobre los cuales se hubieren realizado aportes a pensión. Que la mencionada sentencia de unificación había dejado vigente una subregla fijada por esa corporación el 28 de agosto de 2018, relacionada con que los factores salariales que integraban el ingreso base de liquidación de las mesadas pensionales en general estaban reglados en la Ley 33 de 1985 y el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, normas que, según dijo, se debían aplicar al caso del actor.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02334-01 Demandante: José Reneiro Muñoz Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Por sentencia del 14 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por un lado, confirmó la declaratoria de existencia del acto ficto presunto negativo que había surgido con la falta de respuesta a la petición presentada por el demandante ante el FOMAG el 10 de marzo de 2020.
Por otro lado, revocó la sentencia apelada, para, en su lugar, denegar las pretensiones. Explicó que era vinculante y obligatoria la aplicación del precedente fijado en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, dictada por el Consejo de Estado, en el expediente 68001-23-33-000-2015-00569-01, que ordenaba que la liquidación de la pensión del demandante debía tener en cuenta únicamente los factores que se encontraban enlistados taxativamente en la ley y sobre los cuales se hubiere efectuado los respectivos aportes.
Acto seguido comparó los certificados del año de servicio anterior al retiro del servicio del actor con los factores que habían sido incluidos en la liquidación prestacional, para advertir que no había lugar a incluir la prima de alimentación y de vacaciones ordenada en la sentencia de primera instancia, porque esos conceptos no estaban enlistados en la ley, pese a que sobre los mismos se hubiere efectuado aportes.
Sobre la prima de medio año, dijo que al verificar la prestación pensional del accionante se observaba que superaba los 3 SMLMV, por lo que no cumplía con las exigencias del Acto Legislativo 01 de 2005, para ser acreedor de esa prima. 4. Fundamentos de la acción De manera preliminar, la parte actora manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En cuanto al fondo del asunto, alegó que la autoridad judicial demandada incurrió en los siguientes defectos al proferir la decisión cuestionada: Defecto sustantivo por inaplicar el Decreto 1045 de 1978 y el Acto Legislativo 01 de 2005, que ordenaban que se tuviera en cuenta, para la liquidación de su pensión, todos los factores que devengó y cotizó en el año anterior de servicio.
Dijo que la liquidación de su pensión debía incluir los siguientes factores: - La bonificación mensual - Sueldo - Bonificación pedagógica - Prima especial - Prima de alimentación - Prima de navidad - Prima de vacaciones. Que se debía dar aplicación al principio de favorabilidad y acudir a la sentencia del 4 de agosto de 2010, proferida por el Consejo de Estado, en el expediente 25000-23-25-000- 2006-07509-01, que, según dijo, ordenaba que se liquidara su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio.
Desconocimiento del precedente fijado en las sentencias del 11 de julio de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F1, del 22 de septiembre de 2023, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E2, del 26 de septiembre de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F3, del 4 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 1 Expediente 11001-33-35-029-2021-00343-01, MP Beatriz Helena Escobar Rojas. 2 Expediente 11001-33-35-030-2022-00086-01 MP Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon. 3 Expediente 11001-33-35-021-2022-00042-01 MP Luis Alfredo Zamora Acosta.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02334-01 Demandante: José Reneiro Muñoz Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Segunda, Subsección C4, del 11 de octubre de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C5 y del 15 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C6, que, según el demandante, imponían que se ordenara la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores salariales sobre los que se realizaron cotizaciones. 5.
Intervenciones El magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, ponente de la sentencia cuestionada, pidió que se rechazara por improcedente la acción de tutela, al estimar que se utilizaba como una instancia adicional del proceso ordinario, al insistir en un debate de carácter legal, que, además, la parte actora no había acreditado haber acudido al recurso extraordinario de revisión para solicitar la protección de sus derechos fundamentales reclamados.
Subsidiariamente, solicitó que se denegaran las pretensiones del tutelante, al considerar que no vulneró sus derechos fundamentales. Dijo que la acción de tutela carecía de relevancia constitucional, porque debatía un asunto de orden estrictamente legal que ya había sido resuelto en el proceso ordinario. Que no se demostró que la decisión del 14 de marzo de 2025 hubiere sido desproporcionada y/o arbitraria.
Reiteró el análisis formulado en la sentencia acusada, para señalar que no había vulnerado los derechos fundamentales del señor Muñoz Garzón. La Secretaría de Educación de Bogotá solicitó que se rechazara por improcedente la acción de tutela, al considerar que no había vulnerado los derechos fundamentales del accionante. Manifestó que los reproches del actor estaban dirigidos a la autoridad judicial demandada y que con la acción de tutela se pretendía revivir una discusión jurídica que ya había sido resuelta.
El Ministerio de Educación Nacional pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo y que se le desvinculara de la acción de tutela. Señaló que el asunto no tenía relevancia constitucional por tratarse de una discusión de orden económico y privado. Que el tribunal demandado no había vulnerado los derechos fundamentales del tutelante y que carecía de legitimación en la causa por pasiva, debido a que no era la llamada a responder por las pretensiones del actor.
La Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo del fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela y su desvinculación. Dijo que las autoridades judiciales que conocieron el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el actor habían actuado conforme a las normas establecidas para el efecto.
Que no se advertía el desconocimiento del precedente relacionado con el debate del proceso ordinario y que, en consecuencia, no se vulneraron los derechos fundamentales del tutelante. 6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Primera, denegó la desvinculación propuesta por la Fiduprevisora S.A. y el Ministerio de Educación Nacional.
Adicionalmente, declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que incumplía el requisito de relevancia 4 Expediente 11001-33-35-013-2021-00251-01 MP Amparo Oviedo Pinto. 5 Expediente 11001-33-35-013-2021-00251-01 MP Samuel Jose Ramirez Poveda. 6 Expediente 11001-33-42-050-2022-00445-01 MP Samuel Jose Ramirez Poveda. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02334-01 Demandante: José Reneiro Muñoz Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 constitucional, debido a que se utilizaba como un recurso o instancia adicional del proceso ordinario. 7.
Impugnación El demandante impugnó y pidió que se revocara la sentencia de primera instancia, para, en su lugar, decretar el amparo deprecado. Dijo que la decisión cuestionada desconoció las siguientes providencias: i) la sentencia SU-226 de 2019 dictada por la Corte Constitucional, ii) la sentencia del 24 de febrero de 2025 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B7, iii) la sentencia del 13 de febrero proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B8, iv) la Sentencia del 17 de marzo de 2025 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A9, v) la sentencia del 11 de julio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F10 y, vi) la sentencia del 7 de marzo de 2024 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A11, que, para el actor, tenía supuestos fácticos y jurídicos similares y en las que se había ordenado la reliquidación de la pensión de los demandantes con fundamento en todos los factores salariales sobre los que se efectuaron cotizaciones durante el último año de servicio.
Que no pretendía convertir la acción de tutela en una tercera instancia del proceso ordinario y, que, por el contrario, buscaba que se realizara un juicio de validez a la sentencia acusada. Acto seguido reiteró los fundamentos del escrito de tutela. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si, en los términos de la impugnación presentada por la parte actora, se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela.
La Sala anticipa que revocará la decisión impugnada, para, en su lugar, denegar las pretensiones de la parte actora, por cuanto el tribunal demandado no incurrió en los defectos alegados por el señor José Reneiro Muñoz Garzón. Además, no se pronunciará sobre el supuesto desconocimiento del precedente alegado en el escrito de impugnación, porque son argumentos nuevos y la Sala no está habilitada para pronunciarse al respecto, porque se trasgredirían el derecho de defensa y contradicción de la autoridad judicial demandada.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la verificación de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial y, (iii) el análisis del caso concreto. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Por un lado, los requisitos generales12 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian 7 Expediente 11001-03-15-000-2024-05490-01 MP Elizabeth Becerra Cornejo 8 Expediente 25000-23-42-000-2019-01210-01 MP Elizabeth Becerra Cornejo 9 Expediente 11001-33-35-007-2024-00185-01 MP Nestor Javier Calvo Chaves 10 Expediente 11001-33-35-029-2021-00343-01 MP Beatriz Helena Escobar Rojas 11 Expediente 11001-33-42-050-2023-00009-01 MP Nestor Javier Calvo Chaves 12 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de Radicado: 11001-03-15-000-2025-02334-01 Demandante: José Reneiro Muñoz Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos13 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.
Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala comienza por verificar si la acción de tutela promovida por la parte actora cumple los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. La relevancia constitucional del asunto se encuentra acreditada, toda vez que, el asunto no trata sobre una instancia adicional, puesto que las decisiones de primera y segunda instancia fueron adoptadas en sentidos opuestos, no alude a una discusión de orden legal o económico y cumple con la carga argumentativa de señalar que, si existiera los errores que alega la parte actora, se estaría vulnerando sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social, toda vez que la controversia gira en torno a la liquidación de una pensión de jubilación. La demanda de tutela también cumple el requisito de inmediatez porque, de acuerdo con la verificación del expediente ordinario, la sentencia acusada fue comunicada el 17 de marzo de 2025, de modo que quedó efectivamente notificada el 19 de marzo de 2025, y la demanda de tutela fue radicada el 23 de abril de 2025, esto es, un mes y cuatro días después, término que no supera los seis meses fijados por la Sala Plena de esta Corporación. La parte demandante agotó los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios, dado que promovieron el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y cuestiona la sentencia de segunda instancia dictada en dicho proceso.
Además, tampoco se evidencia la viabilidad del recurso extraordinario de revisión contra la providencia atacada, puesto que no parece que pueda encuadrarse en alguna de las causales de procedibilidad previstas en el artículo 250 del CPACA, así como tampoco la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, porque este solo procede cuando la decisión cuestionada contrarié o se oponga a una sentencia de unificación y en el presente asunto solo se alega el desconocimiento del precedente horizontal y vertical.
También se identifican los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, esto es, expuso de manera clara que la vulneración de los derechos fundamentales invocados proviene de advertir que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente al proferir la sentencia del 14 de marzo de 2025.
Tampoco se cuestiona un fallo de tutela, pues, como se dijo, la parte actora cuestiona una sentencia de segunda instancia de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4. Análisis del caso concreto En la demanda de tutela la parte actora adujo que la sentencia del 14 de marzo de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, incurrió: i) defecto sustantivo por inaplicar el Decreto 1045 de 1978 y el Acto Legislativo 01 de 2005 y, ii) desconocimiento del precedente fijado en las sentencias del 11 de julio de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 13 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02334-01 Demandante: José Reneiro Muñoz Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Segunda, Subsección F14, del 22 de septiembre de 2023, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E15, del. 26 de septiembre de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F16, del 4 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C17, del 11 de octubre de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C18 y del 15 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C19.
La Sala advierte que los argumentos propuestos en la impugnación, relacionados con el desconocimiento del precedente previsto en las sentencias que fueron citadas, se trata de argumentos nuevos que no fueron expuestos en el escrito de tutela y, por lo tanto, la Sala no está habilitada para pronunciarse al respecto, porque de hacerlo se afectaría el derecho de defensa y contradicción de la parte demandada.
Ahora bien, para resolver, la Sala empezará por realizar un recuento del análisis efectuado por la autoridad judicial demandada en la sentencia cuestionada. El 14 de marzo de 2025, el tribunal demandado revocó la decisión de primera instancia, para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado nº 11001-33-35-011-2020-00367-00/01.
Sobre la reliquidación pensional explicó que, se encontraba acreditado y que no era objeto de controversia, que al demandante se le había reconocido una pensión de jubilación mediante la Resolución nº 4244 del 30 de agosto de 2007, de acuerdo con lo dispuesto en las Leyes 6ª de 1945, 33 de 1985 y 91 de 1989, que la cuantía de la prestación reconocida correspondía al 75% del promedio de salarios devengados en el año anterior al cumplimiento del estatus pensional, por la suma de $1.165.091, que sería efectiva a partir del 24 de marzo de 2007, en la que se tomó como única partida computable la asignación básica.
Que la pensión había sido reajustada a través de la Resolución 2132 del 28 de febrero de 2018, en una cuantía de $1.314.764, efectiva a partir del 24 de marzo de 2007. Que, por medio de la Resolución 295 del 19 de febrero de 2019, se había aceptado la renuncia al cargo de docente que ocupaba el señor Muñoz Garzón, a partir del 1 de abril de 2019.
Que, con ocasión del retiro definitivo del servicio, el demandante había solicitado la reliquidación de su pensión de jubilación, en la que señaló que se debía tener como base el promedio de los salarios devengados en el último año de servicio. Que la entidad, mediante la Resolución 6127 del 26 de junio de 2019, había reliquidado la pensión del tutelante en una cuantía de $2.731.445, a partir del 1 de abril de 2019, que esa decisión tuvo como única partida computable la asignación básica.
Que el 10 de marzo de 2020, el demandante había pedido al FOMAG que ordenara los descuentos a la seguridad social de la totalidad de factores salariales que había devengado al momento de adquirir el estatus pensional y sobre los cuales no se hubiere realizado el correspondiente aporte. Además, que se revisara y reajustara su pensión, con la inclusión de todos los factores salariales que había percibido el año anterior a su retiro y que se le reconociera y pagara la prima de medio año prevista en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 14 Expediente 11001-33-35-029-2021-00343-01, MP Beatriz Helena Escobar Rojas. 15 Expediente 11001-33-35-030-2022-00086-01 MP Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon. 16 Expediente 11001-33-35-021-2022-00042-01 MP Luis Alfredo Zamora Acosta. 17 Expediente 11001-33-35-013-2021-00251-01 MP Amparo Oviedo Pinto. 18 Expediente 11001-33-35-013-2021-00251-01 MP Samuel José Ramírez Poveda. 19 Expediente 11001-33-42-050-2022-00445-01 MP Samuel José Ramírez Poveda.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02334-01 Demandante: José Reneiro Muñoz Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Que el FOMAG profirió la Resolución 5935 del 27 de octubre de 2020, en la que reajustó la pensión del actor en una cuantía de $2.881.344, equivalente al 75% del promedio de la asignación básica, la bonificación mensual y la bonificación pedagógica devengadas en el último año de servicio y efectiva a partir del 1 de abril de 2019.
Dijo que, si bien era cierto que la prestación reconocida al señor Muñoz Garzón había sido reliquidada por su retiro del servicio, el demandante consideraba que tenía derecho a que se le reajustara esa prestación con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio. Que, conforme a lo anterior, resultaba vinculante y de obligatoria aplicación el precedente fijado en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en el proceso con radicado 68001-23-33-000-2015-00569-01, que, en consecuencia, la liquidación de la pensión del señor Muñoz Garzón objeto de debate debía tener en cuenta únicamente los factores que se encontraban enlistados taxativamente en las Leyes 33 de 1985 y 62 de 1985, y sobre los cuales se hubiere efectuado los respectivos aportes.
Que, por lo anterior, resultaba necesario confrontar los certificados del año de servicio anterior al retiro con aquellos incluidos en la liquidación prestacional. Acto seguido compartió el siguiente cuadro comparativo: Señaló que, de lo anterior se podía advertir que el FOMAG había tenido en cuenta para la reliquidación de la pensión del demandante la asignación básica, la bonificación decreto y la bonificación pedagógica, que, además, había denegado la inclusión de los otros factores percibidos por el señor Muñoz Garzón que se observaban en el cuadro que antecede.
Que, por su parte la sentencia apelada había ordenado la reliquidación de la pensión del demandante con la inclusión de la prima de alimentos y de vacaciones, que, no obstante, contrario a lo indicado en esa providencia, no había lugar a incluir esos factores, debido a que no estaban enlistados en los artículos 3 de la Ley 33 de 1985 y 1 de la Ley 62 de 1985, ni en las demás normas concordantes, pese a que sobre los mismos se hubiere efectuado aportes.
Que, por lo anterior, era dable revocar la decisión de primera instancia. A partir de lo anterior, para la Sala, la autoridad judicial demandada no incurrió en el defecto sustantivo alegado, por cuanto, como se vio, la decisión del 14 de marzo de 2025 se fundamentó en la sentencia de 25 de abril de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en el proceso con radicado 68001-23-33-000-2015-00569-01, que unificó criterios sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones ordinarias de jubilación de los docentes afiliados al FOMAG.
Esa sentencia de unificación dispuso que << En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del Radicado: 11001-03-15-000-2025-02334-01 Demandante: José Reneiro Muñoz Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 198520, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo>>.
Esa regla de unificación resultaba aplicable al caso del actor, por cuanto, ingresó a laborar como docente en la Secretaría de Educación de Bogotá el 28 de enero de 1981. Por lo anterior, y tal como lo determinó la autoridad judicial demanda, no era dable ordenar la reliquidación de la pensión del señor Muñoz Garzón, con la inclusión de la prima especial, de alimentación, de navidad y de vacaciones, puesto que esos factores no estaban enlistados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985.
Por razones similares a las antes descritas, la Sala encuentra que tampoco se configura el cargo por desconocimiento del precedente fijado en las sentencias del 11 de julio de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F21, del 22 de septiembre de 2023, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E22, del. 26 de septiembre de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F23, del 4 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C24, del 11 de octubre de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C25 y del 15 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C26.
Se itera, la decisión cuestionada se fundamentó en una sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa. Además, la Sala debe precisarse que, cuando se trata de precedente horizontal, la observancia no es tan rigurosa como la que se predica del precedente vertical, pues, es apenas comprensible que, en virtud de la autonomía judicial, entre jueces de igual nivel funcional existan criterios de interpretación y decisión distintos frente a casos análogos.
En otras palabras, cuando el precedente invocado no fue proferido por el superior funcional (precedente vertical) ni por el propio funcionario (precedente horizontal propio), la autoridad judicial puede decidir libremente el asunto, conforme con su criterio, que, en todo caso, debe enmarcarse dentro de los límites de la razonabilidad. Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que «cuando el término de comparación no está dado por los propios precedentes del juez sino por el de otros despachos judiciales, el principio de independencia judicial no necesita ser contrastado con el de igualdad.
El juez, vinculado tan sólo al imperio de la ley (CP art. 230), es enteramente libre e independiente de obrar de conformidad con su criterio». 20 Artículo 1°. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes. 21 Expediente 11001-33-35-029-2021-00343-01, MP Beatriz Helena Escobar Rojas. 22 Expediente 11001-33-35-030-2022-00086-01 MP Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon. 23 Expediente 11001-33-35-021-2022-00042-01 MP Luis Alfredo Zamora Acosta. 24 Expediente 11001-33-35-013-2021-00251-01 MP Amparo Oviedo Pinto. 25 Expediente 11001-33-35-013-2021-00251-01 MP Samuel José Ramírez Poveda. 26 Expediente 11001-33-42-050-2022-00445-01 MP Samuel José Ramírez Poveda.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02334-01 Demandante: José Reneiro Muñoz Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Las anteriores razones son suficientes para revocar la decisión impugnada, para, en su lugar, denegar las pretensiones de la parte actora. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA 1. Revocar la sentencia impugnada, para en su lugar: 2. Denegar la solicitud de amparo presentada por la parte actora, por las razones expuestas en esta providencia. 3. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 5.
Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador