25000234100020170197801 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 19 de agosto de 2025 Radicación: 25000-23-41-000-2017-01978-01 (71.181) Actor: Paulina Blanco Barrera Demandado: Nación - Ministerio de Minas y Energía y otros Referencia: Acción de grupo (Ley 1437 de 2011) Temas: Apelación auto que rechazó la demanda - revoca El despacho resuelve el recurso de apelación presentado por la parte actora contra el Auto de 27 de febrero de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante el cual se rechazó la demanda.

En relación con el recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la demanda, le resultan aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 472 de 1998, y en virtud de la remisión señalada en el artículo 681 de la mencionada disposición, resulta procedente aplicar el artículo 35 del CGP2, según el cual, la decisión debe ser adoptada por el magistrado ponente.

Contenido: 1. Antecedentes 2. Consideraciones 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. La demanda y su trámite, 1.2. La providencia apelada, 1.3. Recurso de apelación, 1.4. Trámite del recurso de apelación. 1.1. La demanda y su trámite 1 ARTÍCULO 68.- Aspectos no regulados. En lo que no contraríe lo dispuesto en las normas del presente título, se aplicarán a las Acciones de Grupo las normas del Código de Procedimiento Civil – hoy Código General del Proceso. 2 ARTÍCULO

35. ATRIBUCIONES DE LAS SALAS DE DECISIÓN Y DEL MAGISTRADO SUSTANCIADOR. Corresponde a las salas de decisión dictar las sentencias y los autos que decidan la apelación contra el que rechace el incidente de liquidación de perjuicios de condena impuesta en abstracto o el que rechace la oposición a la diligencia de entrega o resuelva sobre ella.

El magistrado sustanciador dictará los demás autos que no correspondan a la sala de decisión. Los autos que resuelvan apelaciones, dictados por la sala o por el magistrado sustanciador, no admiten recurso. A solicitud del magistrado sustanciador, la sala plena especializada o única podrá decidir los recursos de apelación interpuestos contra autos o sentencias, cuando se trate de asuntos de trascendencia nacional, o se requiera unificar la jurisprudencia o establecer un precedente judicial.

Radicación: 25000-23-41-000-2017-01978-01 (71.181) Actor: Paulina Blanco Barrera Demandado: Nación - Ministerio de Minas y Energía y otros Referencia: Acción de grupo (Ley 1437 de 2011) ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 7 1. El 6 de diciembre de 20173, Paulina Blanco Barrera y otros demandantes4, en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, presentaron demanda en contra de la Nación – Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Congreso de la República, con el fin de (se trascribe): “PRIMERO: Declarar que la NACIÓN- CONGRESO DE LA REPUBLICA y la NACIÓN- MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA Y ENERGIA Y MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, son solidaria y civilmente responsables por los daños ocasionados al grupo que resulte conformado en el desarrollo procesal, de acuerdo al artículo 55 de la Ley 472 de 1998, por el cobro permanente, reiterado e inconstitucional de la contribución parafiscal contenida en los artículos 3, 7 y 9 del Decreto 4839 de 2008 anulados por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de fecha 09 de marzo de 2017, dentro del expediente No. 11001032700020090001800, que significó un desmedro patrimonial (daño antijurídico) para TODOS los usuarios de gasolina y diesel del territorio nacional a partir de una causa uniforme, haciendo más oneroso el bien dentro del mercado, sin que estos tuvieran el deber de soportar dicha carga contraria a derecho.

SEGUNDO: En consecuencia, se condene a la NACIÓN-MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA Y ENERGIA Y MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, como reparación del perjuicio ocasionado, a pagar a la suma que logre demostrase del daño antijurídico a lo largo del proceso, al grupo de afectados por concepto de daño emergente -equivalente a la contribución parafiscal cobrada desde enero de 2009 a septiembre de 2011. antes de entrar a regir el artículo 101 de la Ley 1450 de 2011-. junto con los intereses máximos legales vigentes y actualización monetaria hasta tanto se cumpla la sentencia, o la suma que resulte demostrada a lo largo del proceso en ese sentido.

TERCERO: Teniendo en cuenta la nueva tipológica del daño inmaterial de la Sección Tercera del Consejo de Estado* por violación a bienes constitucionales y convencionales, solicito de manera subsidiaria a título de reparación económicas, in natura o restitutio in integrumo de los derechos constitucionales de los consumidores de combustibles transgredidos tutelados en los artículos 78 y 83 de la Constitución Nacional y en la Ley 1480 de 2011, se establezca como metodología reparadora, aquella consistente en ordenar a los demandados a rebajar el precio del bien del que se desprende el perjuicio generado, es decir de los combustibles (gasolina y diesel) dentro del mercado, acorde a la misma intensidad del daño ocasionado y durante el mismo tiempo que se ha desplegado la conducta dañosa que dio origen al daño antijurídico por parte de los accionados, frente al grupo de perjudicados, junto con las demás medidas no pecuniarias que resulten procedentes y necesarias para lograr una reparación integral (tales como excusas públicas, un acto de desagravio y la publicación de la sentencia en un lugar visible).

CUARTO: Se declare y liquiden los honorarios del suscrito defensor equivalentes al 10% de los perjuicios que logren ser demostrados para los miembros del grupo que no hayan sido representados judicialmente, como abogado coordinador, en los términos del numeral 6 del artículo 65 de la Ley 472 de 1998.

QUINTO: Se condene en costas y agencias en derecho a los demandados, en los términos del Código General del Proceso. 3 Folio 1 del cuaderno principal. 4 En el escrito de la demanda se indicó que el medio de control era presentado por Paulina Blanco Barrera y el grupo existente de afectados por determinar. Radicación: 25000-23-41-000-2017-01978-01 (71.181) Actor: Paulina Blanco Barrera Demandado: Nación - Ministerio de Minas y Energía y otros Referencia: Acción de grupo (Ley 1437 de 2011) ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 7 SEXTO: Se ordene crear un comité para verificar el cumplimiento de la sentencia a efectos de lograr la efectividad del principio constitucional de reparación integral en cabeza del grupo afectado.” 2.

El 21 de febrero de 20185, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A inadmitió la demanda. Como fundamento indicó, en primer lugar que, si bien el artículo 152 del CPACA estableció que la competencia en las acciones de grupo no la estipulaba la cuantía, el artículo 52 de la Ley 472 de 1998 había señalado que, uno de los requisitos de la demanda era indicar el valor estimado de los perjuicios que se hubieren causado, en esa medida, consideró necesario establecer dicho estimado que fue omitido por el accionante.

En segundo lugar, indicó que no se determinó con claridad la justificación sobre la procedencia de la acción de grupo de conformidad con el artículo antes mencionado. 3. El 2 de marzo de 20186, la parte demandante presentó escrito de subsanación de la demanda. Respecto de la cuantía de las pretensiones de la demanda indicó que, para la etapa procesal no contaba con los elementos que permitieran establecer con certeza la estimación de los perjuicios, sin embargo, señaló como valor global de la reparación que se persigue el monto de $2.719.698.000.000.

Frente a la procedencia de la acción de grupo manifestó que, en atención a los precedentes de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado7, era admisible que un acto administrativo de contenido general, por medio del cual, se estableció el cobro de un tributo y fue declarado inconstitucional por un juez competente, fuera demandado por acción de grupo, toda vez que surge el deber por parte de la administración pública de reparar a los contribuyentes los perjuicios materiales e inmateriales que tuvieron el deber de soportar la carga impuesta. 4.

El 14 de marzo de 20188, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A admitió la demanda. Contra la anterior decisión, El 10 de abril de 20189, la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público interpuso recurso de reposición. Indicó que, en la subsanación de la demanda la parte no determinó adecuadamente la cuantía del proceso junto con la estimación razonada de los perjuicios, lo que podría ocasionar un desequilibrio fiscal a mediano plazo.

En el mismo sentido, el 11 de abril de 201810, la Nación – Ministerio de Minas y Energía interpuso recurso de reposición en el que manifestó que se presentó una indebida escogencia 5 Folios 70 a 72 del cuaderno principal. 6 Folios 74 a 78 del cuaderno principal. 7 Como referente citó la Sentencia de 16 de agosto de 2007 de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Radicado No. 66001-23-31-000-2004-00832-01. 8 Folio 87 a 88 del cuaderno principal. 9 Folios 116 a 124 del cuaderno principal. 10 Folios 147 a 151 del cuaderno principal. Radicación: 25000-23-41-000-2017-01978-01 (71.181) Actor: Paulina Blanco Barrera Demandado: Nación - Ministerio de Minas y Energía y otros Referencia: Acción de grupo (Ley 1437 de 2011) ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 7 del medio de control, pues, a su juicio, el procedente era nulidad y restablecimiento del derecho. 1.2.

La providencia apelada 5. El 27 de febrero de 202411, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A repuso el Auto de 14 de marzo de 2018 y rechazó la demanda. Como fundamento manifestó que, en realidad, el apoderado de la parte actora no realizó ningún esfuerzo por subsanar los defectos indicados en la demanda.

Adicionalmente, señaló que los daños ocasionados como consecuencia de un acto administrativo de carácter general no son susceptibles del medio de control de reparación de los perjuicios ocasionados a un grupo, tal como fue señalado en la Sentencia de 10 de junio de 2022 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del proceso con radicado No. 15001-23-33-000- 2013-00533-01. 1.3.

Recurso de apelación 6. El 8 de marzo de 202412, la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra la decisión de rechazo de la demanda. Sostuvo que la demanda fue subsanada en los términos indicados, pues, como estimación de los perjuicios indicó la suma global de $ 2.719.698.000. Frente a la razón que motiva la existencia e interposición de la demanda de grupo reiteró lo expuesto en la subsanación y, adicionalmente, indicó que, la Sentencia de 10 de junio de 2022 proferida dentro del proceso con radicado No. 15001-23-33-000-2013-00533-01 no guardó relación con el presente asunto, toda vez que, en dicha providencia, el acto administrativo no fue previamente anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativa. 1.4.

Trámite del recurso de apelación 7. El 3 de abril de 202413, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A rechazó por improcedente el recurso de reposición y concedió el de apelación. 2. CONSIDERACIONES 8. El Despacho resolverá el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto que rechazo la demanda por ser procedente de conformidad con lo previsto en artículos 90 y 321 del CGP – aplicable por 11 Folio 349 del cuaderno del Consejo de Estado. 12 Folios 358 a 361 del cuaderno del Consejo de Estado. 13 Folios 394 a 395 del cuaderno del Consejo de Estado.

En esta providencia se revocará la decisión adoptada en primera instancia de rechazar la demanda. Para sustentar dicha decisión, se analizarán los requisitos establecidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A mediante Auto de 21 de febrero de 2018 que presuntamente no fueron atendidos por la parte demandante y que conllevaron al rechazo de la demanda. 10. 1) Frente la estimación del valor de los perjuicios, en Auto de 21 de febrero de 2018, se le indicó a la parte actora que, pese a que, en las acciones de grupo no era determinante la cuantía, resultaba necesario establecer el estimativo del valor de los perjuicios.

Al respecto se advierte que, en la subsanación de la demanda la parte actora estimó que los perjuicios ocasionados correspondían a $2.719.698.000.000. 11. Para el despacho dicha suma es válida y razonable de acuerdo con la exigencia del artículo 52.3 de la Ley 472 de 199815, en atención a que corresponde al estimativo global de la reparación que se persigue por el total del grupo, ese estimativo no tiene que ser exacto sino un valor aproximado y, en todo caso, lo que sí es determinante es que no se trata de un juramento estimatorio16.

Además, esa cuantía fue valorada y aceptada por el tribunal en el Auto de 14 de marzo de 2018, por medio del cual se admitió la demanda y, si bien, en Auto de 27 de febrero de 2024, se repuso esta última decisión, los fundamentos respecto a la estimación se limitaron a señalar que la parte demandante no realizó ningún esfuerzo para subsanar los defectos indicados en la demanda, cuando dicho estudio debió hacerlo antes de admitir la misma. 12. 2) Respecto a la procedencia de la acción de grupo, el tribunal indicó que no se justificó la procedencia de la misma y en el auto que repuso la admisión de la demanda señaló que los daños causados con ocasión de un acto administrativo de carácter general no son susceptibles del medio de control de reparación de los perjuicios ocasionados a un grupo, como fundamentó de lo expuesto citó la Sentencia de 10 de junio de 2022 de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 14 Comoquiera que se notificó en estados del 7 de marzo de 2024 y se interpuso el 8 del mismo mes y año. 15 Requisitos de la Demanda.

La demanda mediante la cual se ejerza una acción de grupo deberá reunir los requisitos establecidos en el Código de Procedimiento Civil o en el Código Contencioso Administrativo, según el caso, y además expresar en ella: (…) 3. El estimativo del valor de perjuicios que se hubieren ocasionado por la eventual vulneración. 16 Al respecto, si bien el artículo 68 de la Ley 472 de 1998 estableció una integración normativa con el CGP que prevé un juramento estimatorio como requisito para la presentación de la demanda, en el presente asunto, no es necesario hacer la remisión al CGP, toda vez que, dicho aspecto está regulado por la norma especial en su artículo 52 en el cual estableció como requisito únicamente un estimativo del valor de los perjuicios.

Por lo tanto, no se comparte la decisión del tribunal de rechazar la demanda por dicho aspecto. 14. En segundo lugar, para este despacho es importante indicar que la Corte Constitucional en Sentencia de C 302 de 2012, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2 del artículo 145 del CPACA, afirmó expresamente que, la acción de grupo sí procede contra actos administrativos de contenido general, pues el mencionado artículo no limitó su procedencia. Al respecto (se trascribe): “ (…) no es cierto que el inciso segundo del artículo 145 de la ley 1437 limite la posibilidad de (i) declarar que la causa de un daño soportado por un número plural de personas es un acto administrativo de carácter general, y (ii) de declarar la nulidad de este tipo de actos como una medida de reparación, cuando sea necesario.” 15.

En atención a lo anterior, contrario a lo señalado por el tribunal, el medio de control de acción de grupo sí procede frente a actos administrativos de carácter general y, si bien, en Sentencia de 10 de junio de 2022 proferida por esta Subsección se indicó que se podía ejercer el medio de control contra actos administrativos únicamente de carácter particular18, esa decisión no constituye una providencia de unificación, adicionalmente, no se puede desconocer e ir en contravía de lo establecido por la Corte Constitucional y, finalmente, incluso, este despacho salvó el voto frente a la mencionada decisión19. 16.

Finalmente, se debe indicar que, si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, considera que la acción de grupo no es el medio de control idóneo para tramitar la presente controversia, en virtud del derecho de acceso a la administración de justicia, y comoquiera que el asunto se encuentra en una etapa temprana, según el artículo 171 del CPACA20, es deber del juez dar el trámite adecuado a la demanda, aunque se hubiera indicado por la parte demandante una vía procesal inadecuada.

En esa medida, corresponde al mencionado tribunal, si lo considera, adecuar al medio de control que considere procedente. 17 “Artículo 169. Rechazo de la demanda Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3.

Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.” 18 “Como se advierte, en el inciso segundo de la disposición el legislador habilitó la posibilidad de ejercer el medio de control contra actos administrativos pero, única y exclusivamente de contenido particular y concreto, pues, así lo establece expresamente la norma” 19 Índice Samai 80 del proceso con radicado No. 15001-23-33-000-2013-00533-01. 20 Ley 1437 de 2011.

Artículo 171. “ADMISIÓN DE LA DEMANDA. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: (…)” (Destacado fuera de texto) Radicación: 25000-23-41-000-2017-01978-01 (71.181) Actor: Paulina Blanco Barrera Demandado: Nación - Ministerio de Minas y Energía y otros Referencia: Acción de grupo (Ley 1437 de 2011) ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 7 17.

De conformidad con lo expuesto, el Despacho revocará la decisión adoptada en primera instancia, por medio de la cual se rechazó la demanda de la referencia, toda vez que, de acuerdo con lo previamente expuesto no hay lugar a que se rechace la demanda. El despacho, en consecuencia

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el Auto de Auto de 27 de febrero de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante el cual se rechazó la demanda.

SEGUNDO: DEVOLVER EL ASUNTO AL TRIBUNAL de origen con el fin de que surta el trámite correspondiente, de conformidad con lo expuesto en la presente providencia.

TERCERO: NOTIFICAR la presente providencia mediante estado electrónico, en cumplimiento de lo dispuesto en el CGP modificado por la Ley 2213 de 2021.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, REMÍTASE el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado