CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO Bogotá D. C, seis (6) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación Núm.: 25000-23-25-000-2010-01138-02 (4092-2019) Actor: MARIA OFELIA PARDO GUEVARA Demandados: NACIÓN- PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN- MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 17 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Sala Transitoria, por medio de la cual se declaró probada la caducidad de la acción sobre los actos administrativos demandados proferidos por la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.
I. LA DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada por los artículos 138, 152 numeral 2, 156 numeral 2 y 3, los artículos 157, 161, 162 y 163 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), por intermedio de apoderado legalmente constituido, la señora MARÍA OFELIA PARDO GUEVARA, interpuso demanda contra LA NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN- DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA- MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y solicita que se acceda a las siguientes: 1.
Pretensiones: La actora plantea como pretensiones de su reclamación las siguientes:
PRIMERO: La declaratoria de nulidad de los oficios No. 0543 de 19 de febrero de 2008, 3670 de 2008, 3250 del 15 de julio 2009, 2-2008-009729 de 08 de abril de 2008 y 2008EE5342 del 6 de junio de 2008, proferidos por la Secretaría General de la Procuraduría General de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Directora y Director de Desarrollo Organizacional del Departamento Administrativo de la Función Pública, en cuanto desconoce a mi poderdante el derecho que tenía a percibir mensualmente y con carácter permanente el pago del monto salarial que reciben los Magistrados de las Altas Cortes (Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura).
SEGUNDO: Como consecuencia de la nulidad del acto acusado, se declare igualmente la nulidad o se reconozca, en sede judicial, la pérdida de fuerza ejecutoria del negocio jurídico de transacción celebrado entre el Procurador General de la Nación y el doctor (sic) MARIA OFELIA PARDO GUEVARA (diciembre de 2004), dado que el mismo se viola derechos que por su contenido son irrenunciables, pues no es posible renunciar a derechos salariales, ni mucho menos conciliar derechos ciertos e indiscutibles, ni derechos adquiridos como los consagrados en el Decreto 610 de 1998.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho se condene a la NACIÓN- PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN (MINISTERIO PÚBLICO) – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, a pagar a la doctora MARIA OFELIA PARDO GUEVARA las diferencias salariales que resulten a su favor por el beneficio económico laboral de la bonificación por compensación, de conformidad con lo establecido en los Decretos 610 y 1239 de 1998, teniendo en cuenta el 80% de lo que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura, a partir de enero de 2001 hasta y por el periodo en que se desempeñó como Procuradora Judicial II, con todas las consecuencias jurídicas que conlleva tal determinación, en particular en lo relacionado con el reconocimiento del mayor valor de este factor frente a su pensión de jubilación que le fue concedida; es decir que sea tomada como factor salarial para que sea cancelada mensualmente por nómina y con carácter permanentemente.
CUARTO: Que al efectuarse la liquidación respectiva, tal como se solicita en esta demanda, la Procuraduría General de la Nación, debe ajustarlas en forma real y efectiva de conformidad con el artículo 178 del C.C.A., en cuanto debe indexar o actualizar las sumas debidas de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE o el Banco de la República, con base en la fórmula que a continuación se indica: R = RH x Índice final Índice Inicial De donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es la suma adeudada al demandante, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado como ya se dijo por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de la providencia que ponga fin a la actuación, por el índice vigente en la fecha en que ha debido efectuarse el pago de cada mensualidad, y así sucesivamente.
SEXTO: Que las sumas dejadas de cancelar a la doctora MARIA OFELIA PARDO GUEVARA las paguen las Entidades demandadas con los intereses corrientes y moratorios de que trata el artículo 177 del C.C.A., en armonía con lo resuelto en la Sentencia C-188N de 24 de marzo de 1999 de la H. Corte Constitucional.
SÉPTIMO: Finalmente, se condene en costas a las demandadas. 2. Hechos en que se fundamenta la demanda: Los fundamentos fácticos de las pretensiones se pueden exponer, en síntesis, así: 2.1. La demandante se desempeñó como Procuradora Judicial II, por lo que asegura es beneficiaria de la bonificación por compensación que estableció el Decreto 610 de 1998. 2.2.
La parte actora para poder acceder al pago de la bonificación por gestión judicial establecida en el Decreto 4040 de 2004, celebró un contrato de transacción con el Procurador General de la Nación en el mes de diciembre de 2004, en el cual renunció a futuros litigios relacionados con la bonificación por compensación. 2.3. El día 21 de diciembre de 2007 solicitó ante la PROCURADURÍA las diferencias salariales que resulten a su favor por el beneficio económico laboral de la bonificación por compensación, de conformidad con lo establecido en los Decretos 610 y 1239 de 1998, teniendo en cuenta el 80% de lo que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura; así como también sea tomada como factor salarial para la pensión para que sea cancelada mensualmente por nómina y con carácter permanente. 2.4.
Teniendo en cuenta los principios constitucionales de igualdad, favorabilidad e irrenunciabilidad, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación en los porcentajes y tiempo señalados en los Decretos 610 y 1239 de 1998 para los Magistrados de Tribunales y Procuradores delegados ante tribunales. 2.5. El día 19 de febrero de 2018, la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN mediante oficio S.G. No. 0543 del 19 de febrero de 2008, se declaró impedida para pronunciarse sobre la petición presentada, por lo que, decidió remitir el asunto al MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y Dirección Nacional del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA. 2.6.
El día 25 de agosto de 2008, la PROCURADURÍA adicionó el acto administrativo S.G. No. 0543 indicando en el oficio S.G. No. 3670 de 25 de agosto de 2008 que el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO mediante oficio 2-2008-009729 del 08 de abril de 2008, declaró que no es competente para resolver la solicitud presentada por la demandante. 2.7.
El día 06 de junio de 2008, el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA expidió el oficio 2008EE5342 mediante el cual estableció que el reconocimiento y pago de la “bonificación por compensación” es jurídicamente improcedente. 2.8. El día 07 de julio de 2009 la demandante insistió a la PROCURADURÍA para que diera una respuesta de fondo a la solicitud de fecha 21 de diciembre de 2007, por lo que la PROCURADURÍA expidió el oficio S.G. No. 3250 del 15 de julio de 2009, en el cual se reiteró que se declaraba impedida para conocer de la solicitud presentada y señaló que era el Gobierno Nacional quien debía darle trámite. 2.9.
Manifiesta la demandante que las decisiones adoptadas respecto a sus solicitudes por la PROCURADURÍA, el MINISTERIO DE HACIENDA y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, no fueron notificadas en la forma establecida en los artículos 44, 45 y 47 del C.C.A. 2.10. El día 18 de diciembre de 2009, la parte demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial, la cual se llevó a cabo sin éxito ante la Procuraduría Regional de Cundinamarca el 24 de febrero de 2010. 3.- Normas violadas y concepto de la violación: La demanda señala como normas desconocidas los artículos 2, 3, 13, 25, 29, 53, 55, 58 y 280 de la Constitución, así como el artículo 15 del Código Sustantivo del Trabajo y el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, lo mismo que instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos y Culturales, aprobado mediante la Ley 74 de 1968, el Convenio Internacional del Trabajo No. 111, aprobado por la Ley 22 de 1967, y otras normas concordantes.
Los cargos planteados contra los actos administrativos atacados pueden sintetizarse de la siguiente manera: Sostiene la parte demandante que no es posible renunciar a derechos salariales, ni mucho menos conciliar derecho ciertos e indiscutibles, ni derechos como los reconocidos en el Decreto 610 de 1998 para recibir el 70% de lo que devengan los Magistrados de Altas Cortes cuando lo que le corresponde es el 80%.
Señala que el principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución, irradia todas las actuaciones de las autoridades públicas y encuentra manifestaciones concretas como en el caso del pago de salarios y demás contraprestaciones económicas a sus trabajadores, de acuerdo con el postulado “a trabajo igual salario igual”. Manifiesta que el negocio jurídico de transacción celebrado entre el Procurador General de la Nación y la demandante en el mes de diciembre de 2004, es nulo y así solicita que se declare o, en su defecto, se reconozca su pérdida de ejecutoria por cuanto el mismo supone la violación a derechos que por su contenido son irrenunciables y por ello no son susceptibles de ser transigidos.
Indica que los actos acusados, a pesar de contener manifestaciones de voluntad, no señalan recursos que legalmente proceden contra lo decidido allí, como tampoco señalan las autoridades ante quienes deben interponerse, ni mucho menos los plazos para hacerlo, siguiendo lo prescrito por el artículo 47 del CCA. Afirma que los actos acusados devienen nulos ya que transgreden no solo las normas superiores sobre las cuales debían fundarse, que eran el Decreto 610 de 1998 y el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, sino aquellos mandatos atinentes al debido proceso, puesto que se expidieron con violación del derecho de audiencia y de defensa de la demandante, y no se indicó qué recursos procedían contra lo decidido, la autoridad ante quien se debían formular y el plazo para llevar a cabo su defensa.
Advierte también que se le ha vulnerado un derecho adquirido al desconocer el pago de un beneficio económico laboral en los términos de la normativa que lo crea; el cual, teniendo conexidad con el derecho fundamental a la seguridad social, al ser vulnerado, pone en peligro otros derechos y principios fundamentales. Advierte también que LA PROCURADURÍA ha desconocido el artículo 13 de la Constitución, según el cual todas las personas deben recibir la misma protección y trato de las autoridades, gozar de los mismos derechos en situaciones semejantes, sin discriminación alguna y contar con la promoción de condiciones adecuadas para que esa igualdad sea real y efectiva.
Con ocasión de lo anterior, precisa que la negativa al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación en los términos del Decreto 610 de 1998 infringe, entre otras disposiciones, los artículos 29, 48 y 53 de la Constitución; 2 y 17 de la Ley 4 de 1992; y los artículos 44, 47, 48 y 69 ordinales 1º y 3º del CCA. II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, las partes demandadas contestaron la demanda en los siguientes términos: 2.1.
Procuraduría General de la Nación: La PROCURADURÍA se opone a cada una de las pretensiones de la demanda, argumentando que en su calidad de entidad nominadora no tiene facultad constitucional o legal para definir el régimen salarial de los funcionarios vinculados a su planta de personal. Asegura que es el Gobierno Nacional el ente encargado de definir el régimen salarial de los servidores públicos, de manera que entidades que no cumplen esta función, como la PROCURADURÍA, solo tienen a su cargo cancelar las asignaciones correspondientes con los recursos del presupuesto de nómina, a partir de lo que define el Gobierno. Adicionalmente, afirma que en el caso aplica la prescripción extintiva porque a la fecha de petición del reconocimiento y pago de las sumas solicitadas ante la PROCURADURÍA, el 09 de agosto de 2001 y hasta el 26 de abril de 2010, ya había prescrito el derecho de reclamar en su totalidad lo pretendido. 2.2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público: El MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO solicita desestimar las pretensiones de la demanda, señalando que tiene obligaciones de carácter laboral únicamente con los funcionarios de su planta de personal, de la cual no ha formado parte la señora MARIA OFELIA PARDO. Indica que no tuvo injerencia en la expedición de las disposiciones cuya nulidad se pretende, en razón de que no existe ni existió vínculo jurídico, legal, reglamentario, contractual o laboral con la demandante.
Sostiene que es necesario precisar que los recursos aprobados en el Presupuesto General de la Nación para el Ministerio Público, incluyendo a la PROCURADURÍA, hacen parte, entre otros rubros, del objeto del gasto denominado Transferencias Corrientes, dentro de la Sección Presupuestal correspondiente, que para el efecto se constituye en el órgano ejecutor de estos recursos, que se ejecutan a través del programa anual de caja PAC y por lo que se pone de presente que la PROCURADURÍA goza de autonomía presupuestal.
Plantea como excepciones las de falta de legitimación en la causa por pasiva, la falta de reclamación administrativa y el agotamiento de la vía gubernativa, la caducidad de la acción y prescripción del derecho y, por último, la excepción genérica. 2.3. Departamento Administrativo de la Función Pública: El DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA sostiene que, en caso de haber una condena, la llamada a responder frente a la parte demandante es la PROCURADURÍA, en su rol de entidad empleadora.
Indica que el Oficio No. 2008EE5342 del 6 de junio de 2008, emitido por los Directores Jurídico y de Desarrollo Organizacional del DAFP, no constituye un acto administrativo, y consecuentemente, tampoco resulta pasible de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, en la medida en que contiene una simple apreciación o interpretación doctrinaria sobre el tema, que no tiene carácter vinculante para la PROCURADURÍA, ni para sus empleados o exempleados, conforme a la disposición del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.
Asegura que los Decretos 359 de 1995 y 4689 de 2005 disponen que, en tratándose de fallos de contenido laboral, el pago deberá atenderse en su totalidad con cargo al presupuesto de la entidad en que presta o prestó el servicio personal el servidor público beneficiario de la sentencia y/o conciliación. De manera que, como la señora MARIA OFELIA PARDO prestó sus servicios a la PROCURADURÍA, es este organismo autónomo e independiente, y no otro, el legalmente llamado a atender las resultas del proceso.
III.- LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia del 17 de noviembre de 2017, la Sección Segunda – Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la caducidad de la acción sobre los actos administrativos demandados proferidos por la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA y se declaró inhibida para pronunciarse sobre el fondo del asunto con base en las siguientes consideraciones: En relación a la excepción de prescripción, manifiesta que primero se debe verificar el derecho que se solicita y solo en caso de hallarse acreditado que a la parte demandante le asiste el mismo, se dirime sobre la prescripción del derecho, en consecuencia, se aborda con el fondo del asunto.
Sobre la falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el MINISTERIO DE HACIENDA, indica que este se encuentra legitimado “de hecho” para intervenir en el asunto, teniendo en cuenta que la demanda se dirigió en contra de esta entidad de Derecho Público, resultando vinculado al presente asunto por virtud de las imputaciones realizadas en la demanda, admisión de esta y su notificación. Aspecto, dice, que resulta suficiente para declarar no probada la excepción así propuesta.
Lo anterior, sin perjuicio del análisis que se haga en la sentencia sobre la relación de la aludida entidad con la situación fáctica que se demanda, es decir, con la legitimación en la causa material. Sostiene que en el presente caso operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción sobre los actos administrativos expedidos por la PROCURADURÍA y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE FUNCIÓN PÚBLICA, toda vez que se impetró la demanda pasados los cuatro meses que establece la ley para tal efecto; sin perjuicio incluso de la notificación por conducta concluyente y la suspensión del término debido al trámite de la conciliación prejudicial.
Por lo anterior, asevera que como cuerpo colegiado se ve obligado a inhibirse para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda al encontrar probada la excepción de caducidad de la acción. Finaliza asegurando que ocurre algo similar con el oficio No. 009729 del 08 de abril de 2008 con el cual le fue endilgada la autoría a la NACIÓN- MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.
No obstante, al no reposar en el expediente, la demandante incumplió la carga que le impone el artículo 139 del C.C.A. respecto de allegar “una copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, notificación o ejecución (…)”, por lo que no puede abordar el estudio de legalidad del mismo y lo procedente es inhibirse sobre dicho asunto.
IV.- LA IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión adoptada, la parte demandante interpuso oportunamente el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Los fundamentos de la impugnación se sintetizan en los siguientes argumentos: Precisa el apelante que en el presente caso no ha operado la caducidad, como lo afirma el Tribunal, porque si bien es cierto que la acción se instauró en un término no menor a cuatro meses después de la notificación de los actos administrativos, también lo es que para la fecha de presentación de la demanda, la exigibilidad del Decreto 4040 de 2004 estaba en discusión, es decir, ni siquiera la respectiva obligación se había hecho exigible y, en segundo lugar, que la bonificación por compensación es una prestación periódica, que se puede reclamar en cualquier tiempo.
Señala que la acción no está caducada, pues únicamente para el día 14 de diciembre de 2011 se profirió la nulidad del Decreto 4040 de 2004, lo cual hace que resurja a la vida jurídica el artículo del Decreto 610 de 1998 que permite la exigibilidad del derecho reclamado. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la exigibilidad mencionada, debe contarse a partir de la ejecutoria del fallo del Consejo de Estado que declaró la nulidad por inconstitucionalidad del Decreto 4040 de 2004.
Emplea la sentencia del Consejo de Estado de 18 de mayo de 2016, dentro del proceso con radicado 250002325000201000246-02 (0845-2015), para indicar que solo puede hablarse de exigibilidad de la bonificación por compensación a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, es decir, el 28 de enero de 2012.
Con base en lo anterior, la apelante solicita al Consejo de Estado dejar sin efectos la providencia del 17 de noviembre de 2017 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Sala de Conjueces, para en su lugar proferir decisión en la que se ordene a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN pagar las diferencias salariales por el beneficio económico de la bonificación por compensación de conformidad con lo establecido por los Decreto 610 de 1998 y 1239 de 1998, teniendo en cuenta el 80% de lo que por todo concepto perciben los Magistrados de las Altas Cortes a partir del 01 de enero hasta el 24 de noviembre de 2003.
V.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Admitido mediante auto de 25 de septiembre de 2020 el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, el Despacho Ponente ordenó, por auto de 02 de marzo de 2021, correr traslado por el término de diez días para alegar de conclusión. 5.1. De la parte demandante: La parte actora presentó los siguientes alegatos: Sostiene que la Ley 4 de 1992, mediante la cual se establece las normas, objetivos y criterios para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso de la República y de la Fuerza Pública, así como para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales, de conformidad con el artículo 150, numeral 9, literales e y f de la Constitución Política, constituyó la base para que el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 610 de 1998, adicionado por el 1239 del mismo año, creara una prestación denominada “Bonificación por compensación” a partir de 1999, la cual con carácter permanente se adicionaría al salario mensual y demás ingresos laborales de los funcionarios de la rama judicial.
Asegura que por ser parte de la remuneración mensual el 60%, 70% y 80% del reajuste de los ingresos laborales de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados de las Altas Cortes debe entenderse que estos constituyen una prestación periódica al tratarse de una remuneración permanente y periódica que recibió la señora MARIA OFELIA PARDO como retribución por sus servicios y que se constituye en la base para efectos de la liquidación prestacional.
Con base en lo anterior, solicita que se revoque la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, teniendo en cuenta que en el presente caso no debe declararse la caducidad de la acción y, en su lugar, se ordene a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN pagar las diferencias salariales por el beneficio económico de la bonificación por compensación de conformidad con lo establecido por los Decretos 610 y 1239 de 1998, teniendo en cuenta el 80% de lo que por todo concepto perciben los Magistrados de Altas Cortes, a partir del 01 de enero de 2001 hasta el 24 de noviembre de 2003. 5.2.
De la parte demandada: 5.2.1. De la Procuraduría General de la Nación: La PROCURADURÍA presentó sus alegatos de conclusión señalando que, para la época en que la demandante inició sus reclamaciones administrativas con fechas de 21 de diciembre de 2007 y 07 de julio de 2009, ante la Secretaría General de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, tendientes al reconocimiento y pago para el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2001 y el 24 de noviembre de 2003, de la bonificación por compensación, aunada al incremento del factor prestacional, con ocasión del factor salarial de conformidad con el Decreto 610 de 1998, ya había operado la prescripción, siguiendo el tenor literal de los artículos 488 del Código Sustantivo del Trabajo, 151 del Código de Procedimiento Laboral y 41 del Decreto 3135 de 1968.
Sostiene que como la presentación de la demanda se dio únicamente para el mes de diciembre de 2010, ya habían transcurrido los cuatro meses que menciona el artículo 136 del C.C.A, operando el fenómeno de la caducidad, máxime cuando para la misma fecha, la demandante llevaba un tiempo considerable sin laborar para la entidad. Por lo que, solicita al despacho confirmar la sentencia apelada que declaró probada la caducidad de la acción de los actos administrativos demandados. 5.2.2.
Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público: El MINISTERIO presentó sus alegatos de conclusión manifestando que la sentencia de primera instancia acertó al negar las pretensiones formuladas en la demanda, ya que la parte actora dejó transcurrir un periodo superior a los cuatro meses entre la fecha en la que fueron expedidos y conocidos los actos administrativos demandados y la fecha en la que radicó la demanda.
Por lo anterior, solicita que se ratifique el fallo proferido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la medida que constituye una aplicación acertada de la normatividad aplicable al asunto, fundada en elementos de convicción debidamente allegados al plenario de los cuales se desprende la consecuencia legal declarada por el fallador de primera instancia. 5.2.3.
Del Departamento Administrativo de la Función Pública: El DEPARTAMENTO DE FUNCIÓN PÚBLICA manifiesta que tiene por objeto principal el fortalecimiento de las capacidades de los servidores públicos y de las entidades y organismos del Estado, su organización y funcionamiento, el desarrollo de la democratización de la gestión pública y el servicio al ciudadano, mediante la formulación, implementación, seguimiento y evaluación de políticas públicas, la adopción de instrumentos técnicos y jurídicos, la asesoría y capacitación, en los términos del artículo 1 del Decreto 430 de 2016.
Señala que no está revestido de competencia ni de autoridad administrativa o presupuestal para sustituir a las entidades empleadoras en el manejo de su personal o de la nómina de sus servidores, ni tampoco puede responder materialmente por acreencias salariales o prestacionales adeudadas al personal que presta o prestó sus servicios en la PROCURADURÍA u otras entidades públicas, en la medida que estas materias son del resorte exclusivo de los respectivos nominadores y ordenadores del gasto; autonomía que en el caso de la PROCURADURÍA está soportada por los artículos 1, 6, 113, 121, 122, 275, 279, 280 y 345 de la Constitución Política y el Decreto Ley 262 de 2002 y en los mandatos del inciso 2º del artículo 2.8.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015.
En consecuencia, solicita tener por establecido que el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA carece que legitimación material en la causa por pasiva. VI.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La agencia delegada del Ministerio Público ante la Sección Segunda del Consejo de Estado guardó silencio. VII.- DECISIÓN 1. Competencia: De conformidad con lo previsto por el artículo 129 del CCA (modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
En consecuencia, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. Por tratarse de un proceso iniciado mediante demanda interpuesta el día 06 de diciembre de 2010, se sujeta a las normas contenidas en el Decreto 01 de 1984 y sus disposiciones modificatorias. 2. Aceptación del impedimento de los magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado: En el asunto bajo revisión, se tiene que una vez arribado el expediente a la Corporación, los miembros de la Sección Segunda, por auto de 12 de septiembre de 2019, se declararon impedidos para conocer de este proceso.
Ello, por tratarse de un asunto en el que se debaten disposiciones que desde el punto de vista salarial benefician a los magistrados de tribunal y a los magistrados auxiliares del Consejo de Estado, como lo fueron ellos; circunstancia que, en criterio de los magistrados, configura la causal de impedimento establecida en el numeral 1 del artículo 141 del Código General del Proceso, en armonía con loa artículos 130 y 131 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Lo anterior, dado que al haber sido magistrados de los tribunales administrativos, procuradores judiciales o magistrados auxiliares de esta corporación, se configura en cabeza suya un interés que compromete su imparcialidad como juzgadores de esta causa. Por encontrar fundada dicha manifestación de impedimento, como se hará en la parte resolutiva de esta providencia, esta Sala de Conjueces declara la configuración del impedimento manifestado y procede al análisis y resolución del caso sub lite. 3.
Problema jurídico: De conformidad con los argumentos del recurso de apelación interpuesto, corresponde a la Sala definir si en el sub lite es procedente o no declarar la caducidad de la acción ejercida por la señora MARÍA OFELIA PARDO GUEVARA. En caso que la respuesta a dicho interrogante sea negativa, la Sala deberá proceder a pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda.
Para resolver el problema planteado, primero se realizará una valoración general del marco normativo y jurisprudencial que rige la materia objeto de análisis (4) para luego examinar y resolver el caso concreto (5). 4. Marco normativo y jurisprudencial de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho: El fenómeno conocido como caducidad se configura cuando el plazo establecido en la ley para ejercer una acción, en procura de brindar seguridad jurídica a las relaciones y situaciones jurídicas, ha expirado o vencido, con el subsecuente cierre o clausura de la posibilidad de acudir ante la justicia para reclamar un derecho que se ostenta y para cuya defensa se dispone del correspondiente medio procesal o acción. La caducidad constituye, en este orden de ideas, una consecuencia desfavorable o sanción que consagra la ley por el no ejercicio oportuno del derecho de acción. Presupone una prolongada omisión de la carga de demandar y, en breve, una conducta consistente en dejar pasar los términos legalmente señalados para acudir, en un caso concreto, ante la jurisdicción. El resultado de tal proceder, se insiste, no es otro que la expiración o desaparición práctica del derecho que tiene toda persona de solicitar al aparato jurisdiccional que se pronuncie y defina una controversia particular y concreta.
Ello, se itera, en procura de brindar seguridad jurídica a las relaciones y situaciones jurídicas que surgen en la vida cotidiana, que no conviene exponer indefinidamente a los azares ligados de una controversia judicial; menos aún si se trata de controvertir ante el contencioso administrativo la legalidad de un acto administrativo de carácter particular.
En últimas, la expiración del término legalmente previsto para interponer oportunamente una demanda blinda jurídicamente el acto administrativo y equivale, en la práctica, a zanjar toda controversia sobre la legalidad, que deviene, a partir de entonces, inatacable. Ahora bien, en armonía con lo expresado, el numeral 2º artículo 136 del CCA dispuso la siguiente regla en torno a la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho:
ARTÍCULO 136. Modificado por el art. 23, Decreto Nacional 2304 de 1989, Modificado por el art. 44, Ley 446 de 1998, Caducidad de las acciones. (…) 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.
Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. (…) El precepto en cita contempla dos supuestos en los que el término aplicable es radicalmente distinto. Por un lado, la regla general, es la exigencia del respeto a un término de cuatros (4) meses para acudir a la jurisdicción, so pena de que se considere extinto el derecho de acudir a la justicia en procura de controlar la legalidad de un acto administrativo y obtener el amparo de un derecho conculcado y la indemnización de los daños ocasionados por el acto ilegal anulado.
Por otro lado está la excepción, esto es, el evento en el cual se controvierten actos que reconocen prestaciones periódicas, en los cuales se habilita un acceso incondicionado temporalmente a la justicia. En este último caso, entonces, se está ante actos administrativos susceptibles de ser demandados en cualquier por quienes estén interesados.
En el primer evento, la acción deberá interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la publicación, notificación, comunicación o ejecutoria del acto. En el segundo evento, la jurisprudencia ha clarificado el sentido de lo que debe entenderse por “prestación periódica”. Según explicó la Sección Segunda de esta Corporación en auto de 1 de octubre de 2010: No es de recibo la tesis planteada por el recurrente, según la cual el tema que aquí se discute corresponde a la reclamación de prestaciones periódicas, ya que tal calidad se predica tan sólo del derecho a la pensión de jubilación de las personas de la tercera edad como claramente lo tiene sentado esta Corporación en su jurisprudencia, como a continuación se precisa en uno de sus apartes: “Si la interpretación sobre lo que debe entenderse por prestación periódica fuera el significado lingüístico de las palabras, sería elemental que el actor tendría razón. No obstante, tal método, cuando la ley se encarga de poner ejemplos sobre los cuales son las prestaciones periódicas, no es eficaz y debe atenderse a la orientación que brinda aquella.
En efecto, el artículo 131,6 letra b) del CCA, se refiere a las pensiones de jubilación y de invalidez como prestaciones periódicas, referencia que debe observase para los efectos del inciso 3º del artículo 136 ibídem, pues la norma en últimas lo que da a entender es que tratándose de derechos que existen durante la vida del titular y después respecto de los beneficiarios llamados a sustituirse también en forma vitalicia (cónyuge, compañera o hijo inválidos), es lógico, justificable y razonable que en cualquier tiempo pueda discutirse tales prestaciones, para diferenciarlas de los demás derechos laborales que no son vitalicios y por consiguiente la definición de las controversias sobre los mismos, debe hacerse en los términos de la caducidad establecida para ellos, vale decir, a meses.
Si tal no fuera el alcance de la norma, resultaría que como en el derecho laboral casi todos los derechos se causan por un determinado tiempo, habría que concluir en esa materia la indefinición de los conflictos seria la constante, porque no operaría la caducidad en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho y tal interpretación sería absurda, a juicio de la Sala (subraya fuera de texto) Adicionalmente se tiene que la demandante estuvo activa como funcionaria de LA PROCURADURÍA hasta el 23 de noviembre de 2003.
Por tanto, es evidente que para el momento en que presentó las peticiones de reconocimiento de las sumas pretendidamente adeudas por concepto de la bonificación por compensación, lo mismo que la solicitud de conciliación y la demanda, su vínculo funcionarial con la demandada se encontraba completamente finiquitado; por manera que no existe forma alguna de entender que el reclamo elevado es subsumible bajo la categoría “prestación periódica”.
De ningún modo podría validarse que la presente controversia, edificada en torno a la exigencia del beneficio económico de la bonificación por compensación, represente una caso correspondiente a la excepción enunciada, correspondiente a prestaciones periódicas; fórmula que no puede más que entenderse en los términos que la jurisprudencia ha descrito.
En consecuencia, el caso sub lite se rige por la regla general, esto es, la sujeción del derecho de acción a un término de caducidad legalmente preestablecido en cuatro (4) meses (artículo 136.2 del CCA). De acuerdo con su regulación legal, para que se configure la caducidad en estos casos no se requiere de ningún elemento adicional al vencimiento del plazo previsto por la ley para ejercer la acción correspondiente.
Se trata de una consecuencia jurídica que se produce ope legis, siempre que sea verificable el supuesto de hecho legalmente establecido. Así, pues, comprobada dicha eventualidad (i.e. el paso del término legalmente establecido sin que se haya presentado la acción) corresponde al operador judicial hacer efectiva dicha consecuencia. Idealmente ello debería suceder de entrada, al inicio del proceso, y debería dar lugar al rechazo de la demanda (artículo 143 del CCA y artículo 169 del CPACA).
No obstante, si por cualquier razón no es el caso y no sucede así (y la demanda no es rechazada, sino tramitada), a pesar de lo antieconómico de la situación originada, ello para nada legítima la reclamación y mucho menos impide que la caducidad sea declarada al momento de fallar. Se trata de garantizar el cumplimiento de normas de carácter imperativo, cuya aplicación es, por tanto, inexcusable e imperiosa.
Es lo que se hará en el asunto sub examine. De conformidad con lo anterior, y con independencia de incidentales problemas con la técnica jurídica con que se practicaron las notificaciones de los actos demandados, no cabe duda que al presentar la solicitud de conciliación el día 18 de diciembre de 2009 la parte demandante subsanó cualquier defecto asociado a tales actos procesales previos y permite, perfectamente, establecer una notificación por conducta concluyente.
Siendo así, que la demanda se haya presentado solo hasta el 6 de diciembre de 2009, pese a que la audiencia de conciliación se celebró el 24 de febrero de 2009, evidencia a las claras que el fenómeno de la caducidad se produjo irremediablemente. Para esta Sala es claro que la notificación se surtió por conducta concluyente, ya que con la radicación de la solicitud de conciliación la actora evidenció de manera oficial tener conocimiento del contenido de los actos demandados.
Recientemente, esta Corporación destacó que “la conducta concluyente es una modalidad igualmente válida de notificación de los actos administrativos y se erige en un mecanismo tendiente a subsanar las omisiones o irregularidades que se hayan presentado al intentar la comunicación por el mecanismo principal esto es, el personal o cuando fracasó la notificación por aviso o por edicto”.
Fundamenta esto lo previsto por el artículo 48 del CCA (hoy recogido por el artículo 72 del CPACA) en torno a que una notificación surtida sin el lleno de las exigencias legales “no se tendrá por hecha (…) ni producirá efectos legales (…) a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales” (negrillas fuera de texto).
De ahí que, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 48 del CCA, en concordancia con el artículo 330 del CPC, se entienda que en el sub lite la notificación de los actos atacados se surtió desde la fecha en que la demandante, por intermedio de su apoderado judicial, presentó solicitud de conciliación extrajudicial el día 18 de diciembre de 2009.
Como se anotó en precedencia, la audiencia de conciliación se surtió ante la Procuraduría General de Cundinamarca el día 24 de febrero de 2010. De modo que el término para contabilizar la caducidad de la acción inicia desde el día siguiente, es decir, el 25 de febrero de 2010, infiriéndose que el plazo máximo para la presentación de la demanda era el día 25 de junio de 2010.
Por ende, es claro para la Sala que para el día 06 de diciembre de 2010, momento de presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la que ahora se conoce, la acción ya había caducado. 5. Resolución del caso: A partir de lo expuesto en la sección anterior de esta providencia, queda visto que en el presente asunto operó el fenómeno jurídico de la caducidad, toda vez que la señora MARÍA OFELIA PARDO GUEVARA acudió tardíamente a la justicia, toda vez que permitió que expirara el término de cuatro (4) meses que consagra el numeral 2º del artículo 136 del CCA para interponer una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por último, al encontrar que no se advierte en ninguna de las partes de esta actuación un uso temerario o abusivo del aparato judicial, ni de los instrumentos procesales que estuvieron a su disposición, se decide que en el presente proceso no se causan costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el día 17 de noviembre de 2017 por la Sección Segunda - Sala Transitoria, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDO. Sin condena en costas conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO Conjuez Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA (modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021).