Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., nueve (9) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-2018) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano, IDU Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral subyacente o encubierta, no prueba subordinación, abogada SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes, quienes actúan por intermedio de apoderado, contra la sentencia proferida el 26 de enero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda i.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), la señora Janeth Peñaranda Canosa, por intermedio de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, en orden a que se declare la nulidad del Oficio 20155161339601 2 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa 100-603-2014 del 12 de agosto de 2015, expedido por el Instituto de Desarrollo Urbano, en adelante IDU, por medio del cual se negó el reconocimiento de los derechos prestacionales y de seguridad social reclamados.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que entre ella y el IDU existió una relación laboral y que todo el tiempo servido entre el 21 de julio de 2008 y el 27 de febrero de 2015, sin solución de continuidad, tiene efectos legales para el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales e indemnizaciones a que haya lugar, como se le pagan a un empleado de planta como profesional universitario, código 219, grado 03, de la Subdirección Técnica Jurídica y de Ejecuciones Fiscales del IDU; ii) condenar al IDU a pagar a favor de la señora Peñaranda Canosa la retención en la fuente, ICA, riesgos profesionales que fueron descontados de sus contratos, horas extras, cesantías definitivas, primas de servicios, navidad, junio, antigüedad, de vacaciones y técnica, vacaciones, intereses a las cesantías y demás derechos laborales no cancelados; iii) cancelar a favor del fondo de pensiones al cual se encuentre afiliada los valores correspondientes a las cotizaciones que no fueron realizadas durante la vigencia de la relación laboral; iv) declarar que no hay prescripción trienal del derecho; v) reconocer y pagar la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías; y vi) dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Janeth Peñaranda Canosa «laboró» al servicio del IDU a través de contratos de prestación de servicios personales desarrollando iguales funciones que quienes desempeñaban el cargo de profesional universitario, código 219, grado 03 de la Subdirección Técnica Jurídica de Ejecuciones Fiscales de la entidad, en el período comprendido entre el 21 de julio de 2008 y el 27 de febrero de 2015. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa ii) Durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios asumió el pago de la seguridad social en salud, pensión y riesgos laborales en un 100% y nunca se le cancelaron prestaciones sociales. iii) Los referidos contratos encubrieron una verdadera relación laboral, puesto que la prestación personal del servicio fue objeto de subordinación, ya que debía cumplir los horarios impuestos para la atención directa de los usuarios y recibir órdenes y directrices del subdirector técnico de ejecuciones fiscales, Carlos Ramírez y de su coordinadora delegada, Ana Fernández. iv) El 16 de julio de 2015, mediante derecho de petición solicitó al IDU el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales e indemnizaciones a que hubiera lugar por el tiempo «laborado» entre el 21 de julio de 2008 y el 27 de febrero de 2015. v) El 12 de agosto de 2015, la subdirectora técnica de Recursos Humanos del IDU dio respuesta nugatoria frente a las prestaciones solicitadas con el argumento de que la vinculación se dio como contratista y no como empleada de la entidad. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 6, 13, 25 y 53 de la Constitución Política; 2 y 7 del Decreto 2400 de 1968; 8 y 11 del Decreto 3135 de 1968; 5, 8, 16, 21, 24, 32, 34, 40, 45 y 46 del Decreto 1045 de 1968; 43 y 51 del Decreto 1848 de 1969; 2, 6 y 7 del Decreto 1950 de 1973; 85 del Decreto 01 de 1984; y 32 y 81 de la Ley 80 de 1993.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación: i) La conducta desplegada por el IDU fue orientada a sustraerse de la obligación 4 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa legal de índole laboral respecto a la demandante, quien fuera su trabajadora dependiente y subordinada, contratada para realizar las labores de abogada en la Subdirección Técnica Jurídica y Ejecuciones Fiscales, que requerían su permanencia en el sitio de trabajo por la necesidad del servicio en el horario determinado por su jefe inmediato. ii) La cantidad sucesiva de contratos de prestación de servicios hizo que la relación laboral que sostuvieron fuera permanente, así como la remuneración percibida de forma mensual proveniente de los recursos presupuestales del IDU. iii) La actividad realizada por la señora Peñaranda Canosa como abogada en el área de valorización es una función permanente que corresponde a la razón social del IDU, cuyo cargo y funciones existen en la planta de personal de la entidad bajo la denominación de profesional universitario, código 219, grado 03, de la Subdirección Técnica Jurídica y de Ejecuciones Fiscales. iv) El IDU sometió a un trato desigual a la demandante con respecto a sus iguales, al no permitirle disfrutar los beneficios propios de un contrato laboral en el tiempo y en las circunstancias debidas. 1.2.

Contestación de la demanda El IDU El apoderado de la parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda1 y expuso las siguientes razones de defensa: i) El IDU suscribió varios contratos de prestación de servicios como apoyo a la gestión con la señora Peñaranda Canosa, luego de la naturaleza de esas vinculaciones no se desprende una relación de subordinación laboral ni dependencia para el desarrollo de la actividad contratada. 1 Folios 131 al 150. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa ii) La entidad cumplió con todas las disposiciones contenidas en el clausulado de los contratos de prestación de servicio como pagar las sumas estipuladas por concepto de honorarios, y proporcionar la información requerida para la normal ejecución del objeto contractual. iii) La accionante firmó de manera libre, consciente y voluntaria los contratos temporales de prestación de servicio sin que pueda desconocerlos ahora para pretender el reconocimiento de una relación laboral.

Propuso las excepciones de inexistencia de los elementos que configuran una relación laboral, no cumplimiento de los requisitos para ser considerado funcionario, cobro de lo no debido, prescripción, y la genérica o innominada. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia escrita proferida el 26 de enero de 2018,2 accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) Con fundamento en el objeto de los contratos de prestación de servicios se observa que la demandante se obligó con el IDU a desarrollar actividades como abogada en la Subdirección Técnico-Jurídica y de Ejecuciones Fiscales, por lo tanto, los servicios debían ser prestados de forma personal y se pactó el pago de una contraprestación económica. ii) En el proceso se recaudaron los testimonios de los señores Gloria Acevedo y Jorge Ruiz solicitados por la parte demandante y de los señores Alejandra Muñoz y Carlos Ramírez, pedidos por la parte demandada, declaraciones que no fueron coincidentes y se contradicen en cuanto a la presunta subordinación. 2 Folios 326 al 338.

Con ponencia del magistrado Néstor Javier Calvo Chaves. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa iii) No obstante, al revisar los estatutos del IDU se tiene que en la planta de personal existía el cargo de profesional universitario, código 219, grado 03, el cual ejercía similares funciones a las desempeñadas por la demandante, además, esta circunstancia la reconoció la entidad al manifestar que tuvo que acudir a la figura del contrato de prestación de servicios al no contar con el recurso humano suficiente para cumplir con las necesidades institucionales, luego se deduce que la señora Peñaranda Canosa debía desarrollar labores bajo total subordinación y dependencia como los demás empleados. iv) Evidentemente las funciones realizadas por la demandante en el IDU relacionadas con la proyección de actos administrativos, entre otras, son labores que tienen correspondencia con el objeto de la entidad y no podían realizarse en lugar distinto a sus instalaciones, pues para su desarrollo era indispensable consultar el sistema y base de datos institucional, aunado al hecho de que los proyectos de acto eran avalados previamente por el subdirector técnico jurídico. v) Así pues, las labores desempeñadas llevaron consigo subordinación al acreditarse que en la planta de personal de la entidad existían abogados que prestaban los servicios en igualdad de condiciones que la demandante; las funciones tienen relación con el objeto misional; todos los servidores del IDU debían cumplir horario y acatar órdenes de los jefes inmediatos; y las actividades no fueron ocasionales o temporales, pues se desplegaron por más de 6 años, circunstancias que conllevan establecer que se configuró una verdadera relación laboral. vi) Como la actora elevó reclamación administrativa el 16 de julio de 2015, y la última vinculación culminó el 27 de febrero de 2015, no hay lugar a aplicar la prescripción del derecho y en consecuencia se declarará la existencia de la relación laboral entre el 21 de julio de 2008 y el 27 de febrero de 2015.

Sin embargo, teniendo en cuenta que a partir del 1º de septiembre de 2013, le fue reconocida pensión de vejez, el restablecimiento del derecho se hará hasta el 31 de agosto de 2013, día anterior al reconocimiento de la prestación, en 7 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa consideración a que se le pagaran las prestaciones «dejadas de percibir como si hubiere sido empleada pública, lo cual a todas luces es incompatible con dicha prestación, de conformidad con el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992». vii) Las prestaciones salariales y sociales dejadas de percibir se deben liquidar conforme a los honorarios pactados.

De igual manera el IDU deberá pagar los porcentajes de cotización correspondientes al empleador en pensión y salud. viii) Finalmente, negó la devolución de las deducciones efectuadas por concepto de retención en la fuente, de los valores cancelados por riesgos profesionales y el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. 1.4.

Los recursos de apelación 1.4.1. La demandante El apoderado de la señora Janeth Peñaranda Canosa interpuso recurso de apelación3 en contra de la sentencia previamente referenciada, y solicitó que se adicione para acceder a las pretensiones de la demanda en los términos en que fue solicitado. Como sustento de su petición expuso lo siguiente: i) Es imposible que concurra una incompatibilidad respecto del reconocimiento de la indemnización por la declaratoria de la existencia de la relación laboral encubierta o subyacente con la pensión de vejez que devenga la demandante, ya que no ostenta la calidad de empleada pública y no está percibiendo dos asignaciones que provengan del Estado.

Lo anterior por cuanto es posible ser pensionado del sector público y celebrar contratos de prestación de servicios con entidades estatales, luego la actora tiene derecho al reconocimiento y pago de la indemnización desde el 21 de julio de 2008 hasta el 27 de febrero de 3 Folios 343 al 346. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa 2015, y no como lo ordenó el fallador de primera instancia, hasta el 31 de agosto de 2013. ii) Como quedó probado que sí existía en la planta de personal del IDU el cargo de profesional universitario, código 219, grado 03, la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de todas las prestaciones que devengaban los funcionarios que ostentaban dicho empleo, liquidadas con base en el salario percibido por ellos, y no conforme el valor pactado en los contratos de prestación de servicios. iii) Con respecto a la no devolución del valor de los aportes pagados por concepto de riesgos profesionales, contrario a lo afirmado por el Tribunal, si le asiste el derecho a pesar de que las certificaciones no se hubiesen aportado al proceso siempre que se demuestre el pago de estos, circunstancia que se puede dar incluso al momento de solicitar el cumplimiento de la sentencia por parte del IDU. iv) Por último, la accionante tiene derecho además a que se le paguen los aportes que no se realizaron a las Cajas de Compensación Familiar y que debió cancelar el IDU si no hubiera desnaturalizado la relación contractual. 1.4.2.

La demandada El IDU, por conducto de su apoderado, interpuso recurso de apelación en contra la sentencia de primera instancia y solicitó fuera revocada, bajo las siguientes consideraciones:4 i) Si bien es cierto la señora Peñaranda Canosa desarrolló actividades en el IDU desde el año 2008 y hasta el año 2015, dichas labores fueron desempeñadas en forma independiente y autónoma mediante diversas órdenes de prestación de servicios, por lo que resulta claro que no existió vínculo laboral alguno, ya que hubo interrupción entre una y otra orden de prestación de servicios. 4 Folios 347 al 352. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa ii) El tiempo que el contratista debe invertir en el cumplimiento del objeto contractual, bien puede coincidir con el horario de atención al público de la entidad, circunstancia que no configura por si sola la existencia de una relación laboral, pues obedece a razones prácticas. iii) Sin perjuicio de la autonomía e independencia del contratista, el desarrollo del contrato implica necesariamente una actividad de supervisión y una efectiva coordinación entre las partes, sin que esto desnaturalice su condición de contrato estatal ni prueba en debida forma el elemento de la subordinación. Lo que el Tribunal denominó «acatar órdenes de sus jefes inmediatos» realmente constituye el ejercicio de supervisión que debe realizarse. iv) Teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 18 del Decreto 807 de 1993, la información tributaria distrital está amparada por la más estricta reserva, condición que exige el uso de unos medios informáticos cualificados para garantizar la integridad, disponibilidad y confidencialidad de esta.

Es así como el uso de tales herramientas genera un orden que proporciona o requiere la entidad, situación que no afecta la autonomía del profesional como lo afirmó el a quo. v) En la parte considerativa del fallo se indicó que por existir una relación entre la labor realizada por la demandante y el objeto de la entidad, ello es indicativo de la existencia de subordinación; sin embargo, este razonamiento se convierte en una presunción injustificada de la que se derivaría una prohibición para el IDU de celebrar contratos que no deviene de la ley. vi) Finalmente, en caso de que los anteriores argumentos no sean de recibo, solicitó se declare la prescripción que fue propuesta en su oportunidad y que ha operado respecto de los contratos de prestación de servicios DTA-PSP-927-2008, DTA-PSP-931-2009, DTA-PSP-1135-2009, dtgc-psp-607-2010 y dtgc-psp-319-2011, entre cuya finalización y la fecha de la reclamación administrativa trascurrieron más de tres años. 10 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandante La señora Janeth Peñaranda Canosa, por intermedio de su apoderado, descorrió el término para alegar, reiteró los argumentos esbozados en el recurso de apelación y solicitó que fuera adicionada la decisión de primera instancia con el reconocimiento de los valores pretendidos.5 1.5.2.

La demandada El IDU, en el escrito de alegatos, insistió en las consideraciones expuestas en el recurso de apelación sobre la falta de elementos probatorios en el plenario que acrediten la supuesta relación laboral que reconoció el a quo.6 1.6. El ministerio público El agente del ministerio público no rindió concepto.7 La Sala decide, previas las siguientes 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en los recursos de apelación presentados, la Sala debe establecer lo siguiente: 1. Si está probado en el plenario que entre la señora Janeth Peñaranda Canosa y 5 Folios 390 al 393. 6 Folios 394 al 400. 7 Folio 415. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa el IDU existió una verdadera relación laboral que tenga como consecuencia el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que permaneció vinculada contractualmente y, de ser así, 2.

Establecer si se debe declarar la prescripción respecto de alguno o algunos de los contratos celebrados. Y por último determinar, 3. Si se deben reconocer, adicionalmente, las prestaciones sociales correspondientes al período comprendido entre el 1º de septiembre de 2013, fecha en que la señora Peñaranda Canosa comenzó a devengar una pensión de vejez y el 27 de febrero de 2015, cuando feneció su última vinculación con el IDU, teniendo en cuenta el valor del salario devengado por los empleados de planta de la entidad que desempeñan el cargo de profesional universitario, código 219, grado 03, y no los honorarios pactados en el contrato, y 4.

Si procede el reconocimiento a favor de la demandante de los valores pagados por concepto de riesgos profesionales y de los aportes que debió cancelar la entidad referente a la afiliación a una Caja de Compensación Familiar. 2.2. Marco normativo y jurisprudencial De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes es el siguiente: El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo».

A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno: 12 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-8 a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización9, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto». 8 Aprobada el 11 de abril de 1919. 9 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «( ) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias ( )», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo.

En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia. Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reglamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio.

Con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.

Así las cosas, con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado. 2.2.1.

El contrato estatal de prestación de servicios El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente: 3.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.

Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737, 1738 y 2209 de 1998, 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015,10 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes: i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».11 iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada.

En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».12 10 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional», 11 Por ejemplo, cuando no exista personal de planta para realizar las labores, o, existiendo, es necesario un apoyo externo por exceso de trabajo; o porque el personal de planta carece de la experticia o conocimiento especializado necesario para llevar a buen término la actividad encomendada a la entidad. 12 Ahora bien, a pesar de los términos imperativos en que aparece redactada la citada norma, es posible que en la práctica se configure una relación laboral, pues el contrato de trabajo es de realidad, y para perfeccionarlo rige el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 1997, declaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que «las expresiones acusadas del numeral 3º del artículo 32 de la Ley exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada». 16 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes. 2.2.2.

Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de un contrato de trabajo.

Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse, que si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.13 13 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31-000-2001- 05650-01(0924-09);

C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez 17 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala conjuntó las siguientes manifestaciones como parámetros o indicios de la auténtica naturaleza que subyace a cada vinculación contractual. 2.2.2.1.

Los estudios previos. En el caso del contrato estatal de prestación de servicios profesionales, que es la modalidad que se examinó en el marco de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, el análisis del sector depende del objeto del contrato y de las condiciones de idoneidad y/o experiencia que permiten contratar a la persona natural o jurídica que está en condiciones de desarrollarlo.

No obstante, al ser un contrato temporal, el término por el cual se celebra debe estar consignado en los estudios previos dentro del objeto contractual. Sobre el particular, en la citada sentencia de unificación se precisó lo siguiente: ( ) para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial. 2.2.2.2.

Subordinación continuada. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.

No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se 18 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.14 A este respecto, como indicios de la subordinación, la sentencia consolidó las siguientes circunstancias: i) El lugar de trabajo.

Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, la Sala Plena estimó necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador debe valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores.

Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación, y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) habitualmente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.

Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,15 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000-2013-00074-01(2200-16);

C.P. William Hernández Gómez. 15 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo. Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. 19 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. 2.2.2.3.

Prestación personal del servicio. Como persona natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este;16 pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas.17 2.2.2.4.

Remuneración. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado. 2.2.3.

Reglas de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 2.2.3.1. Primera regla. El «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones 16 Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 17 Al respeto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);

C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 20 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios».18 En ese sentido, la Sala unificó el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.

Sumado a lo anterior, no puede olvidarse que el principio de planeación está relacionado directamente con el principio de legalidad, cuya observancia en la formulación de los documentos que conforman la etapa precontractual, en cada proceso de selección pública, es manifestación de una correcta y trasparente planeación. En este sentido, la exigencia de introducir un «término estrictamente indispensable» para la ejecución del objeto convenido en la etapa precontractual no es un requisito de forma; es un elemento esencial del principio de planeación – y en consecuencia del de legalidad- en cuanto determina la duración del negocio jurídico.19 2.2.3.2.

Segunda regla. La Sala consideró adecuado establecer un período de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.

Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C; sentencia de 2 de diciembre de 2013; radicado 11001-03-26-000-2011-00039-00(41719); C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009, expediente: 16.130. 21 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.

Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.

Asimismo, en la sentencia se reiteró que «( ) cualquier asunto que involucre periodos contractuales debe analizarse siguiendo los parámetros que la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, [Expediente 0088-15, CESUJ2, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter], la cual estableció, a efectos de declarar probada la excepción de prescripción en los contratos de prestación de servicios», lo siguiente: (…) en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio. [ ] (…) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual.

(Negrillas fuera del texto) En suma, la tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados de la relación laboral encubierta o subyacente, es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la 22 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.20 2.2.3.3.

Tercera regla. Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró «improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso», por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». Lo anterior, comoquiera que el contratista debe sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla, y, por lo tanto, no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta.

Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa. En tal virtud, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros. 2.3.

Hechos probados. De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.3.1. Sobre la idoneidad y experiencia de la contratista i) El 7 de diciembre de 2006, la señora Peñaranda Canosa obtuvo el título de abogada en la Universidad Libre.21 ii) De conformidad con la hoja de vida de la actora que reposa en el dosier se observa que acreditó experiencia laboral anterior a la celebración de contratos 20 En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada. 21 Folio 58 anexo 1. 23 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa con el IDU a través de las siguientes vinculaciones:22 Empresa o entidad Cargo Fecha ingreso Fecha retiro Telecom Oficinista V 12/11/1980 30/03/1995 Concejo de Bogotá Auxiliar Administrativo 18/04/2000 31/12/2003 MPS Mayorista de Colombia Asesora jurídica 04/2007 06/2008 2.3.2.

En torno a la relación que invoca la demandante i) La señora Janeth Peñaranda Canosa tuvo las siguientes vinculaciones como contratista con el IDU para prestar labores como abogada en la Subdirección Técnico-Jurídica y de Ejecuciones Fiscales: Contratos de prestación de servicios # núm.. Fecha inicio Fecha terminación Duración Objeto 1 DTA-PSP- 927-2008 (Fl.49) 21/07/2008 30/04/2009 6 meses y 10 días Prestar servicios profesionales a la Subdirección Técnico-Jurídica y de Ejecuciones Fiscales.

Prestar servicios profesionales para gestionar, realizar el trámite de las actuaciones jurídicas, derechos de petición y solicitudes efectuadas por organismos de control derivados de la asignación trámite de recursos reclamaciones y demás peticiones de los contribuyentes, cobro, en cumplimiento del pago de la contribución de valorización en el marco de los planes programas y procesos y proyectos encaminados al fortalecimiento institucional para el mejoramiento de la gestión del IDU. 2 DTA-PSP- 931-2009 (Fl.52) 14/05/2009 13/07/2009 2 meses 3 DTA-PSP- 1135-2009 (Fl.56) 14/07/2009 23/06/2010 11 meses y 10 días 4 DTGC-PSP- 607-2010 (Fl.61) 12/07/2010 11/03/2011 8 meses 5 DTGC-PSP- 319-2011 (Fl.66) 18/03/2011 15/03/2012 11 meses y 28 días 6 DTGC-PSP- 272-2012 (Fl.71) 27/03/2012 26/07/2012 4 meses 7 DTGC-PSP- 951-2012 (Fl.76) 30/07/2012 03/03/2013 7 meses 22 Folios 29 al 33, 106 al 108, 204 al 206, 280 al 282 del anexo 1. 24 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa y 4 días 8 IDU-262- 2013 (Fl.86) 14/03/2013 13/09/2013 6 meses 9 IDU-1065- 2013 (Fl.82) 27/09/2013 11/08/2014 10 meses y 15 días 10 IDU-744- 2014 (Fl.90) 28/08/2014 27/02/2015 6 meses ii) El 30 de octubre de 2015, el subdirector general de gestión corporativa del IDU expidió certificación de los 10 contratos de prestación de servicios suscritos con la accionante, y detalló los plazos de ejecución, dependencia coordinadora, honorarios y obligaciones pactadas en cada uno de ellos.23 iii) En los folios 178 al 187 obran las actas de terminación y liquidación de los contratos DTA-PSP-927-2008, DTA-PSP-931-2009, DTA-PSP-1135-2009, DTGC-PSP- 607-2010 y DTGC-PSP-319-2011. iv) El 5 de noviembre de 2015, la subdirectora técnica de recursos humanos de la entidad certificó que en la planta semi global de empleos del IDU existen 42 cargos de profesional universitario, código 219, grado 03, de los cuales existen tres al servicio de la Subdirección Técnico-Jurídica y de Ejecuciones Fiscales, indicó los factores salariales que devengan y afirmó que según el manual de funciones y competencias laborales desempeñan las siguientes funciones:24 1.

Proyectar actos administrativos que resuelven las reclamaciones que por concepto de la contribución de valorización presenten los contribuyentes. 2. Revisar la información de orden legal, técnico y financiero que soporta el sustento del acto administrativo. 3. Atender los contribuyentes con el objetivo de orientarlos frente a las diferentes inquietudes que se generen por la contribución de la valorización. 4.

Notificar a los contribuyentes de los actos administrativos, que resuelven las reclamaciones presentadas por concepto de la contribución de valorización. 23 Folios 31 al 36. 24 Folios 37 y 38. 25 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa 5.

Realizar la ejecutoria de los actos administrativos en forma oportuna, dando cumplimiento a la normatividad legal vigente. 6. Realizar control de calidad a los actos administrativos proyectados por los abogados contratistas de los expedientes generados en virtud de las reclamaciones presentadas por los contribuyentes, con ocasión de la asignación de la valoración. 7.

Organizar talleres jurídicos para la definición de políticas por parte de la dependencia. Los requisitos de estudio y experiencia para ocupar el cargo de profesional universitario, código 219, grado 03, empleo al cual pretende se le homologue salarialmente la actora son a) título de formación universitaria en Derecho, y b) 24 meses de experiencia profesional relacionada.25 2.3.3.

En relación con la reclamación en sede administrativa i) El 16 de julio de 2015, la demandante en ejercicio del derecho de petición solicitó al director del IDU fuera expedido un acto administrativo en el cual se declarara que entre esa institución y aquella existió una relación laboral entre el 21 de julio de 2008 y el 27 de febrero de 2015; y como consecuencia de ello reconociera y pagara las prestaciones y prerrogativas salariales y laborales a las que tiene derecho, entre otras pretensiones.26 ii) El 12 de agosto de 2015, mediante el Oficio 20155161339601, la subdirectora Técnica de Recursos Humanos (e) del IDU despachó de manera desfavorable las pretensiones invocadas por carecer de fundamento legal, bajo los siguientes argumentos:27 Con base en el estudio de cargas de trabajo, tiempos y movimientos adelantados por la Subdirección Técnica de Desarrollo de la Organización del Instituto, se concluyó que la planta de personal del IDU es insuficiente para atender la ejecución de los planes, programas y proyectos previstos en el Plan de Desarrollo de la ciudad, circunstancia que vale decir permanece inalterable si se tiene en cuenta que el presupuesto del Instituto de Desarrollo Urbano para la construcción de las grandes obras a lo largo de las últimas 25 Folio 40 vuelto. 26 Folios 2 al 13. 27 Folios 14 al 30. 26 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa administraciones se ha triplicado y que no obstante la imperiosa necesidad de contar con el suficiente recurso humano en las áreas misionales como en las de apoyo a la gestión, no ha sido posible la ampliación de la planta de personal de la entidad por razones de orden presupuestal.

Para suplir la deficiencia de personal al menos hasta tanto pueda conjurarse la situación señalada, se viene estructurando el Plan de Contratación de Prestación de Servicios con personas naturales en el cual se detallan los perfiles de los profesionales requeridos, el número de ellos, los honorarios y la duración de los respectivos contratos; con base en los estudios de oportunidad y conveniencia de qué tratan los numerales 7 y 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2017, en concordancia con lo establecido en el artículo 3 del Decreto 066 de 2008.

Si se fijan por tanto los respectivos términos de referencia o pliego de condiciones de cada contrato con base en la información suministrada por cada área a la que le fue autorizado un número específico de cupos y previo proceso de verificación de competencias, se selecciona el contratista que cumpla con los requisitos en términos de idoneidad y experiencia relacionada con el objeto de contrato. […] En armonía con lo anterior, y dado la necesidad de contar con los servicios de un abogado que apoyara la gestión de la dependencia en lo que concierne a la atención de las reclamaciones de los contribuyentes por cobro de valorización derivadas del Acuerdo 180 de 2005, se contrataron los servicios de la profesional Janeth Peñaranda Canosa, en consideración al hecho que la misma contaba con la experiencia necesaria en el litigio de procesos judiciales ante distintos despachos judiciales y los Altos Tribunales como la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, y la experiencia que ostentaba en materia de cobro coactivo si se tiene en cuenta que se desempeñó como inspectora ejecuciones fiscales en la Alcaldía de Ocaña, Norte de Santander. […] La clase de actividad que implica la atención al contribuyente, amerita la emisión de una serie de instrucciones necesarias para el suministro de la información en una misma línea, más aún cuando el personal dedicado a esta labor es numeroso y disímil, de manera que sería inaceptable que cada contratista impartiera la información en forma desarticulada y sin una directriz clara que necesariamente debe provenir de la entidad contratante, de lo contrario lo que generaría es caos y desorden que solo entrabarían la gestión que se pretende adelantar.

En ese orden de ideas, en el caso que nos ocupa, es indispensable una debida coordinación por parte de la entidad contratante, circunstancia que de ninguna manera riñe con la autonomía e independencia de la que goza la persona que presta su capacidad laboral mediante la figura de la contratación estatal. […] La contratación de los profesionales debido al incremento en la carga de trabajo que implica el cobro de la valorización para la construcción de buena parte de las obras que se construyen en la ciudad, algunas de las cuales toman mayor tiempo que otras, bien sea por la magnitud del proyecto o por las vicisitudes de orden legal que rodean o que pueden surgir a lo largo del proceso, no convierte la labor del contrato en una función permanente que debe ser desempeñada por un funcionario con un cargo en la planta, se reitera que la propia ley permite esta clase de contratación por tiempo indispensable para el cumplimiento del objeto contractual.

De otra parte vale precisar que aunque un contrato de prestación de servicios se relacione bien sea con un proyecto en particular o una o varias etapas de un proceso, tampoco significa que el contrato se pueda terminar sino hasta cuando culmine el proyecto, toda vez que los contratos culminan al vencimiento del plazo pactado. Ahora bien, puede ocurrir que cuando una persona es contratada para apoyar la gestión en alguna de las dependencias del Instituto, en proyectos a mediano y largo plazo, como 27 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa acontece por ejemplo en el caso de Transmilenio cuya implementación se ha llevado a cabo en tres grandes fases que han demandado casi que una década de tiempo, se presentan casos en los que contratistas que se vincularon al comienzo del proyecto cosecharon una experiencia consolidada con el gran reto que ha sido la puesta en funcionamiento de un sistema de transporte innovador, trayectoria que por decirlo de alguna manera ha venido siendo aprovechada por la Entidad que lo siguió contratando, pues no puede perderse de vista que esta mega obra que es Transmilenio aún a la fecha se encuentra en construcción, es más, resta todavía buen tiempo para su culminación si se tiene en cuenta que se ha considerado que a futuro existirán nuevas rutas por la ciudad. 2.3.4.

Las declaraciones rendidas en el proceso i) El 28 de abril de 2017, rindieron testimonio los señores Alejandra Muñoz Calderón, Carlos Francisco Ramírez Cárdenas, Gloria García Acevedo y Jorge Edison Ruiz Artunduaga.28 La señora Alejandra Muñoz Calderón, testigo de la entidad demandada, manifestó lo siguiente: Preguntado: Doctora Alejandra Muñoz Calderón, es usted familiar o pariente o tiene algún vínculo con la señora Janeth Peñaranda Canosa.

Contestó: no. Preguntado: doctora Alejandra usted ha sido citada por este despacho con el propósito de recibirle declaración en una demanda presentada por la señora Janeth Peñaranda Canosa contra el Instituto de Desarrollo Urbano, de conformidad con el escrito de demanda, la demandante, en esencia, está solicitando la declaratoria de nulidad de un acto por el cual se le niega la existencia de una relación laboral y que como consecuencia de lo anterior se le paguen algunas acreencias laborales.

Sírvase informarle a este estrado qué sabe, qué conoce, o qué le consta sobre lo que le acabamos de informar. Contestó: sí, tengo conocimiento que la contratista Janeth Peñaranda formuló una solicitud en ejercicio del derecho de petición, en donde reclamaba que no tenía una vinculación contractual sino realmente detrás de esa vinculación contractual había una relación laboral, ella presentó un escrito al IDU de reclamación. Preguntado: sírvase informarle a este despacho hace cuánto usted conoce a la señora Janeth Peñaranda Canosa.

Contestó: Janeth trabajó un tiempo en el Instituto, bueno en el Instituto son bastantes los contratistas ella trabajó un tiempo y ella prestaba sus servicios profesionales en la subdirección técnica jurídica y ejecuciones fiscales. Preguntado: sírvase informar a este despacho y, si lo puede precisar con fechas, durante qué tiempo estuvo vinculada la señora Janeth Peñaranda Canosa como contratista según lo por usted dicho en esta audiencia. Contestó: bueno si mal no recuerdo creo que ella trabajó en un período como entre el 2005-2006, como hasta el 2009 como contratista.

Preguntado: sírvase informar a este despacho qué actividades realizaba la señora Janeth Peñaranda Canosa en ejercicio de ese contrato de prestación de servicios. Contestó: bueno el objeto contractual hacía relación a la gestión de las reclamaciones que presentan los 28 Cd obrante a folio 281. 28 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa contribuyentes frente a la contribución de valorización, en términos generales era eso.

Preguntado: sírvase informar al despacho en qué lugar preciso debía ejecutar esas actividades la señora Janeth Peñaranda Canosa. Contestó: bueno en el sitio que se le determinara, pero generalmente en la subdirección técnica jurídica y ejecuciones fiscal, la oficina que queda en la calle 20. Preguntado: quién determinaba ese sitio. Contestó: bueno en el contrato, en el objeto contractual se dice que es el sitio donde se le asigne, ahí lo dice la cláusula contractual, pero realmente digamos los contratos de prestación de servicios en el IDU pues están determinados esos cupos dentro de un plan anual de contratación que obedece a unas necesidades del servicio que exhiben las dependencias, entonces con base en esas necesidades del servicio es que esos cupos que son aprobados en el plan, entonces van dispuestos para que el contratista realice su gestión en la oficina que demostró y acreditó que se requería de cierto cupo de contratistas.

Preguntado: sírvase informar al despacho si la señora Janeth Peñaranda Canosa debía cumplir horario para el cumplimiento de esas actividades, de esos contratos. Contestó: no, los contratistas ellos no cumplen horarios, lo que ocurre es que bien puede pasar que un contratista para el desarrollo del objeto contractual pues ello le demande un tiempo inclusive superior al que puede tener una jornada laboral para los empleados del instituto, lo importante es que el contratista dé cumplimiento a lo que se comprometió en el contrato y si eso le demanda bastantes horas laborales, pues bien puede pasar que sea superior, pero que a ellos se les exija un horario no, a los que se les exige horario en el Instituto es a los empleados de planta.

Preguntado: sírvase informarle al despacho si la señora Janeth Peñaranda Canosa recibía órdenes en ejecución de sus contratos de prestación de servicios. Contestó: los contratistas de servicios del instituto y digamos en un área como la subdirección técnica de ejecuciones fiscales que ellos recibieran órdenes no, lo que ocurre es que digamos el jefe de la dependencia tiene que pues emitir una serie como de orientaciones para aspectos de organización del trabajo, para que haya como una identidad, que los abogados hablen el mismo lenguaje porque en mi parecer pues que anden como ruedas sueltas, digamos que el contribuyente especialmente se percate de que la administración por un lado dice una cosa o que otra persona dice otra cosa, pues realmente, a ver, por razón de organización y que el contribuyente quede bien informado sobre una cosa tan importante para él como es lo que tenga que ver con el cobro de una valorización, pues lógicamente que debe haber una identidad en la forma como se contesta al contribuyente.

Preguntado: sírvase informar al despacho si dentro del IDU existieron para la época de vinculación de la señora Janeth Peñaranda Canosa funcionarios que desarrollaran funciones similares y que fueran de planta de la entidad durante ese tiempo. Contestó: realmente los contratos de prestación de servicios y los cupos asignados en el Instituto en el plan de contratación obedecen la gran mayoría a necesidades del servicio en el sentido que no alcanza el personal de planta, son muy pocos los funcionarios y eso pasa a lo largo y ancho de las dependencias del IDU, realmente son muy pocos los funcionarios de planta para la gestión tan grande que hay que hacer especialmente en valorización, entonces lo cierto es que pues esa es la razón por la cual se les contrata, entonces por eso no es ilógico pensar que hay personal de planta que hace funciones similares porque es que no alcanzan los funcionarios de planta.

(…) Preguntado: la primera pregunta va encaminada a que por favor aclares una respuesta que acabas de hacer a una pregunta del señor magistrado respecto a la oficina de ejecuciones fiscales cuando te referías a oficina de ejecuciones fiscales te referías al área que hace administrativamente parte del instituto o al lugar físico donde está ubicada la oficina de ejecuciones fiscales.

Contestó: al área de ejecuciones fiscales. Preguntado: segundo, doctora 29 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa Alejandra, usted sabe qué tipo de vinculación tuvo la señora Janeth Peñaranda Canosa con el Instituto. Contestó: por supuesto, como contratista tenía una relación de carácter eminentemente contractual.

Preguntado: usted sabe si en el desarrollo de alguno de sus contratos, que son varios, ella realizó algún tipo de compensación. Contestó: no, a mí no me consta eso, la compensación está instalada en el IDU para el personal de planta. Preguntado: usted tiene conocimiento si la señora demandante se le exigió participar en alguna de las actividades desarrolladas por el IDU para los servidores de la entidad.

Contestó: no tengo conocimiento y no me consta nada de eso. Preguntado: tiene usted conocimiento si la demandante percibió en alguna oportunidad dineros por concepto de prestaciones económicas. Contestó: no, los contratistas devengan honorarios. Preguntado: tiene usted conocimiento si la demandante tenía algún tipo de registro que le controlara a ella o la hora de llegada o la hora de salida de la entidad.

Contestó: no, para control de horario no, sencillamente en el Instituto y en todas las entidades el personal que ingresa a los edificios y por razón de control y seguridad digamos hay control de visitantes y hay un torniquete para los empleados de planta, pero el hecho de que ellos entren al edificio así sea a título de visitante o a título de contratista que en este caso es ella y se hace es por razones de seguridad.

Preguntado: tiene usted conocimiento si a la demandante Janeth Peñaranda Canosa se le realizó algún tipo de requerimiento o amonestación. Contestó: no tengo conocimiento, no me consta nada de eso. Preguntado: usted maneja las bases de datos respecto de la nómina de la entidad, es cierto o no. Contestó: de la nómina sí claro en la sección de Recursos Humanos está el grupo de nómina y el grupo de nómina maneja todo lo relacionado con los pagos de los empleados públicos de planta de la entidad.

Preguntado: en alguna oportunidad estuvo en esa base de datos la demandante Janeth Peñaranda Canosa. Contestó: no, por supuesto que no. (…) Preguntado: doctora manifiéstele a este despacho si el sitio de trabajo lo determinaba el IDU o el contratista podía cambiarlo. Contestó: no, en el contrato se especifica que el sitio, que digamos la contratista debe prestar sus servicios en el sitio que le sea asignado.

Preguntado: lo determinaba el IDU. Contestó: pues no me consta eso, sencillamente me apego a lo que dice la cláusula contractual. Preguntado: manifieste a este despacho si de alguna forma el IDU controlaba el horario de los contratistas como lo fue con una planilla de identificación, podría hacer, con identificación dactilar, o algún tipo de tarjeta.

Contestó: no, control de horario no se le hace a los contratistas, como les explicaba hace un momento, si los contratistas digamos tienen algún plástico para ingresar al instituto se hace es por razones de seguridad nada más, señor magistrado es que en caso de ocurrir una eventualidad como un terremoto o algún sismo, cualquier emergencia, se debe saber quiénes son las personas que están dentro de los edificios entonces no, realmente el control de horario se tiene es para los empleados de planta, lo otro solamente control de acceso.

Preguntado: y cómo se controla el horario de los funcionarios de planta. Contestó: bueno, existe un sistema en donde se registra la entrada y la salida de los empleados de planta y, los empleados de planta entran a través de un torniquete y de hecho los jefes tienen la posibilidad de solicitar el registro. Preguntado: me permito ponerle de presente a folio 47 de la subdirección técnica de Recursos Humanos, que mi mandante estuvo vinculada mediante contrato de prestación de servicio desde el año 2008 hasta el año 2015, contratos consecutivos de los cuales ahí están las copias.

Manifieste a este despacho si la actividad realizada por la doctora Janeth era inherente al objeto social de la entidad o era ajena o transitoria. Contestó: como no entiendo. Preguntado: el objeto social de la entidad cuál es del IDU, usted lo debe conocer porque es la jefe de personal. Contestó: no yo no soy la jefe de personal, yo soy una profesional de Recursos Humanos y claro la entidad 30 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa obviamente además de la contribución de recibir los pagos de la contribución de valorización y de cobrarla, además pues como todos sabemos, es la que se encarga de la realización de las obras de infraestructura de la ciudad.

Preguntado: y la actividad realizada por mi mandante era ajena, o sea, era temporal, transitoria o era una actividad inherente al IDU. Contestó: la actividad de la contratista tenía que ver con el cobro de la valorización y como decía anteriormente dado que el personal de planta no es suficiente por eso se acude a la contratación para apoyo a esa gestión. Preguntado: manifiéstele a este despacho teniendo en cuenta me dice usted que es la jefe de Recursos Humanos. Contestó: no, yo no soy la jefe de Recursos Humanos yo soy una profesional que trabaja en el área de Recursos Humanos. Preguntado: trabaja en el área, teniendo en cuenta lo anterior usted conoce las funciones de los funcionarios del área en que laboraba mi mandante, usted manifestó que laboraba en el área de la subdirección técnica jurídica y de ejecuciones fiscales, cuáles eran las funciones de estos.

Contestó: en términos generales en esta subdirección se hacen los cobros coactivos de la contribución de valorización. Preguntado: hay algún cargo de planta que realizara las mismas funciones. Contestó: hay cargos en la planta de diferentes profesiones que se encargan de realizar la gestión de cobro de valorización. Preguntado: o sea las mismas funciones que el contratista.

Contestó: sí, por eso digo que los contratistas que se asignan a las dependencias es por las necesidades que presenta la dependencia por insuficiencia de personal. Preguntado: manifiéstele a este despacho quién realizaba la coordinación del área de la subdirección técnica y jurídica de ejecuciones fiscales. Contestó: me imagino que el subdirector técnico jurídico de direcciones fiscales es quien coordina.

Preguntado: cómo se llama. Contestó: Carlos Francisco Ramírez. Preguntado: manifiéstele a este despacho si el doctor Carlos Francisco dentro de sus funciones podría hacer llamados de atención a los funcionarios contratados mediante prestación de servicios. Contestó: no se puede entender como llamados de atención, sencillamente él como coordinador del contrato pues a él sí le corresponde pues vigilar que el contratista cumpla con su objeto contractual y sencillamente pues dé orientaciones e instrucciones para que la gestión del contratista pues se haga conforme a lo pactado en el contrato.

Preguntado: manifiéstele al despacho si las funciones para las cuales fue contratada la doctora Janeth Peñaranda Canosa las realizaba con los elementos brindados por el IDU. Contestó: sí realmente los contratistas la mejor forma de que ellos presten sus servicios es atendiendo a que los insumos se encuentran en la entidad pues ellos pueden hacer uso obviamente de los elementos de los que dispone el IDU.

Preguntado: manifieste a este despacho si la doctora Janeth Peñaranda gozaba de autonomía en el cumplimiento de sus labores o por el contrario se encontraba subordinada a la coordinación del IDU hoy demandado. Contestó: no se encontraba subordinada, ella prestaba sus servicios y desarrollaba su objeto contractual con autonomía. Preguntado: porqué le consta.

Contestó: a ver, el hecho de que trabajara en el IDU con insumos del IDU y por el hecho de que haya una ausencia de personal eso no significa que está subordinada como lo hace un empleado de planta. Preguntado: cuál es la diferencia. Contestó: la diferencia es que el empleado de planta se somete a una relación reglamentaria legal, el empleado de planta sí tiene el deber de a acatar todas las instrucciones y las órdenes que da el jefe, el contratista no, el contratista tiene libertad para realizar su trabajo con autonomía e independencia, se le contrata casi que por su perfil y su experiencia, casi que son contratos intuito persona en el sentido de que se le requiere dados sus conocimientos y todos los funcionarios en el IDU son conscientes y tienen el conocimiento de que ellos frente a los contratistas no pueden ejercer supervisión, lo que no quiere decir que entonces los contratistas no hagan 31 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa un equipo de trabajo para hacer su gestión, para que su gestión sea realmente exitosa.

Preguntado: manifestó usted al despacho que el coordinador se encargaba de dar las directrices para que los contratistas no fueran como ruedas sueltas. De igual forma usted manifiesta que les podía ser llamados de atención. Contestó: no, yo no manifesté que les puede hacer llamado de atención, el llamado de atención se le hace al empleado público, inclusive se le hace a través de escrito, inclusive en una época ese escrito iba a la historia laboral, pero el coordinador perfectamente tiene la facultad de realizar un tipo de orientación, decir mire en este sentido para que todos hablemos el mismo idioma y sobre todo frente al contribuyente como lo decía anteriormente, que el contribuyente debe tener la seguridad de que su reclamo o su petición o lo que solicita pues se haga con seguridad, pues no puede ocurrir que en aras de perseverar esa independencia y esa autonomía no pueda haber una orientación en el sentido de que lo que se diga al contribuyente se preste para inseguridades.

Preguntado: manifieste a este despacho si la doctora Janeth Peñaranda cancelaba las cotizaciones en salud, pensión y riesgos laborales. Contestó: en el contrato de prestación de servicios los contratistas les queda expresamente establecido que deben pagar las cotizaciones del sistema de Seguridad Social ellos tienen esa obligación por ley.

Preguntado: manifieste al despacho hasta donde le conste si la doctora Janeth Peñaranda cumplió a cabalidad las funciones asignadas en los contratos dados por el IDU. Contestó: seguramente que si lo hacía porque el pago de los honorarios pues depende de que haya un cumplimiento del objeto contractual pactado. Preguntado: manifiéstele a este despacho si la doctora Janeth Peñaranda como usted manifestó que podía disponer de su horario ella podía cambiar los turnos con otra persona sin previa autorización del IDU.

Contestó: no me consta eso porque realmente pues yo no he trabajado con ella en la oficina. El señor Carlos Francisco Ramírez Cárdenas, quien trabaja en el IDU en calidad de subdirector técnico-jurídico y de ejecuciones fiscales, en su testimonio narró lo siguiente: Preguntado: doctor Carlos Francisco Ramírez Cárdenas, sírvase informar a este estrado qué sabe, qué conoce, o qué le consta sobre lo que le acabamos de informar.

Contestó: sí, efectivamente la señora Janeth Peñaranda tuvo una vinculación con el Instituto de Desarrollo Urbano mediante contrato de prestación de servicios en la dependencia de la cual soy titular, su vinculación como digo emana de un contrato de prestación de servicios, esos contratos de prestación de servicios se realizaron por insuficiencia de la planta de personal para atender el trabajo o las actividades que debían desarrollarse en dicha subdirección, debo aclarar que la subdirección técnica jurídica y de ejecuciones fiscales del IDU se encarga de asignar la contribución de valorización, resolver los recursos interpuestos por los ciudadanos y realizar el cobro coactivo de dicha contribución. La Contribución de valorización se define en la ciudad de acuerdo con unos actos que expide el Concejo de la ciudad, que son unos acuerdos que establecen la zona de influencia y quienes deben contribuir a la construcción de las obras, eso hace que prácticamente todos los inmuebles de la ciudad deban estar involucrados en el tema de valorización y también hace que la entidad no pueda prever exactamente qué necesidades va a tener después de notificar por ejemplo una valorización que en este caso por ejemplo actualmente la ciudad tiene dos millones de predios, si se 32 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa hiciera una notificación a dos millones de propietarios, pues es imposible saber en qué porcentaje van a presentar recursos.

En el año 2005 el Concejo de la ciudad autorizó el acuerdo 180 de 2005 que debía asignarse en el año 2007, en el año 2007 se notificó a los predios de la ciudad y por razón de ese acuerdo se presentaron algo así como 80.000 reclamaciones, 80.000 reclamaciones que cualquier infraestructura prevista para atenderlas pues estaría desbordando esa infraestructura y por esa razón la entidad debió acudir a la modalidad de prestación de servicios como en el caso de la señora Janeth Peñaranda.

Preguntado: puede informarle a este auditorio desde cuándo hasta cuándo estuvo vinculada la señora Janeth Peñaranda Canosa a la dependencia por usted antes referida. Contestó: no podría precisar con toda claridad, ya que en la dependencia de la cual soy titular tengo más de 150 personas a mi cargo, de manera que me resulta muy difícil, pero si la memoria no me falla como lo dije anteriormente a la señora Janeth Peñaranda se le contrató, inicialmente, para atender algunas de las reclamaciones que se presentaron en razón del acuerdo 180, que como digo se notificó en el 2007, si no estoy mal ella se vinculó hacía el año 2008, 2009 aun cuando yo no estaba en esa dependencia, aclaro que aun cuando llevo más tiempo en la entidad, soy titular de esa dependencia sólo a partir del mes de mayo del año 2009.

Preguntado: y hasta cuándo. Contestó: tampoco recuerdo con claridad, pero eso fue como hasta el año 2014-2015, no recuerdo. Preguntado: sírvase precisarle a este despacho qué actividades en concreto realizaba la señora Janeth Peñaranda Canosa en ejecución de sus contratos. Contestó: durante ese tiempo, pues debo aclarar que adicionalmente cada contrato de prestación de servicios tiene unas obligaciones específicas, y seguramente si se revisan las minutas de cada contrato se va a encontrar que las obligaciones eran diferentes, como diferentes fueron las necesidades de la administración, pero básicamente lo que ella hacía era revisar algunos documentos que se le asignaban para resolver las reclamaciones que formulaban los ciudadanos y elaborar un proyecto de acuerdo con sus conocimientos que finalmente podría convertirse en un acto administrativo que resolvía la reclamación del contribuyente.

Preguntado: sírvase informarle a este despacho si la señora Janeth Peñaranda Canosa em cumplimiento de ese contrato debía cumplir horario. Contestó: absolutamente no, a ella se le entregaba un paquete por decirlo así de documentos que debía revisar, que podía revisar desde su casa inclusive, lo que sucede es que por la razón del volumen dichos volúmenes no se pueden manejar sino a través de la utilización de herramientas sistematizadas, entonces hay unas plataformas específicas de sistemas en la entidad a las que la señora debía acceder y para esa actividad pues debía desplazarse al instituto, pero ella se desplazaba al instituto pues a veces cuando se le requería, porque obviamente el contrato tiene unas obligaciones que le exigían de alguna manera estar presente en las oportunidades que se le solicitaban para presentar informes e incluso para atender de manera personal algunos contribuyentes, pero ella realizaba estas labores con absoluta independencia y tanto así que mensualmente presentaba unos informes de lo que había realizado y esos informes los firmaba el suscrito como coordinador del contrato una vez revisado que se hubieran ejecutado esas actividades y esos informes son los que servían de base para pagarle los honorarios mensualmente.

Preguntado: sírvase informar al despacho si la señora Janeth Peñaranda Canosa recibía órdenes para efectos del cumplimiento de los contratos por usted antes indicados. Contestó: el contrato señala una serie de obligaciones y pues obviamente yo como supervisor del contrato tenía que estar pendiente que se cumplieran esas obligaciones, como dije anteriormente que evacuara las actividades que se le entregaban, pero no recibía órdenes específicas, pues obviamente si el trabajo que llegaba a realizar no cumplía 33 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa las expectativas de la entidad se le devolvía para que lo cumpliera acorde con los requerimientos y con las obligaciones plasmadas en la minuta del contrato de prestación de servicios.

Preguntado: sírvase informar al despacho si en el IDU existía personal de planta que cumpliera funciones o actividades similares a las desarrolladas por la señora Janeth Peñaranda Canosa en el cumplimiento de sus contratos de prestación de servicios. Contestó: precisamente una de las justificaciones que tienen los contratos es la insuficiencia de personal de planta para atender esas actividades, luego lo que ella hacía no lo hacía el personal de planta, adicionalmente en la oficina la subdirección técnica jurídica de ejecuciones fiscales pues ejerce la jurisdicción coactiva y la mayor parte del personal de planta estaba dedicado a esa función, porque esa es una función propia de la administración y que no puede delegarse en un tercero. Preguntado: sírvase explicarle a este despacho en qué se diferenciaba la subordinación del personal de planta con la supervisión que realizaba su dependencia sobre los contratos de la señora Janeth Peñaranda Canosa.

Contestó: pues difiere sustancialmente en muchos aspectos en primer lugar el personal de planta pues está sujeto a un horario, a un reglamento interno de trabajo, adicionalmente el personal de planta es de carrera administrativa y como tal tiene una evaluación del desempeño que se hace de acuerdo con los lineamientos de la ley que rige la evaluación del desempeño en el sector público y pues que obviamente un contratista no puede cumplir esos mismos lineamientos, adicionalmente incluso las actividades que la entidad realiza como por ejemplo la capacitación que además es una obligación de la entidad, pues solo se le da a los empleados, nunca a los contratistas, obviamente que por ejemplo el conocimiento del software y de los sistemas de necesidad pues requería que de alguna manera se le diera una inducción de cómo funcionan para que los pudiera manejar, pero evidentemente no hay instrucciones específicas, sino un control sobre la ejecución del contrato, control que ejercía yo directamente, control que es completamente diferente al que pudiera ejercer con los funcionarios actuales incluso si se les llama la atención, pues están los mecanismos que la ley autoriza para el efecto entre ellos el llamado de atención por escrito con copia a la hoja de vida para los funcionarios, en manera alguna para los contratistas.

(…) Preguntado: doctor Carlos Francisco durante la permanencia de la señora Janeth Peñaranda Canosa la entidad de parte suya le impartió algún tipo de orden a la señora respecto del modo en que debía ejecutar su contrato. Contestó: no, instrucción respecto al modo, pues ella es abogada y como tal pues el clausulado del contrato era muy claro respecto a las obligaciones que debía adelantar, por supuesto sí las actividades que ella desarrollaba no estaban de acuerdo con las expectativas de la entidad, pues yo personalmente se las devolvía y le decía por ejemplo esta resolución no está bien modifíquela en este sentido, o le hacía observaciones de tipo jurídico, porque pues si se hacían citas jurídicas inexactas, imprecisas o equivocadas es obvio que debía cambiarlas, pero aparte de esa instrucción no había ninguna otra diferente o por ejemplo en el momento que ella presentaba los informes mensuales de su actividad, pues decirle a ver usted tenía un compromiso de adelantar equis número de actividades y solamente presentó estas, entonces si no las presenta no le puedo pagar los honorarios, o no le puedo autorizar porque yo no era el que pagaba los honorarios y en ese sentido le devolvía el informe para que lo adecuara para permitir que se hiciera el pago mensual de los honorarios.

Preguntado: se impartió algún tipo de orden a la señora Peñaranda Canosa, respecto a que debía ejecutar el contrato exclusivamente en las instalaciones de la subdirección jurídica y de ejecuciones fiscales. Contestó: pues como ya mencioné en una respuesta al señor magistrado la necesidad de utilizar los sistemas de la entidad pues hacía necesario que ella tuviera que ir a la entidad, igual para entregar su trabajo tenía que ir a la 34 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa entidad a entregarlo, igual para recibirlo y pues aparte de esas circunstancias pues no había ninguna instrucción diferente.

Preguntado: doctor Carlos Francisco en algún momento la señora Peñaranda Canosa recibió algún tipo de pago diferente al de los honorarios estipulados en el contrato. Contestó: no veo de dónde pudiera recibir un pago diferente aparte de los honorarios pactados en el contrato. Preguntado: doctor Carlos Francisco en la parte documental y pues en las demás pruebas que se han recepcionado consta que se celebraron diferentes contratos de prestación de servicios entre la señora Janeth Peñaranda Canosa y la entidad, usted sería tan amable de manifestar al despacho la causa por la que se celebraron los diferentes contratos de prestación de servicios con la misma persona.

Contestó: pues en primer lugar quiero aclarar que el tema de valorización es un tema que solo conocen las personas que han trabajado en el IDU o que de alguna manera han tenido una vinculación con la entidad, entonces en el mercado laboral no es fácil encontrar no solo en el mercado laboral sino frente a esta actividad no es fácil encontrar personas que tengan esa especialidad, de hecho de valorización hay solamente dos o tres libros escritos en toda su historia con relación a este tema, y en las universidades no hay específicamente un curso de actualización ni está en el pensum académico de manera que quien haya trabajado allá de alguna manera tiene un valor agregado, o quien se haya desempeñado como contratista también tiene un valor agregado y es que pues conoce un tema que difícilmente van a conocer los abogados en su generalidad, por esa razón la señora Peñaranda desde que se vinculó en su primera oportunidad pues tenía ya una experticia que le permitía a la entidad poder contar con sus servicios.

De hecho si se miran las minutas de esos contratos no podría decir cuántos fueron todas tienen diferencia, en los primeros puede haber dicho que se contrataba para adelantar gestiones respecto del acuerdo 180 de 2005, después el acuerdo 180 de 2005 tuvo una segunda fase que se aplicó en el año 2008, después vino el acuerdo 398 del 2000, y así sucesivamente y en las minutas de esos contratos se especificaba, por qué, es que el tema de la valorización es un tema político y que emana del Concejo de la ciudad, entonces cuando sale un acuerdo de valorización que entre otras cosas aun cuando la administración lo presenta como iniciativa al Concejo puede suceder políticamente que salga o no salga, y en esas circunstancias pues la entidad no sabe si va a necesitar o no necesitar de más o menos personas, incluso decir su planta es suficiente o no es suficiente y mucho menos frente a una posibilidad de interponer recursos como por ejemplo el año antepasado se notificó el acuerdo 523 del Consejo y, contrario a lo que pensábamos, se presentaron solo 3.000 recursos, pero en el acuerdo 180 se presentaron 80.000, entonces para atender un volumen documental tan grande, pues se acudía a la figura del contrato de prestación de servicios y por esa razón la señora Peñaranda tuvo diferentes contratos, pero además contratos que tuvieron solución de continuidad, porque un contrato no iba inmediatamente enseguida del otro si se revisa igualmente hay períodos en los que pues ella no estaba, después se le llamaba, mire usted quiere vincularse nuevamente y se hacía un contrato diferente, pero los contratos no tienen una inmediatez de que al día siguiente que continuaba otro, sino de acuerdo a las necesidades de la entidad.

Preguntado: doctor Carlos Francisco acaba usted de manifestar que la señora Peñaranda Canosa por el tiempo laborado mediante contrato de prestación de servicios con la entidad tenía como un plus en sus conocimientos y que la diferenciaba a los demás abogados, la pregunta es por qué no se suscribió un nuevo contrato con la señora Janeth Peñaranda Canosa si ella tenía ese conocimiento que era favorable para la entidad.

Contestó: precisamente por lo que acabé de anotar porque se redujo la necesidad, porque vinieron otros acuerdos como el acuerdo 523 que tuvo 3.000 recursos cuando antes habíamos 35 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa tenido 80.000, entonces desafortunadamente pues ya no requeríamos de su colaboración. (…) Preguntado: señor Francisco manifesté a este despacho si alguna vez la doctora Janeth pudo realizar sus actividades fuera de las instalaciones del IDU.

Contestó: claro por supuesto, ella podía realizarlas fuera de las instalaciones de la entidad, en efecto muchos contratistas incluso en los fines de semana me manifestaban que tenían mucho espacio en sus actividades personales y por ejemplo algunos estaban atrasados en el índice de entrega de productos y en un sábado y un domingo, llegaban el lunes con todo listo, aun cuando si hubieran sido días ordinarios hubieran tardado semanas.

Preguntado: estoy manifestando respecto a la doctora Janeth no a los demás funcionarios, manifiésteme una oportunidad en especial. Contestó: igual que lo que acabo de mencionar la señora Janeth era igual. Preguntado: manifieste en este despacho si como coordinador podía hacer llamados de atención o sancionar a la contratista. Contestó: el contrato establece cuáles son las potestades si se quiere de la administración frente al contratista y en esa medida pues yo podía hacer lo que decía el contrato.

Preguntado: o sea sí podía sancionar. Contestó: no, la sanción como tal no creo que estuviera prevista dentro de la minuta de ninguno de los contratos que ella ejecutó, simplemente si el contratista no cumplía con el objeto del contrato pues no se le pagaba, si eso es sanción, pues no se. Preguntado: me puede leer desde acá, sobre las obligaciones del contratista.

Contestó: debería leer usted. Preguntado: no, siga. Contestó: a ver dónde quiere que le lea, aquí dice “contratista de cualquiera de las obligaciones contractuales, adelantar los trámites necesarios para la aplicación de sanciones contractuales a que haya lugar”. Preguntado: me puede decir si esta es su firma. Contestó: si señor es mi firma.

Preguntado: le manifestó usted a este despacho que las actividades realizadas por mi mandante eran diferentes a los empleados de planta, cuénteme qué diferencia había. Contestó: la diferencia básica pues como mencioné también en una respuesta anterior la mayor parte de los funcionarios de planta, que son pocos realmente, porque en la subdirección no pasaban de ser, no le sabría decir con exactitud, pero 10 personas 12 personas algo así, ejercían la jurisdicción coactiva, es decir ejercían como abogados, ejecutores entonces la elaboración de los actos administrativos que resolvían los recursos estaba básicamente asignada a los contratistas.

Preguntado: a folio 38 del expediente poniendo de presente las funciones que tiene el cargo de profesional universitario código 209, grado 3, de la subdirección técnica jurídica de ejecuciones fiscales, en las dichas funciones no veo por ningún lado el cobro coactivo, las puede leer y me puede aclarar por favor. Contestó: sí, a ver que dice una certificación de la subdirectora de Recursos Humanos que “de conformidad con el manual de funciones y competencias adoptado mediante resolución 1240 el folio correspondiente a cargo del profesional universitario, código 219, grado 03 de la subdirección técnica tiene las siguientes funciones: organizar talleres jurídicos para la definición de políticas por parte de la dependencia”, no creo que ningún contratista haya organizado talleres jurídicos para tal fin en la entidad, realizar control de calidad de los actos administrativos, el contratista en materia de esta acción no realizaba control de calidad en unos actos administrativos, realizar ejecutoria de actos administrativos de forma oportuna, tampoco fue gestión que adelantara la contratista aquí presente, notificar a los contribuyentes de los actos administrativos que resuelven las reclamaciones, atender a los contribuyentes, revisar información de orden legal, son todas funciones muy genéricas de todas maneras los funcionarios de la entidad tenían unas reuniones periódicas, de la entidad no perdón de mi oficina, tenían reuniones periódicas conmigo en esa condición como servidores públicos de la entidad vinculados mediante acto reglamentario y no se parece en nada a lo que pudiera 36 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa haberse ejecutado con relación a la señora demandante.

Preguntado: manifiesta usted al despacho que mi mandante no hacía ningún tipo de notificación ni nada, voy a poner de presente el folio 53 de uno de los contratos. Puede leer el numeral 4. Contestó: dar el trámite respectivo para el despacho, citación, notificación de los recursos reclamaciones, comunicaciones, derechos de petición, actuaciones oficiosas, revocatorias directas y demás radicados competentes de la subdirección que le sean asignados por reparto con sujeción a las normas de procedimiento aplicable en cada caso previa, gestión elaboración e impresión de los documentos resultantes de las decisiones administrativas.

Preguntado: manifieste a este despacho si las actividades realizadas por mi mandante la doctora Janeth eran de carácter transitorio o inherentes a las funciones del IDU. Contestó: pues por supuesto que la entidad no puede contratar a alguien para realizar actividades que no tengan que ver con la función administrativa del IDU o de lo contrario habría peculado y no sé qué otra implicación de orden penal, de manera que obvio, las actividades que la señora desarrolló están en el contrato y tienen que ver con la función administrativa que desempeña el Instituto en la órbita distrital, eran de carácter permanente en la medida en que como lo mencioné dependían de un acuerdo específico del Concejo de la ciudad que establecía un cobro de la contribución de valorización que tiene una vigencia en el tiempo y que termina de la misma manera.

( ) Preguntado: doctor Carlos Francisco desea agregar algo más a la declaración que acaba de rendir. Contestó: sí señor quiero referirme a que las preguntas que me ha formulado el señor apoderado de la demandante respecto a que si la señora hacía notificaciones o no, de manera particular expresé que no las realizaba ella, aun cuando pudieran figurar ahí en la minuta del contrato, porque dentro de la subdirección había un grupo específico dedicado a las notificaciones, y la notificación igual que pasa en un despacho judicial pues no se le confía al profesional como tal, es decir en un juzgado el juez no es el que hace las notificaciones, las hacen notificador, de la misma forma en la subdirección las notificaciones las hace un grupo de técnicos y operativos que no son profesionales necesariamente, lo que sucede es que está contemplado entre la minuta porque el contribuyente con mucha frecuencia se duele de que no fue notificado de la asignación y que entonces él no tuvo la oportunidad de Interponer los recursos, si ese fuera el caso de alguno de los expedientes que tuvo a cargo la señora Janeth Peñaranda, pues muy seguramente hubiera tenido que referirse a la notificación como tal, adicionalmente quiero mencionar que de acuerdo con la coordinación que yo ejercía respecto a la ejecución de los contratos, la señora Peñaranda aparecía como pensionada por una entidad pública y cómo tal no hacía los aportes que requería el contrato, siendo pensionada pues me parece la verdad no entiendo cuál es la realidad de lo que pretende a través de esta demanda contra el IDU.

Por su parte, la señora Gloria García Acevedo, testigo de la parte demandante, hizo las siguientes declaraciones: Preguntado: Señora Gloria García Acevedo tiene algún vínculo con la señora Janeth Peñaranda. Contestó: no señor. Preguntado: tiene usted algún vínculo con el Instituto de desarrollo urbano IDU. Contestó: Laboré en el instituto de desarrollo urbano. Preguntado: sírvase informarle a este auditorio qué sabe, qué conoce, qué le consta de lo que le acabamos de informar.

Contestó: yo la conocí a ella en 2008 y yo trabajé hasta el 12 de agosto de 2014, yo la conocía como compañera de 37 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa trabajo que estaba ahí al lado de mi escritorio. Preguntado: sírvase informar al despacho cuando usted dice que la conoció, en qué lugar fue eso.

Contestó: en la subdirección jurídica de ejecuciones fiscales. Preguntado: sírvase informar al despacho usted qué actividad o por qué razón usted estaba vinculada al IDU. Contestó: en prestación de servicios. Preguntado: sírvase informar al despacho bajo qué modalidad estaba vinculada la señora Janeth Peñaranda Canosa al IDU. Contestó: prestación de servicios también. Preguntado: sírvase informar al despacho qué actividad desarrollaba la señora Janeth Peñaranda Canosa en esa prestación de servicios.

Contestó: como abogada. Preguntado: sírvase informar al despacho si la señora Janeth Peñaranda Canosa en esa actividad debía cumplir horario en el IDU. Contestó: sí allá nos hacían cumplir horario, entrabamos a las 8:00 de la mañana y salíamos a las 5:30 con una hora de almuerzo. Preguntado: quién exigía ese horario. Contestó: el jefe, el subdirector jurídico.

Preguntado: cómo se llama el subdirector jurídico. Contestó: doctor Carlos Francisco. Preguntado: qué pasaba si la señora Janeth Peñaranda Canosa no cumplía con ese horario. Contestó: pues a veces nos ponían problema para cuando nos iban a dar el contrato tenían muy en cuenta si uno cumplía el horario o no. Preguntado: sírvase informar al despacho si la señora Janeth Peñaranda Canosa recibía órdenes como abogada en ese contrato de prestación de servicios.

Contestó: sí, porque las órdenes las daba el subdirector. Preguntado: en qué consistían esas órdenes entonces. Contestó: yo tengo entendido que les hacían un reparto y tenían que hacer los procesos, sacarlos adelante. Preguntado: sírvase informar a este despacho, si lo sabe, si había personas de planta vinculadas al IDU que desarrollaran funciones similares a las ejecutadas por la señora Janeth Peñaranda Canoso.

Contestó: sí el doctor Armando Sosa, él entró en carrera Administrativa porque se ganó un concurso. Preguntado: qué actividades ejercía él como funcionario de planta del IDU. Contestó: las mismas de la doctora Janeth. Preguntado: a usted porqué le consta eso. Contestó: porque ellos hacían ese tema sobre resoluciones de valorización. Preguntado: sírvase informar al despacho qué remuneración recibía la señora Janeth Peñaranda Canosa en esos contratos de prestación de servicios.

Contestó: no sé, yo no sé cuánto ganaba ella. (…) Preguntado: manifiéstele a este despacho, hasta donde le conste con qué periodicidad recibía algún pago por parte del IDU la doctora Janeth Peñaranda. Contestó: pues allá nos tocaba mensualmente pasar un informe y si uno no pasaba el informe no nos pagaban, un informe de actividades de las que uno realizaba durante el mes para que nos pagaran.

Preguntado: manifestó usted a este despacho que a ustedes les controlaban el horario, manifieste de qué forma era controlado el horario. Contestó: primero era con la huella y después entrábamos ahí con unos torniquetes con huella, ahí quedaba registrada la hora que uno entraba y la hora que salió. Preguntado: teniendo en cuenta su respuesta anterior quién determina el horario de trabajo de la doctora Janeth Peñaranda.

Contestó: el subdirector. Preguntado: qué era quién. Contestó: el doctor Carlos Francisco. Preguntado: manifieste a este despacho si la doctora Janeth Peñaranda gozaba de autonomía en el cumplimiento de sus labores o por el contrario se encontraba subordinada a los funcionarios del IDU. Contestó: pues yo siempre la veía al lado de mi escritorio a ella trabajando.

Preguntado: manifiéstele a este despacho si ella recibía algún tipo de orden de un superior. Contestó: sí el doctor Carlos Francisco como era el subdirector el jefe inmediato. (…) Preguntado: en qué consistían esas órdenes, qué órdenes vio usted que recibía la señora Janeth Peñaranda Canosa de Carlos Francisco Ramírez Cárdenas. Contestó: yo como veía que les hacían reparto, eso era que les hacían reparto.

(…) Preguntado: manifiéstele a este despacho si las funciones realizadas por la doctora Janeth Peñaranda las podría 38 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa realizar en cualquier momento, lugar o si por el contrario debería realizarlas en el IDU.

Contestó: pues sí ella siempre hizo la prestación de servicio ahí, como nos daban todos los implementos para trabajar ahí, entonces nosotros laborábamos ahí en el IDU. Preguntado: manifiéstele a este despacho hasta donde le conste si tiene conocimiento que a la doctora Janeth Peñaranda le hayan cancelado dineros por concepto de prestaciones sociales o algún tipo de indemnización. Contestó: no. Preguntado: porque le consta.

Contestó: no lo sé, no me consta. Por último, el señor Jorge Edison Ruiz Artunduaga, traído a declarar por petición de la accionante, sostuvo lo siguiente: Preguntado: señor Jorge Édison Ruiz Artunduaga es usted familiar o pariente, o tiene algún vínculo con la señora Janeth Peñaranda Canosa. Contestó: no señor. Preguntado: tiene usted algún vínculo con el Instituto de desarrollo urbano. Contestó: no señor juez.

Preguntado: sírvase informar a este estrado qué sabe, qué conoce, o qué le consta sobre lo que le acabo de informar. Contestó: señor juez pues yo fui compañero de la señora Janeth Peñaranda en el Instituto de desarrollo urbano entre los años 2008 y 2011 fue compañera mía de escritorio prácticamente se puede decir desarrollando las mismas actividades que yo elaboraba ahí para esa época.

Preguntado: sírvase informar a este despacho bajo qué modalidad está vinculada la señora Janeth Peñaranda Canosa con el IDU. Contestó: teníamos contrato de prestación de servicio. Preguntado: cuál era su vinculación, la suya. Contestó: la mía era contrato prestación de servicios. Preguntado: sírvase especificar al despacho qué actividades desarrollaba Janeth Peñaranda Canosa en cumplimiento de ese contrato de prestación de servicios.

Contestó: se desarrollaba la elaboración de actos administrativos y todo tipo de requerimiento que hacía la entidad por temas de valorización obviamente, además de contestar peticiones de los contribuyentes, elaborábamos todo tipo de actos administrativos casi siempre referentes pues a los recursos interpuestos por esos contribuyentes y emitíamos actos administrativos.

Preguntado: sírvase informar al despacho si en el cumplimiento de esas actividades la señora Janeth Peñaranda Canosa debía cumplir horario de trabajo. Contestó: sí señor sí cumplimos horario de trabajo. Preguntado: alguien exigía el cumplimiento del horario de trabajo. Contestó: sí mi jefe, en el momento era el señor Carlos Ramírez. Preguntado: de qué manera exigía el cumplimiento de ese horario de trabajo.

Contestó: para la época en parte cuando inicié a laborar ahí con la compañera Janeth nosotros firmamos en muchas ocasiones unas planillas para poder llevar el control porque en ese momento no había otro modo de ingreso a las instalaciones donde se llevara un reporte de ingreso y salida, entonces nos hacían firmar unas planillas, yo recuerdo que como el último año crearon como unas tarjetas para el ingreso, entonces también con eso a veces llevaban, pues nos decían tranquilos que nosotros estamos llevando ya el control y pedimos simplemente un reporte no sé a la administración de vigilancia donde nos diga usted a qué hora está llegando y a qué hora está saliendo.

Preguntado: qué pasaba si se incumplía ese horario. Contestó: a mí en muchas ocasiones pues me llamaban la atención, alguna vez lo que pasa es que recordando eso hasta me llegaron a pasar un memorando, pero como fue para una época allá estoy hablando como algunos 7 años pues la verdad no creo haber guardado ese documento, pero hasta un memorando a mí me pasaron por una llegada tarde.

Preguntado: sírvase informar al despacho en qué lugar debía 39 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa cumplir sus actividades la señora Janeth Peñaranda Canosa en cumplimiento de ese contrato de prestación de servicios. Contestó: en el Instituto de desarrollo Urbano ahí en las oficinas de la calle 20, en un momento yo estuve en la carrera novena.

Preguntado: la señora Janeth Peñaranda Canosa podía cumplir sus actividades en un lugar diferente al por usted antes indicado. Contestó: no su señoría, no porque primero pues obviamente la orden era que teníamos que estar obviamente en las instalaciones, había unos programas con los cuales emitíamos los conceptos y hacíamos todo nuestro trabajo y como decía en su momento de que siempre reiterativo era “tiene que estar aquí a las 8, tiene que ser a las 8”.

Preguntado: le consta a usted que la señora Janeth Peñaranda Canosa algún día se ausentó durante la ejecución de estos contratos de prestación de servicios. Contestó: no me consta. Preguntado: sírvase informar al despacho si la señora Janeth Peñaranda Canosa recibía órdenes en la ejecución de sus contratos de prestación de servicios. Contestó: sí señor sí me consta porque pues como era compañero de escritorio de ella en el momento que estuve en el IDU entre 2008 y 2011, recibíamos orden del señor Carlos.

Preguntado: en qué consistían esas órdenes. Contestó: el de cumplimiento obviamente primero como le reiteraba el de horario, el cumplimiento obviamente de nuestras tareas, el de obviamente la emisión de actos administrativos de acuerdo pues a lo asignado que teníamos que elaborar en ese momento. Preguntado: sírvase informarle al despacho si para esa época existían empleados de planta del IDU que desarrollaran funciones similares a las ejecutadas por ustedes en desarrollo de sus contratos de prestación de servicios.

Contestó: sí señor, sí había unos compañeros los que puedo recordar porque obviamente los tenía al lado, era una sala con cubículos muy pequeños donde nos podíamos ver las caras, entonces estaba a un lado, tenía una compañera Elvira algo y en otro extremo de la sala había una funcionaria que era Elizabeth, que desempeñaban lo mismo. De hecho, pues en el ambiente laboral uno se colaboraba, entonces manejamos siempre los mismos temas, desarrollábamos las mismas actividades, entonces obviamente nos apoyábamos, por eso es que las conozco.

Preguntado: sírvase informar a este despacho en qué se diferenciaba la ejecución laboral de los empleados de planta con la ejecución contractual que realizan ustedes como contratistas del IDU. Contestó: para mí, ninguna señor juez, porque reitero trabajaba muchas veces muchos de los temas los hacía con ellos, entonces nos apoyábamos para obviamente dar una respuesta a alguna petición como tal nos apoyábamos entonces por eso no le veo ninguna diferencia a las actividades que yo hacía a las que hacen ellos.

Preguntado: y en cuanto a las condiciones de desarrollo laboral de ellos y de cumplimiento del contrato de prestación de servicios de ustedes había alguna diferencia. Contestó: no yo no la veía, porque pues como abogado sé que uno tiene actividades que las tiene que desempeñar o elaborar en otra forma a los funcionarios y no, igual llegaba a la misma hora, hacía las mismas actividades, las mismas tareas por los funcionarios, igual.

Preguntado: sírvase informar a este despacho qué tipo de remuneración recibía la señora Janeth Peñaranda Canosa en cumplimiento de ese contrato de prestación de servicios. Contestó: señor juez nosotros siempre mensualmente teníamos un pago después de obviamente entregar un informe de todo lo laborado en el mes, entonces recibíamos una cantidad, una suma de dinero siempre cada vez.

Preguntado: sírvase informar al despacho si la señora Janeth Peñaranda Canosa suscribió un solo contrato de prestación de servicios o se trataba de varios. Contestó: no me consta, pues señor juez cuántos pudo ella haber afirmado eso si no lo tengo presente, cuántos pudo haber firmado. Preguntado: durante el tiempo que usted estuvo en el IDU se interrumpió en algún momento la presencia de la doctora Janeth Peñaranda Canosa en el IDU en cumplimiento de sus contratos de 40 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa prestación de servicios.

Contestó: no señor, siempre pues entre 2008 y 2011 que yo estuve en el IDU siempre estuvo laborando conmigo. (…) Preguntado: señor Jorge Edison le manifestó usted a este despacho que las funciones realizadas por un funcionario de planta eran las mismas que realizaba un contratista, porqué tenía usted conocimiento que ellos eran funcionarios de planta las personas que mencionó. Contestó: siempre se me presentaron como tal pues obviamente uno además de la parte laboral toma algo de amistad, se puede decir, entonces en el transcurso de los días siempre obviamente ellos asumían que podían tener unas vacaciones, porque se ausentaban y uno obviamente interrogarle porqué, no porque tengo derecho a unas vacaciones, porque pues fechas de pago y cosas así. Preguntado: manifestó usted a este despacho que usted hacía las mismas funciones que la doctora Janeth Peñaranda, considera usted que las funciones realizadas por la señora Janeth Peñaranda correspondían al objeto social del IDU o por el contrario eran de carácter transitorio.

Contestó: es del objeto del IDU lo que desarrollamos ahí. Preguntado: manifieste a este despacho quién determina el horario de trabajo de la doctora Janeth Peñaranda o el mismo suyo. Contestó: no lo determinaba como lo repetía el señor Carlos Ramírez obviamente era el que nos ordenaba y nos decía la hora de entrada y salida. Preguntado: manifieste a este despacho si la doctora Janeth Peñaranda gozaba de autonomía en el cumplimiento de sus labores o por el contrario se encontraba subordinada a alguno de los funcionarios del IDU.

Contestó: siempre teníamos que estar desarrollando actividades siempre se desarrollaban dentro de las instalaciones del IDU y bajo la supervisión del doctor Carlos. Preguntado: manifieste a este despacho hasta donde le conste si la doctora Janeth Peñaranda cancelaba las cotizaciones en salud pensión y riesgos laborales. Contestó: sí señor porque de todas formas pues siempre me decía que la había cancelado y por tal nosotros si no pasábamos planilla no nos pagaban, si no aportamos la planilla de Seguridad Social.

Preguntado: manifiéstele a este despacho hasta donde le conste si la doctora Janeth Peñaranda cumplió a cabalidad las funciones asignadas en los contratos dados por el IDU. Contestó: hasta la fecha que yo estuve si me consta, hasta el año 2011 que yo estuve laborando en el IDU. (…) Preguntado: qué tipo de relación tiene usted con la señora Janeth Peñaranda Canosa.

Contestó: en momento del 2008 a 2011 siempre fue laboral y obviamente compañera de trabajo del puesto además porque nosotros como éramos bastantes entonces teníamos puesto seguido, y la verdad, pues hasta ahora que me volvió a llamar porque estábamos muy alejados, entonces la verdad amistad como tal no porque llevaba años sin saludarla, pero respecto a la situación fue que se comunicó conmigo.

Preguntado: bueno y sobre la otra razón de la tacha usted ha presentado alguna demanda reclamación o alguna queja frente a su vinculación como contratista del IDU. Contestó: ninguna, señor juez. ii) El 18 de octubre de 2017, la directora de prestaciones económicas de la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante Colpensiones, certificó que mediante la Resolución GNR332635 del 3 de diciembre de 2013, se reconoció una pensión de vejez a favor de la señora Janeth Peñaranda Canosa, a partir del 1º de septiembre de 2013.29 29 Folio 318. 41 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa 2.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala Contra la sentencia del 26 de enero de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda, se formularon los recursos de apelación objeto de análisis para controvertir, por una parte, la decisión de declarar una relación laboral encubierta o subyacente entre la demandante y el IDU pese a que, en su entender, en el expediente no está probado en debida forma el elemento de la subordinación y, por otra parte, para solicitar que se ordene el reconocimiento y pago de las prestaciones a las que se tienen derecho por todo el tiempo en el que estuvo prestando sus servicios, teniendo en cuenta para la liquidación el salario devengado por los profesionales universitarios código 219, grado 03 de la entidad, y se efectué la devolución de los montos pagados por concepto de riesgos profesionales y Caja de Compensación Familiar.

Así las cosas, para resolver la alzada, en primer lugar, se debe resolver el siguiente interrogante. 2.4.1. ¿Está probado en el plenario que existió entre la señora Janeth Peñaranda Canosa y el IDU una relación laboral encubierta o subyacente que permita el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que permaneció vinculada contractualmente? Es pertinente hacer énfasis en que en estos asuntos en los que se pretende demostrar una relación laboral encubierta o subyacente, quien demanda debe acreditar que no prestó un servicio de colaboración o coordinación en el marco de las actividades contratadas y que en el adelanto de la ejecución contractual se configuraron los elementos relativos a i) la prestación personal del servicio; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) la remuneración como retribución. 42 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa De acuerdo con el material probatorio que obra dentro del expediente, se tiene que la demandante estuvo vinculada con la entidad demandada; sin embargo, en el proceso no se logró demostrar que la relación que los unió contiene los elementos configurativos de la relación laboral, en particular el de la subordinación, tal como se precisa a continuación. 2.4.1.1.

Prestación personal del servicio En primer lugar, la demandante acredita la prestación personal del servicio, a través de los 10 contratos de prestación de servicios suscritos, los cuales se detallaron en el acápite de hechos probados de esta providencia. En segundo lugar, se encuentra que la señora Peñaranda Canosa tuvo dentro de sus funciones la de gestionar y realizar el trámite de las actuaciones jurídicas derivadas de los recursos, reclamaciones y demás peticiones de los contribuyentes respecto del cobro de la contribución de valorización en la Subdirección Técnico-Jurídica y de Ejecuciones Fiscales del IDU, lo cual revela, como expresión sustantiva y cierta de su ejercicio, que la labor fue desarrollada por la demandante, y no a través de otra persona.

Asimismo, las funciones detalladas en los contratos de prestación de servicios y sus prórrogas dejan ver la vocación personalísima de las actividades que la señora Janeth debía desarrollar, a saber: 1) Atender a los contribuyentes en forma eficaz y oportuna, con el objetivo de orientarlos frente a las diferentes inquietudes que se generen por la reasignación de la contribución de la valorización por beneficio general o local, 2) recepcionar recursos, reclamaciones, comunicaciones, derechos de petición, actuaciones oficiosas, revocatoria directas y demás radicados competencia de la STJEF, 3) proyectar dentro de los términos de ley los pronunciamientos y/o respuestas a los recursos, reclamaciones, comunicaciones, derechos de petición, actuaciones oficiosas, revocatorias directas, y demás radicados competencia de la STJEF que les sean asignados por reparto, entregándolos en debida forma, en las cantidades y dentro de las fechas establecidas según cronograma de trabajo, 4) dar el trámite respectivo para el despacho, citación y/o notificación de los recursos, reclamaciones, comunicaciones, derechos de petición, actuaciones oficiosas, revocatorias directas, y demás radicados competencias de la STJEF que les sean 43 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa asignados por reparto, con sujeción a la norma de procedimiento aplicable en cada caso, previa gestión, elaboración e impresión de los documentos resultantes de las decisiones administrativas, 5) para la proyección de los actos administrativos y demás las actuaciones se debe realizar análisis jurídico, verificando todos los documentos fundamento del recurso, las actuaciones contenidas dentro del expediente y la información contenida en los sistemas, programas y bases de datos manejados en la STJEF, 6) mantener actualizados los sistemas, programas y bases de datos manejados en la STJEF e ingresar en debida forma cada una de las actuaciones generadas en el trámite de los expedientes que por reparto le sean asignados y hacer entrega en físico de documentos que requieran digitalización, 7) cumplir las metas fijadas previamente en cuanto a sustanciación o actividades relacionadas o afines con los mismos, 8) realizar las constancias de ejecutorias de los actos administrativos, en forma oportuna, dando cumplimiento a la normatividad legal vigente, 9) responder y guardar la debida reserva y confidencialidad de todos los documentos que le sean asignados, 10) utilizar los equipos, útiles e implementos y muebles del área exclusivamente para desarrollar el objeto contractual y conservarlos en buen estado y hacer la devolución de los mismos a la terminación del contrato, 11) dar cumplimiento a las tareas fijadas de acuerdo a las políticas establecidas en los diferentes acuerdos o convenios celebrados por el Instituto, 12) en el evento de la pérdida de uno de los expedientes el contratista deberá presentar ante autoridad competente el denuncio correspondiente.

De igual forma realizar la reconstrucción del mismo hasta el estado en que se encontraba el expediente sin que lo anterior lo exonere la responsabilidad a que haya lugar, 13) de acuerdo al cronograma establecido presentar para revisión y aprobación informe mensual con relación a las actividades, pagos de Seguridad Social, aprobación de informe mensual con relación de actividades […] 2.4.1.2.

Remuneración En el sub lite, queda acreditada la remuneración efectuada mensualmente por el IDU a la demandante con los contratos de prestación de servicios y la certificación del 30 de octubre de 2015 expedida por el subdirector general de gestión corporativa, documentos que constituyen prueba suficiente para acreditar que se pactó una contraprestación por los servicios prestados a la entidad. 2.4.1.3.

Subordinación continuada Siguiendo los criterios consolidados en la sentencia de unificación SUJ-025-CE- S2-2021, son indicios de la subordinación ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia, entre estas, las siguientes: i) El lugar de trabajo. En el presente asunto la demandante prestó sus servicios personales al interior de las instalaciones del IDU.

Dicha información se extrae de 44 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa los testimonios de los señores Alejandra Muñoz Calderón, Carlos Francisco Ramírez Cárdenas, Gloria García Acevedo y Jorge Edison Ruiz Artunduaga. Por una parte, a la señora Gloria García Acevedo, bachiller, quien fue compañera de la demandante en la Subdirección Técnico-Jurídica y de Ejecuciones Fiscales, le consta que aquella prestó servicios en esa dependencia entre 2008 y 2014, ya que estaban sentadas una al lado de la otra en el puesto de trabajo mientras ejecutaba los contratos de prestación de servicios que suscribieron respectivamente con la entidad.

Por otra parte, el señor Jorge Edison Ruiz Artunduaga, abogado vinculado por contrato de prestación de servicios, quien desarrolló actividades en la referida subdirección desde el 2008 y permaneció hasta 2011, afirmó haber conocido a la señora Peñaranda Canosa prestando sus servicios en el escritorio contiguo al suyo. Asimismo, los señores Alejandra Muñoz Calderón, como abogada de la oficina de recursos humanos y Carlos Francisco Ramírez Cárdenas, en calidad de subdirector técnico jurídico y de ejecuciones fiscales del IDU a partir del año 2009, indicaron que la demandante debía prestar sus servicios en el sitio donde determinara la entidad al tenor de las cláusulas contractuales y que la utilización de los sistemas de información o gestión documental hacían necesario que ella tuviera que acudir al instituto. ii) El horario de labores.

Para acreditar este indicio al plenario únicamente se aportaron las declaraciones de los señores Alejandra Muñoz Calderón, Carlos Francisco Ramírez Cárdenas, Gloria García Acevedo y Jorge Edison Ruiz Artunduaga; sin embargo, su dicho no logra demostrar la imposición de una jornada de trabajo a la demandante, tal como pasa a analizarse.

Las declaraciones recaudadas en el proceso no fueron coincidentes, por cuanto los señores Alejandra Muñoz Calderón y Carlos Francisco Ramírez Cárdenas, 45 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa testigos solicitados por la parte demandada, fueron contestes al indicar que la actora no estaba sometida al cumplimiento de horario, pues para desarrollar el objeto contractual le daban un tiempo superior al que tenían los empleados públicos y que no se controlaba su hora de ingreso y salida de la entidad.

A su vez, agregaron que si los contratistas tenían algún tipo de tarjeta de aproximación para ingresar al instituto era por razones de seguridad nada más, ya que, en caso de ocurrir una eventualidad, como un terremoto, debía tenerse certeza de quienes estaban al interior del edificio; luego dicha medida no se ejerció con el ánimo de controlar el «horario» o «jornada» de estos servidores.

Contrario a ello, los señores Gloria García Acevedo y Jorge Edison Ruiz Artunduaga indicaron que la demandante estaba supeditada a asistir a la entidad y al cumplimiento de horario, el cual era establecido y exigido por el subdirector Técnico-Jurídico del IDU, que este concordaba con el impuesto a los funcionarios de planta de la entidad, esto es, de 8:00 a.m. a 5:30 p.m. con una hora de almuerzo, y que el control de ingreso se realizaba, primero a través de planillas de turnos, luego por medio de registros en un sistema biométrico o de tarjetas de aproximación. Por último, agregaron que el cumplimiento de horario al que se sometió a la demandante era requisito indispensable para que le renovaran el contrato de prestación de servicios.

Además de las referidas declaraciones, se insiste, al dosier no se aportó ningún otro soporte probatorio (como cuadros de turnos, o de control de ingreso) que corrobore que a la actora se le exigía el cumplimiento de un horario o jornada,30 o que de forma clara precise la hora de inicio y/o terminación de aquella, luego no es dable afirmar que se encuentre demostrado de manera clara este indicio. 30 De igual manera, en la Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 se indicó que «( ) ciertas actividades de la Administración ( ) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas ( )». 46 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa Sin embargo, en gracia de discusión, el hecho de que la demandante presuntamente hubiera desarrollado sus labores a través de una jornada de trabajo no acredita, per se, el elemento de la subordinación, en la medida en que dicha circunstancia puede hacer parte de la necesaria coordinación que ha de existir entre los extremos de un vínculo contractual, en cuanto a la manera en que deben prestarse los servicios.

La anterior situación ha sido convalidada por la jurisprudencia de esta Corporación que ha señalado que entre contratante y contratista puede existir una «relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación».31 iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.

Las razones por las cuales el Tribunal encontró probado dicho indicio tuvieron fundamento en la similitud de las obligaciones contractuales plasmadas en cada encargo, respecto de las funciones detalladas en el manual de funciones y competencias del IDU para el empleo de profesional universitario, código 219, grado 03, y el análisis de los testimonios practicados en la audiencia de pruebas.

No obstante, a diferencia de lo advertido por el a quo dichos medios de prueba no acreditan o no llevan a la convicción de que se hubieran adelantado por parte de funcionarios de la entidad actividades de control, vigilancia, imposición o seguimiento a la actividad desplegada por la demandante, que en ejercicio de la sana crítica se alejen del concepto de coordinación propio de los contratos de prestación de servicios. 31 Véase la sentencia del 31 de mayo de 2016, expediente, 3867-14, consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 47 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa Al revisar el contenido de cada contrato de prestación de servicios se tiene que el objeto que debía desarrollar la demandante era prestar servicios profesionales como abogada, para recepcionar recursos, reclamaciones, comunicaciones, derechos de petición, actuaciones oficiosas, revocatoria directas respecto del cobro de la contribución de valorización en Bogotá, entre otras actividades que requerían de sus conocimientos jurídicos, sin que de ello se pueda concluir que el ejercicio de su labor no se diera de manera independiente o que estuvo sometida al cumplimiento de órdenes, máxime cuando la profesión de abogado se caracteriza por su liberalidad.

Las declaraciones que reposan en el plenario hacen referencia a detalles propios de la actividad contratada, como la proyección de actos administrativos, la notificación de estos y la atención de los contribuyentes en forma eficaz y oportuna, con el objetivo de orientarlos frente a las diferentes inquietudes que se generen por la contribución de la valorización; empero, más allá de ello no se refieren en particular a las condiciones de modo en las que presuntamente se presentó una relación de carácter laboral, ni mucho menos ilustran respecto a cuáles eran las actividades u órdenes que se le imponían a la señora Peñaranda Canosa que desnaturalizaban el objeto contractual o que le impedían atender los procesos encomendados de manera autónoma e independiente.

Nótese que la señora Alejandra Muñoz Calderón, manifestó que la actividad desplegada por la contratista tenía que ver con el cobro de la valorización y que se acudió a la figura del contrato estatal dado que el personal de planta no resultaba suficiente para atender los reclamos de los ciudadanos ante esta contribución, de suerte que «los contratistas que se asignen a las dependencias es por las necesidades que presenta la dependencia por insuficiencia de personal».

Continuó su relato al indicar que a la accionante no se le impartían órdenes que afectaran su autonomía, sino que, contrario a ello, el jefe de la dependencia en la que prestó servicios emitía una serie de orientaciones en aspectos de organización de la información y del recurso humano para tornarlo eficiente y para 48 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa que hubiera identidad en el grupo de trabajo y tuvieran líneas claras de acción referentes a los requerimientos de los contribuyentes de la valorización. Concretamente señaló que el contribuyente no se debe percatar de que «la administración por un lado dice una cosa o que otra persona dice otra cosa, pues realmente, a ver, por razón de organización y que el contribuyente quede bien informado sobre una cosa tan importante para él como es lo que tenga que ver con el cobro de una valorización, pues lógicamente que debe haber una identidad en la forma como se contesta al contribuyente».

De igual modo, insistió en que la señora Peñaranda Canosa no recibía llamados de atención, sino que «sencillamente él como coordinador del contrato pues a él sí le corresponde pues vigilar que el contratista cumpla con su objeto contractual y sencillamente pues dé orientaciones e instrucciones para que la gestión del contratista pues se haga conforme a lo pactado en el contrato» y que dichas orientaciones nunca desbordaron el objeto contractual.

Por su parte, el señor Carlos Francisco Ramírez Cárdenas, fue enfático al señalar que la contratación de la demandante obedeció estrictamente a las necesidades de la administración, la cual se vio desbordada en su capacidad operativa ante la gran cantidad de reclamaciones que elevaron los contribuyentes respecto al cobro de la valorización en la ciudad de Bogotá, pues «en el año 2005 el Concejo de la ciudad autorizó el acuerdo 180 de 2005 que debía asignarse en el año 2007, en el año 2007 se notificó a los predios de la ciudad y por razón de ese acuerdo se presentaron algo así como 80.000 reclamaciones, 80.000 reclamaciones que cualquier infraestructura prevista para atenderlas pues estaría desbordando esa infraestructura y por esa razón la entidad debió acudir a la modalidad de prestación de servicios como en el caso de la señora Janeth Peñaranda».

Como subdirector de la dependencia y supervisor del contrato aseveró que no le imponía órdenes a la accionante, sino que «el contrato señala una serie de obligaciones y pues obviamente yo como supervisor del contrato tenía que estar pendiente que se cumplieran esas obligaciones, como dije anteriormente que 49 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa evacuara las actividades que se le entregaban, pero no recibía órdenes específicas, pues obviamente si el trabajo que llegaba a realizar no cumplía las expectativas de la entidad se le devolvía para que lo cumpliera acorde con los requerimientos y con las obligaciones plasmadas en la minuta del contrato de prestación de servicios».

Asimismo, increpó en que la actora es abogada y como tal podía determinar que el clausulado del contrato era claro respecto a las obligaciones que debía adelantar, por tanto, «si las actividades que ella desarrollaba no estaban de acuerdo con las expectativas de la entidad, pues yo personalmente se las devolvía y le decía por ejemplo esta resolución no está bien modifíquela en este sentido, o le hacía observaciones de tipo jurídico, porque pues si se hacían citas jurídicas inexactas, imprecisas o equivocadas es obvio que debía cambiarlas, pero aparte de esa instrucción no había ninguna otra diferente».

Adicionalmente, indicó que el tema de la valorización solo lo conocen quienes han trabajado en el IDU, luego en el mercado laboral no es fácil encontrar personal, por esa razón la entidad vinculó en varias ocasiones a la accionante, aunque sin solución de continuidad. Ahora, las declaraciones de la señora Gloria García Acevedo no contienen elementos que permitan inferir el elemento de la subordinación, pues a la pregunta de en qué consistían las presuntas órdenes que se le impartían a la actora, contestó lo siguiente: «yo tengo entendido que les hacían un reparto y tenían que hacer los procesos, sacarlos adelante».

Así las cosas, se advierte que de dicha respuesta no se logran rescatar elementos contundentes que permitan hacerse una idea de la forma cómo, presuntamente, estaba sometida la demandante al cumplimiento de órdenes o cómo se direccionaba su labor por parte de los funcionarios de la entidad. De igual modo ocurre con lo depuesto por el señor Jorge Edison Ruiz Artunduaga quien además de narrar las condiciones de prestación del servicio de la señora 50 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa Peñaranda Canosa en cuanto a la función desempeñada de gestión de todas las reclamaciones que presentaban los usuarios frente a la contribución de valorización y que las realizaba con elementos suministrados por el IDU, no hizo una clara exposición de la forma como se afectaba su autonomía e independencia. Por el contrario, reconoció que la labor del subdirector técnico-jurídico del IDU era de supervisión, pues a la pregunta de que si la doctora Janeth Peñaranda gozaba de autonomía en el cumplimiento de sus labores o por el contrario se encontraba subordinada a alguno de los funcionarios contestó que «siempre teníamos que estar desarrollando actividades, siempre se desarrollaban dentro de las instalaciones del IDU y bajo la supervisión del doctor Carlos».

De igual modo, detalló que la imposición de órdenes consistía en «el cumplimiento obviamente de nuestras tareas, el de obviamente la emisión de actos administrativos de acuerdo pues a lo asignado que teníamos que elaborar», lo que a todas luces la Sala encuentra como actividades propias del objeto contractual. En ese orden, de las pruebas aportadas al dosier no se extrae con un mínimo grado de certeza que se le exigiera a la demandante que ejecutara el objeto contractual con unas condiciones de modo impuestas por la entidad y, en tal sentido, no se demostró su inserción en el círculo rector u organizativo del IDU, pues más allá de las instrucciones que se le impartieron en el contrato, no se acreditó con suficiencia que la demandada hubiera ejercido una influencia decisiva sobre la forma en que llevó a cabo el cumplimiento de sus obligaciones.

De suerte que la Sala no encuentre en el expediente otros medios de prueba con la suficiente entidad que permitan aseverar que la señora Peñaranda Canosa recibía órdenes e instrucciones sobre la forma en que debía prestar sus servicios o ejecutar el contrato. En efecto, hechos como estos han determinado el criterio hermenéutico de esta Subsección para diferenciar el vínculo laboral del contractual, precisándose que no 51 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa toda relación de servicios implica per se la existencia del elemento de la subordinación, ya que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación de actividades.

La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en controversias similares y ha concluido que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación.32 En suma, en este caso no se logró demostrar con grado de certeza la presunta subordinación a la que estuvo sometida la demandante, tal como se afirmó en la sentencia de primera instancia. Por último, hace énfasis la Subsección en que, aunque existió una relación contractual entre las partes por aproximadamente 7 años, durante el referido período no se logró acreditar el elemento de la subordinación continuada, indicio propio de las relaciones laborales, razón por la que la temporalidad, no resulta suficiente para acceder a las pretensiones de la demanda.

Dicho de otro modo, pese a que podría considerarse que la relación contractual excede el término estrictamente indispensable, ya que se desarrolló por varios años, no se logró acreditar el elemento de la subordinación continuada, propio de las relaciones laborales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo y, por ello, el indicio de la no temporalidad, en este caso, no resulta determinante. 32 Sentencia del 31 de mayo de 2016, expediente 05001233300020130081301 (3867-14), M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 52 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa Así, a pesar de que se demostraron sucesivas contrataciones de prestación de servicios que abarcaron un período de más de 7 años, esta situación no resulta suficiente para declarar demostrada la existencia de una relación laboral encubierta, pues como se viene afirmando, la subordinación es el elemento esencial que caracteriza este tipo de relaciones, y en el presente caso, no logró acreditarse con los escasos medios de prueba aportados al proceso.

Por consiguiente, el acervo probatorio arrimado al dosier solo consigue demostrar la prestación personal del servicio de la demandante y la remuneración como contratista al servicio del IDU, más no es posible establecer con total certeza si existió subordinación, por consiguiente, la Sala revocará la decisión de primera instancia. 2.5.

De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,33 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), C. P. William Hernández Gómez. 53 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y en atención a lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 365 del Código General del Proceso,34 la Sala considera que es dable condenar en costas de ambas instancias a la demandante, toda vez que se revocará en su integridad la sentencia del a quo, luego resultó vencida en el proceso. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que las pretensiones de la demanda deben despacharse desfavorablemente, toda vez que la parte demandante no logró demostrar el elemento de la subordinación continuada, propio de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes.

En ese orden, se revocará la decisión de primera instancia. Con condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 34 «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 54 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01012-01 (4369-18) Demandante: Janeth Peñaranda Canosa F A L L A: Primero.- Revocar la sentencia del 26 de enero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso instaurado por la señora Janeth Peñaranda Canosa en contra del Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, en su lugar se dispone.

Segundo.- Negar las pretensiones de la demanda. Tercero.- Condenar en costas en ambas instancias a la señora Janeth Peñaranda Canosa, las cuales deberán ser liquidadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.