Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 20 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que denegó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la señora Inés Otilia García Noreña, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 002532 del 11 de febrero del 2000, por medio de la cual la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia. 1 Folios 61 al 76. 2 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a: i) reconocer y pagar la pensión gracia, en cuantía del 75% de todo lo devengado en el último año de servicios, anterior a aquel en que cumplió el estatus de pensionada; ii) reconocer y pagar el retroactivo a que haya lugar, debidamente indexado; iii) cumplir la sentencia en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA; y iv) pagar las costas del proceso. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: i) La señora Inés Otilia García Noreña nació el 5 de junio de 1949 y prestó sus servicios al Magisterio desde el 22 de febrero de 1967. ii) Por medio de la Resolución 2532 del 11 de febrero del 2000, la Caja Nacional de Previsión Social EICE, le negó la pensión gracia. Contra esta decisión interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, apelación, los cuales, en principio, fueron rechazados a través del Auto 4516 del 27 de julio de 2000.

Luego, al resolver el recurso de queja interpuesto contra este último, mediante la Resolución 1842 del 11 de abril de 2001, se confirmó la Resolución 2532 del 11 de febrero del 2000. iii) Mediante Resolución 8391 del 18 de diciembre de 2002, al decidir el recurso de apelación, se declaró la existencia del acto ficto presunto y se confirmó la decisión negativa. iv) La señora García Noreña interpuso acción de tutela contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE, la cual le correspondió por reparto al Juzgado Penal del Circuito de Lérida (Tolima), el cual, en fallo del 17 de agosto de 2006, decidió amparar, como mecanismo transitorio, los derechos invocados y ordenó el reconocimiento de la pensión gracia. 3 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña v) Mediante Resolución 60283 del 22 de noviembre de 2006, Cajanal, en cumplimiento al referido fallo de tutela, reconoció y ordenó pagar a la señora García Noreña la pensión gracia, en cuantía de $980.940,23. vi) La actora, el 3 de diciembre de 2007 interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; la demanda fue remitida por competencia a los Juzgados Administrativos de Manizales; el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales a través de providencia del 21 de enero de 2008 ordenó corregir la demanda.

Comoquiera que dentro del término concedido la demanda no fue subsanada, mediante providencia del 5 de febrero de 2008, se dispuso su rechazo. vii) a través de la Resolución UGM 059206 del 26 de noviembre de 2012, se declaró el decaimiento del acto administrativo y, en consecuencia, se revocó la Resolución 60283 del 22 de noviembre de 2006, por no haberse iniciado la demanda ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, tal como lo dispuso la sentencia de tutela. viii) La parte actora interpuso recurso de reposición contra la Resolución UGM 059206 del 26 de noviembre de 2012, siendo resuelto de forma desfavorable mediante la Resolución RDP 003194 del 25 de enero de 2013. ix) Por medio de la Resolución RDP 003194 del 25 de enero de 2013 se resolvió el recurso de reposición, en el sentido de confirmar la decisión. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso lo siguiente: El acto acusado fue expedido con infracción de las normas en que debería fundarse, 4 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña toda vez que la señora García Noreña se desempeñó durante toda su vida laboral como maestra de educación pública, así: desde el 22 de febrero de 1967 hasta el 31 de julio de 1974 en el Colegio San Lorenzo del Municipio de Riosucio; desde 1 de agosto de 1974 hasta el 9 de junio de 1992 en el Seminario Seráfico San Antonio de Padua del Municipio de Manizales, fecha en la que fue trasladada a la Normal Superior de Caldas hasta el 14 de enero de 2008, cuando se retiró definitivamente del servicio.

En consecuencia, la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca, liquide y pague la pensión de jubilación gracia, incluyendo todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios docentes anterior a la causación del derecho pensional o fecha en que adquirió el estatus de pensionada. 1.2. Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes traspones de defensa:2 i) Mediante la Resolución 60283 del 22 de noviembre de 2006, se reconoció la pensión gracia a la actora, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Penal del Circuito de Lérida (Tolima), como mecanismo transitorio para la protección de los derechos fundamentales aparentemente violados por la negativa de CAJANAL E.I.C.E.; sin embargo, la accionante no allegó la constancia de haber cumplido con las obligaciones impuestas en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991 en el término concedido para el efecto.

Así las cosas, la entidad decidió declarar el decaimiento o pérdida de ejecutoria del acto administrativo que dio cumplimiento al mencionado fallo de tutela y, en consecuencia, procedió a revocar la citada resolución. 2 Folios 139 al 144 5 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña ii) En todo caso, los tiempos de servicio de la accionante fueron prestados con nombramiento del orden nacional; en consecuencia, no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión solicitada, por cuanto su vinculación a la docencia fue de carácter nacional.

Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, prescripción y genérica. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 20 de abril de 2017, denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante, con sustento en las siguientes consideraciones:3 i) La pensión gracia tuvo su origen con la expedición de la Ley 114 de 1913 que dispuso reconocer a los maestros de escuelas primarias oficiales que hubieran servido en el magisterio por un término no inferior a 20 años, el derecho a una pensión de jubilación vitalicia. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el aludido beneficio a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, al tiempo que con el artículo 6 se autorizó a los docentes completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, asimilando para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

La Ley 37 de 1933, en su artículo 3, hizo extensiva las pensiones de jubilación de los maestros de escuela a aquellos que hubieran completado el tiempo de servicios señalado por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. Por su parte, la Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2, literal a), reiteró la vigencia del derecho a la pensión gracia solo para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, 3 Folios 195 al 203. 6 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña y siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales. ii) Si bien la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio pensional aludido a los maestros de las escuelas normales, lo cierto es que deben cumplirse los demás requisitos establecidos en las normas legales para acceder a dicha prestación, uno de los cuales se traduce en acreditar 20 años de servicios en plazas docentes nacionalizadas o territoriales Así, las personas que se desempeñen en escuelas normales también tienen derecho a la pensión gracia, siempre y cuando acrediten los requisitos de ley, entre ellos, haber tenido un nombramiento territorial. iii) En el caso sub lite la señora García Noreña solo acreditó 6 años de vinculación territorial, pues sus posteriores nombramientos son nacionales, incluso el referido por esta en la Normal Nacional de Señoritas, el cual se originó en un traslado efectuado por el alcalde de Manizales, en uso de las atribuciones legales conferidas en el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, el cual también está signado por un delegado del Ministerio de Educación. En este orden de ideas, al no haber prestado la señora Inés Otilia García Noreña sus servicios como docente plaza territorial o nacionalizada por 20 años, no es procedente reconocerle la pensión gracia. 1.4.

El recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:4 i) La entidad demandada argumenta que los servicios prestados por la demandante en la Normal Superior de Manizales fueron como docente con plaza nacional, por lo que dicho tiempo no debe ser tenido en cuenta.

Sin embargo, se debe precisar que la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados 4 Folios 207 al 211. 7 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña docentes y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública, autorizando a los docentes a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, con los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista. ii) Si bien existe un precedente jurisprudencial de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,5 lo cierto es que dicho pronunciamiento no trató de forma específica el derecho de los docentes normalistas y los inspectores de instrucción pública.

En ese sentido, no puede la entidad demandada desconocer de contera el carácter de normalista de la demandante, toda vez que el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los docentes normalistas sin importar que los nombramientos se hubieran realizado de carácter territorial o nacional. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia En esta etapa procesal la parte demandante guardó silencio.6 Por su parte, la UGPP reiteró los argumentos planteados a lo largo del proceso.7 1.6.

El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.8 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la 5 Citó la sentencia del 29 de agosto de 1997, expediente S-699, consejero ponente: Nicolas Pájaro Peñaranda. 6 Según constancia secretarial obrante en el folio 279. 7 Folios 275 al 278 8 Según constancia secretarial obrante en el folio 279. 8 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.

Marco normativo 2.2.1. La pensión gracia El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19289 y 37 de 193310 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.11 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».12 9 Artículo 6.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 10 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 11 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 12 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 9 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».13 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.

También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 10 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un 14 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 11 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».15 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:16 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».17 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 12 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,18 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:19 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las del -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 19 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 13 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».20 2.2.2.

Interpretación del artículo 6 de la Ley 116 de 1928 En sentencia del 29 de junio de 201721 la Sección Segunda de esta Corporación reiteró la línea jurisprudencial sostenida en la sentencia del 6 de abril de 2006,22 sobre el espíritu del artículo 6 de la Ley 116 de 1928, desde la exposición de motivos en los anales del Congreso de la República, de la cual se infiere lo siguiente: 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 21 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Radicado 17001-23-33-000-2015-00452-01 (4570-2016). 22 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-31-000-2001-02963-01 (1009-2005). 14 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña 1. Amplió el beneficio de la pensión gracia a los docentes de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. 2.

El cómputo tendría en cuenta los tiempos de servicio ejercidos en diversas épocas tanto en la educación primaria como en la normalista. 3. Los servicios ejercidos en las escuelas normalistas, tendrían validez siempre y cuando se cumplan las exigencias contempladas en el marco normativo de la pensión gracia, es decir, que se hayan prestado bajo una vinculación territorial o nacionalizada, pero nunca contraviniendo lo dispuesto en el artículo 4, numeral 3, de la Ley 114 de 1913; es decir, que el docente no reciba recompensa o pensión de la Nación, lo cual significa que la vinculación en la escuela normal no sea de carácter nacional.

La Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2º, literal a), condicionó el acceso al reconocimiento de la prestación, a que los docentes hubieran iniciado la labor en el magisterio territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 y que completaran los demás requisitos de ley, disposición que contempló también la compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación. En ese entendido, la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de escuelas primarias oficiales como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como empleados y profesores de escuela normal, o inspectores de instrucción pública o maestros de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre y cuando la vinculación sea de carácter municipal, departamental o regional, siempre y cuando el vínculo sea anterior al 31 de diciembre de 1980.

Si bien la pensión gracia fue concebida inicialmente para los maestros oficiales del nivel de primaria, posteriormente con las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1937, se extendió a los empleados con funciones estrechamente ligadas a la docencia y a los docentes de las escuelas normales, así como a los inspectores de instrucción 15 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña pública y a los maestros del nivel de secundaria, ejercidos en escuelas oficiales territoriales o nacionalizadas, y se tendrá derecho a ella, siempre y cuando el docente cumpla los demás requisitos contemplados en las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, entre otras, tal como se ha expuesto recientemente por esta Sección.23 Así las cosas, es claro que quien pretenda acceder a la pensión gracia debe acreditar que no ha recibido recompensa o pensión de carácter nacional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4, numeral 3, de la Ley 114 de 1913, es decir, que el docente no reciba recompensa o pensión de la Nación, esto debe entenderse, reitera, en el sentido de que la vinculación en la escuela normal no sea nacional. 2.3.

Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - La señora Inés Otilia Noreña nació el 5 de junio de 1949.24 - El 16 de febrero de 1967, mediante el Decreto 0102, el gobernador del Departamento de Caldas, en uso de sus facultades legales, realizó unos nombramientos, entre ellos, el de la señora Inés Otilia García Noreña, en la Seccional Urbana Comisión en el Colegio San Lorenzo de Riosucio (Caldas), plaza nueva en comisión.25 Se posesionó el 22 de febrero siguiente, como da cuenta el Acta 0050.26 23 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Radicado: 68001-23-33-000-2013-00238-02 (4558-2014). Sentencia de 9 de febrero de 2017; Radicado: 17001-23-33-000-2015-00246-01 (3066-2016). Sentencia de 8 de junio de 2017; 25000-23-42-000-2013-05555-01 (4868-2015) Sentencia de 5 de diciembre de 2022. 24 De ello da cuenta la cédula de ciudadanía obrante a folio 8 del expediente. 25 Folio 3 del cuaderno 3. 26 Folio 4 ibidem. 16 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña 17 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña - El 30 de abril de 1971, por medio del Decreto 0231, el gobernador de Caldas, en uso de sus facultades legales, trasladó a la demandante de la seccional urbana en el Colegio San Lorenzo a profesora interina en el Instituto de Cultura Femenino, plaza nueva.27 27 Folios 5 al 7 ibidem. 18 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña - El 8 de marzo de 1972, a través de Decreto 0094, el gobernador de Caldas, en uso de sus atribuciones legales, trasladó a la demandante de profesora de 19 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña secundaria en el Instituto Cultura Femenino, al Instituto Nacional Los Fundadores, plaza nueva.28 - El 20 de marzo de 1973, mediante Resolución 1891, el ministro de Educación Nacional, en uso de sus facultades legales, nombró a la señora García Noreña profesora de enseñanza secundaria en el Instituto Nacional Los Fundadores de Riosucio (Caldas), cargo nuevo, del cual tomó posesión el 27 de marzo de 1973.29 28 Folios 8 al 10 ibidem. 29 Folios 16 y 17 ibidem. 20 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña 21 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña - El 2 de septiembre de 1974, por medio de la Resolución 6495, el ministro de Educación Nacional, aceptó la renuncia de la demandante, a partir del 31 de julio de ese año, del Instituto Nacional Los Fundadores de Riosucio (Caldas).30 30 Folio 18 ibidem. 22 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña - El 25 de septiembre de 1974, la demandante se posesionó en el cargo de profesora de enseñanza secundaria del Colegio Seminario Seráfico San Antonio de Padua Manizales, según Acta 0746, «para el cual fue nombrada mediante Res.

Nal. 6432 del 2 de septiembre de 1974 emanada de Mineducación».31 31 Folio 25 ibidem. 23 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña - El 25 de mayo de 1992, por medio del Decreto 348, el alcalde de Manizales, «en uso de sus atribuciones legales y en especial las que le confiere el artículo 9 de la Ley 29 de 1989», trasladó a la demandante del Seminario Seráfico al cargo de docente de tiempo completo en la Normal Nacional de Señoritas de Manizales.

Se posesionó el 10 de junio de 1992, como da cuenta el Acta 246.32 32 Folios 22 y 23 ibidem. 24 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña 25 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña - El 9 de enero de 2008, a través de la Resolución 022, emanada de la Secretaría de Educación de Manizales, se aceptó la renuncia presentada por la señora García Noreña al cargo de docente en la Institución Educativa Normal Superior de Caldas, a partir del 15 de enero de 2008.33 (folio 21 C. 3). - El 9 de julio de 2008, la Secretaría de Educación de Manizales certificó los servicios prestados por la señora Noreña García, así:34 33 Folio 21 ibidem. 34 Folio 72 del cuaderno principal 26 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña Nombrada en Comisión en el Colegio San Lorenzo, en el municipio de Riosucio (Caldas), mediante Decreto 0102 del 16 de febrero de 1967 y posesionada el 22 de febrero de 1967 hasta el 31 de julio de 1974.

Nombrada en propiedad en el Seminario Seráfico San Antonio de Padua, del municipio de Manizales (Caldas), mediante Decreto 6432 del 2 de septiembre de 1974 y posesionada el 1 de agosto de 1974. Docente de tiempo completo, plaza nacional, en la Institución Educativa Normal Superior de Caldas, municipio de Manizales, hasta el 14 de enero de 2008.

Presentó renuncia al cargo, aceptada mediante Resolución 022 del 9 de enero de 2008, a partir del 15 de enero de 2008. - El formato único para la expedición de certificado de salarios, da cuenta de la historia laboral de la demandante: Desde el 1 de enero de 2003 y hasta el 14 de enero de 2008 se encontró adscrita a la planta de personal del sector educativo recibida por el municipio de Manizales y adoptada según Decreto 075 del 10 de abril de 2003.

(se inserta imagen para visualización de la Sala). 27 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña - La demandante aportó con la petición ante la entidad declaración juramentada sobre su desempeño durante 32 años, «con idoneidad, honestidad, consagración y buena conducta.35 ➢ Actuación administrativa - El 10 de junio de 1999,36 la actora solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. - El 11 de febrero de 2000, mediante Resolución 2532, la Caja Nacional de Previsión Social negó la solicitud.37 35 Folio 9 del cuaderno principal. 36 Información extractada de la Resolución 002532 del 11 de febrero de 2000. 37 Folios 11 al 17. 28 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña - El 20 de febrero de 2000, la señora Noreña García interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación contra dicho acto. - El 27 de julio de 2000, por Auto 104516, Cajanal rechazó los recursos interpuestos, «por cuanto al escrito sustentatorio o se le efectuó la debida presentación personal, como tampoco contiene la fecha de presentación ante la entidad, no siendo posible [establecer] si se hizo de manera oportuna».38 - El 4 de abril de 2000,la interesada interpuso recurso de queja contra el Auto mencionado anteriormente.39 - El 11 de abril de 2001, por medio de la Resolución 001842, al resolver el recurso de queja, se decidió revocar el Auto 104516 del 27 de julio de 2001 y confirmar la Resolución 2532 del 11 de febrero de 2000.40 - El 18 de diciembre de 2002, a través de la Resolución 8391, se resolvió el recurso de apelación, en el sentido de confirmar la decisión.41 - El 17 de agosto de 2016, el Juzgado Penal del Circuito de Lérida (Tolima) decidió la acción de tutela instaurada por varios docentes, entre ellos la demandante, contra Cajanal, en el sentido de amparar, como mecanismo transitorio, los derechos al debido proceso, igualdad y seguridad social y ordenó a la accionada proferir los actos administrativos de reconocimiento de la pensión gracia, con la advertencia de que los interesados debían instaurar la correspondiente demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, a más tardar, dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación del fallo.42 38 Folio 23. 39 Folio 24 40 Folios 27 al 34 41 Folios 35 al 44 42 Documento 42 del expediente administrativo. 29 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña - El 22 de noviembre de 2006, mediante Resolución 60283, en cumplimiento de la orden judicial, Cajanal reconoció y ordenó pagar a la demandante la pensión gracia, «efectiva a 05 de junio de 1999 y por cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de la presente resolución y con posterioridad, siempre y cuando aporte al grupo de nómina constancia de inicio de la acción pertinente ante la jurisdicción […]».43 - El 26 de noviembre de 2012, a través de la Resolución UGM 059206, Cajanal E.I.C.E. En Liquidación, declaró el decaimiento del acto administrativo y, en consecuencia, revocó la Resolución 60283 del 22 de noviembre de 2006, por no haberse iniciado la demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso-administrativo.44 - El 25 de enero de 2013, por medio de la Resolución RDP 003194, al resolver el recurso de reposición interpuesto contra esta decisión, la confirmó.45 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala confirmará la decisión del a quo, que denegó el reconocimiento de la pensión gracia pretendido por la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos. i) De acuerdo con las pruebas aportadas, la demandante acreditó el ejercicio de la docencia, así: ACTO ADMINISTRATIVO INSTITUCIÓN EDUCATIVA Desde (fecha de posesión LABORÓ HASTA -según certificado de tiempo de servicios — fl. 71 C.1. 43 Folios 46 al 50. 44 Folios 55 al 59. 45 Folios 66 al 68. 30 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña Decreto 0102 de 1967 (expedido por el Gobernador) Colegio San Lorenzo 22 de febrero de 1967 4 de mayo de 1971 Decreto 0231 de 1971 (expedido por el Gobernador) Instituto Cultural Femenino 5 de mayo de 1971 19 de marzo de 1972 Decreto 0094 de 1972 (expedido por el Gobernador) Instituto Nacional los Fundadores 20 de marzo de 1972 28 de febrero de 1973 Resolución 1891 de 1973 (expedido por el Ministro de Educación) Instituto Nacional los Fundadores 27 de marzo de 1973 31 de julio de 1974 Resolución 6432 de 1974 (expedido por el Ministro de Educación) Colegio Seráfico San Antonio de Padua 25 de septiembre de 1974 9 de junio de 1992 Decreto 348 de 1992.

Traslado dispuesto por el alcalde de Manizales Normal Nacional de Señoritas 10 de junio de 1992 14 de enero de 2008 ii) El periodo comprendido entre el 22 de febrero de 1967 y el 28 de febrero de 1973, sin duda alguna tiene carácter territorial, pues fue prestado por la señora García Noreña en virtud del nombramiento y posteriores traslados efectuados por el gobernador del departamento de Caldas, en uso de sus atribuciones legales, sin la intervención o participación de ningún otro funcionario ni por delegación del Ministerio de Educación. Dicho lapso corresponde a 6 años computables para el reconocimiento de la pensión gracia. iii) A su turno, el tiempo laborado a partir del 27 de marzo de 1973, indudablemente tiene carácter nacional.

En efecto, el nombramiento de la demandante en el Instituto Nacional Los Fundadores fue realizado por el ministro de educación nacional, mediante la Resolución 1891 de 1973. De igual manera, el nombramiento como profesora en el Colegio Seminario Seráfico San Antonio de Padua, en Manizales, fue efectuado por el ministro de educación nacional, por medio de la Resolución 31 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña 6432 del 2 de septiembre de 1974.

Si bien este último acto no fue allegado al plenario, de la posesión de la docente en este cargo, en virtud del citado acto, da cuenta el Acta 0746 del 25 de septiembre de 1974. iv) Finalmente, el traslado de la demandante a la Normal Nacional de Señoritas de Manizales si bien fue dispuesto por la autoridad municipal, tal decisión se sustentó en el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, que asignó a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.

En ese sentido, si bien la descentralización educativa en Colombia conllevó el traslado e incorporación del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación y, por ende, la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, lo cierto es que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como es el caso de la actora. v) De acuerdo con lo explicado, de los tiempos laborados como docente por parte de la señora García Noreña, solo son computables para el reconocimiento de la pensión gracia los seis años iniciales de vinculación territorial, designada por el gobernador de Caldas, los cuales resultan insuficientes para acceder al derecho pretendido.

En suma, por las razones expuestas el recurso de apelación interpuesto no tiene vocación de prosperidad. 2.5. De la condena en costas 32 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,46 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices 46 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez. 33 Radicado: 17001 23 33 000 2015 00164 01 (2870-2017) Demandante: Inés Otilia García Noreña jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que rigen la situación particular de la demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 20 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que denegó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Inés Otilia García Noreña contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Segundo. Sin costas en segunda instancia, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVAN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.