Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 76001 23 33 000 2020 01593 01 (3520-2023) Demandante: Jorge Alfredo Pabón Córdoba Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP1) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Naturaleza del vínculo.

Servicios prestados en la educación superior no con computables para efectos de acceder a la pensión gracia. Decisión: Se confirma la decisión de primera instancia porque el actor no acreditó un mínimo de 20 años de servicios como docente oficial de carácter territorial y/o nacionalizado La Sala decide el recurso de apelación presentado por la demandante en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 31 de enero de 2023 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

I.

ANTECEDENTES Demanda2 1. El actor ejercitó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pretendiendo la nulidad de las Resoluciones RDP 017544 del 10 de junio de 2019 y RDP 023879 del 8 de agosto de 2019, por medio de las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y resolvió un recurso de apelación, respectivamente. 2.

A título de restablecimiento del derecho, que se ordene a la parte demandada el reconocimiento de la prestación periódica mencionada, a partir del 30 de mayo de 2009, incluyendo los reajustes conforme a lo dispuesto en la Ley 71 de 1988 y de acuerdo con el valor del Índice de Precios al Consumidor, tal como lo establece el artículo 187 del CPACA; además, requiere que se condene en costas a la accionada. 1 En adelante UGPP. 2 Folios 1 a 9. 2 Radicación: 76001 23 33 000 2020 01593 01 (3520-2023) Demandante: Jorge Alfredo Pabón Córdoba 3.

Como fundamento fáctico de sus pretensiones, expuso que se vinculó al servicio del departamento del Cauca como docente en la escuela San Pedro Claver, ubicada en el municipio de Puerto Tejada, mediante un nombramiento realizado a través del Decreto 425 del 28 de septiembre de 1966 (sic). Este cargo fue ejercido desde el 1° de noviembre de 1965 hasta el 30 de septiembre de 1966. 4.

Posteriormente, fue nombrado mediante el Decreto 019 del 16 de enero de 1988 como Coordinador de la Escuela de Música del Instituto Departamental de Bellas Artes del Valle, situada en Cali, cargo que ocupó desde el 24 de febrero de 1988 hasta el 30 de mayo de 2009. Además, indicó que nació el 27 de julio de 1945 y que desempeñó sus labores docentes con honradez, dedicación y buena conducta. 5.

El 19 de junio de 2019 solicitó a la entidad el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada mediante los actos administrativos enjuiciados bajo el argumento de que los tiempos prestados al Instituto Departamental de Bellas Artes no pueden ser tenidos en cuenta por no corresponder a la docencia del orden municipal, distrital o departamental.

Contestación de la demanda3 6. La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones argumentando que el actor no cumple con los requisitos para acceder al reconocimiento prestacional por no acreditar 20 años con vinculación de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizada, por lo que los tiempos docentes acreditados resultan insuficientes para acceder a la pensión gracia. 7.

Asimismo, indicó que no se aportaron los certificados de tiempos de servicios emitidos por el FOMAG, ni se especificó el tipo de vinculación, así como la fuente de los recursos utilizados para financiar los salarios y las prestaciones sociales de la actora. 8. Propuso las excepciones de «inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido», «ausencia de vicios en los actos administrativos demandados» «prescripción», «buena fe de la entidad demandada» y la innominada.

Sentencia apelada4 10. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al actor mediante sentencia de primera instancia del 31 de enero de 2023. 11. La decisión se fundamentó en que, aunque se demostró la vinculación como docente departamental desde el 1 de noviembre de 1965 hasta el 30 de septiembre de 1996, adscrito a la Concentración San Pedro Claver en el municipio de Puerto Tejada, los períodos de servicio a partir del 24 de febrero de 1988, desempeñados en la 3 Índice 13 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, archivo 2020001593- JORGE ALFREDO PABON – CONTESTACION. 4 Índice 62 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, archivo 56_760012333000202001593001SENTENCIA20230215071621. 3 Radicación: 76001 23 33 000 2020 01593 01 (3520-2023) Demandante: Jorge Alfredo Pabón Córdoba coordinación académica del Conservatorio «Antonio María Valencia» del Instituto Departamental de Bellas Artes, no pueden ser considerados.

Esto debido a que no fue nombrado para ejercer funciones como docente oficial, sino que ocupó el cargo de coordinador del área administrativa, lo cual impide el reconocimiento de dicha prestación. 12. El a quo determinó que, mediante la Ordenanza 12 de 1975, la Asamblea Departamental del Valle del Cauca otorgó la denominación de Instituto Departamental de Arte y Cultura.

Además, a través del Acuerdo 252 de 1985, el ICFES concedió al Instituto Departamental de Bellas Artes la licencia para el funcionamiento de programas universitarios. Por lo tanto, los servicios prestados en esta institución no son procedentes para efectos de la pensión gracia. 13. En consecuencia, según el fallo, el demandante solo acreditó 11 meses al servicio de la docencia con carácter departamental, por lo que no cumple con los presupuestos para gozar de la prestación. Por último, condenó en costas a la parte vencida conforme a lo establecido en el artículo 188 del CPACA.

Recurso de apelación5 14. El actor apeló la sentencia insistiendo que cumple con el requisito de haber ingresado al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980 en el departamento del Cauca, específicamente desde el 1° de noviembre de 1965 hasta el 30 de septiembre de 1966, así como en la Escuela San Pedro Claver del municipio de Puerto Tejada, donde laboró del 1° de enero de 1966 al 30 de enero de 1966.

Además, a partir del 24 de febrero de 1988, cuando fue designado coordinador en la Escuela de Música del Instituto Departamental de Bellas Artes del Valle del Cauca, lo que acredita el requisito de vinculación por parte de un ente territorial. 15. Argumentó que, dado que desempeñó funciones como coordinador académico de formación básica primaria en el Instituto de Bellas Artes de Cali, estos períodos de servicio son válidos para el reconocimiento de la pensión gracia. II.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 16. Mediante auto del 12 de octubre de 20236 se admitió el recurso de apelación y se le advirtió a la parte demandada que tenía hasta la ejecutoria de dicha providencia para pronunciarse sobre la alzada. Asimismo, se advirtió que el Ministerio Público podía rendir concepto hasta antes de que ingresara el expediente al despacho para fallo. 17.

La parte demandada7 solicitó la confirmación del fallo de primera instancia arguyendo que el demandante, a partir del 24 de febrero de 1988, no fue nombrado para desempeñar funciones docentes oficiales, sino que ocupó el cargo de coordinador en el área administrativa del Instituto Departamental de Bellas Artes. En este sentido, enfatizó que dichos períodos no pueden ser considerados para el reconocimiento de la pensión 5 Índice 65 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, archivo 57_760012333000202001593002MemorialWeb2023224164319. 6 Folio 67. 7 Índice 10 de Samai, ver archivo 22_760012333000202001593012MemorialWeb2023119171912. 4 Radicación: 76001 23 33 000 2020 01593 01 (3520-2023) Demandante: Jorge Alfredo Pabón Córdoba gracia. Además, subrayó que no se demostró la vinculación del demandante como docente en una plaza territorial o nacionalizada durante un lapso de 20 años, requisito indispensable para acceder a la prestación objeto del proceso. 18.

El Ministerio Público8 rindió concepto solicitando la confirmación de la sentencia de primera instancia toda vez que al actor no le asiste el derecho a percibir la pensión gracia. Esto lo fundamenta en que la designación efectuada mediante la Resolución 019 del 16 de enero de 1988 en el Instituto Departamental de Bellas Artes como coordinador, aunque se relaciona con un período de carácter departamental, corresponde a una vinculación en el área administrativa.

Por lo tanto, esta situación excluye al actor del disfrute de la pensión gracia. III. CONSIDERACIONES Competencia 19. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Problema jurídico 20. Conforme a los cargos específicos expuestos en el recurso de apelación, la Sala procederá a verificar si resulta o no válido para efectos del reconocimiento de la pensión gracia computar el tiempo de servicios prestado por el demandante en el Instituto Departamental de Bellas Artes del Valle del Cauca, frente al cual el a quo consideró que se trató de un periodo laborado bajo nombramiento en el área administrativa y no como docente oficial de carácter territorial y/o nacionalizado. 21.

Esta evaluación se realiza con el propósito de verificar el cumplimiento del requisito que establece que el solicitante debe haber ejercido durante un mínimo de 20 años como docente oficial de carácter territorial y/o nacionalizado, tal como lo estipulan las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. Análisis del problema jurídico 22.

En el presente caso, se establece que el solicitante cumple con el requisito de edad para acceder a la pensión gracia, ya que alcanzó los 50 años el 27 de julio de 19959. Además, se reconoce que ha desempeñado sus funciones con honradez, dedicación, idoneidad y buena conducta. 23. Igualmente, se verifica que ha cumplido con el requisito de haber trabajado como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980.

En efecto, el solicitante demostró haber prestado sus servicios en la Concentración de Varones «San Pedro Claver», 8 Índice 18 de Samai, ver archivo 12_200012333000201600441012MemorialWeb2021629195240 9 Folio 47. 5 Radicación: 76001 23 33 000 2020 01593 01 (3520-2023) Demandante: Jorge Alfredo Pabón Córdoba ubicada en el municipio de Puerto Tejada (Cauca), mediante un nombramiento formalizado a través del Decreto Departamental 425 del 28 de septiembre de 196510, durante el periodo comprendido entre el 1° de octubre de 1965 y el 30 de septiembre de 1966, lo que suma un total de 11 meses de servicio. 24.

El requisito que es objeto de apelación es el relativo a acreditar un interregno de 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado. Sobre el particular, el a quo concluyó que el tiempo servido a partir del 24 de febrero de 1988, durante el cual el demandante prestó sus servicios como Coordinador de la Escuela de Música del Instituto Departamental de Bellas Artes del Valle, en virtud del nombramiento efectuado mediante la Resolución 019 del 16 de enero de 2016, no es computable para efectos del reconocimiento de la pensión gracia por cuanto no fue nombrado para ejercer la labor de docente oficial. 25.

Obra en el expediente la Resolución 019 del 16 de enero de 1988, a través de la cual la directora general del Instituto Departamental de Bellas Artes del Valle, en uso de las atribuciones conferidas por el Decreto 1022 de 1983, nombró al demandante en el área administrativa de la entidad en el cargo de Coordinador de la Escuela de Música, a partir del 16 de enero de 1988, cuya «asignación mensual fijada está sujeta al incremento salarial fijado para las asignaciones civiles del año 1988»11.

Tomó posesión el 24 de febrero de 198812. 26. Se observa constancia13 emitida por la vicerrectora académica y de investigaciones del Instituto Departamental de Bellas Artes calendada el 9 de septiembre de 2019, en la que certificó que el actor «laboró en Bellas Artes desde el 24 de febrero de 1988 hasta el 30 de mayo de 2009, desempeñando labores de coordinación académica en el Conservatorio “Antonia María Valencia” del Instituto Departamental de Bellas Artes y entre sus funciones debía atender el Plan de Estudios de la Formación Básica Primaria Musical».

De la misma forma, señaló que el mencionado instituto imparte educación en la formación básica primaria, secundaria y media técnica musical como educación no formal. 27. Asimismo, en respuesta a la prueba decretada en la primera instancia, la Vicerrectoría Administrativa y Financiera y la coordinadora administrativa del Instituto Departamental de Bellas Artes reiteró que el actor laboró desde el 24 de febrero de 1988 al 30 de mayo de 2009 (21 años, 3 meses y 7 días), desempeñando al momento del retiro el cargo de Profesional Universitario, código 219, grado 05 en el Conservatorio «Antonio María Valencia», en un cargo de carrera administrativa.

Por lo demás, que los salarios devengados se «cancelaban del presupuesto de la entidad descentralizada de la Gobernación del Valle del Cauca para cada vigencia, recursos de financiación Departamento». 10 Ver acta de posesión visible a folio 22 del expediente. 11 Folio 30. 12 Folio 31. 13 Folio 35. 6 Radicación: 76001 23 33 000 2020 01593 01 (3520-2023) Demandante: Jorge Alfredo Pabón Córdoba 28.

Por su parte, la Secretaría de Educación del Valle del Cauca mediante oficio 1.210.30-18-2022054560 del 12 de septiembre de 202214, indicó que el actor «no aparece vinculado», por lo cual no se encuentra que tenga o haya tenido vínculo con la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca. Por esta razón, no era procedente expedir ningún tipo de certificado de tiempo de servicio o situado fiscal a nombre del demandante. 29.

A través de la Ordenanza No. 08 del 16 de marzo de 193615, se crea el Instituto Departamental de Bellas Artes del Valle del Cauca, inicialmente denominado Escuela y se le incorpora al Conservatorio de Música de Cali, constituido como una entidad descentralizada del orden departamental, compuesta por tres secciones, a saber: i) escuela elemental y superior de música; ii) escuela elemental y superior de dibujo y pintura y iii) escuela elemental y superior de escultura y artes plásticas y decorativas. 30.

Luego, mediante la Ordenanza 12 de 1975, la Asamblea Departamental del Valle del Cauca le dio la denominación de «Instituto Departamental de Arte y Cultura» y mediante el Decreto Ordenanzal No. 1022 del 1983 – 1 del gobernador del Departamento del Valle, se crea el Instituto Departamental de Bellas Artes16. 31. El Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES), por medio del Acuerdo 252 del 1 de diciembre de 1985, le concedió al Instituto Departamental de Bellas Artes la licencia de funcionamiento en los programas de formación universitaria en diseño gráfico, artes plásticas, cerámica y ejecución instrumental17.

Con ocasión de la expedición de la Ley 30 de 199218, se realizó el cambio de nombre de «Escuela» a «Facultad» y de «Director de Escuela» a «Decano», modificando la estructura con un énfasis en formación universitaria. 32. Analizadas en conjunto las pruebas obrantes en el expediente, se deduce que el demandante fue incorporado en el área administrativa como coordinador de la Escuela de Música del Instituto Departamental de Bellas Artes del Valle, a través de la Resolución 019 del 16 de enero de 1988. 33.

En consecuencia, a pesar de haber ejercido funciones educativas, su vinculación se llevó a cabo con una institución que imparte programas de formación universitaria en diseño gráfico, artes plásticas, cerámica y ejecución instrumental, lo que lo sometió a un régimen salarial y de prestaciones distinto al de los maestros oficiales vinculados al Ministerio de Educación y/o a las entidades territoriales. 34.

Tan es así, que la constancia emitida por la coordinadora administrativa del Instituto Departamental de Bellas Artes19 informa que, en el momento de su retiro, el actor ocupaba el cargo de Profesional Universitario – Coordinador Académico de 14 Índice 49 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, archivo 46_760012333000202001593001ALLEGANDOPRUEB20220914005501. 15 Folio 32. 16 Reseña Histórica.

Instituto Departamental de Bellas Artes. http://www.bellasartes.edu.co/index.php/en/institucion/historia 17 Ibidem. 18 «Por la cual se organiza el servicio público de educación superior». 19 Folio 46. 7 Radicación: 76001 23 33 000 2020 01593 01 (3520-2023) Demandante: Jorge Alfredo Pabón Córdoba Facultad, Código 219 Grado 7, en el Conservatorio «Antonio María Valencia», a quien se le reconoció una «prima extralegal».

Dicha denominación no es acorde a la de un docente oficial y el aludido beneficio no es aplicable a dichos servidores, sino que es exclusivo para los educadores del nivel superior, de acuerdo con el régimen salarial correspondiente20. 35. Por su parte, aunque se anexó al expediente una certificación21 que detalla las funciones ejercidas por el actor como «Coordinador Académico de Facultad», es evidente que las actividades desarrolladas no se equiparaban con la instrucción y enseñanza específica de los programas curriculares que, según lo estipulado por el Decreto 2277 de 197922 y la Ley 115 de 199423, son definidos por el Ministerio de Educación Nacional como áreas de conocimiento y niveles para ser impartidos en los planteles que conforman el sistema educativo oficial. 36.

Conviene precisar que la legislación es diáfana al establecer que la pensión gracia es un derecho exclusivo de los maestros oficiales de escuelas primarias o secundarias que hayan servido al magisterio en los colegios estatales24. La Ley 114 de 1913 no contempló la creación de la pensión gracia de jubilación para los docentes que laboran en instituciones de educación no formal orientadas hacia la formación universitaria, como es el caso del Instituto Departamental de Bellas Artes del Valle. 37.

Por lo tanto, los servicios prestados por el demandante en el mencionado Instituto Departamental entre el 24 de febrero de 1988 y el 30 de mayo de 2009 no son acumulables para cumplir con el requisito de 20 años de servicios como docente oficial de carácter territorial y/o nacionalizado. 38. En conclusión, el actor no logró estructurar el derecho a la pensión gracia, dado que solo acreditó un total de 11 meses de servicios como docente territorial (1965 – 1966) 25.

Esto implica la confirmación de la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Condena en costas 39. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 40. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así 20 Ley 30 de 1992. 21 Folio 43 a 44. 22 «Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente». 23 «Por la cual se expide la ley general de educación». 24 Artículo 1 de la Ley 114 de 1913. 25 Tiempo de servicio prestado como docente en la Concentración San Pedro Claver en puerto Tejada, entre el 1 de noviembre de 1965 al 30 de septiembre de 1966 – folio 25. 8 Radicación: 76001 23 33 000 2020 01593 01 (3520-2023) Demandante: Jorge Alfredo Pabón Córdoba una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 41. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 42.

En consecuencia, se impondrán costas a la demandante, por cuanto se niegan en su totalidad las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 31 de enero de 2023 emitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda presentada por Jorge Alfredo Pabón Córdoba contra la UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Condenar en costas a la parte demandante en segunda instancia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.