Radicado: 11001-03-15-000-2024-06035-00 Demandante: Oneyda María Castro Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2024-06035-00 Demandante: ONEYDA MARÍA CASTRO GUERRERO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – La accionante cuenta con el recurso extraordinario de revisión para controvertir la nulidad originada en la sentencia contra la cual no procede recurso / PERJUICIO IRREMEDIABLE – La actora no acreditó estar en presencia de alguna situación que amerite la intervención urgente del juez de tutela.

La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Oneyda María Castro Guerrero contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. I. A N T E C E D E N T E S Pretensiones, hechos y argumentos de la tutela 1. El 6 de noviembre de 20241, la señora Oneyda María Castro Guerrero, mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con el objeto de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, los cuales estima vulnerados por la sentencia del 29 de 1 Se advierte que, el 22 de noviembre de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06035-00 Demandante: Oneyda María Castro Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 agosto de 2024, dictada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 54001-23-33-000-2019-00200-01. Formuló las siguientes pretensiones (transcripción textual): 1.- Se amparen los derechos fundamentales de mi poderdante, conculcados por la Sentencia del 29 de agosto de 2024 notificada electrónicamente el día 20 de septiembre de 2024 proferida por el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda – Subsección A, en el trámite del medio de control de Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho identificado con el Radicado No. 54001-23-33-000-2019-00200-01 (2848- 2024), impetrado por medio de apoderado, por la accionante en contra de la Nación – Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al vulnerar los derechos fundamentales al debido proceso, en el núcleo esencial de la administración de justicia (arts. 29, 228 y 229 Const.), la igualdad (art. 13 Const.), las garantías judiciales y la tutela judicial efectiva (arts. 8 y 25.1 CADH en concordancia con el art. 93 Const.), por desconocer abiertamente el precedente judicial y vulnerar directamente la Constitución. 2.

Que como consecuencia de la anterior decisión se profiera una orden judicial con destino al Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda – Subsección A para que dicte una sentencia de reemplazo que confirme la providencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander del 21 de marzo de 2024, bajo los parámetros de justicia que establezca el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en su rol de Juez Constitucional y se realicen las consecuentes condenas que revindique y restablezcan los derechos conculcados a Oneyda María Castro Guerrero. 2.

Del escrito de tutela y del expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 3. La señora Oneyda María Castro Guerrero en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó la anulación de los actos que le negaron el reconocimiento y pago de la prima técnica. A título de restablecimiento del derecho pidió que se ordenara al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en adelante ICBF, pagar dicho emolumento en virtud de Decretos 1661 de 1991, 2164 de 1991 y el régimen de transición consagrado en el artículo 4 del Decreto Radicado: 11001-03-15-000-2024-06035-00 Demandante: Oneyda María Castro Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1724 de 1997.

Al proceso le correspondió el radicado 54001-23-33-000-2019- 00200-00/01. 4. En primera instancia conoció el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que, mediante sentencia del 21 de marzo de 2024, accedió a las pretensiones de la demanda. 5. Inconforme con la decisión, el ICBF presentó recurso de apelación, que se resolvió por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, con sentencia del 29 de agosto de 2024. 6.

Señaló que el argumento que tuvo el Consejo de Estado para revocar la sentencia favorable y, en su lugar, negar las pretensiones, fue que la prima técnica no tenía una regulación o reglamentación interna en el ICBF. No obstante, ese no fue un punto objeto de apelación por parte de la entidad recurrente. 7. Sostuvo que la sentencia objeto de reproche, incurrió en los siguientes defectos: 8.

Defecto sustantivo. Se desconoció el principio de limitación de competencias del juez de la apelación, consagrado en los artículos 320 y 328 del CGP, aplicables por remisión expresa del artículo 267 del CPACA. 9. Lo anterior, teniendo en cuenta que, en tratándose de un apelante único, el juez de segunda instancia debió limitarse a estudiar únicamente los asuntos que fueron objeto del recurso. 10.

Defecto procedimental absoluto. La autoridad judicial accionada se extralimitó en sus competencias y negó el derecho pretendido (prima técnica por evaluación del desempeño), por una supuesta falta de reglamentación al interior del ICBF, aspecto que no se planteó en la alzada. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06035-00 Demandante: Oneyda María Castro Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 11.

Desconocimiento del precedente. No se tuvo en cuenta la sentencia de revisión del 27 de octubre de 2000 (no dio datos adicionales de la providencia), que se refirió al límite competencial del ad quem en los casos de apelante único e indicó que la extralimitación injustificada de dicha competencia desconoce el principio de congruencia. 12.

A su juicio, el límite de la autonomía judicial conlleva que, al momento de proferirse el fallo de segunda instancia, si el apelante es único, el operador judicial se limite exclusivamente a los asuntos propuestos por el recurrente. Trámite impartido e intervenciones 13. Mediante auto del 13 de noviembre de 2024, se admitió la acción de tutela y se ordenó que se notificara a los magistrados que integran la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, como accionados; y como tercero con interés se ordenó notificar al ICBF. 14.

Igualmente, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 15. El ICBF, a través de apoderada, sostuvo que debe darse prevalencia a la ley especial sobre la general, de manera que, en el presente caso debe preferirse la aplicación del CPACA, en su artículo 187, que permite al juzgador de segunda instancia pronunciarse sobre las excepciones propuestas y sobre cualquier otra que encuentre probada. 16.

Pese a ser debidamente notificados, los magistrados que integran la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no rindieron informe alguno. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06035-00 Demandante: Oneyda María Castro Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 18.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervino en esta oportunidad. II. C O N S I D E R A C I O N E S Problema Jurídico 19. La Sala deberá examinar si se vulneraron los derechos fundamentales de la señora Oneyda María Castro Guerrero, para ello, en primer lugar, analizará si está acreditado o no el cumplimiento del requisito de subsidiariedad.

Sólo en el evento de que se reúna esta exigencia y todos los demás requisitos generales, se estudiará si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos esgrimidos y, por ende, vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante. Análisis de la Sala El requisito general de la subsidiariedad2 20. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.

En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado. 21. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de 2 En este acápite, la Sala acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en las siguientes providencias de tutela: (i) sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y (ii) sentencia del 1º de junio de 2017 (expediente 2017-00150-00), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e).

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06035-00 Demandante: Oneyda María Castro Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 22.

No en vano los artículos 863 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 19914 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que el amparo sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos ordinarios de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.

En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó5: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.

La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.

La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los 3 «Artículo 86.

Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)». (se destaca). 4 «Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)». 5 Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06035-00 Demandante: Oneyda María Castro Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales. 23.

Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. 24. Ahora bien, en punto de la noción de perjuicio irremediable, es claro que este se puede definir como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.

Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. 25. La Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable, así6: «es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental;

(ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales».

Caso concreto y solución del problema jurídico 26. De entrada la Sala encuentra que la acción de tutela ejercida por la señora Oneyda María Castro Guerrero no satisface el requisito general de subsidiariedad. 6 Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Citando a: Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999, entre otras.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06035-00 Demandante: Oneyda María Castro Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 27. Para llegar a la anterior conclusión, es pertinente señalar que la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como de esta Corporación ha entendido que la violación al debido proceso constituye una causal de nulidad, cuando el juez determina de manera razonable y justificada que los hechos alegados contrarían este derecho fundamental. 28.

Por esta vía, el Consejo de Estado ha considerado como causal de nulidad de la sentencia, entre otras, la carencia absoluta de motivación, la violación al principio de la non reformatio in pejus, la prueba obtenida con violación del debido proceso, la expedición de una sentencia condenatoria contra un tercero que no estuvo vinculado en el proceso y la falta de congruencia7. 29.

En el caso de autos, la señora Castro Guerrero censura la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 29 de agosto de 2024, básicamente, porque a su juicio, la providencia desconoció los principios de non reformatio in pejus y de congruencia. 30. En efecto, la actora argumenta que en la sentencia objeto de reproche concurren los defectos sustantivo, procedimental absoluto y desconocimiento del precedente, fundamentalmente, porque el ad quem contrarió los artículos 320 y 328 del CPACA, al extralimitarse en su competencia estudiando aspectos que no fueron objeto de impugnación por parte del apelante único. 31.

A este punto, es oportuno recordar que, el principio de congruencia, consagrado en el artículo 281 del Código General del Proceso, delimita el contenido de las decisiones judiciales, para que estas se profieran de acuerdo con 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 13 Especial de Decisión, Sentencia de 7 de abril de 2015, Radicado 2013-02724-00(REV).

Ver también: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 14 Especial de Decisión, Sentencia de 13 de octubre de 2020, Radicado 2019-00119-00(REV). Radicado: 11001-03-15-000-2024-06035-00 Demandante: Oneyda María Castro Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 los argumentos y el alcance de las peticiones y excepciones formuladas por las partes, de modo que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones y excepciones oportunamente aducidas, salvo que la ley otorgue facultades o competencias oficiosas al juzgador. 32.

Esta Corporación ha considerado que la congruencia se divide en interna y externa. La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia, mientras que la segunda propende porque la decisión contenida en la parte resolutiva de la providencia sea concordante con lo pedido en la demanda, en su contestación o en el recurso interpuesto.

Se ha indicado, así, que: El petitum, entonces, deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa. La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de las partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del C.C.A., en concordancia con el 305 del C.P.C., que señala que el juez en la sentencia debe analizar ‘los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones’.

No debe olvidarse, además, que conforme al artículo 304 del C.P.C. la parte resolutiva ‘deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda ’. La congruencia interna, está referida a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia8. 33.

La Corte Constitucional, por su parte, se ha referido a este principio procesal, para precisar lo siguiente: 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de agosto de 2002, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, exp. 12668. Ver igualmente, Consejo de Estado, Sección Segunda– Subsección B, M.P. Cesar Palomino Cortés, exp. 11001-03-25-000-2013-00838-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06035-00 Demandante: Oneyda María Castro Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 [E]l juez debe resolver todos los aspectos ante él expuestos y, por consiguiente, es su obligación explicar las razones por las cuales no se ocupará del análisis de fondo de alguna de las pretensiones.

Adicionalmente, el juez tiene a su cargo el deber de fallar con fundamento en la realidad fáctica demostrada, por cuanto, su decisión, de ninguna manera, puede fundamentarse en lo que dicho funcionario considera que pudo ser, pero que las partes ni él de oficio, lograron establecer en el curso de la actuación procesal9. 34. En tal virtud, la sentencia debe ser objeto de revisión extraordinaria cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando carece de coherencia externa y/o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que, se insiste, está determinada por las pretensiones y fundamentos de la demanda, o los argumentos del recurso. 35.

En consecuencia, la Sala considera que la providencia judicial objeto de reproche es susceptible de ser controvertida ante el juez natural de la causa a través del recurso extraordinario de revisión, de conformidad con lo consagrado en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA: «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 36.

Esto, teniendo en cuenta que en el caso bajo examen existe una sentencia que puso fin al proceso (providencia censurada), contra la cual no procede recurso alguno y que, de conformidad con los argumentos esgrimidos por la accionante, podría estar viciada de nulidad. 37. Así las cosas, la Sala considera que la tutela deviene en improcedente, por cuanto la señora Castro Guerrero dispone de otro mecanismo judicial para reclamar la protección de los derechos fundamentales invocados, cual es el 9 Corte Constitucional, sentencia T-961 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

Reiterada en la sentencia T-079 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06035-00 Demandante: Oneyda María Castro Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 recurso extraordinario de revisión, para cuya interposición se encontraría en término, toda vez que no se ha vencido el año previsto en el artículo 251 del CPACA10.

Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de lo que eventualmente decida el juez natural sobre la admisibilidad o no del recurso extraordinario de revisión. 38. Ahora bien, la Sala no desconoce que puede flexibilizarse la regla de la subsidiariedad cuando se avizora la existencia de un perjuicio irremediable o cuando la situación amerite la intervención urgente del juez de tutela; sin embargo, en el caso particular no se reúnen esos elementos.

De hecho, la accionante ni siquiera menciona encontrarse en una situación que, por su inminencia, gravedad o impostergabilidad requiera de la intervención urgente del juez constitucional. 39. Conforme a todo lo razonado, la Sala declarará improcedente la tutela, por cuanto, no satisface el requisito general de subsidiariedad. 40.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Oneyda María Castro Guerrero, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz. 10 «ARTÍCULO 251. TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. (…)». Radicado: 11001-03-15-000-2024-06035-00 Demandante: Oneyda María Castro Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 TERCERO. Si no se impugna esta sentencia, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF