Radicado: 11001-03-15-000-2024-04486-01 Accionante: Carlos Alberto Muñoz Ramírez CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Magistrado ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 11001-03-15-000-2024-04486-01 Accionante: Carlos Alberto Muñoz Ramírez Accionados: Presidente de la República, Ministerio de Justicia y del Derecho y Fiscalía General de la Nación-Dirección de Asuntos Internacionales Referencia: Acción de tutela Tema: Acción de tutela contra trámite de extradición. Subtema 1: Requisitos generales de procedencia. Subtema 2: Subsidiariedad.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia del 3 de octubre de 2024 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la acción de tutela, porque no se cumplió con el requisito de subsidiariedad. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Carlos Alberto Muñoz Ramírez, por conducto de apoderado, presentó solicitud de amparo de sus derechos fundamentales a la vida e integridad personal, a la dignidad humana y a la autonomía de la voluntad1, los que consideró vulnerados por la Presidencia de la República, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Dirección de Asuntos Internacionales de la Fiscalía General de la Nación, con ocasión de la expedición de las Resoluciones Ejecutivas No. 138 del 10 de mayo de 2024 y 298 del 1 de agosto de 2024, por medio de las cuales el señor presidente de la República concedió la extradición del actor y decidió el recurso de reposición de manera negativa, respectivamente. 1.2.
Hechos De la solicitud de amparo y de las pruebas aportadas al expediente se extraen los siguientes hechos: 1 Documento contenido en el expediente digital de tutela con certificado 5F5EEE2A3A7F0B3D D2C2502779BC0F68 DDF6F31B66CB86E5 D7B84F53F83CBAED, ubicado en el índice 2, páginas 1 a 32. 11001-03-15-000-2024-04486-01 Accionante: Carlos Alberto Muñoz Ramírez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.1.
La Federación de Rusia, a través de su embajada, mediante Nota Verbal No. 138/n del 16 de agosto de 2018, solicitó la captura con fines de extradición del colombiano Carlos Alberto Muñoz, requerido por el Tribunal del Distrito de Tveskoy de Moscú, por los delitos consistentes en “tentativa venta ilegal de drogas, fabricación ilegal, venta o distribución de estupefacientes y contrabando de agentes narcóticos, venta de drogas”. 1.2.2.
Carlos Alberto Muñoz Ramírez fue capturado el 10 de agosto de 2018, con fundamento en la notificación roja de Interpol No. de control A-5214/5-2018, publicada el 22 de mayo de 2018, por requerimiento de la Federación Rusa. Posteriormente, el Fiscal General de la Nación, mediante Resolución del 17 de agosto de 2018, ordenó la libertad del ciudadano Carlos Alberto Muñoz Ramírez, toda vez que la Federación de Rusia no solicitó la captura conforme a los requisitos previstos en el artículo 509 de la Ley 906 de 2004. 1.2.3.
En virtud de lo anterior, la Embajada de la Federación Rusa en Colombia, a través de Nota Verbal No. 173/n del 13 de septiembre de 2018, adicionada con las Notas Verbales 79/n del 23 de abril de 2019, 21/n del 24 de abril de 2019 y 112/n del 20 de mayo de 2020, presentó solicitud de captura con fines de extradición de Carlos Alberto Muñoz Ramírez. 1.2.4.
En atención a la mencionada solicitud, el Fiscal General de la Nación, por medio de la Resolución del 27 de agosto de 2020, “decretó la captura con fines de extradición del ciudadano colombiano CARLOS ALBERTO MUÑOZ RAMÍREZ, identificado con Cédula de Ciudadanía No. 14.891.888, la cual se hizo efectiva el 30 de septiembre de 2021, por miembros de la Dirección de Investigación Criminal e Interpol de la Policía Nacional”2. 1.2.5.
Posteriormente, mediante Nota Verbal No. 188/n del 26 de noviembre de 2021, la Embajada de la Federación de Rusia en nuestro país presentó la solicitud de extradición del ciudadano colombiano Carlos Alberto Muñoz Ramírez, con los documentos debidamente apostillados. 1.2.6. Una vez recibida la petición, el Ministerio de Relaciones Exteriores conceptuó que, para el caso concreto, debía aplicarse la Convención de Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas suscrita en Viena el 20 de diciembre de 1988 y, en los aspectos no regulados por la convención 2 Presidencia de la República, Resolución 138 de 10 de mayo de 2024.
Visible a en el expediente digital de tutela con certificado 5F5EEE2A3A7F0B3D D2C2502779BC0F68 DDF6F31B66CB86E5 D7B84F53F83CBAED, ubicado en el índice 2, página 88. 11001-03-15-000-2024-04486-01 Accionante: Carlos Alberto Muñoz Ramírez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aludida, el trámite se debía regir por lo previsto en el ordenamiento jurídico colombiano. 1.2.7.
Verificada la solicitud, el Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante oficio No. MJD-OFI21-0045243-G EX-1100 del 7 de diciembre de 2021, remitió el expediente a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, autoridad judicial que, el 22 de noviembre de 20223, emitió concepto favorable para la extradición de Carlos Alberto Muñoz Ramírez, al considerar acreditadas las exigencias legales.
Adicionalmente, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia sostuvo que, por tratarse de un ciudadano colombiano, su entrega, de llegar a autorizarse, deberá ser sometida a ciertos condicionamientos, como por ejemplo, “No podrá imponerse pena de muerte, prisión perpetua, ni sometido a desaparición forzada, torturas, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, ni podrá ser juzgado por hechos distintos a los que originaron la reclamación, o por conductas anteriores al 17 de diciembre de 1.997”. 1.2.8.
El Ministerio de Justicia y del Derecho, por conducto del presidente de la República de Colombia, mediante Resolución 138 del 10 de mayo de 20244, concedió la extradición de Carlos Alberto Muñoz Ramírez, identificado con cédula de ciudadanía No. 14.891.888, requerido por la Tercera División de Gestión de la Investigación a las actividades delictivas del Departamento de Investigación de la Dirección del Servicio Federal de Seguridad del Ministerio de Asuntos Interiores de la Federación de Rusia, dentro de la causa penal N° 11601007754000128. 1.2.9.
Contra dicho acto administrativo, Carlos Alberto Muñoz Ramírez interpuso recurso de reposición, que sustentó en el incumplimiento de los compromisos internacionales de respeto a los derechos humanos, por parte de la Federación de Rusia. Adicionalmente, el recurrente invocó la posibilidad de que el ciudadano requerido sea juzgado en Colombia, y se acoja Io indicado por la Federación de Rusia, mediante Nota Vernal No. 173/n del 13 de septiembre de 2018, en la cual se indicó: "(…) En el caso de que sea denegada la extradición del ciudadano C.A MUNOZ RAMIREZ por el hecho de ser ciudadano colombiano, le ruego que nos in forme acerca de la posibilidad de remitirle los materiales del expediente de la presente causa penal para realizar el procedimiento judicial del individuo especificado en el territorio de la República de Colombia (…)". 3 Documento contenido en el expediente digital de tutela con certificado 5F5EEE2A3A7F0B3D D2C2502779BC0F68 DDF6F31B66CB86E5 D7B84F53F83CBAED, ubicado en el índice 2, páginas 87 a 93. 4 Documento contenido en el expediente digital de tutela con certificado 5F5EEE2A3A7F0B3D D2C2502779BC0F68 DDF6F31B66CB86E5 D7B84F53F83CBAED, ubicado en el índice 2, páginas 37 a 83. 11001-03-15-000-2024-04486-01 Accionante: Carlos Alberto Muñoz Ramírez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Este recurso fue desatado por la Presidencia de la República de Colombia en Resolución 298 del 1 de agosto de 20245, mediante la cual confirmó el acto recurrido.
Puso de presente que, pese a que ya obraban en el expediente las garantías ofrecidas por la Federación de Rusia, en el acto administrativo impugnado el Gobierno Nacional impuso al país requirente, para la entrega del ciudadano colombiano Carlos Alberto Muñoz Ramírez, los siguientes condicionamientos: "( )
ARTICULO SEGUNDO: Ordenar la entrega del ciudadano CARLOS ALBERTO MUNOZ RAMIREZ al Estado requirente bajo el compromiso de que este cumpla las condiciones establecidas en el inciso segundo del artículo 494 de la Ley 906 de 2004, esto es, que el ciudadano requerido no será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, ni a las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación. Tan pronto se reciba el mencionado compromiso, el Ministerio de Justicia y del Derecho remitirá copia de la decisión y de las garantías ofrecidas a la Fiscalia General de la Nación para que se adelanten las gestiones necesarias y se proceda a la puesta a disposición del Estado requirente de la persona reclamada.
( )”. Por lo tanto, indicó que, bajo ese análisis, la solicitud del recurrente con la cual pretende que el Gobierno Nacional revoque la resolución impugnada y se niegue la extradición, no tiene sustento, como quiera que no se encuentran elementos que demuestren la inminente violación de los derechos fundamentales, pues la entrega del señor Muñoz Ramírez quedó sujeta al cumplimiento de los condicionamientos que establece el inciso segundo del artículo 494 de la Ley 906 de 2004, esto es que, previamente a la entrega del ciudadano requerido, la Federación de Rusia deberá ratificar al Gobierno de Colombia que este ciudadano no será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, ni a las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación, conforme a Io dispuesto por los artículos 11, 12 y 34 de la Constitución Política.
Finalmente, frente a la aplicación del principio de non refoulement o de no devolución a favor del señor Muñoz Ramírez, para no ser entregado en extradición a la Federación de Rusia, expuso que la solicitud era improcedente, toda vez que, para efectos de aplicación de este principio, se requiere que el solicitante tenga la calidad de extranjero y cuente con la calidad de refugiado o se encuentre en trámite de reconocimiento dicha condición. 5 Documento contenido en el expediente digital de tutela con certificado 5F5EEE2A3A7F0B3D D2C2502779BC0F68 DDF6F31B66CB86E5 D7B84F53F83CBAED, ubicado en el índice 2, páginas 138 a 146. 11001-03-15-000-2024-04486-01 Accionante: Carlos Alberto Muñoz Ramírez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.
Pretensiones y argumentos de la acción de tutela La parte actora solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la vida e integridad personal, a la dignidad humana y a la autonomía de la voluntad. En consecuencia, pidió al juez constitucional suspender transitoriamente las Resoluciones Ejecutivas No. 138 del 10 de mayo de 2024 y 298 del 1 de agosto de 2024, por medio de las cuales el señor presidente de la República de Colombia concedió la extradición del actor y decidió el recurso de reposición, respectivamente.
Advirtió que, si bien la orden de entrega al Estado requirente está condicionada “(…) bajo el compromiso de que éste cumpla las condiciones establecidas en el inciso segundo del artículo 494 de la Ley 906 de 2004, esto es, que el ciudadano requerido no será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, ni a las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación (…) lo cierto es que el cumplimiento de dichas garantías o condicionamientos (contenidos en el fundamento jurídico numeral 24 del concepto favorable emitido por la Corte), están supeditados para su cumplimiento única y exclusivamente al principio de la buena fe que debe aplicar entre los Estados Soberanos y precisamente ese tipo de actuación es la que hoy no es razonable esperar del gobierno de la Federación Rusa, respecto del cual la Comunidad Internacional de Naciones ha puesto recientemente en evidencia su incumplimiento absoluto de ese principio de derecho internacional (…)”.
Puso de presente que “(…) la Federación Rusa ha omitido acatar las decisiones de la Corte Internacional de Justicia, en el sentido de cesar las operaciones militares en Ucrania y cesar de perpetrar acciones de genocidio en dicho país, no les ha importado las disposiciones de la Corte Internacional de Justicia y espera el Estado Colombiano que los condicionamientos contenidos en la resolución No. 138 del 10 de mayo de 2024, van a tener la fuerza suficiente para conminar al Estado Ruso a respetar los derechos fundamentales de mi poderdante (…)”.
Indicó que su apoderado logró contactar y entrevistar en forma virtual, por medio de investigadores con funciones de Policía Judicial, al ciudadano venezolano Carlos David Méndez González, condenado el pasado 31 de octubre de 2017 por el tribunal de la ciudad de Domodedovo de la región de Moscú, dentro del mismo proceso en el que él está siendo enjuiciado.
Al respecto, precisó que “(…) este ciudadano venezolano MENDEZ GONZALES CARLOS DAVID, narró en entrevista virtual, fijada por medio audiovisual y escrita, el pasado cuatro (4) de enero de 2024, como después de cumplir siete años de prisión (como pago de su condena) en Timiryaseva 1, ciudad Valuyki, región de 11001-03-15-000-2024-04486-01 Accionante: Carlos Alberto Muñoz Ramírez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Belgorod 309990, institución Federal Estatal, colonia penal 7, servicio federal ruso de instituciones penitenciarias de la región de Belgorod, fue obligado a continuar cumpliendo la condena participando en forma directa en el conflicto (guerra), que la Federación Rusa adelanta contra Ucrania, formando parte de la operación especial de guerra y de búsqueda, este ciudadano narra en su entrevista desde Rusia, como fue sacado de prisión y obligado a formar parte del grupo paramilitar denominado WAGNER, el pasado 20 de septiembre del año 2022 (…)”.
Por lo tanto, adujo que tenía plena certeza que, al llegar a territorio ruso, “muy seguramente será enviado (en contra de su voluntad) a la guerra contra Ucrania (disfrazando la federación rusa de esta forma una pena de muerte) como sucede con la gran mayoría de reclusos en Rusia y como sucede, con las otras personas que han sido procesados como coautores de los hechos en que está inmerso mi prohijado (…)”.
Finalmente, en cuanto a la procedencia de la acción de tutela, explicó que se requería el amparo constitucional como mecanismo transitorio, porque el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no ofrece una protección cierta, efectiva y concreta de sus derechos fundamentales. 1.4. Trámite en primera instancia El magistrado ponente de la Sección Primera del Consejo de Estado, por auto del 2 de septiembre de 20246, admitió la acción de tutela, negó la medida provisional solicitada, y ordenó notificar a las partes, para que, si lo consideraban pertinente, intervinieran en el trámite constitucional. 1.4.1.
La Presidencia de la República, por conducto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – DAPRE, rindió el respectivo informe. Solicitó que (i) se le desvincule del presente trámite tutelar por falta de legitimación en la causa por pasiva; (ii) se declare la improcedencia de la solicitud de amparo ante la inexistencia de una acción u omisión imputable al presidente de la República que pudiese generar alguna vulneración de los derechos fundamentales invocados; y (iii) se nieguen las pretensiones deprecadas por el accionante. 6 Archivo electrónico identificado con el certificado 6F87CAD5C0D566CB 56121685A351045C 90858A5140CAAB13 7D6C8E1A491CBB92 ubicado en el índice 4 del expediente digital de primera instancia. 11001-03-15-000-2024-04486-01 Accionante: Carlos Alberto Muñoz Ramírez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que la solicitud de amparo no cumple con los requisitos de procedencia, en la medida en que el actor cuenta con la posibilidad de controvertir las resoluciones que concedieron su extradición ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
Agregó que no era suficiente mencionar la existencia de un supuesto perjuicio irremediable, sino que el accionante tiene la carga de demostrar la inminencia, gravedad y urgencia en la afectación de sus derechos fundamentales, así como el carácter de impostergable de las medidas que reclama. 1.4.2. El Ministerio de Justicia y del Derecho contestó la acción de tutela y deprecó que se declarara la improcedencia de la acción. De manera preliminar, hizo un recuento del trámite de la extradición del señor Carlos Alberto Muñoz Ramírez, e indicó que “(…) una vez cobró firmeza la decisión sobre la extradición (…) mediante oficio MJD-OFI24-0038000 del 2 de septiembre de 2024, solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores, que, por su intermedio, se requiera al Gobierno de la Federación de Rusia, para que allegue el compromiso impuesto por el Gobierno Nacional para la entrega del citado ciudadano (…)”.
Puso de presente que el acto administrativo cuestionado goza de presunción de legalidad sin que pueda desatenderse por ninguna autoridad o institución interviniente, por lo que es a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a la que le corresponde determinar la posibilidad de suspender los efectos de las decisiones que adopta el Gobierno Nacional en el evento de que se acudiera a dicha jurisdicción en procura de un control de legalidad.
En consecuencia, indicó que si lo que intenta el actor es cuestionar la legalidad de los actos que concedieron su extradición, este debe hacer uso del medio de control previsto en el ordenamiento jurídico para tal fin. 1.4.3. Los demás sujetos procesales, a pesar de haber sido notificados en debida forma, guardaron silencio en esta oportunidad procesal. 1.5.
Sentencia de primera instancia La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 3 de octubre de 20247, negó la solicitud de desvinculación presentada por el presidente de la República y declaró la improcedencia de la acción de tutela, porque no se cumplió con el requisito de subsidiariedad. 7 Archivo electrónico identificado con certificado 472357D8CB9445B0 D4B376792066929C 14066125EFBF9CC1 50410F1E7CEF0040, ubicado en el índice 21 del expediente digital de primera instancia. 11001-03-15-000-2024-04486-01 Accionante: Carlos Alberto Muñoz Ramírez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El juez constitucional de primera instancia advirtió que no era procedente acceder a la solicitud de desvinculación deprecada por el presidente de la República, porque la acción fue promovida en su contra y, de lo expuesto en el escrito de tutela, se colige que los reparos planteados están encaminados a cuestionar las resoluciones por las cuales se concedió la extradición del aquí accionante, que fueron suscritas por el primer mandatario y el ministro de justicia y del derecho.
En cuanto a la pretensión de tutela, el a quo denotó que lo que pretende el actor es que se suspendan los actos administrativos contenidos en las Resoluciones No. 138 del 10 de mayo de 2024 y No. 298 del 1 de agosto de 2024, por medio de los cuales se concedió su extradición a la Federación de Rusia. Por lo tanto, consideró que el accionante cuenta con un medio idóneo y eficaz para controvertir la legalidad de los referidos actos administrativos, dado que puede acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto por el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, proceso en el que además podrá solicitar las medidas cautelares que considere pertinentes.
Finalmente, afirmó que en el asunto no se acreditó la configuración de un perjuicio irremediable, toda vez que el actor pretende que se suspendan los actos administrativos que ordenaron su extradición, porque una vez “esté en territorio ruso, muy seguramente será enviado (en contra de su voluntad) a la guerra contra Ucrania (disfrazando la federación rusa de esta forma una pena de muerte) como sucede con la gran mayoría de reclusos en Rusia (…)”.
No obstante, la orden de extradición no implica el escenario propuesto en la acción de tutela, en otras palabras, el cumplimiento de los actos administrativos no conlleva la consecuencia en la que el actor fundamentó el perjuicio irremediable. Con todo, expuso que, según el actor, la circunstancia que daría lugar al perjuicio irremediable no está dada por la orden de extradición, sino por un eventual incumplimiento del Estado requirente, lo cual no es una circunstancia que revista inminencia, dado que se trata de una mera probabilidad carente de grado de certeza. 1.6.
Impugnación La parte actora presentó escrito de impugnación contra la decisión de primera instancia. Sostuvo que el juez constitucional al proferir la sentencia del 3 de octubre de 2024 se equivocó al afirmar que la inminencia del perjuicio está basada en especulaciones y en supuestos, pues eso es dar la espalda a la realidad y negar la 11001-03-15-000-2024-04486-01 Accionante: Carlos Alberto Muñoz Ramírez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co existencia de la guerra entre Ucrania y Rusia.
Lo anterior, sumado a las condenas que ha recibido la Federación de Rusia por violaciones a los derechos humanos que se encuentran documentadas. Además, reiteró todos los argumentos expuestos en su escrito inicial y solicitó que, en consecuencia, se acceda a sus pretensiones. El magistrado ponente de la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de auto del 29 de octubre de 20248, concedió la impugnación interpuesta por la parte accionante.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Procedencia de la acción La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto-Ley 2591 de 1991, es un procedimiento preferente y sumario de protección de derechos fundamentales, cuya procedencia está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) legitimación por activa;
(ii) legitimación por pasiva; (iii) agotamiento de los mecanismos judiciales disponibles, salvo la ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad); y (iv) la evidente afectación actual de un derecho fundamental (inmediatez)9. En ese orden, resulta preciso revisar si en el caso sub iudice, se encuentran superados todos los requisitos de procedencia de la acción de tutela.
La legitimación en la causa por activa está acreditada, ya que Carlos Alberto Muñoz Ramírez es el titular de los derechos fundamentales invocados, al ser el sujeto pasivo del trámite de extradición. En el mismo sentido, la legitimación en la causa por pasiva está superada, en razón a que la Fiscalía General de la Nación- Dirección de Asuntos Internacionales, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Presidencia de la República son las autoridades que, armónicamente, condujeron el trámite de extradición que se surtió ante la Federación de Rusia.
En consecuencia, están llamadas a responder por la posible acción u omisión 8 Archivo electrónico identificado con certificado DD89EF9448BDB1E2 B5A64C69D30B8452 CEDD541D731C7B5F A752E1E749AB16E7 ubicado en el índice 27 del expediente digital de primera instancia. 9 Para estos efectos de consultaron las sentencias T-091 de 2018, T-032 de 2020, T-123 de 2019, y T-272 de 2017 de la Corte Constitucional. 11001-03-15-000-2024-04486-01 Accionante: Carlos Alberto Muñoz Ramírez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneradora de las garantías constitucionales del señor Muñoz Ramírez con fundamento en sus competencias particulares.
Sobre la participación de múltiples autoridades en el procedimiento administrativo de extradición, la Corte Constitucional sustentó que en este intervienen las dos Ramas del Poder Público; la Ejecutiva y la Judicial, toda vez que el Gobierno Nacional actúa por conducto de los ministerios de Relaciones Exteriores, de Justicia y del Derecho, así como a través del presidente de la República, mientras que la Rama Judicial por cuenta de la Fiscalía General de la Nación y la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia10.
En virtud de lo expuesto, aunque el procedimiento correspondiente concluyó con la Resolución 298 del 1 de agosto de 2024, la cual confirmó la Resolución No. 138 del 10 de mayo del presente año, supuesto que, en principio, señala a la Presidencia de la República como la autoridad responsable de la afectación de los derechos fundamentales, esta Sala no puede pasar por alto el carácter convergente del trámite.
En este sentido, todas las autoridades intervinientes resultan legitimadas para asumir la responsabilidad respecto al objeto constitucional en cuestión. Por lo tanto, no hay lugar a acceder a la solicitud de desvinculación que formuló la Presidencia de la República. 2.2. De la subsidiariedad La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución Política y la ley prevén una serie de mecanismos legales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
Es decir, una aplicación amplia de la acción de tutela, que desconozca el requisito de la subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, resulta contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos ordinarios de protección de los derechos11. 10 Corte Constitucional.
Sentencia C-243 de 2009. 11 Corte Constitucional. Sentencias: T-892 de septiembre 12 de 2008, M. P. Mauricio González Cuervo y T-406 de abril 15 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño, entre otras. 11001-03-15-000-2024-04486-01 Accionante: Carlos Alberto Muñoz Ramírez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No en vano los artículos 8612 de la Constitución Política y el 6, numeral 1º, del Decreto 2591 de 199113 prevén como causal de improcedencia de la solicitud de amparo la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados.
De manera que acción de tutela solo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. En ese sentido, la Corte Constitucional destacó14: “(…) La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales”.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los mecanismos legales que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Es de resaltar que el requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en estos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. 12 “Artículo 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)” (se destaca). 13 “ARTÍCULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. (…).” 14 Sentencia C-543 de 1992. Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. 11001-03-15-000-2024-04486-01 Accionante: Carlos Alberto Muñoz Ramírez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pues bien, en el sub lite el señor Carlos Alberto Muñoz Ramírez sostuvo que las Resoluciones No. 138 del 10 de mayo de 2024 y 298 del 01 de agosto de 2024, al conceder la extradición a la Federación de Rusia —solicitada por el Gobierno de ese país en virtud del requerimiento requerido del Tribunal del Distrito de Tveskoy de Moscú, por los delitos consistentes en “tentativa venta ilegal de drogas, fabricación ilegal, venta o distribución de estupefacientes y contrabando de agentes narcóticos, venta de drogas”—, lo exponen a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, a no ser destinatario de tratos inhumanos crueles o degradantes y a ser desprovisto de la autonomía de su voluntad y obligado a participar en la invasión a Ucrania.
Por regla general, la acción de tutela no procede para cuestionar la legalidad de los actos administrativos definitivos, pues, para tal efecto, el legislador ha previsto otros mecanismos judiciales idóneos, como las acciones de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho15. De hecho, esta corporación ha señalado que los actos administrativos dictados por el Gobierno Nacional, que acceden a la extradición de ciudadanos colombianos, deben ser controvertidos a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por tratarse de decisiones amparadas por la presunción de legalidad, que solamente puede ser desvirtuada bajo las formas propias establecidas por el legislador para el procedimiento ordinario contencioso administrativo16.
El procedimiento contencioso administrativo prevé mecanismos como las medidas cautelares, que permiten que el juez adopte las decisiones pertinentes para que, por ejemplo, no se vulneren derechos fundamentales. De modo que el demandante, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, puede pedir la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos administrativos que cuestiona por vía de tutela, medida cautelar que sí es un medio de defensa ágil y efectivo, en cuanto permite proteger y garantizar, de manera provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. En estos términos, se concluye que: i) lo que ahora se discute a través de la acción de tutela se podrá discutir promoviendo el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que: ii) que la suspensión provisional del nuevo Código 15 Sobre el particular, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 5 de marzo de 2014, Expediente No. 25000-23-42-000-2013-06871-01, determinó: «En estos términos, se concluye que: i) lo que ahora se discute a través de la acción de tutela se podrá discutir promoviendo el proceso de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que: ii) que la suspensión provisional del nuevo código tiene la misma prontitud y eficacia protectora que la acción de tutela, por varias razones: a) porque se decide al iniciar el proceso, b) procede para evitar un “perjuicio irremediable”; y iii) porque la contradicción que se exige para suspender el acto administrativo ya no tiene el rigor y la exigencia del pasado: que sea ostensible; de hecho se puede hacer un estudio complejo para concluirlo». 16 Sentencia del 4 de mayo de 2017, radicación número: 25000-23-42-000-2016-05635-01 (AC), y sentencia del 8 de septiembre de 2000, radicación número: 25000-23-31-000-2000-12000-01(AC). 11001-03-15-000-2024-04486-01 Accionante: Carlos Alberto Muñoz Ramírez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —Ley 1437 de 2011— tiene la misma prontitud y eficacia protectora que la acción de tutela, por varias razones: a) porque se decide al iniciar el proceso, b) procede para evitar un “perjuicio irremediable”; y iii) porque la contradicción que se exige para suspender el acto administrativo ya no tiene el rigor y la exigencia del pasado: que sea ostensible; de hecho se puede hacer un estudio complejo para concluirlo17.
Siendo así, los reproches que el actor plantea en la tutela frente a la legalidad y constitucionalidad de los actos administrativos que concedieron su extradición a la Federación de Rusia, deben proponerse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para que el juez de lo contencioso administrativo defina si están o no viciados de nulidad.
Como se vio, en ese mismo escenario, el juez puede ordenar medidas cautelares para suspender los efectos del acto administrativo demandado. La Sala no desconoce que, eventualmente, la competencia del juez de tutela puede activarse para definir si un acto administrativo vulnera flagrantemente derechos fundamentales y si puede otorgarse el amparo transitorio hasta que la jurisdicción de lo contencioso administrativo decida de fondo sobre la legalidad de ese acto.
Por eso, le corresponde a la Sala determinar si el señor Muñoz Ramírez se encuentra frente a un perjuicio irremediable que justifique la intervención excepcional por vía de tutela. Al punto, la Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable, así: «es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental;
(ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales18».
Entonces, el perjuicio irremediable es un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegarse a producir no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio. Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese perjuicio se note sin justificación, 17 Consejo de Estado, Sala Plena.
Providencia del 5 de marzo de 2014. Expediente No. 25000-23-42- 000-2013-06871-01. Demandante: Gustavo Francisco Petro Urrego. 18 Ver, entre muchas otras, las sentencias T-225 de 1993 y SU-086 de 1999. 11001-03-15-000-2024-04486-01 Accionante: Carlos Alberto Muñoz Ramírez 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados contra los derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, además, que el perjuicio irremediable que hace procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio de protección no debe verse solamente desde la perspectiva de las consecuencias nocivas, adversas, perjudiciales, dañinas, que suelen producir las decisiones de la administración. Esas decisiones pueden estar revestidas de legalidad y, por ende, las consecuencias perjudiciales de quienes las sufren no son, per se, ilegítimas o ilícitas.
Es natural sufrir daños por causa de las actuaciones de la administración. Por ejemplo, el acto que declara insubsistente un nombramiento implica que el funcionario no pueda continuar recibiendo la remuneración, que pierda el trabajo; la sanción disciplinaria de inhabilidad traerá como consecuencia que el funcionario no pueda ejercer cargos públicos por cierto tiempo; la declaratoria de caducidad del contrato estatal obligará a que se siga el procedimiento para la liquidación; la sanción de multa por infracción al régimen ambiental obligará al infractor a pagarla con cargo a su patrimonio.
En fin, son muchos los casos que sirven para demostrar que no por resultar perjudicial la decisión tomada por la autoridad competente deba asumirse que existe un perjuicio irremediable evitable mediante la acción de tutela. De lo contrario, todos los actos administrativos que establecen situaciones desfavorables a los destinatarios tendrían que ser suspendidos por vía de tutela.
En el caso bajo estudio, los actos administrativos que controvierte el señor Muñoz Ramírez fueron expedidos por la Presidencia de la República y el Ministerio de Justicia y del Derecho, al estimar que se encontraban reunidos los requisitos legalmente previstos para conceder la extradición solicitada por el Gobierno de la Federación de Rusia, en virtud del requerimiento realizado por la Tercera División de Gestión de la Investigación a las actividades delictivas del Departamento de Investigación de la Dirección del Servicio Federal de Seguridad del Ministerio de Asuntos Interiores de la Federación de Rusia, dentro de la causa penal N° 11601007754000128.
La extradición constituye un mecanismo de cooperación internacional en la lucha contra el crimen, mediante el cual se efectúa la entrega de una persona a un gobierno extranjero que la ha condenado o la investiga por determinado delito. Lo anterior, tiene sustento en el artículo 35 de la Constitución Política19, modificado por 19 Artículo 35.
La extradición se podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los tratados públicos y, en su defecto, con la ley. 11001-03-15-000-2024-04486-01 Accionante: Carlos Alberto Muñoz Ramírez 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Acto Legislativo 1 de 1997, que establece la posibilidad de solicitar, conceder u ofrecer la extradición, de acuerdo con los tratados públicos o, en su defecto, con la ley.
Por ende, mal podría afirmarse que las consecuencias perjudiciales que se derivan de estos, como el consecuente traslado del accionante a otro país, constituyen un perjuicio irremediable. Por el contrario, se trata de la ejecución de medidas establecidas en tratados internacionales suscritos por el Estado colombiano, que, en todo caso, siempre que se ejerzan en el marco de la ley —lo que debe presumirse mientras la jurisdicción de lo contencioso administrativo no declare lo contrario—, no pueden dar lugar a predicar la configuración de un perjuicio irremediable que haga procedente la tutela.
En últimas, las situaciones a las que Carlos Alberto Muñoz Ramírez pretende dar la apariencia de perjuicio irremediable no son más que la consecuencia lógica de actuaciones adelantadas por él, que dieron lugar a que la justicia de la Federación de Rusia estimara necesario acusarlo y juzgarlo por la comisión del delito de tráfico de estupefacientes.
En consecuencia, el actor no puede pretender beneficiarse de la supuesta vulneración de los derechos fundamentales, para evadir o retardar la acción de la justicia de ese país extranjero. En este punto, se pone de presente que el argumento principal del accionante, tal y como lo consideró el juez de primera instancia, parte de una mera posibilidad de que al ser extraditado sea enviado “a la guerra contra Ucrania”, cuando el elemento de la inminencia “exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño”20.
En consecuencia, al no estar satisfecho el requisito de la inminencia, se descarta, igualmente, que las medidas a adoptar sean urgentes e impostergables. En este sentido, los reparos planteados por el actor respecto a los actos administrativos que aprobaron la extradición solicitada por el Gobierno de la Federación de Rusia deben resolverse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que la acción de tutela resulta improcedente en este caso.
Será el juez administrativo quien determine si dichos actos incurrieron o no en ilegalidad y, en consecuencia, ordene la reparación de los daños causados. Además, la extradición de los colombianos por nacimiento se concederá por delitos cometidos en el exterior, considerados como tales en la legislación penal colombiana. La Ley reglamentará la materia.
La extradición no procederá por delitos políticos. No procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma. 20 Corte Constitucional, SU-179 del 9 de junio de 2021. 11001-03-15-000-2024-04486-01 Accionante: Carlos Alberto Muñoz Ramírez 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La tutela no puede convertirse en un instrumento para, simplemente, demorar la ejecución de la orden de extradición solicitada por un gobierno extranjero y aceptada por el Gobierno Nacional.
Se insiste, esta acción constitucional no puede reemplazar los mecanismos ordinarios previstos en la ley para la defensa de los derechos. Consecuente con lo hasta aquí expuesto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, proferida el 3 de octubre de 2024 por la Sección Primera de esta corporación, que declaró la improcedencia de la acción por no cumplir el requisito de subsidiariedad.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida en primera instancia el 3 de octubre de 2024 por la Sección Primera de del Consejo de Estado, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente SABF