Demandante: John Carlos Arroyo Godin Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01140-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2024-01140-01 Demandante: JOHN CARLOS ARROYO GODIN Demandados: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Tema: Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación formulada por el señor Jhon Carlos Arroyo Godín contra la sentencia del 16 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento El señor Jhon Carlos Arroyo Godín, actuando en nombre propio, ejerció acción de cumplimiento1 en contra de la Fiscalía General de la Nación con el objetivo de obtener el cumplimiento de los artículos 91 y 92 de la Ley 1437 de 2011. Conforme a lo anterior, formuló las siguientes pretensiones: (…) Que ORDENE de acuerdo a su potestad legal y administrativa, al DEPARTAMENTO DE LA SUBDIRECCION DE TALENTO HUMANO DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION DEL NIVEL CENTRAL.
ACATAR y darle CUMPLIMIENTO a LA NORMA LEGAL DE LOS ARTICULOS 91 Y 92 DEL CPACA Y de acuerdo a la Constitución Política en su artículo 87 de CUMPLIMIENTO y DECRETAR LA PERDIDA DE FUERZA DE EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO NO. 0-0570 DEL 11 DE MAYO DEL 2018, EL CUAL DECRETO LA INSUBSISTENCIA DEL SERVIDOR DEL CTI. JHON CARLOS ARRYO GODIN, IDENTIFICADO CON C.C.N 73.144.718 DE CARTAGENA.2 1 La demanda se presentó el 29 de mayo de 2024, mediante el aplicativo web de demanda en línea de la Rama Judicial. 2 Transcripción literal del texto original que puede contener errores.
Demandante: John Carlos Arroyo Godin Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01140-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: Mediante Resolución No. 0-0570 del 11 de mayo de 2018, la Subdirección de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación declaró insubsistente al señor John Carlos Arroyo Godín para ocupar el cargo de provisional Técnico de Investigación, Grado II, debido a la evaluación de desempeño que se le practicó el 22 de marzo de 2018 y en atención al artículo 47 de la Resolución 0-2456 del 14 de julio de 20163.
Contra este acto administrativo, el 25 de mayo de 2018, el accionante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación. En consecuencia, la resolución de insubsistencia fue confirmada mediante Resolución No. 0-0737 del 25 de junio de 2018, en la que además se rechazó por improcedente el recurso de apelación. A través de sentencia del 24 de abril del 2020, la Resolución No. 0-2456 de 2016, fue declarada nula por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante el proceso de nulidad simple identificado con radicado 11001-03-25- 000-2017-00281-00.
El demandante elevó petición a la entidad accionada en la cual solicitó que diera cumplimiento al artículo 91 y 92 del CPACA para que, en consecuencia, se declarara la pérdida de ejecutoria del acto administrativo 0-0570 del 11 de mayo de 2018. El 1 de febrero de 2024, la Subdirección de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación emitió respuesta a la petición de la parte actora.
En ella, negó la solicitud del señor John Carlos Arroyo Godín argumentando que, al margen de la declaratoria de nulidad del Consejo de Estado, este no se pronunció sobre las evaluaciones efectuadas en vigencia de la Resolución No. 0-2456 del 2016. En este sentido, afirmó que no desaparecieron las razones de hecho y de derecho que sustentaron la resolución de insubsistencia. 1.3.
Fundamentos de la solicitud de cumplimiento El accionante señaló que, los fundamentos de hecho y de derecho que llevaron a determinar su declaratoria de insubsistencia perdieron la fuerza de ejecutoria debido a que, el fundamento jurídico que los soportaba fue sacado del 3 “Por medio de la cual se reglamenta el sistema de evaluación del desempeño laboral de los servidores que ostentan derechos de carrera o se encuentran en periodo de prueba en el régimen especial de la Fiscalía General de la Nación y se adoptan los parámetros y el instrumento para su aplicación” (…) Artículo 47.
Insubsistencia del nombramiento. Si el resultado de la calificación ordinaria anual, anticipada o de periodo de prueba es insatisfactorio, una vez en firme, el nombramiento del servidor será declarado insubsistente. Demandante: John Carlos Arroyo Godin Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01140-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordenamiento por el fallo del 24 de abril del 2020 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Argumentó que, el acto administrativo No. 0-0570 del 11 de mayo del 2018 perdió su validez y obligatoriedad, por la pérdida de sus razones de hecho y derecho.
Por tanto, concluyó que se debe ordenar el decaimiento y la perdida de la fuerza de ejecutoria del acto administrativo otorgándole efectos extunc a la providencia del Consejo de Estado en línea con el principio de favorabilidad en materia laboral. Explicó que, previo a la interposición de la acción de la referencia, se le dio cumplimiento al artículo 8 de la Ley 393 de 1997, en razón a que se constituyó en renuencia a la entidad, ya que se le solicitó el cumplimiento de los artículos 91 y 92 de la Ley 1437 del 2011, con el fin de obtener el decaimiento del acto administrativo No. 0-0570 de 2018.
Sin embargo, la entidad demandada respondió negativamente el 12 de enero del 2024. 1.4. Actuaciones procesales relevantes 1.4.1. Admisión En auto del 19 de junio de 2024, el magistrado ponente en primera instancia admitió la demanda y ordenó notificar personalmente a la Fiscalía General de la Nación y Subdirectora de Talento Humano y ordenó tener como pruebas los documentos allegados con la demanda. 1.4.2.
Contestación de la demanda Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, de conformidad con las constancias que obran en el expediente digital, la entidad demandada allegó contestación de la demanda. La Fiscalía General de la Nación se opuso a los hechos narrados e indicó que no se había puesto en renuencia a la entidad, ya que, dicha petición no iba encaminada a demostrar en ningún momento el cumplimiento de la ley, sino a un reconocimiento de derechos subjetivos y en esa medida que se les ha dado respuesta a las reclamaciones de forma clara, precisa y de fondo al accionante.
Así mismo, se opuso a las pretensiones que elevó el accionante, pues en su criterio, este no probó la omisión del incumplimiento de la entidad frente a las referidas normas. Sumado a esto, explicó que, el accionante presentó una solicitud ante esta entidad, con el fin que se diera el cumplimiento del Decreto 2759 de 1997, con el objetivo de cumplir el requisito de renuencia que es exigible en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997.
En esa medida, se observa que la acción de cumplimiento procede contra toda acción u omisión que incumpla o ejecute hechos que permitan deducir el incumplimiento de normas con fuerza de Ley o actos Demandante: John Carlos Arroyo Godin Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01140-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativos.
Sin embargo, en el caso no se encuentra satisfecha la renuncia de la entidad, por lo que, la acción resulta improcedente. De otra parte, indicó que, no se cumple con el requisito de subsidiariedad en razón que este no es el medio de control adecuado para ventilar las controversias planteadas por el actor, sino que, debió interponer la demanda por el medio de control de nulidad o reparación directa si consideraba que las actuaciones habían generado algún perjuicio a sus derechos fundamentales.
De otro lado, informó que, la Fiscalía General de la Nación no está obligada a acceder a las pretensiones del actor, y que, el hecho de que se hubiera declarado la nulidad de la resolución que fundamentó el acto administrativo No. 0-0570 del 11 de mayo del 2018, no implica per se que se deban retrotraer todos los efectos. Sumado a lo expuesto, argumentó que el artículo 91 de la Ley 1437 del 2011 precisa que no es ejecutable el acto de la administración cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho y de derecho, lo cual no ocurre en el caso en concreto, pues la Resolución No.0-0570 del 11 de mayo de 2018, ya fue ejecutada.
Esto, antes de que el Consejo de Estado se pronunciara sobre la nulidad de la resolución que se sustentó el acto que se pretende el decaimiento. Por tanto, ya existe una situación consolidada en el caso en concreto. Afirmó que, frente a la aplicación del artículo 92 de la Ley 1437 del 2011, supone de por sí la condición de que el acto administrativo no se haya ejecutado.
Sin embargo, la Resolución No. 0570 del 11 de mayo del 2018, se ejecutó, por tanto, no sería aplicable tampoco al caso, pues no se encuentra un factor necesario para su aplicación. También, sostuvo que, en referencia con lo establecido en la jurisprudencia del Consejo de Estado4 que se pronunció frente a la nulidad del acto administrativo que fue fundamento para la resolución que declaró insubsistente al accionante que: (…) la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 02457 de 2016, “por medio de la cual se adopta el sistema de evaluación del desempeño laboral contenido en la Resolución 02456 de 2016 para la evaluación de los servidores vinculados a través de nombramientos en provisionalidad”, no implica que sean nulos los actos particulares que se derivaron de este, por lo que el acto demandado no tiene un nexo con las pretensiones, ni los hechos de la demanda, pues para acceder a ello, debió demandar el acto particular y concreto con el cual se desvinculó al actor del cargo que desempeñaba.
Y concluyó diciendo que: Así las cosas, claramente, el acto administrativo particular por medio del cual el señor John Carlos Arroyo Godín, fue desvinculado del servicio de la Fiscalía General de la Nación, es uno diferente de la Resolución No. 02457 4 Consejo de Estado, sentencia del día 18 de febrero de 2010, en el radicado o 250002325000200110589 01 (1712-08).
Demandante: John Carlos Arroyo Godin Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01140-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2016,declarada nula y aunque esta última sirvió de sustento a la Resolución No. 0-0737 del 25 de junio de 2018, ello no conlleva a la nulidad de los actos derivados, así como no procede que se retrotraiga los efectos ya causados de los mismos, es decir, continúan en firme y se presume su legalidad ya que éstos generaron una situación consolidada que debió ser objeto de debate dentro de los plazos legalmente establecidos por el medio de control correspondiente5. 1.3.4.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B mediante fallo del 16 de julio de 2024, declaró la improcedencia del medio de control presentado por parte del accionante. Para llegar a dicha decisión, dispuso que, la parte demandante más allá de solicitar el cumplimiento de una norma, lo que pretende mediante la acción es el reconocimiento de un derecho subjetivo y así obtener un beneficio propio.
Lo anterior, derivado de la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 02457 del 2016, la cual sirvió como sustento para el acto administrativo No.0.570 del 11 de mayo de 2018, mediante el cual se le declaró la insubsistencia del accionante. Entonces, la autoridad judicial dispuso que, la referida discusión jurídica que pretende hacer valer el demandante no es posible a través de la acción de cumplimiento, debido a que, no se puede sustituir a la autoridad competente para resolver respecto del reconocimiento de un derecho subjetivo.
De otro lado, citó la providencia del Consejo de Estado6 sobre situaciones jurídicas consolidadas en el marco de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos, con el fin de llegar a la conclusión que el acto que declaró insubsistente al señor John Carlos Arroyo Godín se configura una situación consolidada que se ejecutó con anterioridad a la declaratoria de la Resolución 02457 de 2016, sobre la que no consta prueba de haber sido controvertido por los medios de control pertinentes dentro de los términos perentorios para su interposición. Por último, la providencia judicial afirmó que, la controversia surgida entre las partes no puede ser resuelta a través de la acción de cumplimiento porque desbordaría su objeto en la medida en que implica asumir un estudio de fondo que no le correspondería al juez constitucional. 1.3.5.
Impugnación El señor Arroyo Godín impugnó la decisión de primera instancia. Al respecto, indicó que, la providencia del Consejo de Estado que declaró nula la resolución que fundaban el acto administrativo que lo declaró insubsistente, 5 Consejo de Estado, sentencia del 4 de febrero de 2016, en el radicado 15001-23-33-000- 2013- 00194-01(2874-13) 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente número 5001-23-33-000-2013-00408- 01(2838-13) del 11 de febrero de 2016, C.P. William Hernández Gómez Demandante: John Carlos Arroyo Godin Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01140-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co automáticamente desvirtuaba la legalidad de ese acto administrativo y conllevaba a que este perdiera sus efectos.
Argumento que, no era posible que él tuviera que asumir los errores de la administración al proferir una resolución que fuera contraria a derecho. Así mismo, sostuvo que tampoco podía asumir como error propio la demora del sector judicial para resolver la nulidad de un acto administrativo, lo cual tomó 4 años en hacerlo. Por último, sostuvo que, en el caso en concreto operó el fenómeno del decaimiento del acto administrativo en razón a la sentencia del Consejo de Estado.
Por tanto, la resolución que lo declaró insubsistente debe salir del ordenamiento jurídico, pues le causó graves perjuicios a este. 1.4. De la manifestación de impedimento Con escrito presentado el 28 de agosto de 2024 el magistrado Omar Joaquín Barreto manifestó impedimento para conocer el asunto de la referencia, amparado en el numeral 1° y 3° de la Ley 1437 de 2011.
No obstante, se declaró infundado en la medida que la vinculación de su esposa en la Fiscalía General de la Nación no tiene la entidad suficiente para sustentar las causales invocadas. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia del 16 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, de conformidad con lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 10, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, modificados por la Ley 2080 de 2021, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.
Problemas jurídicos Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia proferida el 16 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. Para lo cual se resolverán, en su estricto orden, los siguientes problemas jurídicos: • ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca de Demandante: John Carlos Arroyo Godin Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01140-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? • ¿Se superan los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento? En caso de ser afirmativas las respuestas, se deberá absolver el siguiente planteamiento: • ¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada el cumplimiento de los artículos 91 y 92 de la Ley 1437 de 2011 en el sentido de que decrete la pérdida de fuerza de ejecutoria de la Resolución No. 0570 del 11 de mayo de 2018? 2.3.
Razones jurídicas de la decisión A efectos de resolver los interrogantes anteriormente planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción constitucional; (ii) requisito de procedibilidad; y, (iii) análisis del caso concreto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento Esta acción está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que «Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el acatamiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, este mecanismo constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional «el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el Demandante: John Carlos Arroyo Godin Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01140-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo»7. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1.º)8. b) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8.º). c) El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9.º).
Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 7 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.
Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 8 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: John Carlos Arroyo Godin Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01140-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.2.
De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a las entidades accionadas en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud; de esta manera, quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento Al respecto, esta Sección ha señalado que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos9.
(Negrillas fuera de texto). Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la accionada, antes de instaurar la demanda. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»10, ya que no 9 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.
ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»] 10 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. Demandante: John Carlos Arroyo Godin Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01140-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se ha dado por demostrado su agotamiento cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».
Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, «resulte contraria al querer del ciudadano»11 La parte accionante adjuntó copia del escrito radicado el 12 de enero de 2024 ante la Fiscalía General de la Nación en el cual solicitó el cumplimiento de los artículos 91 y 92 del CPACA para que, en consecuencia, se declarara la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo No. 0-0570 del 11 de mayo de 2018.
A tal requerimiento, la entidad demandada respondió el 1 de febrero de 2024, mediante ofició STH-30100, en el sentido de negar la solicitud en atención a que, al margen de la declaratoria de nulidad del Consejo de Estado, este no se pronunció sobre las evaluaciones efectuadas en vigencia de la Resolución No. 0- 2456 del 2016. En este sentido, afirmó que no desaparecieron las razones de hecho y de derecho que sustentaron la resolución de insubsistencia. A partir de lo anterior, la sala estima que este satisface los requisitos de que trata el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997, toda vez que la accionante identificó las disposiciones legales que en su criterio fueron desacatadas y solicitó el cumplimiento ante la entidad con independencia si se resolvió de manera favorable o no. 2.3.3.
De la procedencia de la acción de cumplimiento Según lo previsto en el artículo 9.° de la Ley 393 de 1997, esta acción no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para hacer efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.
En el sub judice la parte actora solicitó que en cumplimiento de los artículos 91 y 92 del CPACA se le ordene a la Fiscalía General de la Nación que decrete la pérdida de fuerza de ejecutoria de la Resolución No. 0570 del 11 de mayo de 2018, a través de la cual se declaró su insubsistencia para ocupar el cargo de provisional Técnico de Investigación Grado II, por la supuesta desaparición de sus fundamentos de derecho con ocasión de la sentencia del 24 de abril del 2020 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. 11 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: John Carlos Arroyo Godin Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01140-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, se evidencia que lo pretendido por el accionante es el reconocimiento de un derecho subjetivo en su cabeza y no el estricto acatamiento de una obligación imperativa e inobjetable.
Por ende, para esta Sala de Decisión existen otros mecanismos judiciales idóneos para los fines perseguidos con la presente demanda. Es decir, la controversia planteada por la parte actora se trata de un asunto que no debe ser resuelto a través de la acción de cumplimiento, pues debe ser objeto de pronunciamientos judiciales a través de los medios idóneos y eficaces previstos por el ordenamiento jurídico para ese tipo de discusiones.
Esta Sala de Decisión encuentra que, en primer lugar, es la misma autoridad quien, en ejercicio de sus funciones, debió determinar si se cumplen o no los presupuestos descritos por la Ley de la pérdida de ejecutoria del acto administrativo de la que trata el artículo 91 del CPACA, figura que ha sido conocida bajo el concepto de decaimiento del acto administrativo y que impide la prolongación del surtimiento de los efectos jurídicos del acto.
Al respecto, una vez notificada la sentencia del Consejo de Estado a través de la cual declaró la nulidad Resolución 02457 de 2016, el señor John Carlos Arroyo Godín tenía la posibilidad de solicitar a la entidad accionada la pérdida de ejecutoria de la Resolución No. 0570 del 11 de mayo de 2018. Esto, con el fin de que la Fiscalía General de la Nación evaluara la configuración del decaimiento del mencionado acto administrativo y adoptara la determinación correspondiente.
Ahora bien, en caso de que la respuesta que le hubiese sido proporcionada no se ajustara a sus intereses, el accionante podría haber discutido la presunción de legalidad de este acto administrativo, pues tiene a su alcance el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 del CPACA. En segundo lugar, el accionante dispone igualmente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la Resolución No. 0570 del 11 de mayo de 2018.
Al respecto, el Consejo de Estado ha indicado que el acaecimiento de la pérdida de ejecutoria de un acto administrativo no es incompatible con un juicio de legalidad sobre el mismo, toda vez que no durante su existencia generó efectos jurídicos: Esta Corporación ha sostenido mayoritariamente que la figura del decaimiento del acto administrativo no impide el juicio de legalidad del mismo, en tanto éste debe realizarse según las circunstancias vigentes al momento de su expedición y habida consideración de que el decaimiento sólo opera hacia el futuro, en tanto la desaparición del fundamento jurídico del acto no afecta su validez.12 Se estima que este mecanismo resulta idóneo y eficaz para dejar sin efecto las mencionadas decisiones y asegurar el cumplimiento del ordenamiento jurídico invocado con esta demanda.
También, para garantizar sus derechos 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 5 de julio de 2006, expediente 25000232600019990048201 MP. Ruth Stella Correa Palacio. Demandante: John Carlos Arroyo Godin Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01140-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales.
Nótese que el juez ordinario cuenta con la posibilidad de decretar medidas cautelares en los términos de los artículos 229 y 230 de la Ley 1437 de 201113 para prevenir la prolongación de la eventual vulneración de sus derechos en relación con la declaratoria de insubsistencia. A propósito de este último aspecto, recuérdese que esta corporación ha señalado que las medidas cautelares establecidas en el CPACA también son idóneas para la protección de derechos fundamentales, en la medida que las mismas pueden ser: (i) preventivas, cuando se ordene la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos;
(ii) conservativas, cuando el juez ordena que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible; (iii)anticipativas, en el evento que se ordene la adopción de una decisión administrativa o se imparta órdenes o se le imponga a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer;
(iv) suspensivas, cuando se ordene suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de 13 «Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Parágrafo. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.
Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 1.
Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.
Parágrafo. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente.
Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.» Demandante: John Carlos Arroyo Godin Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01140-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co carácter contractual o se ordene suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo14.
Se itera, este no es el escenario procesal correspondiente para discutir sobre los presupuestos del decaimiento del acto administrativo en aras del reconocimiento de un derecho subjetivo. Como viene de verse, este mecanismo procura por el efectivo cumplimiento de la ley material. Con tal precisión, la Sala considera que la petición de amparo es improcedente, pues escapa al juez de la acción de cumplimiento adelantar un análisis alrededor de la perdida de ejecutoria del acto administrativo sin que el actor hubiese agotado los mecanismos judiciales idóneos para surtir este debate.
Por lo tanto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 29 de abril de 2024, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, según lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme la presente decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. 14 Corte Constitucional, sentencia T-733 de 2014.