Dig CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Bogotá, D. C., cinco (05) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 17001-23-33-000-2018-00392-02 Número interno: 2996-2021 Demandante: Alexandra Hernández Hurtado Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) La Sala desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de 11 de marzo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas – Sala de Conjueces, en la cual se resolvió de forma parcialmente favorable las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el la señora Alexandra Hernández Hurtado, en contra de la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, tendiente a declarar la nulidad del acto ficto o presunto surgido por razón del silencio de la entidad demandada, respecto del recurso de apelación formulado, contra la Resolución DESAJMAR17- 1197 de 7 de noviembre de 2017, con la que la Dirección Seccional de Administración Judicial de Manizales resolvió en forma desfavorable los pedimentos del demandante.
DIG Radicación: 17001-23-33-000-2018-00392-02 (2996-2021) Demandante: Alexandra Hernández Hurtado 2 A título de restablecimiento del derecho solicitó: “(…) Tercero. Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación - Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se disponga el reconocimiento y pago de la prima especial en cuantía del treinta por ciento (30%) determinada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, por todo el tiempo en el que la doctora (sic) Alexandra Hernández Hurtado se ha desempeñado como Juez de la República de este Distrito Judicial, por considerar dicho porcentaje como prima especial de servicios adicional al salario y no parte del mismo, y hasta el momento en que se resuelva esta petición (sic).
Cuarto. Se reconozcan, reliquiden y paguen la totalidad de prestaciones (prima de vacaciones, prima de productividad, prima de navidad, prima de vacaciones, cesantías e intereses a las cesantías y todas la demás a las que tenga derecho) devengadas y/o causadas por la doctora (sic) Alexandra Hernández Hurtado, durante todo el tiempo que se ha desempeñado como Juez de la República, teniendo en cuenta que el salario base para efectuar el mencionado cálculo debe ser incrementado en un 30%.
Quinto. Reconocer y pagar la asignación mensual salarial que corresponde al cargo que desempeña la doctora (sic) Alexandra Hernández Hurtado, como Juez de la República con (sic) un incremento aumento del 30% pues la prima especial de servicios que percibe es un emolumento adicional. E igualmente en adelante, reconocer y pagar la totalidad de las prestaciones teniendo en cuenta dicha asignación mensual salarial.
(…)”. Igualmente pidió indexar las sumas de dinero a pagar, el pago de intereses, la aplicación de los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y la condena en costas y agencias en derecho. 1.2. La contestación de la demanda La entidad demandada solicita el rechazo de las pretensiones ya que, por expresa disposición de la Ley 4ª de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo que significa que no constituye un elemento para determinar el valor de las prestaciones sociales.
Propuso las excepciones de prescripción trienal de la prestación y la innominada. 1.3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caldas – Sala de Conjueces, en la sentencia de 11 de marzo de 2021 declaró la nulidad del acto administrativo demandado y, a título de restablecimiento del derecho dispuso: “(…) DIG Radicación: 17001-23-33-000-2018-00392-02 (2996-2021) Demandante: Alexandra Hernández Hurtado 3 Quinto. Ordenar a la Nación – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Rama Judicial (sic) pagar a la Dra. (sic) Alexandra Hernández Hurtado la prima especial de servicios, causada desde el 15 de julio de 2015 y hasta la ejecutoria de esta sentencia o el retiro del cargo de Juez de la República de la demandante, lo que ocurra primero, el equivalente al 30% de su salario básico, sin que sea descontado del 100% de este.
(…)”. Así mismo la sentencia de primera instancia ordenó dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA y se abstuvo de condenar en costas. 1.4. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual en esencia solicita el rechazo de las pretensiones ya que, por expresa disposición de la Ley 4ª de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo que significa que no constituye un elemento para determinar el valor de las prestaciones sociales.
El Ministerio Público no intervino en el proceso.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA1 2.1. Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso2.
La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 2.2. Manifestación de impedimento 1 La metodología aquí empleada para presentar los argumentos de la Sala sigue las pautas contenidas en el libro de la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”: “Argumentación judicial: construcción, reconstrucción y evaluación de argumentaciones orales y escritas”.
Bogotá, 2008. Asimismo se tiene en cuenta el “Manual de Escritura Jurídica”, publicado en agosto de 2018 por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2 Ver folio 219. DIG Radicación: 17001-23-33-000-2018-00392-02 (2996-2021) Demandante: Alexandra Hernández Hurtado 4 El Doctor Orlando Enrique Ramírez Durán, manifestó a la Sala que se encuentra impedido para actuar en el presente proceso en razón a que se encuentra inmerso en la causal de impedimento establecida en el numeral 14 del artículo 141 del Código General del Proceso.
Ciertamente y conforme lo dispone el numeral 14 del artículo 141 del Código General del Proceso, se configura impedimento cuando existe un pleito pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe fallar y como el Dr. Ramírez Duran tiene un pleito pendiente contra la Nación- Procuraduría General de la Nación, encuentra la Sala que le asiste razón al Señor Conjuez Dr. Orlando Enrique Ramírez Durán, situación que conduce a la aceptación del impedimento y por lo tanto se le separa del conocimiento del presente asunto, sin que sea necesario el nombramiento de otro Conjuez al no desconfigurarse el quorum decisorio 2.3.
El problema jurídico En esencia el debate jurídico en ese caso gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho Alexandra Hernández Hurtado al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? 2.4.
La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto. 2.4.1. La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. DIG Radicación: 17001-23-33-000-2018-00392-02 (2996-2021) Demandante: Alexandra Hernández Hurtado 5 2.
Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969… 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha3. Como precisó después esta misma Corporación, “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 19924.
Cinco años antes, el Consejo de 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, expediente N° 41001-23-33-000-2016- 00041-02 (número interno 2204-2018), del 2 de septiembre de 2019. 4 ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior DIG Radicación: 17001-23-33-000-2018-00392-02 (2996-2021) Demandante: Alexandra Hernández Hurtado 6 Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.
Expresado en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.
Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 ‘se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás’.
Ahora bien, estando ya indiscutido el derecho en ciernes, el Gobierno Nacional debería en forma inmediata adoptar los mecanismos para presupuestar y transferir a la rama judicial los recursos para pagar dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez (más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho)”5.
De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y su impacto sobre las prestaciones sociales.
El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario Primera interpretación (el 30% del salario básico es la prima misma) Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico) Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, MP. Néstor Raúl Correa Henao, expediente N° 73000123331000201100621-02, sentencia del 4 de febrero de 2020.
DIG Radicación: 17001-23-33-000-2018-00392-02 (2996-2021) Demandante: Alexandra Hernández Hurtado 7 Salario sin prima: $7.000.000 Total a pagar al servidor: $10.000.000 Salario más prima: $13.000.000 Total a pagar al servidor: $13.000.000 El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 20186, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Primera interpretación (el 30% del salario básico es la prima misma) Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico) Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: 7.000.000 Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: $10.000.000 Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional7.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”8. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, MP. Néstor Raúl Correa Henao, expediente N° 730012331000201200315 02, sentencia del 17 de octubre de 2018. 7 Corte Constitucional, sentencia C-225 de 1995. 8 Ratificada por Colombia mediante la Ley 319 de 1996.
DIG Radicación: 17001-23-33-000-2018-00392-02 (2996-2021) Demandante: Alexandra Hernández Hurtado 8 jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. 2.4.2.
El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de la señora Alexandra Hernández Hurtado: - Que es titular del Juzgado Quinto (5º) Civil Municipal de Manizales desde el 29 de julio de 2015 y hacia adelante.9 - Que percibió desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la Administración restó la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arrojó un 70% de éste, y sobre ese 70% liquidó tanto el salario como las prestaciones sociales. - Que el 12 de octubre de 2017, según se lee en el expediente, solicitó el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa.
De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye: Primero, Alexandra Hernández Hurtado tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como bien lo señaló el a quo.
Segundo, Alexandra Hernández Hurtado tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales, como acertadamente lo afirmó la sentencia de primera instancia. Tercero, la parte demandante tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el 29 de julio de 2015 y en adelante, así, es de recordar que, entre la radicación administrativa y la fecha de posesión del demandante no transcurrió un lapso superior a tres (3) años, por tanto, 9 Folio 13.
DIG Radicación: 17001-23-33-000-2018-00392-02 (2996-2021) Demandante: Alexandra Hernández Hurtado 9 no hay lugar a hacer pronunciamiento alguno sobre el fenómeno de la prescripción extintiva. No obstante, esta magistratura debe corregir la sentencia de primera instancia toda vez que, el a quo afirmó que asistía derecho a la demandante al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios, desde el 15 de julio de 2015; no obstante, revisado el plenario, se evidencia que el tiempo de servicios aportado, da cuenta que la señora Hernández Hurtado se vinculó a la Rama Judicial a partir del 29 del mismo mes y año. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada.
Por tanto también en este punto será parcialmente modificada la decisión de primera instancia. Decisión En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el Conjuez Orlando Enrique Ramírez Durán. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto SEGUNDO.- MODIFICAR los numerales 5º y 7º de la sentencia de 11 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas – Sala de Conjueces en el sub judice, en orden a precisar que la señora Alexandra Hernández Hurtado tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios (artículo 14 de la Ley 4ª de 1992), a partir del 29 de julio de 2015 y en adelante, mientras ocupe el cargo de Juez de la República u otro que sea destinatario de ese rubro.
TERCERO. - CONFIRMAR en lo demás la providencia impugnada. CUARTO- ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI.
DIG Radicación: 17001-23-33-000-2018-00392-02 (2996-2021) Demandante: Alexandra Hernández Hurtado 10 Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Conjuez Ponente Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA