1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-02722-00 Demandante: German Vargas Malagón Demandado: Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA / Niega amparo – ausencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados / el demandante no cumple los presupuestos de la sentencia SU-128 de 2024 para que se le expida la tarjeta profesional de abogado sin la aprobación del Examen de Estado.
Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional formulado por German Vargas Malagón contra el Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.
El 23 de mayo del año en curso, el señor German Vargas Malagón instauró acción de tutela en busca de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, libre desarrollo de la personalidad, trabajo en condiciones dignas, libertad para escoger profesión u oficio y petición. 2. De acuerdo con su relato fáctico, el 26 de julio de 2020 inició la carrera de Derecho en la Institución Universitaria de Colombia y el 19 de diciembre de 2023 obtuvo su título de abogado. 3.
El 26 de diciembre de 2023, realizó la preinscripción para el trámite de expedición de su tarjeta profesional de abogado en el Sistema de Información del Registro Nacional de Abogados – SIRNA-. El 27 de diciembre siguiente, a través de correo 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02722-00 Demandante: German Vargas Malagón Demandado: Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 electrónico, remitió a la Unidad accionada los documentos requeridos para la obtención de su tarjeta profesional. 4.
Afirmó que 6 años después de haberse implementado la Ley 1905 de 20182, el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PCSJA24-12163 del 30 de abril de 2024, por medio del cual reglamentó la presentación del examen de Estado, contemplado en la mentada ley como requisito adicional para la obtención de la tarjeta profesional de abogado.
Y que fue a partir de ese momento que tuvo conocimiento que su tarjeta profesional estaría condicionada a la presentación de la prueba, por lo que hasta entonces se le expediría una de carácter provisional. 5. Sostuvo que la imposición tardía de un examen, que no se había reglamentado ni implementado cuando inició sus estudios, comporta una vulneración a los derechos fundamentales que invoca, pues considera que se encuentra en una situación de desigualdad frente a los demás abogados que ya se graduaron y obtuvieron su tarjeta profesional de abogado, sin estar sujetos a la presentación del Examen de Estado, a pesar de que cumple los presupuestos que le permiten cobijarse en condiciones de igualdad por la sentencia SU-128 de 2024. 6.
Aseveró que la aplicación estricta del término para presentar la solicitud de expedición de la tarjeta profesional genera un trato discriminatorio respecto de aquellos abogados que por motivos de fuerza mayor no tuvieron la posibilidad de radicar los documentos en la fecha establecida. Adujo que en su caso, la solicitud se elevó el 27 de septiembre de 2023, es decir, tan solo un día después de la fecha límite que fijó la Corte Constitucional, por lo que pidió que se tenga en cuenta la vacancia judicial que inició el 20 de diciembre de 2023 y culminó el 10 de enero de 2024.
Ello, sumado a que el 24 de diciembre fue domingo y el 25 del mismo mes festivo. 7. De esta manera, las pretensiones están encaminadas a que, en aplicación del principio de favorabilidad, se declare que la solicitud de expedición de tarjeta profesional presentada por el accionante se encuentra cobijada por “los beneficios” de la sentencia SU-128 de 2024.
Consecuentemente, se ordene a la entidad accionada expedir la tarjeta profesional de abogado de carácter definitivo al demandante, sin supeditarla a la presentación del Examen de Estado. B. Trámite procesal y contestación de la demanda 8. Mediante auto del 30 de mayo de 2024, se dispuso: (i) admitir la acción de tutela; (ii) notificar de su presentación a la parte demandada;
(iii) negar la medida 2 “Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con el ejercicio de la profesión de abogado.” Radicación: 11001-03-15-000-2024-02722-00 Demandante: German Vargas Malagón Demandado: Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 provisional3 solicitada por el accionante; y (iv) comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 9.
La Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia4 informó que el 26 de diciembre de 2023 el accionante realizó la preinscripción para el trámite de expedición de su tarjeta profesional. En esa misma fecha, se inscribió para la presentación del Examen de Estado, que se tenía previsto para el primer semestre de la presente anualidad.
El 31 de enero de 2024, por medio del Acta no. 28001, le asignó la tarjeta profesional de abogado no. 422.029, con la anotación de vigencia provisional. El 16 de febrero posterior, se resolvió admitir al accionante para la aplicación del Examen de Estado, quien presentó la prueba el 26 de mayo siguiente. 10. En ese escenario, adujo que el demandante no se encuentra cobijado por la sentencia SU-128 de 2024.
Por consiguiente, solicitó negar la solicitud de amparo. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Aprobación del Examen de Estado contemplado en la Ley 1905 de 2018 como requisito para la expedición de la tarjeta profesional de abogado definitiva 11. Mediante la Ley 1905 de 2018 se estableció que, además de los requisitos previstos en otras disposiciones legales vigentes, para ejercer la profesión de abogado se requiere acreditar la aprobación del Examen de Estado que realice el Consejo Superior de la Judicatura para tales efectos.
De modo que para la expedición de la tarjeta profesional de abogado, también se exigirá la certificación de aprobación de la prueba indicada. 12. De acuerdo con la citada normatividad, ese requisito de idoneidad únicamente se exigirá a quienes iniciaron la carrera de derecho después de la fecha de su promulgación, es decir, con posterioridad al 28 de junio de 2018. 13.
Mientras se desarrollaban las fases necesarias para la implementación del referido examen, mediante Acuerdo PSCJA22-11985 de 2022, el Consejo Superior de la Judicatura dispuso que los destinatarios de la referida norma podían tramitar la solicitud de inscripción y expedición de la tarjeta profesional de abogado, que se otorgaría con vigencia provisional hasta que se publicaran los resultados de la primera prueba que se realizara. 14.
Ese acuerdo fue derogado expresamente por el Acuerdo PCSJA24-12162 de 3 El demandante pretendía que se ordenara la suspensión del examen de Estado que se tenía programado para el 26 de mayo del año en curso respecto a todas aquellas personas que podrían estar cobijadas por la sentencia SU-128 de 2024. 4 Intervención digital contenida en 5 folios.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02722-00 Demandante: German Vargas Malagón Demandado: Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 2024. En todo caso, este último mantuvo la figura de la tarjeta provisional con vigencia hasta la publicación final de los resultados de la prueba prevista para ser llevada a cabo el 26 de mayo de 2024. 15.
En la sentencia SU-128 de 2024, la Corte Constitucional abordó el estudio de tres acciones de tutela en las que se alegó la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y a la libre elección y ejercicio de la profesión ante la exigencia de aprobar un examen de estado como requisito adicional para ejercer la profesión de abogado, cuando ni siquiera se había implementado ni mucho menos aplicado. 16.
Al analizar la subsidiariedad, como requisito de procedencia, de cara a la pretensión encaminada a que se ordenara la expedición de tarjetas profesionales de carácter definitivo y no provisional, el Alto Tribunal consideró que si bien existían otros mecanismos para controvertir la legalidad del Acuerdo PCSJA22-11985 de 2022 y las actas individuales de registro de las tarjetas profesionales, estos no resultaban idóneos y eficaces para abarcar de forma integral la dimensión constitucional de la controversia. 17.
Para la Corte, la vulneración alegada no se restringía únicamente a la validez constitucional de tales actos. Y, en todo caso, aunque estos llegaran a anularse en sede de lo contencioso administrativo, la Ley 1905 de 2018 continuaría exigiendo la aprobación del Examen de Estado y persistirían los efectos de la omisión en la realización oportuna de la prueba por parte del Consejo Superior de la Judicatura.
De ahí que el juez de tutela se encontrara habilitado para emitir un pronunciamiento de fondo. 18. Una vez examinado el fondo del asunto, el Tribunal Constitucional estimó que el proceder de la accionada suponía, por un lado, una extralimitación de competencias en un asunto que tiene reserva de ley y, por otro, una restricción injustificada y desproporcionada a la libertad de ejercer la profesión. Lo primero, debido a que al reglamentar la tarjeta profesional con carácter provisional el Consejo Superior de la Judicatura terminó creando una nueva categoría de tarjeta, desconociendo que el establecimiento de títulos de idoneidad radica exclusivamente en cabeza del Legislador. 19.
En cuanto a lo segundo, consideró que la exigencia de aprobar un examen para habilitar el ejercicio de la profesión cuando este ni siquiera se había implementado, restringía de forma injustificada y desproporcionada el derecho a la libre escogencia y ejercicio de la profesión. Esto, teniendo en cuenta que para el momento en que los accionantes se graduaron y solicitaron la tarjeta profesional no existía siquiera la posibilidad de inscribirse a la presentación del Examen de Estado, pues la inscripción únicamente se habilitó a partir del 26 de diciembre de 2023.
De tal forma que se les estaba imponiendo un requisito que era materialmente imposible de cumplir por razones que no les eran atribuibles: la falta de implementación oportuna de la prueba. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02722-00 Demandante: German Vargas Malagón Demandado: Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 20.
Por ende, aunque en principio eran destinatarios de la Ley 1905 de 2018, para la época en que solicitaron su tarjeta profesional, dicha norma no les era exigible en aplicación del principio general del derecho según el cual nadie está obligado a lo imposible. De manera que los únicos requisitos que les resultaban exigibles para la expedición de su tarjeta profesional eran aquellos existentes antes de la entrada en vigencia de la mentada normatividad. 21.
Bajo esas consideraciones, la Corte amparó los derechos fundamentales invocados por los demandantes e inaplicó por inconstitucional el artículo 11 transitorio del Acuerdo PCSJA24-12162 de 2024, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura que prevé la categoría de tarjeta profesional provisional para los destinatarios de la Ley 1905 de 2018. 22.
En consecuencia, ordenó al Consejo Superior de la Judicatura expedir a los accionantes la tarjeta profesional de abogado con carácter definitivo, sin la exigencia de aprobación del Examen de Estado. Además, en aras de salvaguardar el derecho a la igualdad, otorgó efectos inter pares a la decisión. En virtud de ello, dispuso que las órdenes impartidas también debían cumplirse respecto de: (i) todas aquellas personas graduadas del pregrado en Derecho, cobijadas por la Ley 1905 de 2018, a quienes se les hubiese expedido la tarjeta profesional provisional y hayan presentado la solicitud de la tarjeta antes de las cero horas del 26 de diciembre de 2023; y,(ii) todos los sujetos graduados del pregrado en Derecho, destinatarios de la Ley 1905 de 2018, que hayan radicado la solicitud de tarjeta profesional antes de las cero horas del 26 de diciembre de 2023, siempre que cumplieran con los demás requisitos vigentes para la expedición de ese documento. 23.
Particularmente, sobre los efectos dados a la sentencia, la Corte aclaró que: << la situación es distinta, en cambio, frente a las personas destinatarias de la Ley 1905 que presentaron la solicitud de tarjeta profesional a partir del 26 de diciembre de 2023. Para la Corte, la habilitación que el Consejo Superior de la Judicatura hizo de las inscripciones para la primera convocatoria del examen, acompañada de la indicación de una fecha determinada para la realización de esa primera aplicación de la prueba (26 de mayo de 2024), activó la posibilidad del cumplimiento del requisito y, con ello, su eficacia jurídica y exigibilidad.
Eso explica por qué la Corte, en principio, no extenderá a estas personas los efectos inter pares de esta decisión.>> D. Caso concreto 24. En el presente asunto, el actor le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales a la entidad demandada, al exigirle presentar el Examen de Estado previsto en la Ley 1905 de 2018, como requisito para expedir su tarjeta profesional de abogado definitiva, pues considera que cumple con los presupuestos para que se le hagan extensibles los efectos de la sentencia SU-184 de 2024.
Por ende, pretende Radicación: 11001-03-15-000-2024-02722-00 Demandante: German Vargas Malagón Demandado: Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 que se ordene a la accionada otorgarle su tarjeta profesional definitiva, sin condicionar la misma a la presentación de dicha prueba. 25.
Revisados los elementos de juicio obrantes en el expediente, la Sala observa que el señor German Vargas Malagón inició sus estudios de derecho el 26 de julio de 2020 en la Institución Universitaria de Colombia. Por lo tanto, le es exigible el requisito de aprobación del Examen de Estado para que obtenga su tarjeta profesional definitiva. 26.
También se acreditó que el 19 de diciembre de 2023 obtuvo su título de abogado y el 27 de diciembre siguiente solicitó la expedición de su tarjeta profesional. En virtud de ello, mediante Acta no. 28001 del 31 de enero de 2024, la accionada le asignó la tarjeta profesional no. 422.029 con vigencia provisional hasta la publicación de los resultados de la primera prueba.
Y que el 26 de mayo del año en curso, el accionante presentó el examen. 27. Aunque en la sentencia de unificación cuya aplicación se reclama la Corte reconoció una situación de vulneración de derechos, ésta se predicó respecto de aquellos abogados destinatarios de la Ley 1905 de 2018 que se graduaron y solicitaron su tarjeta profesional con anterioridad a que se implementara el Examen de Estado, esto es, antes de las cero horas del 26 de diciembre de 2023.
Lo anterior, al considerar que para el momento en que este grupo de personas presentaron la solicitud de la tarjeta profesional, la exigencia de aprobar la prueba como requisito para obtener la tarjeta se tornaba materialmente imposible de cumplir. 28. Sin embargo, no puede decirse que el aquí accionante se encuentre en esas mismas condiciones, como para entender que es dable otorgarle el mismo tratamiento.
Aunque es destinatario de la Ley 1905 de 2018 y se graduó con anterioridad a que se implementara el Examen de Estado, lo cierto es que para el momento en que radicó la solicitud de su tarjeta profesional de abogado (27 de diciembre de 2023) la prueba ya se había implementado. 29. En efecto, por medio del Acuerdo PCSJA23-12127 del 22 de diciembre de 2023, el Consejo Superior de la Judicatura dio apertura a la etapa de inscripciones para la presentación del Examen de Estado que se llevaría a cabo en el mes de mayo de 2024.
Para ello, dispuso que el proceso de inscripción tendría lugar “desde las cero horas (0:00) del día 26 de diciembre de 2023, hasta las veinticuatro horas (24:00) del 23 de enero de 2024”. 30. De manera que cuando solicitó la expedición de su tarjeta profesional ya le era posible cumplir con la exigencia del Examen de Estado, en tanto ya se había expedido el acto administrativo que convocaba a los interesados a la práctica de la prueba.
Tan es así, que no solo pudo inscribirse a la aplicación de la misma, sino que además la presentó. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02722-00 Demandante: German Vargas Malagón Demandado: Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 31.
En tales condiciones, la Sala no advierte que el actuar de la accionada se proyecte como una afrenta a los derechos fundamentales invocados. Por el contrario, la exigencia impuesta al accionante se ajusta al marco normativo y jurisprudencial sobre la materia, incluida la sentencia SU-128 de 2024, cuya decisión no lo exime de presentar y aprobar el Examen de Estado para efectos de obtener su tarjeta profesional definitiva. 32.
Cabe precisar que, contrario a lo expuesto por el actor, los efectos dados al fallo de unificación no obedecieron a la aplicación del principio de favorabilidad. La amplificación de la orden de amparo tuvo por objeto salvaguardar el derecho a la igualdad de otros sujetos que, si bien no formaban parte de la litis, podían encontrarse en idénticas circunstancias a la de los accionantes. 33.
Esa decisión, además de dar un tratamiento igual respecto a los sujetos que se encontraban en la misma situación fáctica, a su vez, implicó un trato diferenciado frente aquellos abogados que se encontraban en supuestos fácticos disimiles, esto es, quienes solicitaron la tarjeta profesional con posterioridad a que se implementara el Examen de Estado. 34.
Sin embargo, la distinción hecha por la Corte está fundada en criterios constitucionalmente razonables y válidos, pues parte de considerar que a diferencia de aquellos cobijados por la sentencia, estos últimos si tienen la posibilidad de cumplir con el requisito de aprobar la prueba para efectos de que se les otorgue la tarjeta profesional.
Al respecto, indicó que: << para el caso particular de quienes en principio eran destinatarios de la Ley 1905, pero al solicitar su tarjeta profesional no pudieron satisfacer el requisito de aprobación del examen ante la inexistencia de dicha prueba, el interés derivado de la exigencia de tal requisito necesariamente debe ceder ante la grave afectación del derecho fundamental a escoger libremente y ejercer profesión, el principio de confianza legítima y el acceso de la ciudadanía a la administración de justicia. Esta pugna de intereses no se presenta, en cambio, frente a aquellos destinatarios de la Ley 1905 de 2018 que presentaron su solicitud de tarjeta profesional a partir del 26 de diciembre de 2023, esto es, cuando ya el C. S. de la J. había activado la posibilidad de cumplimiento del requisito.
Para este grupo de personas, la norma que dispone el requisito de aprobación de la prueba tiene eficacia jurídica o aplicabilidad en tanto es susceptible de producir efectos jurídicos y, en esa medida, dicho requisito les es exigible.>> (se destaca). 35. Luego entonces la parte actora no puede pretender que el juez de tutela extienda los efectos de una sentencia de unificación proferida por la Corte Constitucional, alegando un presunto trato discriminatorio, cuando existe una razón constitucionalmente válida que justifica el trato desigual que se reprocha.
Sumado a que esa competencia es exclusiva del Alto Tribunal, como máximo órgano de lo constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02722-00 Demandante: German Vargas Malagón Demandado: Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 36.
El mecanismo de amparo tampoco puede ser utilizado para sustraerse del cumplimiento de una obligación legal que, en este caso, además de estar dadas las condiciones para poder cumplirse, la Corte encontró ajustada al mandato superior, por cuanto persigue una finalidad legítima e imperiosa, que no es otra que mejorar la calidad en el ejercicio de la abogacía y fortalecer la probidad de los abogados en un Estado Social de Derecho.
Desde que analizó la constitucionalidad de la Ley 1905 de 2018 y en decisiones posteriores, el Alto Tribunal ha reiterado la importancia que reviste la implementación de la prueba, cuya justificación radica en la relevancia social de la profesión y el riesgo que conlleva su ejercicio. 37. Por ende, la razón que condujo a la Corte a ordenar al Consejo Superior de la Judicatura expedir a los accionantes la tarjeta profesional de abogado con carácter definitivo, sin la exigencia de aprobación del Examen de Estado no residió en que este requisito contravenga la Constitución, sino en la conducta omisiva por parte de la accionada en la implementación oportuna de la prueba que derivó en una restricción injustificada y desproporcionada a la libertad de escoger profesión y oficio, en tanto la obligación era imposible de cumplir.
Por lo que mal haría en entenderse que esta decisión permite obviar un requisito legal a quienes sí han estado en condiciones de acatarlo. 38. Finalmente, si bien la Sala no desconoce que en la sentencia SU-128 de 2024 la Corte Constitucional dejó claro que el Consejo Superior de la Judicatura carece de competencia para regular y expedir tarjetas profesionales de carácter provisional, lo cierto es que para el momento en que esta fue asignada al actor esa decisión no se había proferido.
Por lo tanto, no habría lugar a que se ordenara -de oficio- su cancelación en sede de tutela, dado que esa actuación administrativa, además de ser previa a la determinación de la Corte, se amparó en un reglamento que goza de presunción de juridicidad. 39. Una orden en ese sentido no solo conllevaría la vulneración de los derechos fundamentales del accionante, como el debido proceso, sino también al desconocimiento de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, pues se trata de una prerrogativa que ya se encuentra, aunque en forma temporal, en cabeza de su titular. 40.
Sin perjuicio de lo anterior, se previene al Consejo Superior de la Judicatura para que examine la pertinencia de continuar expidiendo tarjetas profesionales de carácter provisional, en atención a las consideraciones expuestas en el aludido fallo de unificación. 41. Por lo reseñado anteriormente, la Sala negará el amparo deprecado en la demanda. 42.En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de Radicación: 11001-03-15-000-2024-02722-00 Demandante: German Vargas Malagón Demandado: Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 9 la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR el amparo constitucional solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE5 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 5 VF