11001031500020240576302 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE (E2): NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: Consulta de desacato Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05763-02 Actora: M&R ABOGADOS ESPECIALISTAS S.A.S. TESIS: SE DECLARA LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA SANCIÓN IMPUESTA, TENIENDO EN CUENTA QUE, DURANTE EL TRÁMITE DE CONSULTA, SE DIO CABAL CUMPLIMIENTO A LO ORDENADO EN EL FALLO DE TUTELA DE LA REFERENCIA. AUTO INTERLOCUTORIO DE SALA Se decide el grado jurisdiccional de consulta frente al auto de 30 de abril de 2025, proferido por la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO1, en virtud del cual se sancionó, por desacato, con multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente (s.m.l.m.v.), a la señora MAGDA LORENA GIRALDO, presidenta de la FIDUPREVISORA S.A., debido al incumplimiento de la orden que impartió en la sentencia de tutela de 28 de noviembre de 2024. 1 En adelante la SECCIÓN CUARTA. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05763-02 Actora: M&R ABOGADOS ESPECIALISTAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.

ANTECEDENTES I.1.- De los documentos obrantes en el expediente se tiene que la sociedad M&R ABOGADOS ESPECIALISTAS S.A.S., instauró acción de tutela, entre otros, contra la FIDUPREVISORA S.A., por considerar vulnerado su derecho fundamental de petición. La SECCIÓN CUARTA, mediante sentencia de 28 de noviembre de 2024, accedió al amparo solicitado y, en consecuencia, dispuso lo siguiente: “[…] 1.

La accionante solicitó a la SECCIÓN CUARTA declarar en desacato a la FIDUPREVISORA S.A., toda vez que se incumplió el fallo de 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05763-02 Actora: M&R ABOGADOS ESPECIALISTAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela de 28 de noviembre de 2024, pues a la fecha no ha obtenido respuesta alguna a su derecho de petición. Mediante auto de 17 de enero de 2025, la SECCIÓN CUARTA previo a la apertura del trámite incidental, dispuso correr traslado a la FIDUPREVISORA S.A., para que informara sobre el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia del 28 de noviembre de 2024, dicho requerimiento se notificó al buzón electrónico: notjudicial@fiduprevisora.com.co.

Una vez se corrió traslado de la solicitud de apertura del incidente de desacato, mediante escrito radicado el 24 de enero de 2025, la FIDUPREVISORA S.A., solicitó la nulidad de todo lo actuado, inclusive desde el auto admisorio de la acción de tutela, por considerar que no fue notificada y vinculada al trámite constitucional en debida forma, situación que le impidió ejercer su derecho de contradicción, y por lo que no se le podía endilgar incumplimiento alguno. Mediante auto de 27 de febrero de 2025, la SECCIÓN CUARTA resolvió negar la solicitud de nulidad al señalar que “[…] la 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05763-02 Actora: M&R ABOGADOS ESPECIALISTAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Fiduprevisora S.A., en calidad de demandada en la acción de tutela, estuvo al tanto de todos los trámites procesales surtidos, si se tiene en cuenta que fue notificada del auto admisorio de la demanda, del fallo de tutela de primera instancia e incluso de los trámites posteriores al fallo al mismo buzón electrónico dispuesto para la recepción de notificaciones judiciales […]”.

De igual manera, la SECCIÓN CUARTA consideró que no se encontraba configurada la causal de nulidad invocada, teniendo en cuenta que dicha entidad fue debidamente notificada y vinculada al proceso a través del correo electrónico: notjudicial@fiduprevisora.com.co, el cual figura en su página web para surtirse notificaciones judiciales.

A través de auto de 26 de marzo de 2025, la SECCIÓN CUARTA dio apertura al trámite incidental y requirió a la FIDUPREVISORA S.A., para que, si lo consideraba pertinente, se pronunciara sobre el cumplimiento de la orden de tutela impartida en la sentencia de 28 de noviembre de 2024; sin embargo, durante el trámite ésta guardó silencio. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05763-02 Actora: M&R ABOGADOS ESPECIALISTAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

FUNDAMENTOS DEL AUTO CONSULTADO A través de auto de 30 de abril de 2025, la SECCIÓN CUARTA resolvió lo siguiente: “[…] 1. Declarar incumplida la orden de tutela del 28 de noviembre de 2024. 2. Declarar que las conductas de la presidenta de la Fiduprevisora S.A., señora Magda Lorena Giraldo, son constitutivas de desacato a la orden de tutela del 28 de noviembre de 2024, por las razones expuestas. 3.

Sancionar a la señora Magda Lorena Giraldo en el ordinal anterior, con multa equivalente a 1 smlmv. El valor de la multa deberá ser consignado dentro de los diez días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, en la cuenta: Rama Judicial – multas y rendimientos - cuenta única nacional No. 3-082-00-00640-8 del Banco Agrario. 4.

Ordenar a la presidenta de la Fiduprevisora S.A., señora Magda Lorena Giraldo, que, de manera inmediata, realice todas las gestiones necesarias para cumplir la orden de tutela del 28 de noviembre de 2024 […]”. Indicó que una vez pasó al despacho la solicitud de apertura de desacato, se requirió a la FIDUPREVISORA S.A., para que presentara informe frente al cumplimiento de la orden de amparo presuntamente desatendida, resultado de lo cual, la entidad solicitó la nulidad de todo lo actuado dentro de la acción de tutela, sin exponer argumentos en relación con el cumplimiento de la sentencia. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05763-02 Actora: M&R ABOGADOS ESPECIALISTAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que resuelto el incidente de nulidad y sin que obrara manifestación alguna por parte de la FIDUPREVISORA S.A., en relación con el cumplimiento de la orden de tutela, le corrió traslado nuevamente de la solicitud incidental, para que, si lo consideraba pertinente, allegara informe, sin que así ocurriera.

Manifestó que se configuró el elemento objetivo del desacato, teniendo en cuenta que la FIDUPREVISORA S.A., en calidad de demandada incumplió con lo ordenado en la sentencia del 28 de noviembre de 2024, teniendo en cuenta que a la fecha no acreditó haber dado respuesta a la petición que presentó la actora, por lo que el derecho fundamental de petición sigue vulnerándose.

Aseguró que igual ocurría con el elemento subjetivo, toda vez que la FIDUPREVISORA S.A., a pesar de que intervino para solicitar la nulidad de todo lo actuado dentro de la acción de tutela por indebida notificación, la cual fue negada, en tal oportunidad ni con posterioridad, se pronunció frente al cumplimiento de la orden de tutela, “[…] lo cual acredita una actitud renuente a acatar el fallo de tutela, pese a los requerimientos hechos en ese sentido […]”. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05763-02 Actora: M&R ABOGADOS ESPECIALISTAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

CONSIDERACIONES DE LA SALA El desacato es un mecanismo de creación legal, que procede a petición de la parte interesada, a fin de que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias sancione con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las órdenes proferidas mediante sentencias que buscan proteger los derechos fundamentales2.

Esta figura se encuentra establecida en el artículo 52 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19913, en armonía con el artículo 27 ídem, que es del siguiente tenor: “[…]

ARTICULO 52. DESACATO. La persona que incumpliere una orden de un Juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por el mismo Juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción […]”. 2 Corte Constitucional, sentencia T-171 de 18 de noviembre de 2009, Magistrado ponente Humberto Antonio Sierra Porto. 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05763-02 Actora: M&R ABOGADOS ESPECIALISTAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La jurisprudencia constitucional ha precisado que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de una sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. Al efecto, la sentencia T-652 de 30 de agosto de 20104 de la Corte Constitucional destacó que: “[…] El objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el Juez de amparo para la efectiva protección de los derechos… El objeto del incidente de desacato, de acuerdo a la Jurisprudencia de esta Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia… Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma sino una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia” […] (Negrillas y subrayas fuera del texto).

Ahora bien, para la imposición de la sanción por desacato es necesario que el juez verifique la existencia de dos elementos, a saber: el objetivo, que hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona o entidad responsable; y el subjetivo, que, dada la naturaleza disciplinaria de la sanción por 4 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

Reiterada en la sentencia T-606 de 11 de agosto de 2011. 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05763-02 Actora: M&R ABOGADOS ESPECIALISTAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desacato, exige establecer que el responsable fue negligente respecto de su obligación5.

Bajo estos presupuestos, la providencia que decide el incidente de desacato debe precisar con claridad (i) si se incumplió la orden, para lo cual se debe examinar cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término y (ii) si existió responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla.

Una vez determinado ello, el juez procede a imponer la sanción que podrá ser de “arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales”, la cual será consultada al superior jerárquico, quien deberá decidir sobre la legalidad de la decisión. El grado jurisdiccional de consulta Preceptúa el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, que la sanción “[…] será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse […]”. 5 En la Sentencia T-763 de 1998, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, la Corte Constitucional indicó: “[…] Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva.

Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. […]” (Resaltado fuera del texto). 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05763-02 Actora: M&R ABOGADOS ESPECIALISTAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La jurisprudencia constitucional ha analizado el alcance de la figura de la consulta por desacato y ha destacado primordialmente que su finalidad se orienta en un doble sentido, en consideración a que el mismo Decreto 2591 de 1991 diferencia entre el cumplimiento del fallo y la sanción por incumplimiento.

En este sentido, se ha resaltado que el grado jurisdiccional de consulta está previsto para proteger los derechos del incidentado por cuanto se trata de un sujeto a quien se le ha impuesto una sanción de multa o privación de la libertad por el incumplimiento de la orden de tutela, en virtud de lo cual el juez debe verificar si hubo un incumplimiento y si la sanción impuesta es adecuada y se ajusta a la Constitución y a la ley, entendiendo que su estudio abarca la corrección de la sanción mas no la legalidad de la sentencia de tutela en la cual se dio la orden que se alega como incumplida.

Por otra parte, también ha insistido la jurisprudencia en que el juez de la consulta está facultado para adoptar medidas adicionales tendientes a garantizar el goce efectivo del derecho puesto que “la finalidad esencial de la sanción por desacato es propender por el goce 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05763-02 Actora: M&R ABOGADOS ESPECIALISTAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del derecho tutelado en el fallo”.

Así lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia T-086 de 6 de febrero de 20036, al indicar que: “[…] Las materias sobre las cuales es competente un Juez en consulta se definen por el motivo de la misma, en razón al interés que se busca proteger. Se advierte fácilmente el fin que se deduce de la figura misma: garantizar la corrección de la sanción impuesta por el Juez de tutela en un incidente de desacato.

El Juez encargado de resolver la consulta debe verificar que la decisión sometida a control no contravenga la Constitución ni la ley y, que, en las circunstancias específicas del caso, se haya presentado un incumplimiento que merezca ser sancionado como desacato. Este es pues, el primer contenido sobre el cual se puede ocupar el auto que resuelve la consulta.

Pero no es el único fin que esta institución persigue. El incidente por desacato se enmarca dentro del proceso de tutela, y ello implica que la consulta es una de las herramientas procesales diseñadas para garantizar la protección de los derechos fundamentales. (…). Ello introduce un segundo elemento que puede ser objeto del auto en el que se resuelve la consulta: un pronunciamiento sobre si es necesario que se dicten medidas adicionales para garantizar el goce efectivo del derecho, puesto que la finalidad esencial de la sanción por desacato es propender por el goce del derecho tutelado en el fallo para lo cual, en determinadas circunstancias, la medida adecuada puede comprender complementos o ajustes a la orden inicial dentro de los límites antes mencionados [ ]”7 (Negrillas y subrayas fuera del texto). 6 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 7 Sobre el alcance de la decisión del Juez que resuelve la consulta, en la misma sentencia la Corte indicó: “[…] Considera la Sala que el Juez encargado de resolver la consulta en un incidente por desacato, puede complementar o ajustar las órdenes impartidas, cuando tiene competencia para ello, por haber sido Juez de primera o segunda instancia dentro del proceso; ha comprobado que tal modificación a las órdenes originalmente impartidas es indispensable para asegurar el goce efectivo del derecho amparado en la sentencia; y existe una relación directa entre el objeto del proceso de desacato y la necesidad de adoptar medidas adicionales para que dadas las circunstancias del caso concreto el fallo sea cumplido. […]” 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05763-02 Actora: M&R ABOGADOS ESPECIALISTAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Caso concreto Para efectos de establecer la responsabilidad que implica la declaración de desacato, es necesario, como primera medida, determinar el contenido preciso de la orden emitida en la providencia cuyo incumplimiento se alega.

Ese contenido está establecido básicamente por el objeto, los sujetos y el plazo; es decir, cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, con miras a verificar si el destinatario de la orden la realizó en forma oportuna y completa. La SECCIÓN CUARTA, mediante sentencia de 28 de noviembre de 2024, accedió al amparo solicitado por la actora y, en consecuencia, dispuso lo siguiente: “[…] 1.

Desvincular a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2. Amparar el derecho fundamental de petición de la Sociedad M&R Abogados Especialistas S.A.S., conforme con lo expuesto, en consecuencia: 3. Ordenar a la Fiduprevisora S.A. que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, gestione y responda de manera clara, precisa y de fondo la petición radicada por la actora el 3 de septiembre de 2024, reiterada en escritos del 26 de septiembre y del 10 de octubre de 2024 […]”. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05763-02 Actora: M&R ABOGADOS ESPECIALISTAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A través de auto de 30 de abril de 2025, la SECCIÓN CUARTA sancionó por desacato, con multa de un (1) s.ml.m.v. a la señora MAGDA LORENA GIRALDO en calidad de presidenta de la FIDUPREVISORA S.A., por haber incumplido la orden que impartió en el fallo de tutela de 28 de noviembre de 2024.

No obstante, luego de proferido el referido auto, la FIDUPREVISORIA S.A., de forma extemporánea, allegó un escrito en el que solicitó la revocatoria de la sanción impuesta, toda vez que dio cumplimiento a la orden desatendida. En su escrito manifestó que emitió respuesta bajo el radicado 20251094002254601, la cual fue remitida a los correos electrónicos dispuestos en el derecho de petición de la actora, esto es, wilmum@hotmail.com y myrabogadosespecilaistas@gmail.com, en los siguientes términos: 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05763-02 Actora: M&R ABOGADOS ESPECIALISTAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto anteriormente, se adjuntan los comprobantes de egreso que respaldan la operación en la cual se indican los beneficiarios de la sentencia, beneficiarios de pago y retenciones practicadas […]”. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05763-02 Actora: M&R ABOGADOS ESPECIALISTAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, la FIDUPREVISORA S.A., en su escrito señaló que “[…] Es así como el 15 de mayo de 2025 en comunicación con la representante legal de la firma de abogados M&R ABOGADOS ESPECIALISTAS SAS corrobora el cumplimiento total de la acción de Tutela […]”.

En ese orden de ideas, la Sala considera que en el caso concreto no es procedente confirmar la sanción por desacato, impuesta a la señora MAGDA LORENA GIRALDO en calidad de presidenta de la FIDUPREVISORA S.A, habida consideración de que se verificó el cumplimiento efectivo de la orden de amparo por lo que se revocarán los numerales primero, segundo, tercero y cuarto de la parte resolutiva del auto consultado y, en su lugar, se declarará la carencia actual de objeto de la sanción debido al acatamiento de la orden judicial.

Cabe resaltar que en un caso similar, del año 20158, la Sala rectificó su postura frente al proceder del juez constitucional cuando constataba el cumplimiento de la sentencia judicial en el trámite de 8 Expediente núm. 2015-00542-01. Actor: Mauricio Olivera González. C.P. María Elizabeth García González. 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05763-02 Actora: M&R ABOGADOS ESPECIALISTAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la consulta del incidente de desacato, enfatizando en el carácter persuasivo del mismo.

Teniendo en cuenta lo señalado en la precitada providencia, la Sala debe declarar la carencia actual de objeto de la sanción, al haberse constatado que la parte demandada dio cumplimiento, así fuera extemporáneamente, a la orden judicial que originó el desacato, pues, como se indicó, este mecanismo de control constitucional tiene un carácter eminentemente persuasivo y no punitivo o de castigo.

Ante el cumplimiento de la orden impartida en la sentencia de tutela de 28 de noviembre de 2024, la sanción de un (1) s.m.l.m.v., impuesta por la SECCIÓN CUARTA, carece de todo objeto y debe ser revocada. En virtud de lo expuesto, la Sala revocará lo dispuesto en la providencia consultada y, en su lugar, declarará la carencia actual de objeto de la sanción, teniendo en cuenta que en el trámite de la consulta, se acreditó el cumplimiento de la sentencia de tutela de 28 de noviembre de 2024, proferida por la SECCIÓN CUARTA, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05763-02 Actora: M&R ABOGADOS ESPECIALISTAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:

PRIMERO: REVOCAR los numerales primero, segundo, tercero y cuarto del auto consultado y, en su lugar, se dispone: DECLARAR la carencia actual de objeto de la sanción, teniendo en cuenta que la señora MAGDA LORENA GIRALDO presidenta de la FIDUPREVISORA S.A., acreditó, en el trámite de la consulta, el cumplimiento de la sentencia de tutela de 28 de noviembre de 2024, proferida por la SECCIÓN CUARTA.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente a la autoridad judicial de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 31 de julio de 2025. 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05763-02 Actora: M&R ABOGADOS ESPECIALISTAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN (E2) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.