CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., tres (03) de julio de 2024 Número único: 11001-03-06-000-2024-00092-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), departamento de Cundinamarca, Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca y Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección de Regulación Económica.
Asunto: autoridad competente para atender una solicitud de reconocimiento y pago de bono pensional. Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39 en armonía con el artículo 112 numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19 respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dieron origen al conflicto de competencias: 1.
El 18 de enero de 20174, la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca) expidió certificación de los tiempos laborados, en la que hizo constar que el departamento de Cundinamarca era la entidad responsable de la expedición del bono pensional tipo A, modalidad 2, del señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez, por haber laborado en la referida 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001-03-06-000-2024-00092-00 que reposa en SAMAI. 4 Expediente digital, archivo 25, consecutivo Samai 00025, folios 1 a 200 [94].
BEE48EC73B09FFB1 49BEBB8904D2823E 660A91E9C0941C0C AFBA9ED5B8885EBE. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 institución hospitalaria del 28 de diciembre de 1978 al 30 de diciembre de 1979. 2. El 15 de noviembre de 20175, Porvenir S.A. solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca el reconocimiento y pago de un bono pensional a favor del señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez, por el período, durante el cual trabajó en la actualmente E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz, comprendido entre el 28 de diciembre de 1978 al 30 de diciembre de 1979. 3.
El 10 de enero de 20186, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca objetó el reconocimiento y pago del bono pensional, debido a que el señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez no fue registrado como beneficiario del contrato de concurrencia núm. 204 de 20017, suscrito entre la entidad territorial y el Ministerio de Salud para atender las obligaciones pensionales de los trabajadores de la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz, entre otras instituciones hospitalarias. 4.
Porvenir S.A., en el escrito mediante el cual plantea el conflicto de competencias administrativas8, señaló que efectuó consulta a la Dirección de Regulación Económica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre si el señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez era beneficiario del pasivo prestacional del sector salud por concepto de pensiones, o si se había firmado algún contrato de concurrencia entre las entidades.
Indicó que la información suministrada fue que el citado señor aparece como retirado a 31 de diciembre de 1993. 5. El 29 de enero de 20189 y el 25 de mayo de 201810, Porvenir S.A. solicitó a la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz la modificación del certificado de tiempos laborados del 28 de diciembre de 1978 al 30 de diciembre de 1979, en atención a la objeción efectuada por el departamento de Cundinamarca y el reporte de la Dirección de Regulación Económica del Ministerio de 5 Expediente digital, archivo 25, consecutivo Samai 00025, folios 1 a 200 [102].
BEE48EC73B09FFB1 49BEBB8904D2823E 660A91E9C0941C0C AFBA9ED5B8885EBE. 6 Expediente digital, archivo 7, consecutivo Samai 00007, folios 1 a 45 [33] D8CE4D4D2C741E02 25E8D0EF971A9AAE 204792BC126E275C 534B269C93C76E72. 7 Expediente digital, archivo 13, consecutivo Samai 00013, folios 1 a 10. 34399934967D636C 29B31D5068B9CBFD E865D33282E44749 46638D485DFA7E56. 8 Expediente digital, archivo 2, consecutivo Samai 00002, folios 1 a 9. 97B18F79429C68CF 1F22F09F1879146C 0A00817975187F54 CEA1DAE44CE8A140.
En igual sentido: Expediente digital, archivo 2, consecutivo Samai 00002, folio único. C1ABB266C4556CAC 696BC04B5FD06F18 4E6C72C89C59B616 84826973345D6407. 9 Expediente digital, archivo 25, consecutivo Samai 00025, folios 1 a 200 [169]. BEE48EC73B09FFB1 49BEBB8904D2823E 660A91E9C0941C0C AFBA9ED5B8885EBE. 10 Expediente digital, archivo 25, consecutivo Samai 00025, folios 1 a 200 [199].
BEE48EC73B09FFB1 49BEBB8904D2823E 660A91E9C0941C0C AFBA9ED5B8885EBE. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 Hacienda y Crédito Público. En consecuencia, le solicitó asumir el pago del bono pensional del señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez. 6. El señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez, instauró acción de tutela el 11 de octubre de 201811 ante el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira, el cual ordenó a Porvenir S.A., recibir la petición de reconocimiento pensional y brindar respuesta en el término señalado para el efecto. 7.
El 22 de abril de 202112, mediante una nueva tutela promovida por el señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez en contra de la E.S.E. Hospital Universitario San Jorge de Pereira, el Juzgado Quinto Civil Municipal de Pereira declaró su improcedencia, por carencia actual de objeto por hecho superado, al considerar que se había dado respuesta clara y concreta al derecho de petición. 8.
El 13 de mayo de 202113, el señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez instauró demanda laboral ordinaria ante el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Pereira en la que solicitó se ordenará a Porvenir S.A. el reconocimiento de la pensión desde el 1 de noviembre de 2018, toda vez que reunía los requisitos exigidos por la ley.14 9. El 28 de junio de 202215 y el 27 de noviembre de 202316, a través del sistema interactivo de bonos pensionales, Porvenir S.A. solicitó a la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), corregir el certificado de tiempos laborales, debido a la objeción del departamento de Cundinamarca. 11 Expediente digital, archivo 24, consecutivo Samai 00024, folios 1 a 62 [7].
A32A590669F28933 DAC16C61C68640D5 CC73690A133856E7 2581E1E205FE226E. 12 Expediente digital, archivo 24, consecutivo Samai 00024, folios 1 a 62 [45]. A32A590669F28933 DAC16C61C68640D5 CC73690A133856E7 2581E1E205FE226E. 13 Expediente digital, archivo 24, consecutivo Samai 00024, folios 1 a 11. 37BE020F6E3AD18A D0A98656A54AD180 1696FADE5B64F13B F6915CEFF67487B8. 14 Efectuada la consulta del proceso laboral ordinario de primera instancia rad. 66001 – 31 – 05 – 005 – 2021- 00188 - 00, el cual registra como última actuación auto que resuelve nulidad del 20 de noviembre de 2023.
Al, analizar la concreción del petitum, de la demanda, se evidencia que esta se encamina a obtener el reconocimiento de la pensión de vejez del señor Amaya Rodríguez. Al respecto, la petición de la demanda señala: «Ordenar a la AFP Porvenir pensionar […] por vejez, […]». Lo anterior, difiere de la petición concreta, impulsada por Porvenir S.A., que se presenta en el marco del conflicto de competencias administrativas, particularizado en la definición de la autoridad competente para emitir y pagar un bono pensional.
En efecto, se solicita: «Que se determine la entidad responsable de la emisión y pago del bono pensional […]». En consecuencia, la Sala considera que, al no encontrar identidad entre las peticiones de la demanda y la solicitud del conflicto, es posible conocer del presente asunto. 15 Expediente digital, archivo 2, consecutivo Samai 00002, folios 1 a 2.
A6D9F4546D3DC796 72CD9ADBF61071C4 751D1A68E4D7676A DA957394E3B20ECC. 16 Expediente digital, archivo 25, consecutivo Samai 00025, folio único. 292642ADBA361239 AFFC90AF3E3D26D0 7076EE2D54428A3D D40E9E5600C5A404. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 10. Mediante el certificado CETIL núm. 202312890680027000990003 del 19 de diciembre de 202317 y 202403890680027000220001 de 7 de marzo de 202418 la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz reiteró que la entidad responsable de la expedición del bono pensional del señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez era el departamento de Cundinamarca. 11.
El 17 de enero de 202419, mediante el sistema interactivo de bonos pensionales, el departamento de Cundinamarca reiteró que quien debe reconocer y pagar el bono pensional del señor Amaya Rodríguez, es la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz. 12. El 26 de enero de 202420, Porvenir S.A. propuso ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, conflicto negativo de competencias entre el departamento de Cundinamarca, la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el propósito de que se defina la autoridad competente para reconocer el bono pensional al que tiene derecho el señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez, por haber trabajado en la referida institución hospitalaria entre el 28 de diciembre de 1978 y el 30 de diciembre de 1979.
II. ACTUACIÓN PROCESAL El conflicto de la referencia, en principio, fue asignado por reparto al despacho de la consejera Ana María Charry Gaitán, quien en Sala del 8 de mayo de 2024 presentó proyecto de decisión. Teniendo en cuenta que, para la fecha, la magistrada tenía una postura disidente frente a la posición mayoritaria de la Sala sobre el tema, el caso fue rotado al despacho del consejero John Jairo Morales Alzate, ponente de la presente decisión, tal como lo dispone el artículo 50, numeral 6, del Reglamento Interno del Consejo de Estado.
No obstante, el 22 de mayo de los cursantes, y después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio frente al asunto puesto a consideración. Por lo tanto, a partir de la fecha las decisiones adoptadas en asuntos con identidad fáctica y jurídica no tendrán aclaración, ni salvamento de voto por parte de la consejera Ana María Charry Gaitán, relacionados con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017, 17 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 4. 27DEA92958DAACC7 73AB961175E5F85C C1CDEEF881143038 4A0917617A738626. 18 Expediente digital, archivo 26, consecutivo Samai 00026, folios 1 a 4.
CC789648BDEC4EBB F0CC8EC0AE6E7B90 A38E31AC512D9A26 792527880C68F84E. 19 Expediente digital, archivo 2, consecutivo Samai 00002, folio único. E0772CBDB16E1690 393F89C7282B776C F06096256C030753 BD4652FC3071A42A. 20 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 4. 69D213CE64B13557 D906ECAD07B07249 3A6EA11087E1DF82 9796285C95DF6419.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 puesto que de conformidad con esta regulación la Sala exhortará, en los casos pertinentes, para que las E.S.E. hospitales cumplan con la obligación allí exigida. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el 01 de marzo de 2024 el edicto núm. 09221, por el término de cinco (5) días hábiles en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.
Consta que el 29 de febrero de 202422 se comunicó el conflicto y se informó sobre la fijación del edicto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al departamento de Cundinamarca, a la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez de La Mesa (Cundinamarca), a Porvenir S.A., y al señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez, con el fin de que presentaran sus alegatos o consideraciones.
De acuerdo con el informe secretarial del 08 de marzo de 202423, dentro del término de fijación del edicto se presentaron alegatos por parte del departamento de Cundinamarca, la Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca y la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca).
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. Posteriormente, de conformidad con informe secretarial del 12 de marzo de 202424, el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público allegó las consideraciones del caso y, mediante informe secretarial del 11 de junio de 202425, el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca allegó las consideraciones del caso.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1 El Departamento de Cundinamarca26 21 Expediente digital, archivo 3, consecutivo Samai 00003, folio único. 85B40EC0DE7A7C83 5DE7D7EA64387C56 5BC6D3C72DF9E600 A4660167D54AE9FB. 22 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 2. 526E8522ED6FD298 25B258623859EEFE D3E134D1ADD17492 8A4587055E37B3B4. 23 Expediente digital, archivo 12, consecutivo Samai 00012, folios 1 a 2. 4B0F953C2C4F0A64 4AC585EABBF3B25C 77834FFD66624783 27F567759717DF63. 24 Expediente digital, archivo 14, consecutivo Samai 00014, folio único. 29D98CE41CA9061C 6D912FF15983BCF5 1F0E22D0BD6F56B6 D0F7591469992BE7. 25 Expediente digital, archivo 30, consecutivo Samai 00030, folio único. 3E8F9A78EBAF1219 5D87CEEC5CA7E1AA BD037AC350012813 F7C9A75643AA6FBD 26 Expediente digital, archivo 7, consecutivo Samai 00007, folios 1 a 11. 899585FA64F3BEAA 933EC22A810E5A82 D1ACDCA3715DFF98 4CB30DE8E3F426F1.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 En sus alegatos el Departamento señaló que, en virtud del Decreto ordenanza núm. 261 de 2012, se creó la Unidad Administrativa Especial de Pensiones como una entidad administrativa del orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, encargada del seguimiento de las obligaciones pensionales a cargo del Departamento y de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca.
Señaló que el contrato de concurrencia núm. 204 de 2001 celebrado entre el Ministerio de Salud y Protección Social y el departamento de Cundinamarca se suscribió para garantizar la financiación del pasivo pensional y prestacional del personal activo y jubilado a 31 de diciembre de 1993 de las instituciones del sector salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud del referido departamento.
No obstante, en este contrato no se previó la financiación del pasivo prestacional y/o pensional del personal retirado para 31 de diciembre de 1993. Manifestó igualmente que, de acuerdo al certificado SDAF-1306 del 4 de diciembre de 2017, expedido por la Secretaría de Salud de Cundinamarca, el señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez fue inscrito en el formulario núm. 18 del cálculo actuarial del Ministerio de Salud y Protección Social “CAMISA”, esto es, ostenta la calidad de personal retirado a 31 de diciembre de 1993.
No obstante, y a pesar de existir un contrato de concurrencia – el 204 de 2001 – en este no fue calculado el pasivo prestacional y pensional del personal retirado a la fecha de corte, lo que genera inequívocamente la obligación de la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz de Le Mesa (Cundinamarca) de asumir el pasivo pensional de tal personal, en el caso del señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez, por ser esta institución, y no el ente territorial, la que fungió como empleadora del trabajador para el período pretendido en el bono pensional. 3.2 La Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca.27 Mediante el escrito presentado con sus consideraciones, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de esta entidad, le solicita a la Sala, asignar la competencia para el reconocimiento y pago del bono pensional tipo A modalidad 2 del afiliado, a la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), pues según afirma, con base en la información de la certificación SDAF – 1306 del 4 de diciembre de 2017, expedida por la Secretaría de Salud de Cundinamarca, esa Unidad Administrativa no es la responsable de la emisión y pago del cupón principal del bono pensional reclamado. 27 Expediente digital, archivo 8, consecutivo Samai 00008, folios 1 a 3. 7017C32CD115C613 4350F3A001FB17B4 E580F2F949F46B31 A9ED97E62C1AEB6C.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 Para la Unidad en mención, la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca) es la responsable del pago de la cuota parte correspondiente por el periodo laborado por el señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez, ya que, «una vez revisados los formularios 10, 11 y 18 de CAMISA (Cálculo Actuarial del Ministerio de Salud), no se encontró registrado (sic)», entre los beneficiarios. 3.3 La Empresa Social del Estado E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez de La Mesa (Cundinamarca)28 El apoderado de esta entidad señala en sus alegatos que el señor Amaya Rodríguez estuvo vinculado laboralmente con el Hospital Pedro León Álvarez Díaz, cuando era dependencia del extinto Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca, durante el lapso comprendido entre el 28 de diciembre de 1978 y el 30 de diciembre de 1979.
Al respecto, señaló que el Legislador definió, en la derogada Ley 60 de 1993 y en los artículos 61 a 63 de la Ley 715 de 2001, las entidades que son concurrentes al pago del pasivo prestacional del sector salud, por situaciones causadas con anterioridad al 31 de diciembre de 1993. Mediante la Ley 1438 de 2011, el Congreso de la República señaló con claridad dos premisas en estas materias: (i) la ausencia de vida jurídica de los hospitales públicos antes del 31 de diciembre de 1993, y (ii) las entidades obligadas a concurrir al pago de pasivo prestacional de ex funcionarios de las instituciones públicas hospitalarias causado antes del 31 de diciembre de 1993.
Soportó su argumentación en pronunciamientos de la Sala de Consulta y Servicio Civil, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-0029 y 11-001-03-06-000-2023- 00697-0030, para concluir que: (i) con base en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, la entidad del sector salud que debió seguir presupuestando y pagando el pasivo prestacional causado hasta el 31 de diciembre de 1993, era el extinto Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca o quien lo haya sustituido; pues el Hospital Pedro León Álvarez Diaz era una dependencia de dicha entidad que, antes del 31 de diciembre de 1993 no tenía vida jurídica como E.S.E., y que solo existió como 28 Expediente digital, archivo 11, consecutivo Samai 00011, folios 1 a 8. 7F4E0F11C7BEFC34 BC8BFDBD7E2CD170 88F75EF34E13BEA4 4CE15FBCB202FB55. 29 A través de la decisión, se resuelve: «PRIMERO: DECLARAR competente al Departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Cundinamarca, para estudiar la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional del señor […], del periodo comprendido entre el 1º. de julio de 1985 y el 31 de mayo de 1992.» 30 A través de la decisión, se resuelve: «PRIMERO: DECLARAR competente al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, para resolver la solicitud presentada por Skandia Pensiones y Cesantías S.A, para el reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al tiempo laborado por la señora […] en el Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca), esto es entre el 1 de febrero de 1982 y el 31 de enero de 1983.» Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 persona jurídica a partir de la Ordenanza núm. 028 del 22 de marzo de 199631, razón por la cual, atendiendo lo dispuesto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, la entidad que debió seguir presupuestando el pago del pasivo prestacional causado hasta el 31 de diciembre de 1993, hasta tanto no se realizara el corte de cuentas correspondiente, era el Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca o quien le hubiera sustituido.
Con base en lo expuesto, precisa que la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Diaz de La Mesa (Cundinamarca) no es la llamada a reconocer el bono pensional del señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez. 3.4 Secretaría de Salud del Departamento de Cundinamarca32 La apoderada de la Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca señaló que el área de trabajo competente de la Secretaría de Salud, suscribió una comunicación en la que señala lo siguiente: En atención al asunto de la referencia, me permito informar que revisados los archivos que reposan en esta Secretaría, se encontró registrado el (los) siguiente (s) ex funcionario (os), en el formulario No. 18 del Cálculo Actuarial del Ministerio de Salud (CAMISA), por lo que me permito hacer las siguientes consideraciones: No APELLIDOS NOMBRES C.C. HOSPITAL/MUNICIPIO REGISTRO
1. AMAYA RODRÍGUEZ RAFAEL ANTONIO 11.253.883 Pedro León Álvarez/ La Mesa FOR. 18. La Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda en cumplimiento de lo establecido en el Decreto 3061 de 1.998, no avaló valor alguno por concepto de reserva Pensional del personal retirado a 31 de diciembre de 1.993 (Formulario No. 18 CAMISA). […] […] los recursos para el pago la deuda Prestacional del personal retirado a 31 de diciembre de 1.993 no fueron calculados ni aportados por las Entidades concurrentes, por lo tanto y de acuerdo a lo establecido en el parágrafo 5°, del artículo 242 de la ley 100 de 1.993 y el Decreto 586 de 2017, el compromiso de pago deberá ser presupuestado, reconocido y pagado por el (los) Hospital (es), antes mencionados y no la Secretaría de Salud Gobernación de Cundinamarca, en razón que no fuimos sus empleadores. 31 Expediente digital, archivo 11, consecutivo Samai 00011, folios 1 a 10.
D375F8EE5DF0AE94 F80F26AC38E99F7E D30D169A80A914C0 2535ACE186397333. 32 Expediente digital, archivo 6, consecutivo Samai 00006, folios 1 a 4. AE00B8C5FA47B148 CBD691F385572898 66C469D6E30E8DF1 54FA162CD3B3B6F3. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 En el mismo sentido, indicó que, el contrato de concurrencia firmado entre la Nación y dicho departamento, dispondría de recursos para pagar las obligaciones de los beneficiarios exclusivos a 31 de diciembre de 1993, que se encontrasen en uno de los siguientes grupos: a) reserva pensional de activo; y, b) reserva pensional de jubilados.
En vista de ello, no es posible disponer de tales recursos para cubrir a aquellas personas que, para el 31 de diciembre de 1993, se hubiesen retirado, por lo cual, la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez de La Mesa (Cundinamarca) debe presupuestar y pagar la cuota parte del bono pensional del señor Amaya Rodríguez. Señala además, que si bien la Sala de Consulta del Consejo de Estado sentó su posición en los procesos 11001-03-06-000-2022-00297-00, 11001- 03-06-000- 2023-00697-00 y 03-06-000-2023-00816-00, en el sentido de señalar que la autoridad competente para estudiar una solicitud de reconocimiento y pago de bono pensional era la Unidad de Pensiones de Cundinamarca, por su parte, la Consejera Ana María Charry Gaitán sentó su posición en el sentido de considerar que la responsabilidad del bono pensional está en cabeza de la institución hospitalaria.
Finalmente, adujo que en el caso del señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez, la entidad territorial Departamento de Cundinamarca - Secretaría de Salud, no tiene a cargo el reconocimiento y pago de bono pensional, máxime cuando este estuvo vinculado con el Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), antes de 1993 y la misma no ha sido reportada para el cruce de cuentas y firma de contrato de concurrencia; por tal razón quien debe asumir tal obligación es la Empresa Social del Estado que actuó como empleador del accionante. 3.5 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público33 El apoderado de esta entidad señaló que la responsabilidad de dicho ministerio se circunscribe al seguimiento del impacto económico y fiscal del sistema de seguridad social integral, a promover el desarrollo y el correcto funcionamiento del sistema mediante la formulación de políticas.
Con todo, explica que al extinto Fondo del Pasivo Pensional del Sector Salud surgió como respuesta a la falta de sostenimiento de la deuda prestacional de los funcionarios y ex funcionarios de las instituciones hospitalarias. Por ello, la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez de La Mesa (Cundinamarca) certificó mediante los formatos CETIL, que, durante la relación laboral con el reclamante del bono, el responsable por ese pasivo es la gobernación de Cundinamarca, por lo que deberá comprobar su decir con los respectivos certificados de aportes, motivo por el cual, 33 Expediente digital, archivo 13, consecutivo Samai 000013, folios 1 a 12. 541440CC5B09B9D6 E608EEF7659491FA B92443879BA874F2 AD3AD42723E42C78.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 hasta que no compruebe lo anterior quien debe responder por el valor del bono pensional es la respectiva E.S.E. Aclara que el señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez quedó inscrito en el pasivo prestacional del sector salud en calidad de beneficiario «RETIRADO» por parte de la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez de La Mesa (Cundinamarca), en la certificación de beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del entonces Ministerio de Salud, entidad que actúo como empleadora del accionante.
En tanto que el señor Amaya Rodríguez quedó inscrito como beneficiario retirado, su situación se encuentra regulada mediante lo establecido en el artículo 9.º del Decreto 3061 de 1997, reglamentario de la Ley 60 de 1993, ya que para estos casos no se calculó una reserva para financiar su pasivo pensional, por ser éste un rubro incierto, que solo sería exigible cuando las personas acreditaran el cumplimiento de los requisitos legales.
Por ello, serán los hospitales y/o entidades de salud, en su condición de empleadores, las que deban responder por este pasivo, de conformidad al inciso 5º del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, También, manifiesta que la obligación de la Nación y de las entidades territoriales de pagar el pasivo pensional nace con la suscripción de los contratos de concurrencia, y mientras estos no se suscriban, la institución hospitalaria, en calidad de empleador, debe presupuestar y pagar las respectivas obligaciones.
En esa medida, el encargado de pagar la cuota del bono pensional es la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez de La Mesa (Cundinamarca), en su calidad de empleador, lo que no implica que dicha institución sea responsable en forma concurrente, sino que debe cumplir sus obligaciones, hasta que se suscriba el nuevo contrato que financie el personal retirado al 31 de diciembre de 1993, con el fin de que no le sean vulnerados los derechos de su extrabajador, según lo dispone el artículo 42 del Decreto 1748 de 1995.
Frente a la financiación de los retirados, señala que no se pueden destinar las reservas de los jubilados activos para el pago de sus reservas, dado que estos recursos tienen una destinación específica, además de que, para la financiación de estas personas, existe un procedimiento especial, contenido en el Decreto 586 del 2017. Señala que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de concurrencia, giró los recursos de acuerdo con los parámetros establecidos, para colaborar en la financiación del pasivo de los beneficiarios activos y jubilados, no el de retirados.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 Precisa que, en el presente caso, hasta la fecha, no se ha suscrito ningún contrato de concurrencia para financiar el pasivo del personal retirado de la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez de La Mesa (Cundinamarca). En consecuencia, el responsable de emitir y pagar el bono pensional o la cuota parte correspondiente, es la citada Institución hospitalaria, hasta tanto no se realice el procedimiento previsto en el Decreto 586 de 2017; se suscriba el nuevo contrato, en el cual se incluya el pasivo por concepto de retirados, y se reintegren al hospital los pagos a que haya lugar.
Además, consideró importante informar que la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca) envió para la vigencia 2019 a ese Ministerio el formato para efectuar el corte de cuentas de que trata el Decreto 586 de 2017 y el Artículo 242 de la Ley 100 de 1993, mediante correo electrónico calendado del viernes 29 de marzo de 2019; por lo cual la DGRESS procedió a la validación del Formato, evidenciando que, en aquél, «NO SE ENCONTRABA relacionado RAFAEL ANTONIO AMAYA RODRIGUEZ, por lo cual no ha efectuado el procedimiento descrito en el Decreto 586, respecto de la peticionaria»34.
Insiste en señalar lo siguiente: Ahora bien, para la vigencia 2020 la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz remitió un nuevo formato para adelantar el corte de cuentas, pero para este último tampoco relacionó a RAFAEL ANTONIO AMAYA RODRIGUEZ, por lo cual NO HA EFECTUADO el procedimiento descrito en el Decreto 586, respecto a la demandante.
Es decir que el HOSPITAL PUDO EFECTUAR EL PROCEDIMIENTO DE CORTE DE CUENTAS PARA LA VIGENCIA 2020, Y NO LO HIZO A SABIENDAS DE LAS SOLICITUDES REALIZADAS POR LA DEMANDANTE, POR LO QUE MANIFESTAMOS QUE LA ESE NO REMITIÓ NINGUNA INFORMACIÓN PARA LA VIGENCIA 2020 POR JANETH MARIA MERCEDES, POR LO QUE SE CONCLUYE QUE NO HA AGOTADO EL PROCEDIMIENTO NORMATIVO DESCRITO EN EL DECRETO 586 DE 2017.
Para el año 2021, 2022 Y PARA LA PRESENTE VIGENCIA 2023, el hospital presentó el formato correspondiente para adelantar el procedimiento antes citado, pero al igual que en las veces anteriores NO RELACIONO AL DEMANDANTE, lo que nos permite afirmar que para la presente vigencia tampoco el hospital ha cumplido la obligación legal de reportar a la demandante35. [Resaltado del texto original].
Por lo anterior, el Ministerio señala que la institución hospitalaria deberá dar aplicación al artículo 2.12.4.4.4., parágrafo 2. ° del Decreto 586 de 2017, y al artículo 242 de la ley 100 de 1993, en el sentido de presupuestar y pagar el pasivo por el tiempo laborado por el señor Amaya Rodríguez. También, aclara que lo expuesto 34 Expediente digital, archivo 13, consecutivo Samai 000013, folios 1 a 12. 541440CC5B09B9D6 E608EEF7659491FA B92443879BA874F2 AD3AD42723E42C78. 35Expediente digital, archivo 13, consecutivo Samai 000013, folios 1 a 12. 541440CC5B09B9D6 E608EEF7659491FA B92443879BA874F2 AD3AD42723E42C78.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 no significa que el Hospital sea concurrente, sino que deberá cumplir con sus obligaciones como empleador, y adelantar el procedimiento legalmente dispuesto, con el fin de garantizar el derecho pensional que le asista a su extrabajador, así como para lograr el reintegro del dinero a que haya lugar, una vez se celebre el respectivo contrato de concurrencia. Además, el Ministerio manifiesta que se exonera de toda responsabilidad en el pago de pasivos prestacionales, cuando las entidades del sector salud no han realizado el corte de cuentas ni han establecido, para cada caso, la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales.
IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas. La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están previstas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, que dispone:
ARTÍCULO
39. CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […]. [Se enfatiza] En el mismo sentido, el numeral 10° del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es: 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. [ ]. Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, los cuales se relacionan a continuación: i) Que el conflicto planteado se origine en desarrollo o en ejercicio de la función administrativa y que se trate de un asunto o actuación de carácter particular y concreto.
En el presente caso, se trata de una actuación administrativa, particular y concreta, toda vez que se refiere a la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez, durante el tiempo que laboró en la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), en el periodo comprendido entre el 28 de diciembre de 1978 y el 30 de diciembre de 1979.
Trámite administrativo que se inició con la solicitud presentada por Porvenir S.A. para el reconocimiento de su bono pensional. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer del asunto o la actuación administrativa particular. La E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), el departamento de Cundinamarca (Gobernación), y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público niegan tener competencia para reconocer y pagar el bono pensional del señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez. iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
El presente conflicto de competencias se ha configurado efectivamente entre una autoridad del orden nacional: el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, las siguientes entidades del nivel territorial: la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), y el departamento de Cundinamarca. Por lo anterior, se concluye que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 2.
Suspensión de los términos legales Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»36. En consecuencia, el procedimiento consagrado en la precitada norma, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que realiza la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.
Por lo tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 36 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para estudiar y resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional generado por el tiempo que el señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez laboró en la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), entre el 28 de diciembre de 1978 y el 30 de diciembre de 1979.
El presunto conflicto surge porque Porvenir S.A. manifestó que, en su deber de gestionar los bonos pensionales de sus afiliados obtuvo como respuestas por parte de la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez de La Mesa (Cundinamarca) que la autoridad responsable del pago era el departamento de Cundinamarca. Al requerirse a dicho ente territorial, este también niega su competencia, al señalar que el contrato de concurrencia suscrito con la Nación no contemplaba a las personas que para el 31 de diciembre de 1993 ya se encontraban retiradas, por lo que era la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca) quien tenía responsabilidad de reconocer y pagar el bono pensional de su afiliado.
El departamento de Cundinamarca indicó que no tiene a cargo el reconocimiento y pago del bono pensional del señor Amaya Rodríguez, pues estuvo vinculado a la institución de salud antes de 1993 y no ha sido reportado para el cruce de cuentas ni se ha firmado contrato de concurrencia por la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez de La Mesa (Cundinamarca).
Por lo que éste último no ha cumplido con el procedimiento establecido para el cálculo y pago del pasivo pensional del personal certificado como retirado al 31 de diciembre de 1993, según el Decreto 586 de 2017. Por su parte, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca indica que se debe asignar la competencia para el reconocimiento y pago del bono pensional tipo A modalidad 2 del afiliado, a la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez de La Mesa (Cundinamarca), puesto que, con base en la información de la certificación expedida por la Secretaría de Salud de Cundinamarca, esa Unidad Administrativa no es la responsable de la emisión y pago del cupón principal del bono pensional reclamado.
Para la Unidad en mención, la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez de La Mesa (Cundinamarca) es la responsable del pago de la cuota parte del bono pensional correspondiente al periodo laborado por el señor Amaya Rodríguez, ya que una vez confrontada la información de la base de datos con la certificación núm. SDAF-1306 Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 del 04 de diciembre de 201737, expedida por la Secretaría de Salud de Cundinamarca, se determina que el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca no es responsable de la emisión y pago del cupón principal del bono pensional.
La E.S.E Hospital Pedro León Álvarez de La Mesa (Cundinamarca) considera no ser la competente para el reconocimiento y pago del bono pensional reclamado, pues ese hospital solo existió como persona jurídica a partir de la Ordenanza 28 del 22 de marzo de 1996. Es decir, que antes de la citada fecha, fungía como una dependencia del extinto Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca, razón por la cual, no puede estar obligado al reconocimiento y pago de cuotas parte y bonos pensionales ni tampoco a su actualización anual, pues no contaba con capacidad legal para adquirir derechos ni contraer obligaciones antes de su creación. La Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca señaló que la entidad territorial no tiene a cargo el reconocimiento y pago de bono pensional, máxime cuando este estuvo vinculado con el Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), antes de 1993 y la misma no ha sido reportada para el cruce de cuentas y firma de contrato de concurrencia; por tal razón quien debe asumir tal obligación es la Empresa Social del Estado que actuó como empleador del accionante.
Para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el presente caso, hasta la fecha, no se ha suscrito ningún contrato de concurrencia para financiar el pasivo del personal retirado de la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez de La Mesa (Cundinamarca), al que pertenece el peticionario. En consecuencia, el responsable de emitir y pagar el bono pensional o la cuota parte correspondiente, es la citada Institución hospitalaria, hasta tanto no se realice el procedimiento previsto en el Decreto 586 de 2017; se suscriba el nuevo contrato, en el cual se incluya el pasivo por concepto de retirados, y se reintegren al hospital los pagos a que haya lugar.
Además, manifiesta que la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez de La Mesa (Cundinamarca), en ninguna oportunidad, remitió la información del señor Amaya Rodríguez, por lo que no fue relacionado en el pasivo pensional. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala hará referencia a los siguientes temas: (i) Los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud.
Reiteración. (ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración. 37 Expediente digital, archivo 2, consecutivo Samai 00002, folio único E0772CBDB16E1690 393F89C7282B776C F06096256C030753 BD4652FC3071A42A y folio único F141AB70DDD9430A 2E432329F0884B6E 0B795025E1279A33 C28CD9D4F676B1CF. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 (iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud.
Reiteración. (iv) Conclusiones del recuento normativo. Reiteración. (v) Los bonos pensionales. Reiteración. (vi) El caso concreto. 5. Consideraciones de fondo 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración38 Decreto Ley 2470 de 196839 Este decreto reorganizó el Ministerio de Salud Pública y definió el Sistema Nacional de Salud como el conjunto de organismos con la finalidad específica de procurar la salud de la comunidad (artículo 1º).
Dicho sistema quedó organizado en los niveles nacional, seccional y territorial (artículo 2°). Al definir los niveles del sistema40, el legislador extraordinario dejó la dirección del sistema, su organización y sus funciones administrativas en los niveles nacional y seccional, en tanto que integró el nivel local con las instituciones y dependencias que directamente prestan el servicio de salud, entre ellas, los hospitales; adicionalmente, a este nivel local se le asignó la competencia de ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. La Ley 9ª de 197341 La Ley 9ª de 1973 otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública.
En concreto, dichas facultades se otorgaron para: i) adscribir o vincular al Sistema Nacional de Salud las entidades creadas por ley que prestaban servicios de 38 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00; decisión del 27 de agosto de 2019, con radicado 11001-03-06-000-2019- 00041-00, decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06-000-2019-00213-00. 39 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 40 Decreto Ley 2470 de 1968.
Artículo 3º. El nivel nacional está constituido por el Ministerio de Salud Pública y los organismos adscritos y vinculados a él. // Artículo 4º. El nivel seccional está constituido por los servicios seccionales de salud a los cuáles compete las siguientes funciones: a) Adecuar los planes y programas de salud a las condiciones regionales y locales y adelantar su ejecución; b) Supervisar, asesorar, coordinar y evaluar el desarrollo de los programas de salud en su territorio. //Artículo 5º.
El nivel local está constituido por los recursos ejecutivos del Sistema de Salud Pública, tales como hospitales, centros y puestos de salud, y demás instituciones de salud existentes y las que en el futuro se creen. A este nivel corresponde ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. 41 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes».
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 atención médica y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público; ii) suprimir, fusionar, sustituir o reformar las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Salud Pública y transferir a otros organismos del Estado las actividades no específicas del sector salud; iii) dictar las normas fundamentales de organización y funcionamiento de las entidades de asistencia pública y las asociaciones e instituciones de utilidad común dedicadas a la prestación de servicios de salud; iv) determinar la organización y el régimen de funcionamiento de los servicios seccionales de salud que funcionaban en las capitales de departamentos, intendencias, comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, y v) elaborar el Estatuto de Personal y escala salarial para los empleados oficiales que prestaban sus servicios en el Sistema Nacional de Salud, con base en la política general fijada y dentro de las posibilidades presupuestales.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056, 350, 356 y 694 de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197542 El artículo 1º de este decreto definió nuevamente el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Igualmente, definió, para efectos del sistema nacional de salud, que se debía entender por subsistemas nacionales de inversión, información, planeación, suministros y personal; por entidades adscritas al sistema y por entidades vinculadas al sistema (artículo 2). Indicó que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales». 42 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. Decreto Ley 350 de 197543 Mediante este decreto se definió la organización y el régimen de funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud, como organismos básicos para la dirección del sistema nacional de salud a nivel departamental, intendencial, comisarial y del Distrito Especial de Bogotá, e hizo remisión expresa sobre varios de estos asuntos a lo señalado en el Decreto 056 de 1975.
Adicionalmente, determinó la organización y funcionamiento de las Unidades Regionales de Salud. Decreto Ley 356 de 197544 Este decreto estableció el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud. 43 Decreto Ley 350 de 1975 (4 de marzo), «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud y de las Unidades Regionales». 44 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud».
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 Estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al sistema nacional de salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Los planes y programas que elaboraban y desarrollaban las entidades adscritas debían ser integrados a los planes nacionales, seccionales y regionales de salud (artículo 3) y sus actividades debían someterse a las disposiciones que regulaban los subsistemas nacionales de inversión, suministros, planeación, información, personal y de las demás disposiciones que se implementaran para el desarrollo del sistema (artículo 4).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al sistema nacional de salud en el respectivo nivel las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
De otro lado, indicó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al sistema nacional de salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Señaló que las entidades sin ánimo de lucro vinculadas al sistema debían cumplir con una serie de obligaciones, entre otras: i) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema nacional de salud sus planes y programas de salud, ii) someter a la aprobación de los organismos del sistema los proyectos de inversión, dotación e investigación en salud, iii) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema el proyecto anual de presupuesto cuando la entidad reciba aportes del Estado, iv) vincular su personal de acuerdo con las normas técnicas del estatuto de personal de salud (artículo 12).
En su junta directiva debía existir representación del Ministerio de Salud Pública y del Jefe del Servicio Seccional de Salud respectivo (artículo 13). Estas instituciones de utilidad común y las demás sin ánimo de lucro que estuvieran vinculadas al sistema seguían rigiéndose por sus propios estatutos, los cuales debían ser ajustados a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14).
Estableció las diferentes categorías de hospitales para la organización de los niveles de atención médica, así: hospital universitario, hospital regional y hospital local Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 (artículo 17). Y, prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). Decreto Ley 694 de 197545 Por medio de este decreto se estableció «el estatuto de personal para el Sistema Nacional de Salud», y se unificó el régimen de personal aplicable a los empleados oficiales vinculados a los organismos, dependencias e instituciones que integraban el Sistema Nacional de Salud en todos sus niveles (creados por ley, ordenanza o acuerdo) y remitió a las disposiciones nacionales para llenar los vacíos que la reglamentación del sector salud tuviera en la materia.
Les confirió la categoría de empleados públicos a aquellas personas que prestaban sus servicios en cargos permanentes de los organismos de dirección del Sistema Nacional de Salud y en sus entidades adscritas, dándoles la posibilidad a aquellas personas que tuviesen la calidad de trabajadores oficiales a la entrada en vigencia del decreto de conservar tal calidad (artículo 2).
Respecto a las entidades vinculadas al sistema nacional de salud, les condicionó la posibilidad de recibir aportes del Estado a la obligación de adaptar su régimen de administración de personal a los principios básicos del Decreto 694 y su reglamento (artículo 8). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración46 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad47, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.
Con la expedición de la Ley 10 de 1990 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud. 45 Decreto Ley 694 de 1975 (14 de abril) «Por el cual se establece el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud». 46 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06-000-2019- 00213-00. 47 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 Ley 10 de 199048 Esta ley dispuso que: i) La salud seguía siendo un servicio a cargo de la Nación administrado en asocio de las entidades territoriales, sus entes descentralizados y las personas privadas autorizadas (artículo 1º); ii) Definió el sistema en torno a los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación; iii) Señaló que lo conformaban «el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como, también, en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud»; iv) Sujetó las organizaciones locales y seccionales de salud, que autónomamente establecieran las entidades territoriales, «a las normas científicas para el control de los factores de riesgo para la salud» que dictara el Ministerio de Salud; v) Ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que: i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y, ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendían los hospitales regionales, universitarios y especializados.
De igual forma, previó la prestación de servicios de atención médica por la Nación. Ley 60 de 199349 48 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias.
Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 49Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 1993 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, para lo cual: i) Definió los servicios y las competencias en temas de salud a cargo de las entidades territoriales y de la Nación; ii) Estableció las reglas para que los departamentos, los distritos y los municipios asumieran las funciones de dirección y administración del servicio de salud, así como su prestación directa; iii) Adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional; iv) En especial, estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3 Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud.
Reiteración50 Ley 60 de 1993 Esta disposición también creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud17 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
De acuerdo con el artículo 33 de esta ley, el Fondo Prestacional del Sector Salud se creó para garantizar el pago del pasivo prestacional de ese sector con las siguientes características: i) El pasivo prestacional de los servidores del sector salud era el causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación. ii) Los beneficiarios eran los servidores que estuvieron vinculados a las siguientes instituciones o dependencias del sector salud: a) las que 50 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisiones del 12 de abril de 2023. Exp. 11001- 03-06- 000-2022-00282-0; del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y del 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001-03-06-000-2019-00041-00.. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 pertenezcan al subsector oficial, b) las del subsector privado cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, y aquellas privadas que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública, y c) de naturaleza jurídica indefinida, cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado o que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública.
Dicho artículo dispuso, igualmente, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. Ley 100 de 199351 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al Fondo del Pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: Artículo 242.
FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda. 51 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993.
PARÁGRAFO. Para los efectos de lo dispuesto en el presente artículo, entiéndase por cesantías netas, las cesantías acumuladas menos las pagadas a 31 de diciembre de 1993. [Subraya la Sala] Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones, hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Decreto reglamentario 530 de 199452 Este decreto, que reglamentó la Ley 60 de 1993, reiteró la naturaleza y características del Fondo Nacional del Pasivo Pensional del Sector Salud (artículo 1º) y precisó el objeto del fondo así: Artículo 2o. OBJETO DEL FONDO NACIONAL DEL PASIVO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El Fondo tiene por objeto garantizar el pago de la deuda prestacional del sector salud, causada o acumulada a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, cuya obligación se atribuya a la Nación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 33 de la Ley 60 de 1993, 242 de la Ley 100 de 1993 el presente Decreto.
PARÁGRAFO. Para los efectos del presente Decreto, el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud, se denominará en adelante Fondo del Pasivo. [Énfasis agregado] De la disposición reproducida se observa que, de acuerdo con el reglamento, la deuda garantizada con el Fondo del Pasivo sería la atribuida a la Nación. El artículo 8º del decreto citado reiteró el contenido de los numerales 1° y 2° del artículo 33 de la Ley 60 para precisar los sujetos beneficiarios de ese Fondo del Pasivo.
Por su parte, el artículo 10º estableció el procedimiento para efectos del reconocimiento de la calidad de beneficiario del fondo del pasivo que debían 52 «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 adelantar «las entidades y dependencias del sector salud» que consideraran estar en los subsectores oficial, privado y de naturaleza indefinida relacionados en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993.
Ese procedimiento impuso una obligación expresa a las dependencias o entidades de salud de enviar la información de las personas vinculadas o que estuvieron vinculadas al 31 de diciembre de 1993, para incluirlas como beneficiarias en el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud. También señaló que estas entidades debían solicitar al Ministerio de Salud, por intermedio de la Dirección Seccional de Salud o la Dirección Distrital, el reconocimiento de «personal activo, pensionado o retirado» de la entidad o dependencia, que no tuviera totalmente garantizado el pago del pasivo prestacional.
Además, estableció el deber de darle suficiente publicidad, mediante medios de amplia circulación, a esa convocatoria, para que los trabajadores de dicho sector que creían ser beneficiarios del Fondo del Pasivo se identificaran y suministraran la información laboral necesaria y así determinar el estado de la deuda prestacional. Ahora bien, el artículo 11 prescribió que vencido el término de nueve meses a partir de la fecha de entrada en vigencia del citado decreto (08 de marzo de 1994), no se podrían presentar más solicitudes para el reconocimiento de la calidad de beneficiario del Fondo del Pasivo, pero advirtió que tal consecuencia no significaba la pérdida de los derechos prestacionales de los servidores.
El citado decreto en el Capítulo IV reglamentó el «régimen de concurrencia» o responsabilidad de la Nación, de los entes territoriales y las instituciones privadas en el pago de la deuda prestacional del sector salud, y dispuso que tratándose de instituciones públicas: (i) La Nación respondería por la totalidad de la deuda de las instituciones del orden nacional; y (ii) La Nación respondería por la deuda de las instituciones de salud que no pertenecieran al orden nacional, en proporción a su participación en el situado fiscal; los departamentos, municipios y el distrito capital participarían en la proporción que en el mismo situado tuviera cada uno. Por lo anterior, para cubrir la deuda relacionó las fuentes de recursos, y estableció los criterios y reglas a seguir.
De igual manera, ordenó la celebración de los contratos de concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales que participan en el pago de la deuda de la institución, en los cuales se debía establecer, por lo menos, el monto de la deuda, las fuentes de financiación de las entidades territoriales, la periodicidad de los Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 compromisos adquiridos por la Nación y las entidades territoriales para el pago del saneamiento progresivo de la deuda, las cláusulas compromisorias que garanticen el estricto cumplimiento efectivo por cada una de las partes y las entidades a las que debían hacerse los giros.
Posteriormente, el artículo 9° del Decreto 3061 de 199753 adicionó un artículo al Decreto 530 de 1994, así: ARTICULO 9o. Se adiciona un artículo al Decreto 530 de 1994, así: "Artículo 31. En los cálculos actuariales no se incluirá el pasivo pensional correspondiente a las cuotas partes del personal que se hubiese retirado con anterioridad a la fecha del cálculo y no hubiere solicitado la emisión de su bono pensional.
En la fecha en que dichos afiliados soliciten la emisión de su bono, se incluirá en la actualización anual del cálculo del pasivo prestacional el valor correspondiente a las cuotas partes que debe la institución de salud de conformidad con las normas aplicables y sólo será necesario reajustar los convenios de concurrencia cuando esta inclusión exceda el valor total incluido en éste.
Se autoriza a las partes concurrentes para realizar los ajustes necesarios entre los diferentes conceptos prestacionales. [Subraya la Sala] Por último, respecto al régimen de concurrencia tratándose de instituciones privadas del sector salud, el Decreto 530 de 1994, en su capítulo IV, dispuso que: i) La Nación a través del fondo del pasivo asumiría el porcentaje de la deuda prestacional en proporción a su participación en el total de la financiación de dichas instituciones; ii) Los departamentos y municipios asumirían el porcentaje de la deuda prestacional en un volumen de recursos equivalente a la proporción en que han participado en el total de la financiación con sus aportes presupuestarios y las rentas de destinación específica que han asignado para las instituciones privadas en cuestión, incluyendo las rentas cedidas; iii) Cada institución privada asumiría el pago de la deuda en un monto equivalente a la proporción en que ha participado en su propia financiación y con sus recursos presupuestarios propios. 53 Decreto 3061 del 23 de diciembre de 1997, «Por el cual se adiciona y modifica parcialmente el Decreto 530 de 1994 y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 Ley 715 de 200154 En virtud de esta ley, se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado Fondo del Pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 Ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del Fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló: Artículo
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […] El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Énfasis de la Sala] Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y 54 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al Fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63). Decreto Reglamentario 306 de 200455 Este decreto reglamentó específicamente los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y señaló que su objeto era reglamentar el procedimiento general para el reconocimiento y pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud causado a 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías netas y reservas requeridas para el pago de pensiones legalmente reconocidas de las instituciones de salud públicas o privadas, en cuya financiación deban contribuir en virtud de la Ley 715 de 2001, la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales cuando a ello hubiere lugar.
También dispuso que el pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 estaba constituido por las cesantías, las pensiones, la reserva pensional de activos y retirados. Respecto de esta última reserva indicó que comprendía el pago de bonos o cuotas partes de bonos de servidores públicos «de las instituciones hospitalarias» retirados antes del 31 de diciembre de 1993.
Así, el artículo 2º dispuso lo siguiente: Artículo 2°. PASIVO PRESTACIONAL. El pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 está constituido por: […] d) Reserva pensional de retirados. Las reservas requeridas para el pago de bonos o las cuotas partes de bonos de los servidores públicos que prestaron sus servicios en las instituciones hospitalarias beneficiarias y se encontraban retirados a dicha fecha. […] [Subraya la Sala] Por su parte, el artículo 8° reiteró que los beneficiarios del pasivo prestacional del sector salud eran los servidores públicos y trabajadores privados que fueron reconocidos, en esa calidad, por el entonces Ministerio de Salud.
Sin embargo, ese reconocimiento debía ser revisado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que determinaría si debía hacerse o no alguna modificación. Ahora bien, vale la pena mencionar que la Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia del 21 de octubre de 201056, decretó la nulidad parcial de la expresión «y las instituciones hospitalarias concurrentes» contenida en el literal d) 55 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001.» 56 Consejo de Estado- Sección Segunda-.
Sentencia del 21 de octubre de 2010. Radicado 11001032500020050012500 (5242-2005). Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 del artículo 3°, en los incisos 3° y 4° del numeral 1° del artículo 7° y en los artículos 10° y 11 del Decreto 306 de 2004, por considerar que el Gobierno Nacional excedió la potestad reglamentaria, dado que la Ley 715 de 2001 había dispuesto la obligación de concurrir al pago del pasivo pensional solamente a la Nación y las entidades territoriales.
Respecto de esta decisión, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público elevó consulta, a esta Sala, para aclarar la situación descrita en la sentencia sobre la manera de distribuir dicho pasivo pensional y revisar la posibilidad de que el Gobierno Nacional expidiera reglas para la distribución del remanente del pasivo prestacional. En relación con este tema, la Sala de Consulta y Servicio Civil57 señaló: Encuentra la Sala que la expresión declarada nula -y las instituciones hospitalarias concurrentes- sólo aparece textualmente en el literal d) del artículo 3° del decreto objeto del control, más no en los demás apartes y artículos enunciados en la parte resolutiva de la sentencia, razón por la cual corresponde desentrañar las razones que ésta pudo tener para incluir dichas disposiciones en su decisión de nulidad.
“Dicen los mencionados textos del decreto 306 del 2004: […] El análisis de estos tres artículos permite a la Sala concluir que a pesar de que no contienen literalmente la expresión declarada nula, sí imponían a las instituciones de salud la obligación de concurrir al pago del pasivo prestacional, carga que el Consejo de Estado consideró ilegal por contrariar la norma reglamentada, al imponer a las entidades hospitalarias una obligación que la ley 715 radicó sólo en cabeza de la Nación y las entidades territoriales.
Para la Sala son entidades hospitalarias para efectos del fallo analizado, las instituciones públicas y privadas de acuerdo a la naturaleza jurídica que tenían a 31 de diciembre de 1993. […] En tal medida, según la providencia, las instituciones hospitalarias públicas y privadas no son responsables financieras como concurrentes frente al pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993. [Subraya la Sala] Ley 1438 de 201158 Esta ley que reformó el Sistema General de Salud, en el artículo 78, prevé que: 57 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto n.º 2089 del 21 de marzo de 2012. 58 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
PARÁGRAFO. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [subraya de la Sala] El parágrafo consagra la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pueda suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial.
Decreto 700 de 201359 Este decreto reglamentó, nuevamente, los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y estableció la distribución de la concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales para la financiación de las entidades del sector salud. El artículo 1º dispuso que la responsabilidad de asumir la financiación del pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías y pensiones de los trabajadores del sector salud que hubieran sido reconocidos como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional, es de la Nación y las entidades territoriales.
Además, el artículo 2º determinó el procedimiento mediante el cual la Nación, por medio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales, debía asumir la proporción de pago de la concurrencia y excluyó de la concurrencia 59 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 en el pago del pasivo pensional del Fondo del Pasivo Prestacional de Salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993, a las instituciones hospitalarias.
En efecto, de acuerdo con lo señalado en el artículo 2° Ibidem, en la financiación del pasivo prestacional del sector salud causado al 31 de diciembre de 1993, concurrirán: • La Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público «en una suma equivalente a la proporción de la participación del situado fiscal en la financiación de las instituciones de salud, en los cinco (5) años anteriores al 1° de enero de 1994». • Las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) en donde esté localizada la institución de salud «en una proporción equivalente al porcentaje en que participan las rentas de destinación especial para salud incluyendo las cedidas, en la financiación de las instituciones de salud en los cinco años anteriores al 1o de enero de 1994». • La Nación y las entidades territoriales, para el porcentaje restante, esto es, el derivado de los recursos propios de cada entidad hospitalaria, «a prorrata de la participación de cada entidad en la concurrencia».
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 715 de 2001 que, como se señaló en líneas anteriores, le asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la competencia para fijar las condiciones para celebrar nuevos convenios de concurrencia con las entidades territoriales para cubrir el pasivo prestacional no cubierto por el extinto Fondo.
Decreto Único Reglamentario 1068 de 201560 Este decreto compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición, que regían el sector de Hacienda y Crédito Público. En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017, se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud».
Decreto 586 de 201761 60 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público». 61 «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público». Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 El 5 de abril de 2017, el Gobierno Nacional expidió este decreto con el objeto de establecer el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud, generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 1993, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y establecer los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Entre las consideraciones para la expedición del Decreto se tuvieron las siguientes: Que las instituciones hospitalarias no son sujetos obligados al pago en forma concurrente, de acuerdo a la sentencia del Consejo de Estado del 21 de octubre de 2010, pero deben cumplir con sus obligaciones de carácter presupuestal y de pago en calidad de empleadores, con respecto de los empleados certificados como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, hasta que se efectúe el corte de cuentas que permita la suscripción del contrato de concurrencia, conforme con lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, […] Que acorde con lo expuesto en el considerando anterior, para que a las instituciones hospitalarias se les giren los recursos pagados conforme lo previsto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, deberán agotar el procedimiento de que trata el presente decreto.
Que se requiere regular la administración, giro de los recursos, y responsabilidad de las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, por el incumplimiento de los deberes de enviar información a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público […] [Subraya la Sala].
En esa línea, el artículo 2.12.4.4.2 estableció dicho procedimiento. Este inicia con el diseño de formato de información por parte del Ministerio, el cual debía ser diligenciado por las entidades hospitalarias para la entrega de la información «que detalle la relación de las personas por las cuales las instituciones hospitalarias han recibido solicitudes de pago de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales; así como los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que han reconocido pensiones».
Luego de diligenciar dicho formato, las instituciones hospitalarias deberán anexar los soportes y enviarlo a la Dirección General de Regulación Económica de Seguridad Social del Ministerio de Hacienda, dentro de los 6 meses posteriores a la Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 solicitud del formato. Una vez recibida la información, el Ministerio procederá a la revisión de la información para su validación o devolución, según el caso.
Una vez validada la información recibida, el Ministerio expedirá el acto administrativo que corresponda para determinar el monto total del pasivo a concurrir por parte de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las entidades territoriales. El Ministerio reconocerá a las instituciones hospitalarias el valor cobrado, conforme con el tiempo y montos contenidos en el cálculo actuarial.
De otra parte, el artículo 2.12.4.4.3 estableció la obligación, para los representantes legales de las instituciones hospitalarias y de las entidades territoriales, de entregar, a más tardar a 31 de marzo de cada año, la información de las personas que han realizado solicitudes de pago de bonos pensionales, ante las instituciones hospitalarias, y los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que hayan reconocido pensiones.
El decreto también indicó que, efectuada la verificación del valor de la reserva pensional de retirados y determinado el valor del pasivo, la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público procedería a la suscripción o adición de los contratos de concurrencia (artículo 2.12.4.4.4.).
A la par, el parágrafo 2° de este artículo dispuso que «en aquellos casos en que no se haya efectuado el corte de cuentas, ni suscrito el contrato de concurrencia o sus adiciones o modificaciones, se deberá dar aplicación a lo consagrado en el inciso 5° del artículo 242 de la Ley 100 de 1993». Además, dispuso que en el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, las entidades territoriales podrían efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), siempre que se hubiera realizado el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 199362.
Igualmente, determinó la forma como se administrarían y girarían los recursos al suscribirse los contratos de concurrencia y determinó la responsabilidad de las entidades territoriales y hospitalarias frente a los recursos (artículos 2.12.4.4.5., 2.12.4.4.6. y 2.12.4.4.7.). Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado 62 Artículo 2.12.4.4.5 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público (artículo 1 del Decreto 586 de 2017).
En el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, el Departamento, Municipio o Distrito, podrá efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), abonados en el sector salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 147 de la Ley 1753 de 2015, el artículo 2.12.3.8.2.6 del presente decreto y demás normas reglamentarias vigentes.
Para tal efecto es necesario que se efectúe el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo. Reiteración63 En vista de lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil, a título de conclusiones, considera importante destacar algunos aspectos del recuento normativo relacionados con el Sistema Nacional de Salud y con los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud.
Sistema Nacional de Salud a. Respecto al Sistema Nacional de Salud debe recordarse que este fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, mediante el Decreto Ley 056 de 1975 se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, se definió que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la 63 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, con radicado 11001- 03-06-000-2023-00107-00.
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 12 de abril de 2023. Exp. 11001- 03-06-000-2022-00282-0. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 comunidad. En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)64. c. A su vez, el Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2°).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14).
Mecanismos para la financiación del pasivo prestacional a. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó 64 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio ” Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud “es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública” (p.11) y que los criterios de “adscripción” y de “vinculación”, regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 “no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud” (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia65, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). b. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. c. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, pero, en su último inciso les atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». d. Según el reglamento del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud (Decreto 530 de 1994), uno de los requisitos para acceder a dicho fondo era la obligación que tenían las dependencias o entidades de salud de enviar una relación completa del personal activo, pensionado o retirado, al 31 de diciembre de 1993, que no tuviese garantizado el pago del pasivo prestacional, con el fin de incluirlos como beneficiarios del fondo (artículo 10).
De no enviarse dicha información dentro del término establecido se perdía la posibilidad de presentar solicitudes de reconocimiento de beneficiarios del fondo, sin que tal omisión implicara detrimento de los derechos prestacionales de los trabajadores privados y servidores públicos, los cuales se mantenían vigentes de pleno derecho (Decreto 530 de 1994, artículo 11). e. Con la expedición de la Ley 1438 de 2011 (artículo 78) se creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le 65 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto núm. 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. f. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 5.5.
Los bonos pensionales. Reiteración66 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad67, el bono pensional es un documento de contenido crediticio que representa, en dinero, el tiempo de afiliación o de servicios de una persona. Se emite en los casos que establece la ley, y se redime cuando el individuo que ha cumplido los requisitos exigidos en la legislación para obtener su pensión de vejez solicita a la entidad a la cual se encuentra afiliado el reconocimiento y pago de esta prestación o, en su defecto, el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión o la devolución de los aportes efectuados, según el régimen elegido.
El artículo 115 de la Ley 100 de 1993 se ocupa de definir en forma expresa los bonos pensionales, así:
ARTÍCULO 115. BONOS PENSIONALES. (Reglamentado por el Decreto Nacional 1748 de 1995). Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones. Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplan alguno de los siguientes requisitos: 66 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisiones del 12 de abril de 2023. Exp. 11001- 03-06- 000-2022-00282-0 y del 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001-03-06-000-2019-00041-00. 67 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 110010306000201800132 00. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 a) Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o las cajas o fondos de previsión del sector público; b) Que hubiesen estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos; c) Que estén vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones; […]. [subraya y resaltado de la Sala] La Ley 100 señala los casos en que los bonos pensionales deben ser expedidos por la Nación (artículos 118 y 119) y, especialmente, en el artículo 121 que es del siguiente tenor:
ARTÍCULO 121. BONOS PENSIONALES Y CUOTAS PARTES A CARGO DE LA NACIÓN. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra Caja, Fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.
Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha. Conforme a lo anterior, los bonos pensionales representan el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador y deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones responsable directo de su pago, entre ellos, la Nación, cuando deba emitirlos conforme a las disposiciones analizadas, especialmente cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
A partir del 1° de enero de 1993, la persona que se traslade del Régimen de Prima Media (RPM) al de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) genera a su favor un bono pensional. 5.6. Análisis del caso concreto Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye que el Departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, es la autoridad competente para resolver la solicitud de Porvenir S.A. de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez, por el período laborado en el Hospital Pedro León Álvarez Díaz Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 de La Mesa (Cundinamarca), comprendido entre el 28 de diciembre de 1978 y el 30 de diciembre de 1979.
Lo anterior, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: i) El Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca) solo existió como persona jurídica a partir de la Ordenanza del 22 de marzo de 1996 La Asamblea de Cundinamarca, a través de la Ordenanza núm. 028 de 22 de marzo de 1996, transformó el Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca) en una Empresa Social del Estado prestadora de servicios de salud de nivel II.
Por lo tanto, solo a partir de 1996, esta institución existe como persona jurídica, con patrimonio autónomo y autonomía administrativa. Para determinar la naturaleza jurídica del hospital, antes de esa fecha, debe tenerse en cuenta que el Decreto 056 de 197568, mediante el cual se creó el Sistema Nacional de Salud, dispuso que la dirección del sistema, a nivel seccional, quedaría a cargo de los Servicios Seccionales de Salud que funcionaran en las capitales de los departamentos.
En el presente caso, el Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), antes de 1996, hacía parte del Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca que era administrado y dirigido por el departamento de Cundinamarca. Por tal razón, mal podría afirmarse que la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca) tiene las obligaciones establecidas en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, pues, para la fecha en la cual el señor Amaya Rodríguez prestó sus servicios en el mencionado hospital, esa institución solo existía como una dependencia del departamento de Cundinamarca.
Es por ello que, cuando la Ley 100 de 1993 señala que las entidades de salud deben seguir presupuestando y pagando pensiones hasta tanto no se realice el corte de cuentas, la única posibilidad es entender que es la Gobernación la que prestaba los servicios de salud directamente. En igual sentido, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61 establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional del sector salud.
Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por 68 Decreto 056 de 1975 (enero 15) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones». Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
De igual forma, el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, que se refiere expresamente al pasivo prestacional de las empresas sociales del Estado y las instituciones del sector salud, prevé lo siguiente:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
PARÁGRAFO. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Se resalta].
Esta norma es clara en indicar que, el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un contrato de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo indica que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las E.S.E., pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
Igualmente, cuando la disposición jurídica se refiere a ente territorial y hospitales públicos lo hace bajo el presupuesto de que antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica y, por ende, deben concurrir al cumplimiento de la obligación de remitir información, a través de la entidad territorial a la cual se encuentran adscritas, dado que su administración estaba a cargo de los departamentos y el gobierno nacional.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 En efecto, para el caso analizado, el Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca) no era una E.S.E; por el contrario, hacía parte del Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca, administrado por el departamento69. De acuerdo con lo anterior, en este caso, el departamento de Cundinamarca es el que debe entregar la información al Ministerio de Hacienda y ambas entidades deberán celebrar el contrato de concurrencia para realizar el pago del bono pensional del señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez. ii) Funciones de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca La Unidad Administrativa Especial de Pensiones Cundinamarca es una entidad descentralizada de la Gobernación de Cundinamarca, con personería jurídica, de carácter técnico y especializado, creada mediante la Ordenanza núm. 261 de 2012, que tiene como fin atender las obligaciones pensionales, prestaciones económicas, reconocimiento y pago de bonos pensionales, pago y cobro de cuotas partes en el Departamento de Cundinamarca70.
Esta entidad tiene como funciones relacionadas con los pasivos pensionales las siguientes: ARTÍCULO 6° FUNCIONES. Para el cumplimiento de sus objetivos, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca cumplirá las siguientes funciones: […] 6.7 Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. […] 6.10.
Realizar los trámites necesarios para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo 69 Desde el punto de vista jurídico, es clara la diferencia entre los conceptos de entidad estatal con autonomía administrativa y sujeto de derechos y obligaciones, con la de una organización y dependencia que por sí misma no cuenta con personería jurídica y no puede ser objeto de imputación. 70 Resulta pertinente destacar lo que estableció el segundo inciso del artículo 1º de la Ordenanza 261 de 2012 (por la cual se creó) la Unidad Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca: «La creación de la Unidad Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca no implica en ningún caso, la conmutación de obligaciones pensionales, ni su conformación exime al Departamento, a las entidades públicas departamentales sustituidas Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, de su responsabilidad en la atención de las obligaciones pensionales».
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET - y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 6.11. Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las entidades sustituidas y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes71. [Se resalta].
De esta norma, se evidencia que la Unidad tiene la competencia para realizar los trámites necesarios para reconocer, emitir y pagar los bonos pensionales que se encontraba a cargo de dicha Gobernación y, por tanto, para estudiar la solicitud de Porvenir S.A. sobre el bono pensional del señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez. Por las razones anteriores, la Sala reitera que la entidad competente para resolver la solicitud realizada por Porvenir S.A. para el reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente a los tiempos laborados por el señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez en el Hospital Pedro León Álvarez Díaz es el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, que tiene personería jurídica propia. 6.
Exhorto Según lo previsto por el Decreto 586 de 2017, en el evento de que sea la ahora E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), la entidad en donde repose la información del trabajador cuya cuota parte pensional se reclama, la Sala considera pertinente exhortarla para que la suministre al departamento de Cundinamarca, en el menor tiempo posible.
Esto con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud72 y, después de dicho trámite, se puedan suscribir los respectivos contratos de concurrencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 71 Decreto Ordenanza 251 de 2016, artículo 6. En el mismo sentido, el Decreto 117 de 2017 dispone: “10.
Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. […] 12. Ejercer y coordinar las actividades para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales – FONPET y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 13.
Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las entidades sustituidas y las demás, que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. […] 17.
Ejercer como autoridad delegada por el Gobernador de Cundinamarca para el retiro de recursos de la cuenta del Departamento, exclusivo al pago de obligaciones pensionales tales como bonos pensionales, cuotas parte, cuotas parte de bonos pensionales y mesadas, eventualmente. Artículo 2. 72 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, para resolver de fondo la solicitud elevada por Porvenir S.A. de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez, por el tiempo durante el cual laboró en el Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), comprendido entre el 28 de diciembre de 1978 al 30 de diciembre de 1979.
SEGUNDO. EXHORTAR a la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), para que, en caso de tener información indispensable para que el departamento de Cundinamarca realice el corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud, respecto de la cuota parte pensional que se reclama en favor del señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez, proceda a entregarla a este a la mayor brevedad posible.
TERCERO. REMITIR, por Secretaría, el expediente de la referencia a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca para lo de su competencia.
CUARTO. COMUNICAR, por Secretaría, esta decisión a Porvenir S.A., a la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), al departamento de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al señor Rafael Antonio Amaya Rodríguez.
QUINTO. RECONOCER personería jurídica a: i) Laura Giselle Banoy Becerra, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.075.679.205 y tarjeta profesional núm. 410.715 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de Porvenir S.A., ii) Juan José Martínez Guerra, identificado con cédula de ciudadanía núm. 1.015.399.363 y tarjeta profesional núm. 216.980 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, iii) Ciro Alfonso Quiroga Quiroga, identificado con cédula de ciudadanía núm. 11.323.472 y tarjeta profesional núm. 129.833 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderado de la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz y iv) Francia Marcela Perilla Ramos, identificada con cédula de ciudadanía núm. 53.105.587 y tarjeta profesional núm. 158.331 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada del departamento de Cundinamarca.
SEXTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00092-00 SÉPTIMO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: El presente auto fue firmado electrónicamente por el consejero ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.