CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: PROCESO EJECUTIVO Radicación: 25000 23 42 000 2017 04186 01 (0446-2018) Demandante: Lyda Stella Díaz viuda de Amézquita Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Mandamiento ejecutivo AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto del 19 de septiembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que dispuso librar mandamiento ejecutivo parcial a favor de la accionante. 1.
Antecedentes 1.1. Pretensiones de la demanda La señora Lyda Stella Díaz viuda de Amézquita, actuando por intermedio de apoderado judicial, solicitó que se libre mandamiento ejecutivo en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social,1 con fundamento en las sentencias del 3 de julio de 2009 y 2 de mayo de 2013, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, respectivamente, por la suma de $ 60.695.204 COP, a título de intereses moratorios causados desde el 29 de junio de 2013 hasta cuando se realice el pago total de la obligación. Adicionalmente, la parte actora solicitó indexar el monto que resulte de la decisión de fondo y condenar en costas a la entidad ejecutada.2 1 En adelante UGPP. 2 Folios 1 a 9. 2 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04186 01 (0446-2018) Demandante: Lyda Stella Díaz viuda de Amézquita 1.2.
El auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante auto del 19 de septiembre de 2017,3 libró mandamiento ejecutivo parcial a favor de la señora Lyda Stella Díaz viuda de Amézquita, en contra de la UGPP, por $ 31.149.923,90 COP, a título de intereses moratorios causados desde el 29 de junio de 2013 (día siguiente a la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia) hasta el 25 de enero de 2014 (fecha de pago de la obligación), según la siguiente liquidación: 1.3.
El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial de la demandante interpuso recurso de apelación4 y lo sustentó así: i) Las sentencias del 3 de julio de 2009 y 2 de mayo de 2013 ordenaron a) reliquidar la pensión de jubilación de la accionante, con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios; b) pagar las diferencias en las mesadas pensionales, de manera indexada; y c) cancelar los intereses moratorios de que trata el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.5 ii) El 13 de noviembre de 2013, la UGPP expidió la Resolución 052164, por la cual ordenó dar cumplimiento a los fallos mencionados; sin embargo, al momento de incluir la novedad en la nómina de pensionados, en enero de 3 Folios 89 y 90. 4 Folios 41 y 42. 5 En adelante CCA. 3 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04186 01 (0446-2018) Demandante: Lyda Stella Díaz viuda de Amézquita 2014, le canceló a la demandante las mesadas atrasadas y la indexación, por $ 184.069.022 COP. Es decir, quedó pendiente el pago de los intereses de mora. iii) La liquidación que realizó el tribunal no tuvo en cuenta el artículo 1653 del Código Civil, según el cual, si se deben capital e intereses, los pagos se imputan, primero, a los intereses; luego, al capital.
Así lo ha determinado el Consejo de Estado.6 iv) El capital base para calcular los intereses moratorios es de $ 184.069.022 COP, que es el valor que canceló la entidad por concepto de mesadas atrasadas e indexación. En esas condiciones, dichos intereses, liquidados a la tasa comercial certificada por la Superintendencia Financiera de Colombia, desde la ejecutoria de las sentencias (28 de junio de 2013) hasta la fecha del pago parcial (25 de enero de 2014), suman $ 32.436.528 COP. Así las cosas, el «crédito judicial» equivale a $ 216.505.550 COP, pero, una vez restado el valor que canceló la entidad ejecutada ($ 184.069.022 COP), quedó un nuevo capital de $ 32.436.528 COP, sobre el cual se deben liquidar intereses de mora, desde el momento del pago parcial hasta que se liquide el crédito, los cuales ascienden $ 60.695.204 COP, según la imputación de pagos prevista en el artículo 1653 del Código Civil. 2.
Consideraciones 2.1. Problema jurídico Consiste en determinar si la liquidación realizada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, se acompasa con la orden impartida en las sentencias del 3 de julio de 2009 y 2 de mayo de 2013, a fin de establecer si se debe confirmar o revocar el auto del 19 de septiembre de 2017. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 7 de febrero de 2011, expediente 2331 000 1993 07655 01 (19597), M.P., Enrique Gil Botero. 4 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04186 01 (0446-2018) Demandante: Lyda Stella Díaz viuda de Amézquita Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) el proceso ejecutivo y ii) solución del caso concreto. 2.2.
El proceso ejecutivo El legislador instituyó el proceso ejecutivo como un mecanismo judicial encaminado a hacer efectivo el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible que se encuentra contenida en un documento. Bajo este entendido, la ejecución de la obligación deviene imperativa, puesto que, a diferencia de lo que sucede en los procesos declarativos, el derecho aparece desprovisto de controversia y, en consecuencia, corresponde a una parte satisfacer una prestación de dar, hacer o no hacer, a favor de otro sujeto, en los términos del título ejecutivo.
En relación con las notas distintivas de los procesos ejecutivos y declarativos, Devis Echandía precisa: Cuando no se trate de una pretensión discutida que implique la necesidad de declarar quién tiene razón, sino de una pretensión cuya existencia aparece clara y determinada en el título que se aduce pero que está insatisfecha, porque el obligado no ha cumplido su obligación correlativa, estamos en presencia del proceso ejecutivo.
En aquél, el mandato debe ser formado por el juez mediante la decisión o sentencia; en cambio, en éste el mandato ya existe y se trata simplemente de su ejecución. La diferencia entre ambos procesos resulta de la antítesis entre la razón y la fuerza: aquélla es el instrumento del proceso de conocimiento o declarativo genérico, y ésta, el del proceso ejecutivo.
Claro está, nos referimos a la fuerza que, por la vía coercitiva, aplica el juez para entregar unos bienes o rematarlos para con su producto satisfacer el derecho del ejecutante, o para deshacer lo hecho. De modo genérico se entiende por ejecución lo contrario de decisión o resolución, y la conversión de ésta en actos. En el proceso de juzgamiento o de conocimiento se consigue la declaración del interés protegido, a pesar del incumplimiento del sujeto obligado.
En el proceso ejecutivo ya no estamos ante dos partes que recíprocamente se disputan la razón, “sino ante una parte que quiere tener una cosa y otra que no quiere darla, en tanto que el órgano del proceso se la quita a ésta para dársela a aquélla”.7 Así las cosas, el proceso ejecutivo representa la solución judicial para lograr el cumplimiento forzoso de las obligaciones claras, expresas y exigibles que no son 7 DEVIS ECHANDÍA, Hernando, Teoría General del Proceso, Tercera edición revisada y corregida, Editorial Universidad, p. 165. 5 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04186 01 (0446-2018) Demandante: Lyda Stella Díaz viuda de Amézquita satisfechas por quien debe hacerlo.
En relación con las mencionadas características, esta corporación ha indicado lo siguiente:8 a. La obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa. b. La obligación es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. c. La obligación es exigible cuando es ejecutable, es decir, cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido. 2.3.
Análisis de la Sala. El caso concreto Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera conveniente traer a colación los siguientes hechos: i) El 3 de julio de 2009, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, profirió fallo de primera instancia dentro de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho «02-11548 y 04-5697» acumulados, promovidos por la señora Lyda Stella Díaz viuda de Amézquita, contra la Caja Nacional de Previsión Social, en los términos que se exponen a continuación: En consecuencia, de conformidad con el nuevo paradigma constitucional y legal ya analizado, para la Sala no existe duda alguna que a la señora LYDA STELLA DÍAZ VDA DE AMÉZQUITA, en su calidad de compañera permanente del causante ARMANDO GÓMEZ LATORRE, le asiste el derecho a percibir el 50% del 100% de la pensión de jubilación que éste (sic) devengaba en vida. […] FALLA PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución N° (sic) 031824 de 14 de diciembre de 2000, “Por la cual se resuelve una pensión de sobrevivientes”, proferida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto del 26 de febrero de 2014, expediente 25000 23 27 000 2011 00178 01 (19250), M.P., Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
En esta providencia se citó la siguiente doctrina: Velásquez G., Juan Guillermo. Los proceso ejecutivos. (2006). Medellín: Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. 6 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04186 01 (0446-2018) Demandante: Lyda Stella Díaz viuda de Amézquita Nacional de Previsión Social”, así como la nulidad de la Resolución N° (sic) 24106 de 11 de octubre de 2001, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición" emanada de la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social y la Resolución N° (sic) 4645 de 3 de julio de 2002, “Por la cual se resuelve un recurso de apelación”, expedida por el Jefe de la oficina jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de la decisión anterior y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL reconocer y pagar a la señora LYDA STELLA DÍAZ VDA DE AMÉZQUITA, en calidad de compañera permanente del causante, el 50% de la sustitución de la pensión de jubilación que fue reconocida al señor ARMANDO GÓMEZ LATORRE y sustituida en un 50% al señor CRISTIAN ADOLFO GÓMEZ TORRES, de conformidad con lo previsto en el artículo 47 y el inciso 1° del artículo 48 de la Ley 100 de 1993, efectiva a partir del 21 de septiembre de 1999.
TERCERO: Al total de los servidores que se debían pagar y no lo fueron oportunamente, se les ajustará su valor, según el artículo 178 del C.C.A., siguiendo para esto la fórmula dada en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: La CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL dará cumplimiento a esta sentencia en los términos previstos en el artículo 176 del C.C.A. y reconocerá intereses en la forma prevista en el artículo 177 ibídem., (sic) adicionado por el artículo 60 de la [L]ey 446 de 1998.
QUINTO: Negar las demás pretensiones de la demanda, de conformidad a las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. […].9 ii) El 2 de mayo de 2013, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, profirió sentencia de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 25000 23 25 000 2002 11548 01 (2116-09), a través de la cual confirmó el fallo del 3 de julio de 2009, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A.10 iii) El 28 de junio de 2013 quedó ejecutoriada la sentencia del 2 de mayo de 2013, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.11 iv) El 13 de noviembre de 2013, la UGPP expidió la Resolución RDP 052164, por la cual dio cumplimiento a los fallos del 3 de julio de 2009 y 2 de mayo de 2013, en el siguiente sentido:
ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento al fallo judicial proferido por CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A el 2 de mayo de 2013 y en consecuencia levantar el 50 % dejado 9 Folios 12 a 41. 10 Folios 43 a 65. 11 Folios 67 y 69. 7 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04186 01 (0446-2018) Demandante: Lyda Stella Díaz viuda de Amézquita en suspenso en la Resolución No. (sic) 11831 del 25 de junio de 2003, reconociéndose y ordenándose el pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor GÓMEZ LATORRE ARMANDO ya identificado, a favor de la señora LYDA STELLA DÍAZ VDA DE AMÉZQUITA ya identificada, efectiva a partir del 21 de septiembre de 1999 día siguiente al fallecimiento del causante, en calidad de Cónyuge o Compañera(o).
La pensión reconocida es de carácter vitalicio. Según sea el caso, y en el evento de llegar al límite de la pensión, la cuota correspondiente acrecerá en forma proporcional a favor de quienes continúen disfrutando el derecho.
ARTÍCULO SEGUNDO: El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional pagará a los beneficiarios la suma a que se refiere el artículo anterior, con los reajustes correspondientes, previas las deducciones ordenadas por la ley, con observancia del turno respectivo.
ARTÍCULO TERCERO: Esta pensión estará a cargo de: ENTIDAD DÍAS VALOR CUOTA FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS 8,773 236,460 DEL NIVEL NACIONAL […]
ARTÍCULO SEXTO: El área de nómina realizará las operaciones pertinentes conforme se señala en el fallo y en el presente acto administrativo, respecto a los artículos, 177 del CCA, precisando que este pago estará a cargo del PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, y 178 del CCA, pago que estará a cargo del Fondo de Pensiones Públicas del nivel Nacional.
ARTÍCULO SÉPTIMO: El pago del 50% de las mesadas dejadas de cobrar por el causante de acuerdo con lo certificado por FOPEP se cancelarán (sic) a favor de los herederos determinados en la respectiva sentencia de sucesión ejecutoriada y/o escritura pública de sucesión. […].12 [Negritas propias del original] v) El 27 de agosto de 2014, el subdirector de nómina de pensionados de la UGPP certificó lo siguiente: Que mediante resolución No (sic) PAP 045610 del 25 de marzo de 2011 se ordenó: (…) “ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento a la sentencia proferida por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección B y en consecuencia reliquidar la pensión de vejez de la señora LYDA STELLA DÍAZ VDA DE AMÉZQUITA, ya identificada, elevando la cuantía de la misma a la suma de $ (2.380.336,17) DOS MILLONES TRESCIENTOS OCHENTA MIL TRESCIENTOS TREINTA Y SEIS PESOS CON 17/100 M/CTE, efectiva a partir del 18 de noviembre de 2005, condicionada a demostrar retiro definitivo del servicio para su disfrute.” 12 Folios 70 a 73. 8 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04186 01 (0446-2018) Demandante: Lyda Stella Díaz viuda de Amézquita (…) Que una vez revisados los aplicativos de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, se evidencia que el área de nómina del PATRIMONIO AUTÓNOMO BUENFUTURO DE CAJANAL EN LIQUIDACIÓN realizó la inclusión de la precitada resolución a favor de la señora LYDA STELLA DÍAZ VDA DE AMÉZQUITA […], con el nuevo valor pensión en el mes de mayo de 2011 y el retroactivo en el mes de septiembre de 2011, reportándose por concepto de mesadas atrasadas por el período comprendido entre el 21 de noviembre de 2005 (fecha de efectos fiscales) al 30 de abril de 2011 (mes anterior a la inclusión en nómina de la resolución PAP 045610 del 25 de marzo de 2011) la suma de QUINCE MILLONES TRESCIENTOS CINCO MIL CIENTO CINCUENTA Y UNO (sic) PESOS CON 48/100 M/CTE ($15.305.151,48).
Así mismo por concepto de indexación (Artículo 178 del anterior C.C.A.) por el período comprendido entre el 21 de noviembre de 2005 (fecha de efectos fiscales) al 04 de septiembre de 2009 (fecha de ejecutoria del fallo objeto de cumplimiento) la suma de NOVECIENTOS SESENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y UNO (sic) PESOS CON 40/100 M/CTE ($963.871,40).
Se aclara que la anterior suma de dinero corresponde al valor bruto reportado al cual debe restársele el valor de los descuentos por aportes en salud por la suma de UN MILLÓN CUATROCIENTOS TREINTA Y TRES MIL SEISCIENTOS SETENTA Y NUEVE PESOS CON 55/100 M/CTE ($1.433.679,55) dando como resultado un valor neto de CATORCE MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y TRES PESOS CON 33/100 ($14.835.343,33) con abono en cuenta bancaria, realizado en Bancolombia.
Igualmente, mediante resolución No (sic) RDP 042841 del 17 de septiembre de 2013 se ordenó: (…) “ARTÍCULO PRIMERO: MODIFICAR la parte motiva pertinente y los artículos Primer y Tercero de la Resolución No. (sic) PAP 045610 del 25 de marzo de 2011, los cuales quedarán así:
ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento a la sentencia proferida por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección b y en consecuencia reliquidar la pensión de vejez de la señora LYDA STELLA DÍAZ VDA DE AMÉZQUITA, ya identificada, elevando la cuantía de la misma a la suma de $3,756,481 (TRES MILLONES SETECIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y UN PESOS M/CTE), efectiva a partir del 21 de noviembre de 2005, pero con efectos fiscales una vez demuestre el retiro definitivo del servicio.
De conformidad con lo ordenado por el fallo objeto de cumplimiento.” (…) Que una vez revisados los aplicativos de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, se evidencia que el área de nómina del PATRIMONIO AUTÓNOMO BUENFUTURO DE CAJANAL EN LIQUIDACIÓN realizó la inclusión de la precitada resolución a favor de la señora LYDA STELLA DÍAZ VDA DE AMÉZQUITA […], con el nuevo valor pensión en el mes de marzo de 2014 y el retroactivo en el mes de marzo de 2014, reportándose por concepto de mesadas atrasadas por el período comprendido entre el 21 de noviembre de 2005 (fecha de efectos 9 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04186 01 (0446-2018) Demandante: Lyda Stella Díaz viuda de Amézquita fiscales) al 28 de febrero de 2014 (mes anterior a la inclusión en nómina de la resolución RDP 042841 del 17 de septiembre de 2013) la suma de CIENTO NOVENTA Y SIETE MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y CINCO PESOS CON 65/100 M/CTE ($197.596.465,65).
Así mismo por concepto de indexación (Artículo 178 del anterior C.C.A.) por el período comprendido entre el 21 de noviembre de 2005 (fecha de efectos fiscales) al 04 de septiembre de 2009 (fecha de ejecutoria del fallo objeto de cumplimiento) la suma de SIETE MILLONES SETECIENTOS DIECIOCHO MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y TRES PESOS CON 78/100 M/CTE ($7.718.393,78).
Se aclara que la anterior suma de dinero corresponde al valor bruto reportado al cual debe restársele el valor de los descuentos por aportes en salud por la suma de VEINTIÚN MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y SEIS PESOS CON 52/100 M/CTE ($21.245.836,52) dando como resultado un valor neto de CIENTO OCHENTA Y CUATRO MILLONES SESENTA Y NUEVE MIL VEINTIDÓS PESOS CON 91/100 ($184.069.022,91 con abono en cuenta bancaria, realizado en Bancolombia.13 [Negritas propias del original] Luego de estudiar los supuestos de hecho y de derecho del presente asunto, la Sala encuentra mérito suficiente para revocar el auto apelado, por las siguientes razones: A juicio de la accionante, el tribunal incurrió en un error al momento de realizar sus cálculos, ya que habría imputado los pagos que hizo la entidad ejecutada a capital e intereses, en ese orden, en contravía de la regla que prevé el artículo 1653 del Código Civil, a saber:
ARTÍCULO 1653. <IMPUTACIÓN DEL PAGO A INTERESES>. Si se deben capital e intereses, el pago se imputará primeramente a los intereses, salvo que el acreedor consienta expresamente que se impute al capital. Si el acreedor otorga carta de pago del capital sin mencionar los intereses, se presumen éstos pagados. En relación con este tema, vale la pena destacar que la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante auto del 6 de junio de 2019, avocó el conocimiento del proceso 11001 33 42 048 2016 00009 01 (2914-2018), con el fin de emitir sentencia de unificación jurisprudencial frente a varios temas, entre ellos el que se relaciona con la imputación de pagos.
De la providencia mencionada se extraen los siguientes apartes: ii) Determinación de la imputación de pagos realizados en el curso de la ejecución. Sobre el particular, se advierten prima facie dos posturas teóricas: 13 Folio 75. 10 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04186 01 (0446-2018) Demandante: Lyda Stella Díaz viuda de Amézquita Tesis uno: Los pagos que se efectúan a capital deben imputarse primero a intereses en los términos del art. 1653 del código civil, como quiera (sic) que la obligación que tienen las entidades de pagar intereses moratorios, se rige por el principio de igualdad, de tal manera que el estado debe cumplir sus obligaciones dinerarias en los mismos términos que se exige para los particulares.
Tesis dos: Los pagos que se efectúan a capital deben mantener tal carácter. Ello porque en los procesos ejecutivos derivados se sentencias que reconocen derechos pensionales no tiene cabida la institución de las obligaciones reguladas por el Código Civil, toda vez que su aplicación conllevaría a la capitalización de intereses «anatocismo»; práctica que ésta (sic) prohibida en el ordenamiento legal.14 [Negritas y cursivas propias del original] Sin embargo, en este momento no se ha proferido la sentencia de unificación anunciada, razón por la cual le corresponde a la Sala adoptar una decisión según las reglas de derecho que definen la forma en que deben imputarse los pagos realizados para cumplir las obligaciones.
En ese escenario, la Sala advierte que no existe una norma jurídica especial que permita determinar cómo deben distribuirse los pagos que realiza el Estado para satisfacer las obligaciones que están a su cargo, consignadas en documentos que presten mérito ejecutivo, si primero a capital y luego a intereses o viceversa. Por lo anterior, de acuerdo con el artículo 8 de la Ley 153 de 1887, «[c]uando no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho».
Así las cosas, a falta de una norma que regule de manera especial la imputación de pagos cuando la parte deudora es una entidad del Estado, resulta procedente acudir al artículo 1653 del Código Civil, ya citado, según el cual, «[s]i se deben capital e intereses, el pago se imputará primeramente a los intereses, salvo que el acreedor consienta expresamente que se impute al capital».
En igual sentido lo ha precisado la Sección Tercera de esta corporación: 18. Igualmente, conviene señalar que la afirmación del Tribunal según la cual “[c]uando la[s] entidad[es] pagan la[s] sentencia[s] se encuentran pagando el capital insoluto de la[s] obligaci[ones]” no es correcta. Si bien los artículos 192 y siguientes del CPACA desarrollan varios aspectos relacionados con la efectividad de condenas contra entidades públicas, en materia de la imputación de los pagos realizados guardan silencio.
En ese sentido, la Sala recuerda, como ya tuvo la oportunidad de precisarlo esta Subsección, que al pago de condenas contra entidades públicas 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto del 6 de junio de 2019, expediente 11001 33 42 048 2016 00009 01 (2914-2018), M.P., Gabriel Valbuena Hernández. 11 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04186 01 (0446-2018) Demandante: Lyda Stella Díaz viuda de Amézquita resulta aplicable la regla de imputación del pago consagrada en el inciso primero del artículo 1653 del Código Civil, en virtud de la cual, cuando una obligación consiste en pagar un capital e intereses, “el pago se imputa primeramente a los intereses, salvo que el acreedor consienta expresamente que se impute al capital”. 19.
Establecido lo anterior, la Sala verificará si el Tribunal acertó al declarar probada la excepción de pago propuesta por la CVP. De entrada, debe decirse que la Sala únicamente tendrá en cuenta los pagos realizados por la CVP el 25 de abril de 2013 y el 16 de enero de 2014, y que desestimará el depósito judicial efectuado a órdenes del Tribunal en enero de 2017; lo anterior, comoquiera que dicho “pago” no cumplió los requisitos del pago por consignación previstos en los artículos 1656 y siguientes del Código Civil y 381 del Código General del Proceso (CGP) y, en esa medida, del mismo no es posible derivar los efectos extintivos de la obligación a que hacen referencia tales normas. 20.
Comoquiera que Orlando Sepúlveda Cely únicamente presentó en debida forma la solicitud de pago de la condena hasta el 22 de enero de 2013 –lo que trajo como consecuencia la cesación de la causación de intereses desde el 28 de octubre de 2012 y hasta el 22 de enero de 2013, en los términos del artículo 192 del CPACA–, entre el 28 de julio de 2012 –fecha a partir de la cual la Sentencia de 22 de marzo de 2012 quedó ejecutoriada– y el 24 de abril de 2013 –un día antes del primer pago efectuado por la CVP–, sobre la condena de $1.016.518.045,oo se causaron intereses moratorios a una tasa equivalente a la DTF, por un valor de $25.399.706,25.
Como el pago de $1.016.518.045,oo realizado el 25 de abril de 2013 se imputó primero a los intereses y luego al capital, a partir de esa fecha quedó un saldo de capital de $25.399.706,25 sobre el cual se causaron intereses moratorios a una tasa equivalente a la DTF, hasta el 28 de mayo de 2013, y luego a la tasa comercial moratoria, hasta el 15 de enero de 2014 –un día antes del segundo pago efectuado por la CVP–, por un valor de $4.758.471,65 (ver anexos 1 y 2). 21.
En ese orden de ideas, en la medida en que, a 15 de enero de 2014, la CVP adeudaba a Orlando Sepúlveda Cely $25.399.706,25 por concepto de saldo del capital y $4.758.471,65 por concepto de intereses moratorios, y que ese mismo día le pagó $66.949.912,oo, la Sala concluye que el Tribunal acertó al declarar probada la excepción de pago propuesta por la entidad ejecutada.15 [Cursivas propias del original] Igualmente, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, bajo el entendido de que, si las administradoras de fondos de pensiones imputan los pagos de los particulares a intereses y a capital, en ese orden, no hay justificación para que no pueda aplicarse esa regla cuando la obligación está a cargo de la entidad: […] si las administradoras de pensiones tienen la facultad de imputar el pago de un determinado período, en primer lugar, «al interés de mora por los aportes no pagados oportunamente y correspondientes al período declarado», no hay fundamento válido para no asumir que cuando esa misma entidad no ha procedido con la diligencia y el cuidado que le impone su condición de administradora de un sistema que involucra en muchos casos derechos fundamentales, deba impartirse la misma solución, de suerte que si, como en el caso actual, se presenta una tardanza aproximada de 3 años, los intereses moratorios que, como ya se dijo, se causan una vez vencido el plazo de 4 meses contados desde la petición, deben cubrirse antes de proceder al abono del retroactivo pensional, y en ese sentido abona a la definición lo establecido 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 8 de septiembre de 2021, expediente 25000 23 36 000 2015 00386 01 (59.004), M.P., Alberto Montaña Plata. 12 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04186 01 (0446-2018) Demandante: Lyda Stella Díaz viuda de Amézquita en el artículo 1659 [1653] del Código Civil, según el cual «Si se deben capital e intereses, el pago se imputará primeramente a los intereses, salvo que el acreedor consienta expresamente que se impute al capital».16 [Cursivas propias del original] Por otro lado, en idéntica línea de interpretación, la doctrina se ha ocupado de la imputación de pagos frente a las obligaciones a cargo de una entidad estatal, así: Para el caso de las obligaciones susceptibles de cobrarse por la vía de los procesos ejecutivos que se surten ante la jurisdicción administrativa se tiene que son aquellas que provienen de providencias judiciales – autos, sentencias y laudos arbitrales – y otras de naturaleza contractual incluyendo los actos administrativos derivados de dicha actividad que reúnen las calidades de título ejecutivo, sin embargo, no existe ni en el CPACA ni en el CGP, una norma procesal que prevea cómo opera la imputación de pagos parciales frente a esas obligaciones en las que interviene como sujeto de ellas una entidad estatal.
Tampoco identificamos una norma de carácter sustancial que prevea un método especial para imputar los abonos que haga un deudor en el marco de una acreencia estatal, provenga de título judiciales o contractuales. En este orden de ideas, es la Ley 153 de 1887 y el Código Civil, quienes suplen ese vacío pues no existe una regla propia del derecho administrativo que prevea una disposición especial a aquella que contiene el precitado artículo 1653.
Así, por un lado, el artículo 8 de la Ley 153 dispone: “Cuando no hay exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho” y por el otro, el artículo 1653 del Código Civil, sí regula un caso semejante.
Así las cosas, creemos que cuando el juez administrativo conoce de una ejecución en la que el deudor efectúa o prueba pagos parciales a la obligación estatal, no puede aplicar una regla diferente a la prevista en el artículo 1653 del Código Civil, como sería por ejemplo aquella que enseña que todo pago parcial se imputa primero a capital, porque sencillamente no existe.
El asunto, en estos momentos, se somete al régimen general de las obligaciones, salvo claro está que el Legislador decidiese intervenir para establecer un criterio distinto. Por otro lado, aquellas consideradores jurídicas que recaen sobre la protección al patrimonio público que debe proveer el juez con la consecuente inaplicabilidad del artículo 1653 del Código Civil en estos casos, exigirán entonces identificar y aplicar una norma legal concreta que reemplace aquella antiquísima que reposa en el precitado código o incluso entonces creando una regla judicial.17 Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que, ante la falta de una disposición especial que determine la regla de imputación de pagos en el marco de las obligaciones a cargo del Estado, debe seguirse el artículo 1653 del Código Civil, aplicable en virtud del artículo 8 de la Ley 153 de 1887, sin perjuicio de que el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración normativa, establezca una pauta diferente. 16 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencia SL9854-2014 del 16 de julio de 2014, radicación n.° 41756, M.P., Elsy del Pilar Cuello Calderón. Esta tesis fue reiterada en la Sentencia SL4104-2018 del 15 de agosto de 2018, radicación n.° 66214, M.P., Donald José Dix Ponnefz. 17 RODRÍGUEZ TAMAYO, Mauricio Fernando, La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa, 6.ª edición, Medellín, Librería Jurídica Sánchez R., 2021., página 716. 13 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04186 01 (0446-2018) Demandante: Lyda Stella Díaz viuda de Amézquita En este punto, vale la pena precisar que, para la Sala, la regla señalada por el artículo 1653 del Código Civil no viabiliza, per se, el anatocismo, ya que, una vez imputado el pago a intereses y a capital, en ese orden, podrían seguirse causando intereses de mora sobre el excedente que quede por concepto de capital, mas no se trataría de intereses calculados sobre intereses.
Además, considerar la eventual inconveniencia de aplicar la norma mencionada, por la razón aludida, implicaría asumir que el Código Civil incurre en contradicción, pues prohíbe el anatocismo y, a la vez, lo permite a través del procedimiento de imputación de pagos, lo cual no es acertado. De acuerdo con lo anterior, la Sala observa que el fallo del 2 de mayo de 2013, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, quedó ejecutoriado el 28 de junio de 2013.
Por lo tanto, de acuerdo con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo,18 en consonancia con la Sentencia C-188 de 1999, dictada por la Corte Constitucional,19 se empezaron a causar intereses de mora a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia, es decir, desde el 29 de junio de 2013. De ahí que, para el 25 de enero de 2014, fecha en la cual se habría pagado el valor correspondiente al capital indexado a la ejecutoria,20 la UGPP le debía a la señora Lyda Stella Díaz viuda de Amézquita el capital más los intereses de mora, razón por la cual la entidad ejecutada tenía que observar la imputación de pagos prevista en el artículo 1653 del Código Civil.
Asimismo, el ejercicio aritmético que realizó el tribunal para librar el mandamiento ejecutivo debía seguir la regla establecida en la norma citada, esto es: imputar los $ 184.069.022 COP (valor pagado por la UGPP) a los intereses de mora causados 18 Norma procesal que rigió el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 19 En la citada sentencia, la Corte Constitucional declaró inexequibles las expresiones «durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria» y «después de este término», contenidas en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, bajo el entendido de que «[…] a menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago -evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales-, los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de dieciocho (18) meses que el precepto contempla para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria». 20 Así lo expresó la parte demandante.
Sin embargo, vale la pena precisar que, según la certificación del 27 de agosto de 2014, expedida por el subdirector de nómina de pensionados de la UGPP, el retroactivo se habría pagado en el mes de marzo de 2014, así: «[…] y el retroactivo en el mes de marzo de 2014, reportándose por concepto de mesadas atrasadas por el período comprendido entre el 21 de noviembre de 2005 (fecha de efectos fiscales) al 28 de febrero de 2014 (mes anterior a la inclusión en nómina de la resolución RDP 042841 del 17 de septiembre de 2013) la suma de ciento noventa y siete millones quinientos noventa y seis mil cuatrocientos sesenta y cinco pesos con 65/100 m/cte ($197.596.465,65)».
Sin embargo, en la liquidación presentada con la demanda, la parte interesada en la ejecución (accionante) indicó que la entidad ejecutada realizó el pago parcial el 25 de enero de 2014. Este aspecto no fue objeto de reproche en el recurso de apelación, razón por la cual la Sala tomará como fecha del pago parcial el 25 de enero de 2014, tal como lo dedujo el tribunal. 14 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04186 01 (0446-2018) Demandante: Lyda Stella Díaz viuda de Amézquita desde el 29 de junio de 2013, en primer lugar, y, luego, al capital indexado a la ejecutoria de la sentencia (28 de junio de 2013).
No obstante, la Sala advierte que el a quo se limitó a calcular los intereses de mora desde el 29 de junio de 2013 hasta el 25 de enero de 2014, y libró mandamiento ejecutivo por la suma que resultó de la respectiva operación, lo cual significa que no siguió la regla de imputación de pagos señalada en el artículo 1653 del Código Civil.
Si el tribunal hubiera observado la norma mencionada, habría imputado los $ 184.069.022 COP a los intereses moratorios, y, posteriormente, habría determinado el saldo insoluto que pudo haber quedado del capital, sobre el cual, a su vez, se pudieron generar intereses de mora (estos intereses se calculan sobre el capital insoluto que quedó después de aplicar la regla de imputación de pagos que prevé el artículo 1653 del Código Civil, mas no sobre los intereses moratorios iniciales).
Ahora bien, la Sala debe precisar que la señora Lyda Stella Díaz viuda de Amézquita no persigue pagos por concepto de capital, sino de intereses moratorios causados desde el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia. Por lo tanto, el tribunal deberá ser cuidadoso al momento de definir si libra mandamiento ejecutivo o no, con el fin de resolver, exclusivamente, lo pretendido por la accionante.
En esas condiciones, y teniendo en cuenta que no le corresponde al juez de segunda instancia determinar si se libra o no mandamiento ejecutivo,21 la Sala revocará el auto apelado y ordenará al a quo establecer si resulta viable librar mandamiento ejecutivo o no a favor de la demandante, previa liquidación que observe la pauta de imputación de pagos establecida en el artículo 1653 del Código Civil. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que existen algunas inconsistencias en la liquidación 21 Mediante Sentencia SU-041 de 2018, la Corte Constitucional señaló que el juez de segunda instancia debe permitir que el a quo estudie los requisitos formales del título de recaudo y, en general, haga los análisis de orden fáctico y jurídico que le permitan arribar a la decisión de librar o no el mandamiento ejecutivo, actuación que propende al respeto del ámbito de competencia del juez de primera instancia y optimiza las garantías de contradicción y de doble instancia de los sujetos procesales. 15 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04186 01 (0446-2018) Demandante: Lyda Stella Díaz viuda de Amézquita realizada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, razón por la cual se revocará el auto apelado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Revocar el auto del 19 de septiembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. En su lugar, se ordena al a quo analizar si resulta viable librar mandamiento ejecutivo o no, previa liquidación que observe la regla de imputación de pagos prevista en el artículo 1653 del Código Civil, teniendo en cuenta los motivos esbozados previamente.
Segundo. Una vez ejecutoriada la presente decisión, por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.