Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001-23-33-000-2018-00219-01 (0939-2023) Demandante: Elvira Hernández Sánchez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Pensión gracia – Tiempos válidos para el reconocimiento SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 4 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual se concedieron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Elvira Hernández Sánchez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución RDP 037701 del 6 de octubre de 2016 y del auto ADP 008650 del 14 de noviembre de 2017, por medio de los cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 2 le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, 1 En lo sucesivo CPACA 2 En adelante Ugpp. 2 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00219-01 (0939-2023) Demandante: Elvira Hernández Sánchez solicitó: i) el reconocimiento y pago de la pensión gracia a partir del 8 de octubre de 2014, con el 75% del promedio mensual de lo percibido en el último año previo a adquirir el estatus; ii) el pago de los reajustes previstos en la Ley 71 de 1988 y la variación del IPC, de las sumas adeudadas; iii) el pago de los intereses moratorios previstos en el artículo 192 del CPACA; y iv) la condena en costas a la entidad demandada. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Elvira Hernández Sánchez nació el 8 de octubre de 1964, por lo que en el año 2014 cumplió 50 años de edad. 3.2. Se vinculó al servicio educativo oficial en los siguientes términos: Acto administrativo Desde Hasta Tipo de vinculación Tiempo total Decreto municipal 065 de 10/10/1980 10/10/1980 31/12/1992 Propiedad nacionalizado 4.401 Contratos de prestación de servicios 01/01/1993 30/09/1994 Territorial municipal 271 Decreto municipal 115 de 05/12/1994 01/10/1994 La actualidad Territorial municipal 2.528 3.3.

El 7 de junio de 2016 solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negado por la Ugpp, a través de la Resolución RDP 037701 del 6 de octubre de 2016, por cuanto no tuvo en cuenta el tiempo de servicio prestado en el año 1994. Contra esta decisión no se presentaron recursos, toda vez que no fue notificada en debida forma. 3.4.

En el año 2017 solicitó nuevamente el reconocimiento de la prestación, pero mediante auto ADP 008650 del 14 de noviembre de 2017 fue negado. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 25 y 53 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 de la Ley 24 de 1947; 4 de la Ley 4 de 1966; 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; 1, 2, 3, 5 y 6 de la Ley 2277 de 1979; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 2, 3, 4, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; 14 de la Ley 100 de 1993; 7, 34, 37, 38 y 41 de la Ley 715 de 2001; 42 y 80 de la Ley 1437 de 2011; y 5 del Decreto Reglamentario 1743 de 1966. 5.

En cuanto al concepto de violación, expuso que los actos demandados 3 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00219-01 (0939-2023) Demandante: Elvira Hernández Sánchez infringieron de manera directa las normas de rango constitucional y legal, al incurrir en falsa motivación, por cuanto desconoció que la demandante ejerció como docente territorial en planteles de igual categoría, por más de 20 años, que al momento de presentar la solicitud contaba con más de 50 años de edad y que ejerció su profesión con buena conducta. 1.2.

Contestación de la demanda 6. La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos3: 6.1. El tiempo de servicio comprendido entre el 1º de enero de 1993 y el 30 de septiembre de 1994 fue ejercido mediante contratos de prestación de servicio, por lo cual no resultaba computable, puesto que no se trata de una relación legal y reglamentaria, máxime cuando, con ocasión de esa relación contractual no se declaró la existencia de una relación laboral encubierta. 6.2.

Asimismo, el tiempo laborado desde el 1º de octubre de 1994 fue en virtud de una vinculación de orden nacional, según la certificación proferida el 13 de marzo de 2016, por la Secretaría de Educación de Nariño. Adicionalmente, en el plenario no se acreditó que la docente se hubiese desempeñado en el cargo con buena conducta. 6.3. De acuerdo con lo anterior, las resoluciones demandadas se expidieron de conformidad con la normativa que rige el reconocimiento de la pensión requerida, comoquiera que para acceder a este se deben acreditar 20 años de servicio en calidad de docente territorial o nacionalizado. 6.4.

Propuso como excepciones las siguientes: i) prescripción del derecho respecto de los contratos de prestación de servicio, ii) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; iii) cobro de lo no debido y iv) prescripción. 1.3. La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Nariño en sentencia del 4 de octubre de 20224 declaró configurado el silencio administrativo respecto de la solicitud de reconocimiento pensional y la nulidad del acto ficto derivado de este y, en consecuencia, condenó a la Ugpp al reconocimiento y pago de la pensión gracia a partir del 8 de octubre de 2014, con el 75% de todo lo devengado en el año anterior al momento de adquirir el estatus y condenó en costas. 3 Índice 2 de Samai, actuación denominada «ED_52001233300020180021(.zip) NroActua 2». 4 Índice 2 de Samai, actuación denominada «ED_52001233300020180021(.zip) NroActua 2». 4 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00219-01 (0939-2023) Demandante: Elvira Hernández Sánchez 8.

Para tal efecto, se pronunció en estos términos: 8.1. En el presente asunto se configuró el silencio administrativo respecto de la solicitud de reconocimiento que presentó la docente el 22 de agosto de 2017, puesto que, a través del Auto ADP 008650 del 14 de noviembre de ese año, la Ugpp se limitó a señalar que ya se había pronunciado frente a la reclamación en virtud de la Resolución 37701 del 6 de octubre de 2016, de ahí que no pueda afirmarse que con dicho acto se brindaba una respuesta de fondo a la nueva solicitud. 8.2.

En cuanto a los requisitos de la prestación pretendida, según el material probatorio, la demandante se vinculó al servicio educativo entre el 10 de octubre de 1980 y el 31 de diciembre de 1992 y entre el 5 de diciembre de 1994 y el 8 de octubre de 2014. 8.3. En relación con la vinculación que ostentó desde el año 1994, se acreditó que fue del orden territorial, por cuanto el acto de nombramiento (Decreto 115 de 1994) fue suscrito por la autoridad municipal, sin la intervención de la Nación o alguno de los representantes ministeriales. 8.4.

En relación con la buena conducta desempeñada, se concluyó que en su contra no fue expedida sanción disciplinaria alguna y tampoco se corroboró la existencia de algún documento allegado por la Ugpp que desvirtuara su honestidad o implicara negar el reconocimiento pensional. 8.5. Finalmente, resultó probado que la docente acreditó la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia y adquirió el estatus el 8 de octubre de 2014, puesto que contó con una vinculación territorial antes del 31 de diciembre de 1980, 20 años de servicio en el mismo orden y 50 años de edad, de manera que se ordenó el reconocimiento desde esa fecha al no haber operado la prescripción. 1.4.

El recurso de apelación 9. La Ugpp interpuso recurso de apelación y expuso los siguientes argumentos5: 9.1. El Tribunal de primera instancia desconoció que la docente no cumplió con los requisitos de las leyes 91 de 1989 y 114 de 1913, pues si bien acreditó una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 como profesora del orden municipal, lo cierto es que, según la certificación de información laboral 950 5 Índice 2 de Samai, actuación denominada «ED_52001233300020180021(.zip) NroActua 2». 5 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00219-01 (0939-2023) Demandante: Elvira Hernández Sánchez proferida el 13 de marzo de 2016 por la Secretaría de Educación de Nariño, el tiempo de servicio que prestó entre el 1º de octubre de 1994 y el 13 de junio de 2016 lo hizo en virtud de una vinculación de orden nacional, de manera que dicho lapso no puede ser computado para el reconocimiento pretendido. 9.2.

A través del auto ADP 008650 del 14 de noviembre de 2017, en respuesta a la petición presentada el 22 de agosto de ese año, la entidad le informó a la demandante que no había lugar a emitir un nuevo pronunciamiento, en consideración a que dicha reclamación había sido resuelta con la Resolución RDP 37701 del 6 de octubre de 2016, por lo que, contrario a lo concluido por el a quo, no se configuró el silencio administrativo.

Asimismo, el referido auto no fue recurrido, lo cual implicó el incumplimiento de los presupuestos procesales para presentar la demanda objeto de estudio. 9.3. Finalmente, el tribunal condenó en costas sin tener en cuenta que la conducta de la defensa no fue abusiva, temeraria o reprochable, por lo anterior en caso de acceder a las pretensiones de la demanda, solicitó la revocatoria de esa decisión. 1.5.

Intervenciones en segunda instancia 10. Toda vez que la UGPP solicitó confirmar la sentencia proferida en primera instancia, pero no aportó ni requirió la práctica de pruebas, como tampoco lo hizo la demandante, ni se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA. 1.6.

El Ministerio Público 11. En esta oportunidad el Ministerio Público no rindió concepto. 2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico 12. Se circunscribe a resolver ¿si Elvira Hernández Sánchez acreditó los 20 años de servicio en calidad de docente para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada según las normas que la regulan? 6 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00219-01 (0939-2023) Demandante: Elvira Hernández Sánchez 2.3.

Marco normativo 2.3.1. Sobre la pensión gracia y su compatibilidad con la pensión de jubilación La pensión gracia 13. La Ley 114 de 19136 creó la pensión gracia, como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta. 14.

En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación7 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación». 15.

Posteriormente, las Leyes 116 de 19288 y 37 de 19339, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. 16. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así10: «El numeral 3º.

Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). 6 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 8 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 9 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 7 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00219-01 (0939-2023) Demandante: Elvira Hernández Sánchez Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». 17. Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197511 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198912, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980». 18.

Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200013 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio. 19.

Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala14 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.

Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un 11 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 12 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 13 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 14 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 8 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00219-01 (0939-2023) Demandante: Elvira Hernández Sánchez Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198915 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.

Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original). 20.

Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201816, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el 15 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 16 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 9 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00219-01 (0939-2023) Demandante: Elvira Hernández Sánchez pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial». 21.

En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202217, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».18 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 18 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 10 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00219-01 (0939-2023) Demandante: Elvira Hernández Sánchez requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». 22. En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.

No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.4. Caso concreto 2.4.1. Hechos probados 23. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 23.1.

Elvira Hernández Sánchez nació el 8 de octubre de 196419. 23.2. A través del Decreto 065 del 10 de octubre de 1980 «[p]or medio del cual se hace un nombramiento de maestra para la escuela rural Mixta de San Antonio de la Mar» (sic), el alcalde de El Charco (Nariño) debido a la «imperiosa necesidad [de un] maestro municipal en la escuela rural mixta de San Antonio de la Mar, por la cantidad de alumnos» la nombró maestra municipal.

Cargo del cual tomó posesión el 10 de octubre de ese año, según el acta de posesión suscrita por el alcalde y el secretario20. 23.3. El 1º de enero de 1985 tomó posesión del cargo de maestra municipal de la Escuela Urbana de Varones de El Charco (Nariño), en virtud del Decreto 003 del 1º de enero de 1985 proferido por la alcaldía municipal, comunicado mediante el 19 Índice 2 de Samai, actuación denominada «ED_52001233300020180021(.zip) NroActua 2». 20 Índice 2 de Samai, actuación denominada «ED_52001233300020180021(.zip) NroActua 2». 11 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00219-01 (0939-2023) Demandante: Elvira Hernández Sánchez oficio 007, según el acta suscrita en esa fecha por el alcalde y el secretario privado21. 23.4.

A través del Decreto 064 del 30 de agosto de 1991 el alcalde de El Charco (Nariño) la reeligió como maestra municipal, en igual sentido fueron proferidos los decretos 121 de 1992 y 139 de 199322. 23.5. Mediante el Decreto 115 del 5 de diciembre de 1994 «[p]or el cual se nombran en propiedad unos docentes» (sic) el alcalde de El Charco (Nariño) en ejercicio de sus atribuciones legales y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 60 de 1993 [que ordenó la incorporación de los docentes vinculados por contrato a los servicios educativos estatales], la nombró en propiedad como docente por incorporación a la nómina de personal nacionalizado en la Escuela Urbana de Varones de El Charco (Nariño)23. 23.6.

El 7 de diciembre de 2015, el alcalde y el jefe de archivo del municipio de El Charco (Nariño), certificaron que la docente figura con la siguiente información respecto de los actos administrativos de nombramiento24: Acto administrativo Novedad Decreto 065 del 10 de octubre de 1980 Nombramiento como maestra municipal de la Escuela Rural Mixta San Antonio de la Mar Reelegida en igual cargo y plantel desde 1981 hasta 1984 Acta de posesión 009 del 1º de enero de 1985 Se posesionó como maestra municipal de la Escuela Urbana de Varones de El Charco Relegida en igual cargo y plantes desde 1986 hasta 1994 Decreto 115 del 5 de diciembre de 1994 Nombramiento en propiedad como docente por incorporación a la nómina de personal nacionalizado en la Escuela Urbana de Varones de El Charco 23.7.

El 13 de diciembre de 2015 y el 13 de marzo de 2016 el alcalde del municipio de El Charco (Nariño) y el auxiliar administrativo de recursos humanos de la Secretaría de Educación del departamento de Nariño, mediante el formato único para la expedición de la historia laboral certificaron que trabajó como docente de primaria con vinculación de orden municipal: i) desde el 10 de octubre de 1980 hasta el 31 de diciembre de 1992 en la Escuela Rural Mixta San Antonio de El Charco (Nariño), según el decreto de nombramiento 065, ii) desde el 1º de enero 21 Índice 2 de Samai, actuación denominada «ED_52001233300020180021(.zip) NroActua 2». 22 Índice 2 de Samai, actuación denominada «ED_52001233300020180021(.zip) NroActua 2». 23 Índice 2 de Samai, actuación denominada «ED_52001233300020180021(.zip) NroActua 2». 24 Índice 2 de Samai, actuación denominada «ED_52001233300020180021(.zip) NroActua 2». 12 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00219-01 (0939-2023) Demandante: Elvira Hernández Sánchez de 1993 en la Escuela Urbana de Varones de El Charco (Nariño), hasta el 30 de septiembre de 1994, según contrato de trabajo 00 y iii) desde el 5 de diciembre de 1994 en la Escuela Urbana de Varones de El Charco (Nariño), según el derecho de nombramiento 11525. 23.8.

Mediante la Resolución 037701 del 6 de octubre de 2016 la Ugpp le negó el reconocimiento de la pensión gracia, al considerar que el tiempo de servicio prestado por la docente no era suficiente para acceder a la prestación, puesto que la labor ejercida desde el 1º de octubre de 1994 fue en virtud de una vinculación del orden nacional26. 23.9.

El 7 de diciembre de 2016, en respuesta a la solicitud de notificación 201620054088462, la Ugpp le manifestó que la Resolución 037701 fue notificada por correo electrónico el 11 de noviembre de 2016 y le adjuntó copia del acto administrativo27. 23.10. Mediante el auto ADP 008650 del 14 de noviembre de 2017, la Ugpp respondió la solicitud de reconocimiento pensional presentada el 22 de agosto de ese año, para tal efecto indicó que mediante la Resolución RDP 37701 del 6 de octubre de 2016 fue negada la petición de reconocimiento de la pensión gracia, de manera que al no allegarse nuevos elementos probatorios, reiteraba la decisión prevista en el mencionado acto administrativo28. 23.11.

El 19 de agosto de 2017, la Procuraduría General de la Nación certificó que la demandante no registró sanciones ni inhabilidades29. 2.5. Análisis sustancial 24. El Tribunal Administrativo de Nariño declaró configurado el silencio administrativo y accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que Elvira Hernández Sánchez acreditó los requisitos para el reconocimiento de una pensión gracia. 25.

La Ugpp solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia, por cuanto la vinculación que ostentó la demandante a partir del 1º de octubre de 1994 era del orden nacional, por lo que no contaba con los 20 años de servicio como docente con vinculación territorial o nacionalizada exigidas por las normas que rigen el reconocimiento de la prestación pretendida.

Lo anterior, con sustento en la 25 Índice 2 de Samai, actuación denominada «ED_52001233300020180021(.zip) NroActua 2». 26 Índice 2 de Samai, actuación denominada «ED_52001233300020180021(.zip) NroActua 2». 27 Índice 2 de Samai, actuación denominada «ED_52001233300020180021(.zip) NroActua 2». 28 Índice 2 de Samai, actuación denominada «ED_52001233300020180021(.zip) NroActua 2». 29 Índice 2 de Samai, actuación denominada «ED_52001233300020180021(.zip) NroActua 2». 13 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00219-01 (0939-2023) Demandante: Elvira Hernández Sánchez certificación de información laboral 950 proferida el 13 de marzo de 2016, por la Secretaría de Educación de Nariño. 26.

De acuerdo con las pruebas aportadas en el presente asunto, la Sala encuentra acreditado que la demandante prestó sus servicios como docente municipal: i) en la Escuela Rural Mixta de San Antonio de la Mar entre el 10 de octubre de 1980 y el 31 de diciembre de 1984, durante 4 años, 2 meses y 21 días; ii) en la Escuela Urbana de Varones de El Charco (Nariño) entre el 1º de enero de 1985 y 31 de diciembre de 1992, durante 8 años; y iii) entre el 5 de diciembre de 1994 y el 8 de octubre de 2014 [fecha en la que cumplió 50 años de edad] en la Escuela Urbana de Varones de El Charco (Nariño), durante 19 años, 10 meses y 3 días.

Asimismo, se vinculó a través de contratos de prestación de servicios entre el 1º de enero de 1993 y el 30 de septiembre de 1994 en la Escuela Urbana de Varones de El Charco (Nariño). 27. Ahora bien, en consonancia con el recurso de apelación, la sala debe determinar si el tiempo de servicio prestado por la demandante a partir de 5 de diciembre de 2014, puede ser computado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. En relación con este periodo se advierte que en el certificado de la historia laboral proferido el 13 de marzo de 2016 por el auxiliar administrativo de recursos humanos de la Secretaría de Educación de Nariño se indicó que el régimen de pensiones fue nacional, pero nada se especificó respecto del tipo de vinculación. No obstante lo anterior, en el expediente obra el Decreto 115 del 5 de diciembre de 1994, mediante el cual el alcalde del municipio El Charco (Nariño), en ejercicio de sus atribuciones legales y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 60 de 1993 [que ordenó la incorporación de los docentes vinculados por contrato a los servicios educativos estatales], la nombró en propiedad como docente por incorporación a la nómina de personal nacionalizado en la Escuela Urbana de Varones de El Charco (Nariño), lo anterior permite tener certeza de la naturaleza de esta vinculación, que, como se explicó en el marco normativo y jurisprudencia, puede ser computada para efectos del reconocimiento de una pensión gracia. 28.

Ahora bien, en cuanto a la vinculación mediante contrato de prestación de servicio entre el 1º de enero de 1993 y el 30 de septiembre de 1994, es decir durante 1 año, 8 meses y 29 días, se advierte que esta Corporación ha manifestado que «resulta irrelevante que algunos periodos […] se hayan laborado a través de órdenes de prestación de servicios y no en propiedad, ya que el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece esa condición negativa para el cómputo de los años de servicios, pues resulta suficiente que el interesado demuestre haber servido al Magisterio como docente departamental, municipal o distrital en diversas épocas, para que los tiempos laborados puedan ser tenidos en cuenta en el monto del mínimo requerido (20 años).

Para la Sala, esa modalidad de vinculación no es ajena a 14 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00219-01 (0939-2023) Demandante: Elvira Hernández Sánchez quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, ya que las funciones que cumplen unos y otros son ‘similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado’»30. 29.

En consecuencia, para la Sala resulta viable tomar en cuenta el tiempo laborado en virtud de esa modalidad antes mencionada, de manera que el 5 de enero de 2001 completó los 20 años de servicio requeridos por la normatividad; sin embargo, fue hasta el 8 de octubre de 2014, fecha en la que cumplió 50 años de edad, cuando adquirió el estatus, como en efecto, concluyó el tribunal de primera instancia. 30.

Finalmente, la entidad apelante sostuvo que no se configuró el silencio administrativo, puesto que la petición presentada el 22 de agosto de 2017 fue respondida mediante el auto ADP 008650 del 14 de noviembre de 2017, a través del cual se indicó que no había lugar a emitir un nuevo pronunciamiento en razón a la falta de elementos nuevos que lo requiriera, comoquiera que en la Resolución RDP 37701 del 6 de octubre de 2016 fue negado el reconocimiento pretendido.

Asimismo, agregó que esa última no fue recurrida, por lo que no se cumplieron con los presupuestos procesales para presentar la demanda objeto de estudio. 31. En cuanto a la decisión de declarar configurado el silencio administrativo de la entidad respecto de la solicitud presentada el 22 de agosto de 2017, se encuentra que con ocasión de esta petición la Ugpp profirió el auto ADP 008650 del 14 de noviembre de 2017 en el que, al considerar que no se aportaron nuevos elementos probatorios, se reiteró «que por intermedio de la resolución No. RDP 37701 del 06 de octubre de 2016, esta entidad se pronunció de fondo respecto del reconocimiento de una pensión de sobrevivientes» (sic). 32.

En relación con el mencionado planteamiento, se encuentra que, aunque en el auto ADP 008650 del 14 de noviembre de 2017 la entidad de previsión no estudió la aptitud legal de Elvira Hernández Sánchez frente al reconocimiento pensional, sí definió de fondo su situación, puesto que con este, de manera indirecta le negó el reconocimiento de la pensión gracia, en la medida en que le reiteró lo decidido en la Resolución RDP 37701 que de manera expresa le negó lo pretendido y, además, le puso fin a la actuación administrativa en tanto, no le dio la posibilidad 30 Sentencia del 19 de enero de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. 15 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00219-01 (0939-2023) Demandante: Elvira Hernández Sánchez de recurrir el referido acto. 33.

Así las cosas, le asiste razón a la entidad de previsión en cuanto a que no se configuró el silencio administrativo, toda vez que, con el referido acto, de manera indirecta, se definió en sede administrativa la situación de la demandante. Así las cosas, se encuentra que el auto ADP 008650 del 14 de noviembre de 2017 es un acto definitivo expreso, de conformidad con el artículo 43 del CPACA, según el cual «son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación», como sucedió en el sub judice. 34.

Por lo anterior, se revocará el ordinal primero que declaró configurado el silencio administrativo respecto de la solicitud presentada el 22 de agosto de 2017. Asimismo, se modificará el ordinal segundo y en su lugar se declarará la nulidad de la Resolución RDP 37701 del 6 de octubre de 2016 y del auto ADP 008650 del 14 de noviembre de 2017, mediante los cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia. 2.6 Costas 35.

La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 36. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 37.

Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma31. 31 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 16 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00219-01 (0939-2023) Demandante: Elvira Hernández Sánchez 38.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 39. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala revocará el ordinal séptimo con el que se condenó en costas a la entidad demandada y se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3.

Conclusión 40. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que Elvira Hernández Sánchez acreditó los 20 años de servicio en calidad de docente territorial para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada según las normas que la regulan. 41. Asimismo, que contrario a lo concluido por el tribunal de primera instancia, en el sub judice no se configuró el silencio administrativo, sino que la actuación administrativa que inició la demandante con la reclamación presentada el 22 de agosto de 2027 fue definida a través del auto ADP 008650 del 14 de noviembre de 2017. 42.

Finalmente, en cuanto no se demostró que la Ugpp actuase con temeridad o mala fe, se revocará la condena en costas impuesta en el trámite de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el ordinal primero de la sentencia del 4 de octubre de 2022, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Nariño declaró configurado el silencio administrativo de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social frente a la solicitud de reconocimiento pensional presentada por Elvira Hernández Sánchez el 22 de agosto de 2017.

Segundo. Modificar el ordinal segundo de la sentencia proferida el 4 de octubre 17 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00219-01 (0939-2023) Demandante: Elvira Hernández Sánchez de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, y en su lugar: «SEGUNDO. - DECLARAR la nulidad de la Resolución RDP 37701 del 6 de octubre de 2016 y del auto ADP 008650 del 14 de noviembre de 2017, mediante los cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de Elvira Hernández Sánchez.» Tercero. Revocar el ordinal séptimo de la sentencia del 4 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, en cuanto condenó en costas a la entidad demandada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, en su lugar: «SÉPTIMO. - No condenar en costas» Tercero. Confirmar en todo lo demás la sentencia del 4 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño. Cuarto. Sin condena en costas.

Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. (VMT)