25000234200020170053601 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2017-00536-01 (3835-2019) Demandante: María Inés Fuyo Macias Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos como docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.

Docente interino. Aplicación de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora MARIA INES FUYO MACIAS instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 032148 del 31 de agosto de 2016, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante, de la RDP 040549 del 26 de octubre de 2016 y la RDP 042502 del 9 de noviembre de 2016, ambas de 2013, que confirmaron la negativa al resolver los recursos de reposición y apelación. 1 Folios 22 a 23.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00536-01 (3835-2019) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la prestación, con los reajustes anuales, y el retroactivo indexado de las mesadas adeudadas por dicho concepto, así como los intereses moratorios.

Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones de los artículos 192 del CPACA y se condene en costas a la parte accionada. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: La demandante fue docente en calidad de interina nombrada por la Resolución 17247 en la Escuela Rural El Hato en el municipio de Funza de 1974 (entre el 6 de septiembre y 20 de octubre de 1974).

Que estuvo vinculada como docente al servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá del 4 de septiembre de 1981 hasta el 9 de noviembre de 2015. Que cumplió los 50 años el día 5 de julio de 2001 y los 20 años laborados el día 21 de julio de 2001, por lo cual, solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia el día 8 de febrero de 2016, sobre la cual obtuvo respuesta negativa mediante las Resoluciones RDP 034148 del 31 de agosto de 2016, RDP 040549 del 26 de octubre de 2016 y RDP 042502 del 9 de noviembre de 2016.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 3 de abril de 20173, y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda al argumentar que la demandante no cumplió con los requisitos previstos para el reconocimiento de la pensión gracia, pues de las pruebas aportadas al proceso (certificados), no cumplen con los requisitos al no ser certificados en formato FOMAG y tampoco especifican el tipo de vinculación ni la fuente de origen de los recursos.

Propuso las excepciones que denominó: (i) inexistencia de las obligaciones demandadas y cobro de lo no debido, (ii) buena fe, (iii) prescripción, (iv) legalidad 2 Folios 23 y 24. 3 Folio 32. 4 Folio 35. 5 Folios 63 a 70. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00536-01 (3835-2019) de los actos administrativos demandados, (v) improcedencia de los intereses moratorios o indexación, y, (vi) improcedencia de imposición de costas procesales.

En la audiencia inicial6 el tribunal señaló que, salvo la excepción de prescripción, las demás excepciones propuestas no podían ser consideradas como previas, por tanto, serían resueltas en la sentencia, sin embargo, la prescripción solo se resolvería una vez se establezca si le asiste derecho a la demandante. En esta diligencia fijó el litigio en el sentido de determinar si la actora cumplía con los requisitos para ser acreedora de la pensión gracia. Señaló que no existía ánimo conciliatorio, efectuó la incorporación y el decreto de pruebas.

En la audiencia de pruebas7 incorporó las allegadas, dio por agotada la etapa probatoria; prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, para ordenar la presentación de los alegatos de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dictó sentencia el 31 de enero de 2019, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda, al argumentar que la señora María Inés Fuyo Macías demostró una vinculación previa al 31 de diciembre de 1980 como docente interina nacionalizada y cumplió con los 20 años de servicio como docente nacionalizada pues tuvo en cuenta los periodos laborados entre el 6 de septiembre al 20 de octubre de 1974 y del 4 de septiembre de 1981 al 1° de diciembre de 2015, al valorar los certificados laborales y demás documentos relacionados.

Que, respecto del material probatorio y el argumento del demandado en cuanto a la existencia del formato FOMAG, esto no es razón suficiente para desconocer la pensión solicitada, toda vez que en el expediente se encuentran los decretos de nombramiento y posesión para el periodo laborado como interina. Que la actora adquirió el estatus a partir del día 20 de julio de 2001, fecha en la que cumplió los 20 años de servicio, pero declaró la prescripción de las mesadas anteriores al 8 de febrero de 2013, pues solo hasta el 8 de febrero de 2016 la demandante elevó la solicitud para el reconocimiento de la prestación. EL RECURSO DE APELACIÓN9 La demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, al asegurar que la docente no cumple con los requisitos 6 Folios 102 a 107. 7 Folios 119 a 120. 8 Folios 133 a 140. 9 Folios 143 a 146.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00536-01 (3835-2019) necesarios para acceder a la pensión gracia pues los tiempos que pretende hacer no fueron acreditados a través de certificados con los formalismos legales aplicables, esto es, con el formato aprobado por el FOMAG.

Consideró que no procede la condena en costas de conformidad con el artículo 365 del CGP. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante10 y demandada11 presentaron escrito de alegaciones finales en el que reiteraron los argumentos expuestos en la demanda, contestación y en el recurso de apelación, respectivamente. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Segunda delegada ante el Consejo de Estado no efectuó pronunciamiento alguno12.

CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación territorial o nacionalizada previa al 31 de diciembre de 1980 y durante 20 años de servicio.

Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 10 Folios 175 a 177. 11 Folios 178 a 184. 12 Según constancia secretarial visible a folio 185 del expediente.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00536-01 (3835-2019) 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»13. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00536-01 (3835-2019) Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199714 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 15 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00536-01 (3835-2019) materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00536-01 (3835-2019) respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir entre otros observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,16 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. 16 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00536-01 (3835-2019) ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Docente interino Según el criterio ampliamente decantado por el órgano de cierre Vértice de la Jurisdicción Contencioso Administrativo los tiempos prestados como docente en interinidad también deben contabilizarse para efectos de la pensión. Así, en sentencia del 14 de noviembre de 201517, se precisó: «Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.

En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.

Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor (…)» (Negrillas y subrayas fuera de texto original). 17 Radicado: 52001-23-33-000-2013-00058-01 (2636-2014).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00536-01 (3835-2019) Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. En el asunto, en estudio, deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan en verificar si la actora acredita alguna vinculación como docente de carácter territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y si ostentó otras vinculaciones que le permitan acumular los 20 años de servicio necesarios para consolidar el derecho pensional en litigio.

Pues bien, frente al primer requisito enunciado relacionado con la edad, se observa que la señora María Inés Fuyo Macías nació el 5 de julio de 195018, de modo que cumplió los 50 años el 5 de julio del 2000. Según las pruebas obrantes en el expediente se encuentra que la demandante prestó sus servicios en condición de docente, así: • Periodo I: del 6 de septiembre de 1974 al 20 de octubre de 1974 Del material allegado al plenario puede evidenciarse que la docente fue nombrada interinamente por la Secretaría de Educación de Cundinamarca mediante la Resolución No. 01727 del 30 de septiembre de 197419, para reemplazar una licencia de maternidad desde el día 6 de septiembre de 1974 al 20 de octubre de 1974, lo cual también consta en el acta de posesión No. 1318, como se evidencia a continuación: 18 De conformidad con la copia de la cédula de ciudadanía visible a folio 26. 19 Folio 30 del archivo en pdf “FUYO MACIA MARIA INES” contenido en el CD “expediente administrativo” visible en el folio 92 del expediente.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00536-01 (3835-2019) En cuanto a la interinidad, para la Subsección es claro que los tiempos de servicio prestados bajo tal modalidad pueden ser valorados para efectos del reconocimiento de la pensión gracia20, siempre y cuando la misma se haya ejercido en plazas territoriales o nacionalizadas, pues el nombramiento efectuado de manera transitoria en nada afecta la prestación del servicio, cobrando relevancia en este caso la relación legal y reglamentaria sostenida por la docente.

Así las cosas, respecto a la plaza ocupada por la docente durante el periodo en estudio, es adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencia C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que: «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público […]» (Negrilla de la Sala) 20 Ver sentencia del 15 de febrero de 2024, radicado 25000-23-42-000-2014-02454-01 (2663-2019).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00536-01 (3835-2019) A diferencia de lo expuesto por el tribunal de primera instancia con base en el certificado No. 201509924421, el interregno analizado en esta oportunidad no puede considerarse del orden nacionalizado, pues como lo indica la citada jurisprudencia, es claro que antes de la Ley 43 de 1975 solo exisitían 2 plazas: nacional y territorial y la categoría nacionalizada sólo se contempló hasta el año 1975, por lo tanto, no es congruente atribuirle a un docente un vínculo que ni siquiera se había creado al momento en el que desempeñó su cargo.Tampoco puede derivarse que aun con una vinculación previa a dicho proceso la docente haya sido objeto del proceso de nacionalización pues su labor finalizó antes de la expedición de la mencionada ley.

Por tanto, en el entendido de que el periodo laborado por la reclamante (6 de septiembre de 1974 al 20 de octubre de 1974), fue anterior a la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975 (11 de diciembre de 1975)22, y en consideración a que en dicho tiempo sólo existían dos categorías de docentes oficiales, la territorial y la nacional, aplica a este caso para la educadora la calidad territorial del vínculo.

Lo anterior considerando que, del acto por el que se nombra a la demandante como docente interina, no se puede concluir que el cargo ejercido por la reclamante haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculada por la autoridad territorial en calidad de administrador del personal de la Nación en virtud de la desconcentración, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional.

A partir de los medios probatorios, se concluye que el nombramiento de la actora en este caso tuvo lugar por decisión autónoma del departamento de Cundinamarca, lo que indica que tal vínculo lo fue en calidad de docente territorial. En consecuencia, el periodo desempeñado por la señora María Inés Fuyo Macías entre el 6 de septiembre y 20 de octubre de 1974 (1 mes y 14 días), en calidad docente territorial interina debe ser incluido a efectos de acumular el tiempo de servicio para satisfacer el requisito de 20 años contemplado en la Ley 114 de 1913 en orden de consolidar el derecho a la pensión gracia, pues tal como lo ha reiterado la jurisprudencia, la interinidad en nada influye o distorsiona la naturaleza de la relación legal y reglamentaria, así como tampoco el efectivo desempeño de funciones como educador que son las que finalmente otorgan el derecho. • Periodo II: del 4 de septiembre de 1981 al 1° de diciembre de 2015 En el caso concreto, se observa que no fueron allegados ni el decreto nombramiento ni el acta de posesión de la actora relacionados con el periodo a analizar, en tal medida, es necesario analizar en conjunto todos los documentos aportados a la 21 Folio 9 del archivo en pdf “FUYO MACIA MARIA INES” contenido en el CD “expediente administrativo” visible en el folio 92 del expediente 22 Fecha de entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00536-01 (3835-2019) actuación, y no focalizarse solamente en el decreto a través del cual se nombró a la demandante porque a la luz de las disposiciones que gobiernan la pensión gracia, la naturaleza de la relación legal y reglamentaria de un docente es posible extraerla a partir de otros medios probatorios como las certificaciones y demás actos administrativos aportados acompañados de la respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica, pues tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando señaló: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» Pese a que la citada jurisprudencia refiere específicamente a la vinculación territorial, lo anterior no es óbice para extender tal criterio a las diferentes plazas que pueden ocupar los docentes, bien sea territorial, nacionalizada o nacional, siendo factible acreditar cualquier tipo de vinculación con los medios probatorios allí señalados.

En ese orden de ideas, como sustento del tiempo durante el cual se desempeñó el cargo y del tipo de relación legal y reglamentaria sostenida por la demandante, se aportó el Formato Único para Expedición de Historia Laboral23, expedido por la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca, del que puede desprenderse que la docente fue nombrada por el Decreto 1683 de 1981 y que prestó sus servicios a favor del Distrito de Bogotá desde el 4 de septiembre de 1981 hasta el 1° de diciembre de 2015, como se evidencia en la siguiente imagen: 23 Folio 15.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00536-01 (3835-2019) Se corrobora la fecha inicio con el oficio emitido por el jefe de la división de personal del distrito24 en el que consta que la actora tomó posesión del cargo el día 3 de septiembre de 1981 con efectividad a partir del 4 de septiembre de 1981, y respecto a la fecha de terminación se comprueba que el ejercicio del cargo finalizó con la resolución No. 11965 del 22 de octubre de 201525, por la cual se resolvió el recurso de reposición contra la resolución que finalizó el servicio de la docente por cumplir la edad de retiro forzoso, que fue ejecutoriada desde el 1° de diciembre de 2015 de conformidad con la constancia de ejecutoria aportada26.

Ahora, como ya se mencionó, en el mismo certificado se observa la plaza ocupada por la docente, siendo esta de carácter nacionalizado, y sostiene con mayor razón tal categoría que la vinculación se haya realizado en una fecha posterior al 1° de enero de 1976 cuando ya se había nacionalizado la educación en virtud de la Ley 43 de 1975, lo cual se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se indicó lo siguiente, «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).  24 Folio 122. 25 Folios 5 a 9. 26 Folio 4.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00536-01 (3835-2019) Incluso se puede evidenciar en la Resolución No. 0474227 por medio de la cual se legalizó una licencia por enfermedad de la docente, que en su artículo 3 determinó que el reconocimiento y pago del servicio prestado por la docente interina que remplazó a la señora Fuyo Macías se debía cancelar con cargo al presupuesto del Fondo Educativo Regional de Bogotá; tal acto administrativo también contó con el visto bueno del Delegado Regional del Ministerio de Educación Nacional ante Bogotá D.C. Por lo tanto, se ratifica que la vinculación de la docente en el tiempo analizado lo fue en calidad de nacionalizada, esto por considerar: (i) que en la resolución que concedió la licencia existió intervención del delegado del FER, lo que permite concluir que la plaza asignada fue creada o transformada en vigencia y en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los FER con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, y (ii) porque el tipo de plaza ocupada por el docente interino es la misma desempeñada por el docente que se reemplaza, y en ese orden de ideas, se predica del acto administrativo que concedió la licencia, una vinculación nacionalizada.

Así las cosas, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la demandante como docente del orden nacionalizado entre el 4 de septiembre de 1981 hasta el 1° de diciembre de 2015, (34 años, 2 meses y 27 días), observa la Sala que la actora satisfizo el requisito de cumplir 20 años al servicio estatal como educadora del orden nacionalizado.

Con la claridad anterior, es necesario pronunciarse sobre el argumento de la demandada expuesto en el recurso de apelación, en el cual consideró que los tiempos laborados por la reclamante no debían ser tenidos en cuenta en tanto no fueron certificados con el formato aprobado por el FOMAG. Al respecto, considera la Sala que esta no es razón suficiente para desestimar los tiempos laborados, pues no se discute la veracidad de las pruebas ni se solicita que las mismas sean tachadas de falsas, además, se logró probar mediante otros elementos probatorios la validez del servicio prestado para efectos de la pensión y la naturaleza de la vinculación de la docente.

Con base en el referido recuento probatorio, esta Sala concluye que los tiempos de labor oficial de la señora María Inés Fuyo Macías en plazas como docente territorial y nacionalizada, a través de interinidad y docencia de tiempo completo, se acreditaron de la siguiente forma: 27 Folio 132. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00536-01 (3835-2019) DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS ACTO DE NOMBRAMIENTO 06/09/1974 20/10/1974 0 1 14 Resolución No. 01727 de 1974 04/09/1981 01/12/2015 34 2 27 Decreto 1683 de 1981 TOTAL 34 3 41 TOTAL DE TIEMPO DE SERVICIO = 34 AÑOS, 3 MESES Y 41 DÍAS Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, quedó demostrado al corroborar que la actora efectivamente se desempeñó como docente interina territorial entre el 6 de septiembre al 20 de octubre de 1974, es decir, en un período anterior a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.

En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la demandante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en la primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.

Según lo expuesto, se estima que resultó acertada la decisión del tribunal de origen en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prestación solicitada por la actora (pero por las razones aquí planteadas), reconociendo el estatus pensional de la docente a partir del 20 de julio de 200128, fecha en la cual cumplió los 20 años de servicio; siendo apropiado también el análisis de la prescripción al considerar que la demandante solicitó el reconocimiento de la pensión gracia ante la UGPP hasta el día 8 de febrero de 201629 e interpuso la demanda dentro de la interrupción, esto es el día 3 de febrero de 201730.

De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Procederá la Sala a analizar lo relacionado con la condena en costas impuesta en primera instancia, en consideración a que, para la entidad demandada, no se encuentran probadas actuaciones dilatorias de temeridad o mala fe, manifestando su desacuerdo con la condena impuesta. 28 Según el siguiente cálculo: DESDE HASTA AÑOS MESES DIAS 06/09/1974 20/10/1974 0 1 14 04/09/1981 20/07/2001 19 10 16 TOTAL TIEMPO 19 11 30 29 Folio 2. 30 Conforme al acta individual de reparto visible a folio 30.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00536-01 (3835-2019) En lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se había sostenido con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021 (25 de enero de 2021), pues se entiende que la decisión de primera instancia fue proferida previamente a la referida circunstancia (31 de enero de 2019).

Es decir, resultaba acertado al momento de la expedición de la sentencia apelada, asumir que en virtud del criterio objetivo valorativo para la imposición de las costas, debía excluirse el elemento subjetivo de la mala fe o la temeridad de las partes y que en consecuencia procedía la referida condena contra la parte demandada por haber resultado vencida en juicio y haberse demostrado la causación de las agencias en derecho en el monto que el tribunal estimó conforme a las previsiones del artículo 188 del CPACA y 365 del CGP, así como la demás normativa que regula la materia.

En tal sentido, se confirmará el fallo apelado en este punto sobre la decisión de condena en costas de primera instancia a cargo de la accionada. Ahora bien, para el caso de análisis en segunda instancia, es importante aclarar que si bien la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el mencionado criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.

Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, mas no con base en el artículo 366 del CGP como lo adujo el demandante en su apelación, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad.

Por ello, en el presente asunto, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normativa vigente, así: En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que el argumento del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada no presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.

Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00536-01 (3835-2019) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 31 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión     SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Ómar Andrés Viteri Duarte, portador de la tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderado general de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 24 de la plataforma SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente