CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., seis (6) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03599-00 Solicitante: CESAR ANDRES MUÑOZ TORO Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por Cesar Andrés Muñoz Toro contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Sexto Administrativo de Pasto.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 12 de Julio de 2024, Cesar Andrés Muñoz Toro, a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos al debido proceso, a la vida en relación y a la salud, que alegó vulnerado por el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Sexto Administrativo de Pasto al proferir las sentencias del 26 de abril de 2024 y 23 de junio del 2023, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 que interpuso contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional.
En virtud del amparo, se pide la protección de los derechos fundamentales alegados, que se revoques las sentencias reprochadas y que se ordene a la Policía Nacional «aplicar el proceso contemplado en el Decreto 1796 de 2000 al Cesar Muñoz, así también la obligatoriedad de convocar una junta médico laboral para su revisión inmediata» 1 Identificado con el Rad. n°. 52001-33-33-006-2020-00102-01 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03599-00 Solicitante: Cesar Andrés Muñoz Toro Acción de tutela – Sentencia Primera instancia 2.
Hechos relevantes César Andrés Muñoz Toro formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se dejara sin efectos la Resolución No. 00044 del 13-01-2020 del Director de la Policía Nacional que lo retiró del servicio activo por llamamiento a calificar servicios, el oficio No. S-2020-015807/DITAH-APROP-1.10 del 10 de marzo de 2020 que resolvió el recurso de reposición contra el acto anterior y la Resolución No. 1754 del 10 de mayo de 2020 que profirió la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional-Casur que ordenó el pago de una asignación mensual de retiro a favor del solicitante del 62% de su sueldo básico.
A título de restablecimiento solicitó que se ordene su reintegro al servicio activo y el pago de los salarios y prestaciones dejados de cancelar. El asunto correspondió al Juzgado Sexto Administrativo de Pasto, que en sentencia del 23 de junio de 2023 negó las pretensiones de la demanda al considerar que el accionante cumplió con el tiempo de servicio para acceder a la asignación mensual de retiro y que no se requería del concepto de la junta asesora.
Sostuvo que a pesar de que el accionante presentó varias incapacidades a partir de las cuales se calificó su capacidad laboral, se concluyó que era apto para la prestación del servicio, pues se determinó un porcentaje de disminución, inferior al 50%. Inconforme con la decisión, el accionante presentó recurso de apelación, pues no se tuvo en cuenta que las incapacidades sumaban más de 180 días desde el año 2018 hasta la fecha de retiro -22 de enero de 2020-, pues se contabilizaron 138 días.
Además, que al momento de su retiro se encontraba enfermo y con incapacidad médica, por ello consideraba que se le debía calificar la disminución de la capacidad laboral El Tribunal Administrativo de Nariño profirió sentencia que confirmó la decisión de primera instancia. 3. Fundamentos de la solicitud El accionante afirma que las providencias reprochadas le vulneraron los derechos invocados, pues fue retirado del servicio activo sin tener en cuenta su condición de salud ya que se encontraba incapacitado y le privaron su derecho a que su caso fuera revisado en una Junta Médica Laboral para determinar su grado de 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03599-00 Solicitante: Cesar Andrés Muñoz Toro Acción de tutela – Sentencia Primera instancia incapacidad.
Además, que se le está negando el acceso a una pensión de invalidez «en pro de la materialización del principio de FAVORABILIDAD» Sostiene que continúa enfermo, no cuenta con los recursos necesarios para atender su propia enfermedad y sostener a su familia ya que la asignación de retiro que le reconocieron no es suficiente para cubrir sus gastos y no tiene la capacidad para trabajar.
Adujo que dentro del trámite del proceso ordinario se pudo comprobar que el acto demandado tenía un motivo oculto, al evadir la responsabilidad de pago correspondiente al artículo 19.32 del Decreto 1796 de 2000, pues se retiró del servicio a un uniformado incapacitado que, a pesar de cumplir con el tiempo para acceder a la asignación de retiro, su condición era especial debido a su estado de salud, por ello, se requería de la verificación de la Junta Médico Laboral.
Por último, el solicitante señaló que conforme al criterio jurisprudencial del Consejo de Estado la entidad demandada no podía ejercer su facultad discrecional cuando estaba vigente una incapacidad laboral del policía. Considera que «(…) no existe protección reforzada del trabajador ni mucho menos aplicación del debido proceso, siempre que cumpla con el tiempo de servicio y se le asigne un monto de retiro, cercenando el derecho a la salud, el derecho propio de un trabajador, el principio de favorabilidad, el principio de justicia.» 4.
Trámite procesal El 19 de julio de 2024 se admitió la acción de tutela, se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, a la Nación Ministerio de Defensa-Policía Nacional, en calidad de tercera con interés y se requirió al doctor Cristian David Santacruz Zambrano para que allegue el poder que le acredita como apoderado del solicitante.
También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo de Nariño manifestó que la acción de tutela debe declararse improcedente por su carácter residual, según lo 2 ARTICULO
19. CAUSALES DE CONVOCATORIA DE JUNTA MÉDICO-LABORAL. Se practicará Junta Médico-Laboral en los siguientes casos: (…) 3. Cuando la incapacidad sea igual o superior a tres (3) meses, continuos o discontinuos, en un (1) año contado a partir de la fecha de expedición de la primera excusa de servicio total. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03599-00 Solicitante: Cesar Andrés Muñoz Toro Acción de tutela – Sentencia Primera instancia previsto en el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991.
Además, porque carece de relevancia constitucional, pues no se configura violación alguna a los derechos del accionante El Juzgado Sexto Administrativo de Pasto envió copia digital del expediente ordinario y guardó silencio respecto de la solicitud de tutela. La Jefe del Área Jurídica de la Secretaría General de la Policía Nacional solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela por cuanto no se vislumbra vulneración a derecho fundamental alguno. El abogado Cristian David Santacruz Zambrano aportó el poder que le otorgó César Andrés Muñoz Toro para interponer la acción de tutela.
CONSIDERACIONES 5. Cuestión previa Aunque la parte accionante interpuso la solicitud en contra del Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Sexto Administrativo de Pasto, esta Sala solo analizará la sentencia del 26 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, en tanto fue la providencia que puso fin al proceso ordinario. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la C.Pol y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental1.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03599-00 Solicitante: Cesar Andrés Muñoz Toro Acción de tutela – Sentencia Primera instancia ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela2.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional3: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03599-00 Solicitante: Cesar Andrés Muñoz Toro Acción de tutela – Sentencia Primera instancia de la autonomía e independencia de los jueces;
(iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.
Caso concreto El accionante adujo que se le vulneraron los derechos fundamentales invocados, pues el acto que lo retiró del servicio por llamamiento a calificar servicios no tuvo en consideración que se encontraba incapacitado por problemas de salud, por ello, a su juicio se debió practicar la Junta Médico Laboral, conforme lo establece el artículo 19.3 del Decreto 1796 de 2000, para determinar la incapacidad laboral y acceder a la correspondiente pensión de invalidez.
Sostuvo que la entidad está evadiendo sus responsabilidades frente al derecho a la salud de los uniformados que en condición de incapacidad deben someterse a recibir los valores mínimos por su trabajo y esfuerzo. La providencia reprochada negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso el accionante contra el acto que lo retiró del servicio de la Policía Nacional por llamamiento a calificar servicios, al considerar que conforme a la sentencia SU-091 de 2016 de la Corte Constitucional esos actos no requieren de una motivación expresa más allá de la extratextual que contempla la ley sobre la materia.
En este sentido, señaló que no es necesario expresar las razones por las cuales se desvincula al oficial de la Policía Nacional ya que solamente se requiere del cumplimiento de los requisitos de ley para acceder a la asignación de retiro y un concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional. La referida Sala estimó que conforme las pruebas allegadas al proceso, el señor César Andrés Muñoz Toro había prestado sus servicios en el nivel ejecutivo de la Policía Nacional durante más de dieciocho años, por ello, para la época de su retiro, contaba con el tiempo que exige la ley para gozar de la asignación económica; además, que no se advertía que el acto escondiera motivos diferentes a los del servicio.
Respecto al estado de salud del accionante, el tribunal advirtió que para la fecha de su desvinculación el señor Muñoz Toro había adquirido el derecho para acceder a la asignación de retiro, lo que le garantiza que conserva la cobertura en salud a cargo de la entidad que le reconoció la asignación de retiro y, si es del caso, podía 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03599-00 Solicitante: Cesar Andrés Muñoz Toro Acción de tutela – Sentencia Primera instancia agotar los trámites que establece la ley para acceder a una pensión de invalidez, lo cual nada tiene que ver con el ejercicio de la facultad discrecional contra la cual se interpuso la acción ordinaria.
Asimismo, la autoridad judicial señaló que, si bien, el Consejo de Estado había establecido que no se podía ejercer la facultad discrecional cuando estaba vigente una incapacidad laboral, esa posición jurisprudencial ha variado y ha sido objeto de análisis en reciente jurisprudencia, según la cual, el propósito de la norma es actuar proporcionalmente en beneficio de los fines de la institución, por ello, el ejercicio de la potestad de la administración se hará efectivo cuando se cumplan los requisitos de ley.
En este sentido, la Sala consideró que: Así las cosas, considera la Sala que, si bien la entidad conocía del estado de salud del demandante, no se demostró que el motivo de su retiro del servicio por llamamiento a calificar servicios tuviera que ver con esta situación, sino con la necesidad de ejercitar la facultad discrecional en procura de renovar la institución, lo cual no implica, desde ningún punto de vista, que el Estado hubiera dejado desprovisto de atención en salud o de seguridad social, y de un ingreso mensual por asignación de retiro, al demandante.
(…) considera la Sala que, si bien el H. Consejo de Estado, de vieja data estableció que era imposible ejercer la enunciada facultad cuando estaba vigente una incapacidad laboral del policial, lo cierto es que, teniendo en cuenta la posición actual de la jurisprudencia en relación con el llamamiento a calificar servicios, el propósito de la norma es actuar proporcionalmente en procura de fines institucionales como el de la renovación de personal para prestar un mejor servicio, lo cual define que el ejercicio de la potestad de la administración se hará efectivo cuando se cumplan los requisitos que antes se mencionaron, consagrados en la ley.
Significa lo anterior, que el fin que se perseguía con el acto demandado es legítimo y, en la medida en que no se desproteja al policial retirado, resulta proporcional. Por ende, toda vez que se aseguró al demandante con el reconocimiento de la asignación de retiro, lo que implica que se cubran contingencias relacionadas con su salud, no es dable utilizar un criterio caduco, que se consolidó antes de que se emitiera la unificación relacionada con la naturaleza de la facultad de retiro.
Como en todo sistema normativo, no solo las normas, sino los propios criterios jurisprudenciales se deben interpretar a la luz del contexto en que se emite la decisión final sobre un proceso, que en este caso se sustenta en la naturaleza discrecional del llamamiento a calificar servicios, como expresión legítima de los fines de la institución policial.
Adicionalmente, porque la entidad no actuó de forma arbitraria en relación con el ejercicio de esa facultad pues, se repite, además de que es legítima, permite que el demandante perciba un ingreso mensual y goce del sistema de la seguridad social que lo amparará mientras persistan sus afectaciones y, si es del caso y se cumplen los requisitos para ello, en el futuro se hagan los reconocimientos correspondientes, siguiendo los procedimientos necesarios para ello.
La Sala advierte que los argumentos presentados por el solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03599-00 Solicitante: Cesar Andrés Muñoz Toro Acción de tutela – Sentencia Primera instancia sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal respecto a las razones por las cuales fue retirado del servicio activo.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
FALLA:
PRIMERO: RECONOCER personería a Cristian David Santacruz Zambrano como apoderado del solicitante, de conformidad con los artículos 10 del Decreto 2591 de 1991 y 74 del CGP.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de Cesar Andrés Muñoz Toro contra el Tribunal Administrativo de Nariño.
TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ