11001031500020230071801 — Consejo de Estado

ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. La señora Yolanda Monsalve Lesmes, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Santander y Juez Tercero (3°) Administrativo de San Gil.

Como consecuencia de lo anterior, pide se dejen sin efectos los autos de (i) 3 de mayo de 2022, mediante el cual el Juzgado Tercero (3°) Administrativo de San Gil rechazó por caducidad la demanda ejecutiva que instauró contra el municipio de Vélez (expediente 68679-33-33-003-2022- 00079-01); y (ii) 25 de enero de 2023, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Santander lo confirmó; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas admitirla y continuar con el correspondiente trámite procesal. 2.

Hechos. Relata la accionante que trabajó como docente de educación básica en Vélez (Santander) desde el 2 de febrero de 1987 hasta el 20 de noviembre de 2002, en el horario impuesto por dicho municipio y con funciones similares a las del personal de planta, sin embargo, fue vinculada a través de contratos de prestación de servicios, pese a que ello no procedía en su caso, razón por la cual el 4 de febrero de 2013 solicitó declarar la existencia de la relación laboral y el pago de todos los salarios y prestaciones a que hubiere lugar durante ese período, lo que le fue negado con oficio de 21 siguiente.

Que, por lo anterior, acudió ante la jurisdicción contencioso- administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (expediente 68679-33-33-001-2013-00282-01), del que conoció el Juzgado 751 Administrativo de Descongestión de San Gil que, con providencia de 28 de agosto de 2014, negó las pretensiones formuladas, al considerar que se había configurado el fenómeno jurídico de la prescripción, toda vez que «[…] transcurrió un término superior a 3 años desde el último contrato de prestación de servicios suscrito [con el ente territorial demandado] y la reclamación en sede administrativa […]».

Dice que inconforme con esa decisión interpuso recurso de apelación, desatado el 14 de agosto de 2015 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de revocarla parcialmente, al estimar que, aunque se configuraron los tres elementos de una relación laboral, prescribieron «[…] los derechos laborales reclamados, en atención a que [su] vinculación […] como docente contratista del MUNICIPIO DE V[É]LEZ tuvo lugar durante el periodo comprendido entre [el 2] de febrero […] y el [2] de diciembre de 1987 y entre el [2] de febrero de 1991 [y el 5] de noviembre de 2002, sin embargo, la reclamación ante la [A]dministración para obtener el reconocimiento de las prestaciones sociales adeudadas tan solo aconteció hasta el [4] de febrero de 2013 […]», no obstante, ese fenómeno jurídico «[…] no puede predicarse frente al pago de los aportes al sistema de seguridad social, pues […] estos no se ven afectados […]», por lo que ordenó «[…] reconocer […] [en su] favor el porcentaje de cotización correspondiente a Pensión y Salud […]» (sic).

Sostiene que, en razón a que no se acató la precitada sentencia, el 8 de abril de 2022 instauró demanda ejecutiva contra el municipio de Vélez (expediente 68679-33-33-003-2022-00079-01), de la que conoció el Juzgado Tercero (3°) Administrativo de San Gil, que el 3 de mayo de 2022 la rechazó por caducidad, comoquiera que «[…] los 5 años [de la letra] K) del artículo 164.2 del CPACA; se causaron, desde el 25 de junio de 2016 [hasta el] 25 de junio de 2021 y la conciliación [pre]judicial se radicó el día 15 de octubre [siguiente]; esto es, cuando ya había operado […]».

Que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, desatado el 25 de enero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de confirmarla, toda vez que «[…] operó el fenómeno jurídico de la caducidad del proceso de ejecución de sentencia, comoquiera que el libelo introductor no se impetró dentro del término de cinco años previsto en el CPACA contados a partir de que la obligación se hizo exigible […]».

Aduce que los autos reprochados incurren en (i) defecto sustantivo, habida cuenta de que inaplicó el artículo 164 (numeral 1, letra c) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en virtud del cual la demanda que se dirija contra los actos que reconozcan o nieguen parcialmente prestaciones periódicas puede presentarse en cualquier tiempo; y (ii) desconocimiento del precedente, puesto que inobservó la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016[2] del Consejo de Estado, en la que se determinó que «[…] las cotizaciones a pensión son imprescriptibles y en consecuencia los medios de control para exigir su pago no están sujet[o]s a caducidad […]». 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 El señor presidente de la Fiduprevisora S. A.[3], mediante la señora coordinadora de tutelas de ese organismo, arguye que el presente trámite constitucional «[…] resulta improcedente toda vez que las autoridades judiciales que conocieron el proceso actuaron conforme a la normativa establecida sin que se pueda aducir que los jueces de cada instancia hayan desconocido entre otros, los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de la demanda». 1.3.2 Los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, Juez Tercero (3°) Administrativo de San Gil, alcaldesa de Vélez (Santander) y Ministra de Educación Nacional guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.4 Providencia impugnada.

Con sentencia de 16 de marzo de 2023, el Consejo de Estado (sección quinta) negó el amparo deprecado, al estimar que «[…] si bien el artículo 164, numeral 1, literal c) [del CPACA] establece que la demanda que se dirija contra los actos que reconozcan o nieguen parcialmente prestaciones periódicas puede presentarse en cualquier tiempo, esta norma no es aplicable al caso en estudio, ya que lo que pretendía la [actora] en el proceso ejecutivo no era la declaración del derecho sino la ejecución de un título derivado de una decisión judicial, acción que sí tiene un término de caducidad, esto es, a los 5 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación contenida en la providencia judicial, de acuerdo con lo consagrado en el numeral 2, literal k) del mismo artículo […]», razón por la cual «[…] no [se] evidencia la ocurrencia de los defectos alegados […] frente al auto del Tribunal Administrativo de Santander, ya que no se constató que […] [se] haya aplicado en forma indebida la norma […] y tampoco que [se] hubiese adelantado el trámite judicial bajo unas reglas disímiles». 1.5 Impugnación. Inconforme con la decisión adoptada, la tutelante la impugnó, con fundamento en que «[…] no cuent[a] con otra vía judicial para exigir el pago de [los] aportes a pensión y por lo tanto poder acceder a [ese] derecho […], [el cual] deberí[a] ser protegid[o] a través de la presente acción de tutela».

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[4] del Decreto ley 2591 de 1991[5] y 25[6] del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[7] expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestión preliminar.

En el asunto sub examine la demandante pide se dejen sin efectos los proveídos de (i) 3 de mayo de 2022, mediante el cual el Juzgado Tercero (3°) Administrativo de San Gil rechazó por caducidad la demanda ejecutiva que promovió contra el municipio de Vélez (expediente 68679-33-33-003-2022-00079-01); y (ii) 25 de enero de 2023, con el que el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la anterior determinación. Sin embargo, esta Sala únicamente centrará su estudio jurídico en el auto de 25 de enero de 2023, por ser el que, al desatar el recurso de apelación interpuesto contra el de 3 de mayo de 2022, decidió de manera definitiva el mencionado trámite ejecutivo. 2.4 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la providencia de 25 de enero de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la de 3 de mayo de 2022, con la que el Juzgado Tercero (3°) Administrativo de San Gil rechazó por caducidad la demanda ejecutiva promovida por la tutelante contra el municipio de Vélez (expediente 68679-33-33-003-2022-00079-01); y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores a la seguridad social, debido proceso y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[8], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[9], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[10]. 2.6 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se constata que: (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales a la seguridad social, debido proceso y acceso a la administración de justicia de la accionante;

(ii) contra la providencia controvertida no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la decisión atacada quedó ejecutoriada el 3 de febrero de 2023[11] y la solicitud de amparo se instauró el 10 siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (7 días); y (v) el auto acusado no fue dictado en una acción de tutela.

En razón a que se colman los anteriores presupuestos, esta Sala examinará el fondo del asunto bajo las causales específicas denominadas defecto sustantivo y desconocimiento del precedente alegadas por la demandante. 2.6.1 Defecto sustantivo. Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley.

En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional[12] ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.

Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales[13]. 2.6.2 Desconocimiento del precedente.

Sobre el particular se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia[14], y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo[15] conforme a los principios del debido proceso, igualdad y buena fe[16]. 2.6.3 Solución al caso concreto.

En el asunto sub examine la actora alega que la providencia atacada incurre en (i) defecto sustantivo, por cuanto desatiende que, de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA, la demanda que se dirija contra los actos que reconozcan o nieguen parcialmente prestaciones periódicas puede presentarse en cualquier tiempo; y (ii) desconocimiento del precedente, porque inobservó que el Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016[17], determinó que «[…] las cotizaciones a pensión son imprescriptibles y en consecuencia los medios de control para exigir su pago no están sujet[o]s a caducidad […]».

Para dilucidar este asunto resulta necesario precisar que la caducidad es una institución jurídico-procesal que tiene como fin regular el tiempo con el que cuentan las personas para ejercer el derecho de acción, es decir, para acudir ante la administración de justicia en aras de dirimir controversias, con lo que se materializa el principio de seguridad jurídica, porque evita que un conflicto permanezca sin solución indefinidamente.

Esta se configura cuando no se instauran los medios judiciales dentro del término otorgado en la normativa, lo que imposibilita al juez decidir de fondo el asunto[18]. Ahora bien, cabe precisar, en cuanto a la oportunidad para incoar la demanda ejecutiva, el artículo 164 (numeral 2, letra k) del CPACA [19] dispone: La demanda deberá ser presentada: […] 2.

En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida [destaca la Sala].

En relación con la exigibilidad de la obligación contenida en la providencia judicial, cuya ejecución se depreca, el inciso 2º del artículo 192 del CPACA preceptúa que «[l]as condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada» (se destaca).

De igual modo, el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012[20] prevé: LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL. La conciliación prejudicial será requisito de procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios. La conciliación se tramitará siguiendo el procedimiento y los requisitos establecidos para la de los asuntos contencioso administrativos.

El acreedor podrá actuar directamente sin hacerse representar por un abogado. Dicha conciliación no requerirá de aprobación judicial, y su incumplimiento solo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el proceso ejecutivo correspondiente. El delegado del Ministerio Público encargado de la conciliación acumulará todas las solicitudes relacionadas con obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio y fijará una sola audiencia trimestral en la que el representante legal del municipio propondrá una programación de pagos de los créditos que acepte, la cual deberá respetar el orden de preferencia de las acreencias previsto en la Ley 550 de 1999.

En la audiencia de conciliación se excluirán de la programación de pagos aquellas obligaciones que el representante del municipio no acepte por ser procedente, a su juicio, alguna de las excepciones de mérito que obran en los procesos ejecutivos. Así mismo, se excluirán aquellas a las que no se haya vencido el plazo previsto en el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011.

Para proteger el patrimonio público, el representante legal del municipio, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la territorial con competencia en el municipio de que se trate, podrá objetar créditos a cargo del municipio cuando a su juicio no esté justificada la causa de la misma o el cumplimiento de las obligaciones que sirvieron como causa de la deuda.

Las acreencias objetadas serán excluidas del acuerdo conciliatorio y el objetante, o los demás intervinientes en la audiencia, podrán iniciar, dentro de los dos meses siguientes, la acción popular para proteger el derecho colectivo del patrimonio público en la que se decida la validez de la acreencia. En el proceso que siga dicha acción se podrá decretar, desde el inicio, la suspensión de la ejecutividad del acto en el que conste la obligación, cuando exista prueba siquiera sumaria o indicio que ponga en duda la causa del crédito.

Por su parte, la Corte Constitucional, en sentencia C-533 de 15 de agosto de 2013[21], se pronunció sobre la exequibilidad de la referida norma y al respecto anotó que el requisito de conciliación prejudicial exigible para adelantar procesos ejecutivos contra los municipios no vulnera derechos constitucionales fundamentales de los ejecutantes, toda vez que «[…] la norma no impone una restricción irrazonable o desproporcionada sobre el derecho al acceso a la justicia, ni tampoco conlleva una violación al derecho a la igualdad por dar a los créditos a los municipios un trato diferente frente a los demás procesos ejecutivos, considerados en general».

No obstante, decidió declarar la anterior norma condicionalmente exequible, «[…] bajo el entendido de que el requisito de la conciliación prejudicial no puede ser exigido, cuando los trabajadores tengan acreencias laborales a su favor, susceptibles de ser reclamadas a los municipios mediante un proceso ejecutivo […]», es decir, que solo para el caso en que un trabajador reclame créditos laborales contra los municipios, no se requiere agotar la conciliación prejudicial para adelantar el correspondiente proceso ejecutivo.

Por otra parte, según el mandato contenido en el artículo 118 (incisos 7º y 8º) del Código General del Proceso (CGP)[22], aplicable por remisión del 306 del CPACA, (i) «[c]uando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente mes y año. Si éste no tiene ese día, el término vencerá el último día del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente»; y (ii) «[e]n los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial ni aquéllos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el juzgado».

Asimismo, el artículo 62 de la Ley 4ª de 1913, «Sobre régimen político y municipal», establece que los plazos «[…] de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil». De acuerdo con las anteriores normas, la acción ejecutiva caduca al cabo de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación contenida en los títulos derivados, entre otros, de decisiones judiciales proferidas por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, es decir, el lapso para promover el respectivo trámite ejecutivo inicia desde la exigibilidad del derecho, esto es, 10 meses después de la ejecutoria de la sentencia dictada en vigencia del CPACA, situación que debe ser verificada previo a decidir si se libra o no mandamiento de pago, por cuanto en caso de haber operado el referido fenómeno, se impone el rechazo de plano de la demanda[23].

Por último, se tiene que, con ocasión de la pandemia originada por la propagación del virus COVID-19, el Consejo Superior de la Judicatura, por conducto de Acuerdo PCSJA20-11517 de 15 de marzo de 2020, suspendió los términos judiciales a partir del 16 siguiente[24], medida prorrogada en varias oportunidades con el propósito de garantizar la salud de los servidores y usuarios de la administración de justicia. En lo que atañe a las reglas para efectos del cálculo de la prescripción y caducidad de los litigios suscitados por los usuarios de la administración de justicia durante la suspensión de términos judiciales, el Decreto 564 de 15 de abril de 2020[25] establece: Artículo 1.

Suspensión términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos el 16 marzo 2020 hasta el día que Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.

El conteo los términos prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión términos judiciales ordenada por Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir prescripción o inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente.

Luego, por conducto de Acuerdo PCSJA20-11567 de 5 de junio de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura levantó la suspensión de términos judiciales a partir del 1º de julio de ese año en todo el territorio nacional y ordenó la implementación de diversas medidas (principalmente el diseño de herramientas tecnológicas de apoyo) para garantizar la adecuada prestación del servicio en condiciones de seguridad para todos los usuarios de la Rama Judicial.

En el sub lite se tiene que los magistrados accionados, en el auto objeto de censura, sostuvieron: Tratándose del término de caducidad en el proceso ejecutivo, el ordenamiento jurídico Colombiano, en el literal K), numeral 2, del artículo 164 de la Ley 1437 del 2011 previó que cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el término para solicitar su ejecución es de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida. […] Revisado el expediente, la parte ejecutante pretende que se libre mandamiento ejecutivo de hacer, dar y pagar a favor de la Nación -Ministerio de Educación Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y en contra del MUNICIPIO DE V[É]LEZ para que efectúe y pague las cotizaciones a pensión en el porcentaje que le corresponde, por el tiempo trascurrido entre el 2 de febrero de 1987 [y el] 1 de diciembre de 2002 [en su] favor […], conforme lo establece la sentencia que funge como título base de ejecución. […] En línea con lo anterior, y teniendo en cuenta que el proceso ordinario que dio origen a la providencia que funge como Título Base de Ejecución fue realizado en vigencia y aplicación de la Ley 1437 de 2011, advierte la sala que operó el fenómeno jurídico de la caducidad del proceso de ejecución de sentencia, comoquiera que el libelo introductor no se impetró dentro del término de cinco años previsto en el CPACA contados a partir de que la obligación se hizo exigible, tal y como se evidencia en la siguiente tabla: [pic] Ahora, si bien [la] demandante en su recurso indica que el fenómeno de la caducidad no es aplicable al caso particular por tratarse del cobro de prestaciones sociales, con carácter de periódico, según lo dispuesto por el literal C), numeral 1, artículo 164 del CPACA, lo cierto es que, los efectos de la disposición anterior no son extensibles al proceso en estudio, pues lo que se está debatiendo en ésta instancia judicial es el pago de dichas prestaciones sociales ordenadas en sentencia, y no la declaratoria de reconocimiento de las mismas.

De acuerdo con el material probatorio adosado a estas diligencias, se evidencia que (i) la actora instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Vélez (expediente 68679-33-33-001-2013- 00282-01), encaminada a que se reconociera la existencia de la relación laboral y el pago de todas las prestaciones a que hubiere lugar por haber trabajado como docente de educación básica en ese ente territorial desde el 2 de febrero de 1987 hasta el 20 de noviembre de 2002;

(ii) el 28 de agosto de 2014 el Juzgado 751 Administrativo de Descongestión de San Gil negó las pretensiones formuladas, decisión revocada parcialmente el 14 de agosto de 2015 por el Tribunal Administrativo de Santander (providencia ejecutoriada el 24 de los mismos mes y año[26]), al estimar que, aunque se configuraron los tres elementos de una relación laboral, prescribieron «[…] los derechos laborales reclamados […]», no obstante, ese fenómeno jurídico «[…] no puede predicarse frente al pago de los aportes al sistema de seguridad social, pues […] estos no se ven afectados […]», por lo que ordenó «[…] reconocer […] [en] favor [de la actora] el porcentaje de cotización correspondiente a Pensión y Salud […]» (sic);

(iii) el 15 de octubre de 2021 la tutelante presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la procuraduría doscientos quince (215) judicial I para asuntos administrativos, declarada fallida el 25 de febrero de 2022; y (iv) el 8 de abril siguiente incoó acción ejecutiva contra el municipio de Vélez (expediente 68679-33-33-003- 2022-00079-01).

Con base en lo anterior, se concluye que, como el fallo de 14 de agosto de 2015, que prestó mérito ejecutivo, quedó ejecutoriado el 24 de los mismos mes y año, de conformidad con el artículo 164, numeral 2, letra k, la obligación se hizo exigible el 25 de junio de 2016 (10 meses después de su ejecutoria), es decir, a partir del día siguiente a esa fecha la accionante disponía de 5 años para instaurar la acción ejecutiva, esto es, en principio, hasta el 26 de junio de 2021, no obstante, con ocasión de la aludida suspensión de términos judiciales, dicho término se suspendió del 16 de marzo de 2020 al 30 de junio de ese año (cuando faltaban 1 año, 3 meses y 11 días) y se reanudó el 1° de julio siguiente, por lo que tenía hasta el 12 de octubre de 2021, sin embargo, como lo concluyeron las autoridades accionadas, tanto la solicitud de conciliación como la demanda las formuló de manera extemporánea (15 de los mismos mes y año y 8 de abril de 2022, respectivamente).

Así las cosas, no se advierte que, al confirmar la decisión de rechazar la acción ejecutiva promovida por la tutelante contra el municipio de Vélez (expediente 68679-33-33-003-2022-00079-01), porque operó el fenómeno de la caducidad, los magistrados accionados hayan interpretado de manera indebida la norma con la que se debe atender dicha figura en asuntos como el expuesto en sede ordinaria, máxime cuando se le explicó que no es aplicable al caso particular lo dispuesto por la letra c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, porque lo que se pretende es «[…] el pago de las prestaciones sociales ordenadas en sentencia, y no la declaratoria de reconocimiento de las mismas», por tanto, no se incurre en el defecto sustantivo alegado.

Por otro lado, la demandante aduce que se incurrió en desconocimiento del precedente, comoquiera que los magistrados accionados desatendieron la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016[27], según la cual «[…] las cotizaciones a pensión son imprescriptibles y en consecuencia los medios de control para exigir su pago no están sujet[o]s a caducidad […]».

Sobre el particular, la Sala advierte que dicho reproche carece de asidero jurídico, toda vez que, se reitera, con la acción ejecutiva instaurada por la actora se pretendía el pago de las prestaciones sociales ordenadas en la sentencia de 14 de agosto de 2015, que determinó que, aunque prescribieron los derechos laborales reclamados por su vinculación como docente en Vélez (Santander) entre 1987 y 2002, ese fenómeno jurídico no operaba frente al pago de los aportes al sistema de seguridad social, no obstante, como presentó la respectiva demanda fuera de los 5 años desde cuando se hizo exigible la obligación, conforme al artículo 164 (numeral 2, letra k) del CPACA, los señores magistrados accionados en el auto objeto de discusión la rechazaron, por lo que, contrario a lo afirmado por ella, no desatendieron la decisión que se presume desconocida.

En ese orden de ideas, los magistrados accionados, al rechazar la demanda ejecutiva promovida por la accionante contra el municipio de Vélez (expediente 68679-33-33-003-2022-00079-01), por cuanto había operado el fenómeno jurídico de la caducidad, no incurrieron en el desconocimiento del precedente alegado. Ahora bien, como lo perseguido por la tutelante es únicamente la materialización de la orden impartida en la sentencia de 14 de agosto de 2015 del Tribunal Administrativo de Santander, consistente en que el municipio de Vélez le pague «[…] los porcentajes de cotización correspondientes a Pensión y Salud que demuestre haber realizado y que debió trasladar a los fondos correspondientes durante el período acreditado que prestó sus servicios […]», la Sala no evidencia riesgo para la adquisición de derecho pensional, al no alegar que se adeuden aportes al sistema de seguridad social en pensiones, evento en el que el examen de su situación podría ser diferente, de hallarse afectadas garantías de carácter fundamental.

Por último, esta Sala reitera su criterio en cuanto a que el razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el de tutela cuando no observa vulneración de derechos constitucionales fundamentales que haga necesaria su intervención. Por consiguiente, se concluye que el fallo atacado no incurre en el defecto sustantivo ni en el desconocimiento del precedente planteados por la actora, porque la decisión de confirmar la providencia de primera instancia, que rechazó la demanda ejecutiva 68679-33-33-003-2022-00079-01, no contraviene la normativa aplicable ni la jurisprudencia emitida sobre el tema, dado que fue dictada con observancia de aquellas.

A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que la sentencia cuestionada no incurre en defecto sustantivo ni en desconocimiento del precedente, se impone confirmar el fallo impugnado, que negó el amparo deprecado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.

Confírmase la sentencia de 16 de marzo de 2023, a través de la cual el Consejo de Estado (sección quinta) negó el amparo de los derechos constitucionales fundamentales a la seguridad social, debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por la señora Yolanda Monsalve Lesmes, conforme a la parte motiva. 2º. Notifíquese este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.

Comuníquese la presente decisión a la sección quinta de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, |Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. | | | | | |Firmado electrónicamente | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | |Firmado electrónicamente Firmado | |electrónicamente | | | |JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR | |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | | | | | | ----------------------- [1] Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. [2] Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [3] Vinculado a la presente acción, junto con las señoras Ministra de Educación Nacional y alcaldesa de Vélez (Santander), con auto admisorio de 15 de febrero de 2023, en condición de terceros interesados. [4] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [5] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [6] «ASUNTOS RELACIONADOS CON LAS ACCIONES DE TUTELA, DE CUMPLIMIENTO, POPULARES Y DE GRUPO. […] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto […]». [7] «Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado». [8] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [9] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. [10] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [11] El correo electrónico, mediante el cual se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 27 de enero de 2023, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 31 de los mismos mes y año, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA. [12] Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras. [13] Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [14] Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». [15] Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.

Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. [16] Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [17] Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [18] Consejo de Estado, sección tercera, subsección C, sentencia de 21 de febrero de 2011, C. P. Olga Mélida Valle de De La Hoz, expediente: 52001-23- 31-000-2010-00214-01 (39360). [19] Por cuanto, el proceso ejecutivo 68679-33-33-003-2022-00079-01 fue incoado el 8 de abril de 2022, de manera que se rige por las normas contenidas para este tipo de acciones en el CPACA. [20]«Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». [21] M. P. María Victoria Calle Correa. [22] Aplicable en esta jurisdicción a partir del 1º de enero de 2014, tal como lo determinó la sala plena del Consejo de Estado en auto de 25 de junio de 2014, M. P. Enrique Gil Botero, expediente: 25000-23-36-000-2012- 00395-01.

Compendio normativo en cuyo artículo 626 (letra c) derogó el Código de Procedimiento Civil (CPC). [23] «Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. […]». [24]zProrrogadanmediantezAcuerdoszPCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20- 11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11527, PCSJA20-11528, PCSJA20-11529, PCSJA20- 11532, PCSJA20-11546, PCSJA20-11549, PCSJA20-11556 y PCSJA20-11567 del Consejo Superior de la Judicatura. [25] «Por el cual se adoptan medidas para la garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». [26] Según constancia de ejecutoria emitida por la secretaría del Tribunal Administrativo de Santander. [27] Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter.