Radicación: 25000234200020200079601 (0196-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
Radicación: 25000-23-42-000-2020-00796-01 (0196-2023) Demandante: Elsy Yaneth Ramírez Hernández Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA. Tema: Relación laboral encubierta. Contratos de prestación de servicios-apoyo secretarial y asistencial. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las partes, contra la sentencia proferida el veintidós (22) de agosto de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones.
ANTECEDENTES La señora Elsy Yaneth Ramírez Hernández instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en contra del SENA, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del oficio 2-2018-004554 del 31 de octubre de 2018, por medio del cual se negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones dejadas de percibir.
Que se declare que existió un vínculo laboral entre las partes desde el 22 de abril de 2008 hasta el 30 de diciembre de 2015 y, se condene a la entidad a pagar las prestaciones sociales. Que cancele la sanción moratoria y los beneficios extralegales reconocidos a los servidores públicos de la planta de personal, los aportes pensionales, en el porcentaje que le corresponde al empleador.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Radicación: 25000234200020200079601 (0196-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que prestó sus servicios al SENA en apoyo secretarial para el área de coordinación de producción del Centro de Biotecnología Agropecuario, del 22 de abril de 2008 al 30 de diciembre de 2015, a través de varios contratos de prestación de servicios.
Que estuvo bajo continua subordinación y dependencia, debía cumplir un horario, asistir a reuniones y recibía instrucciones para atender sus funciones operativas. Que manejaba el archivo y gestión documental de la coordinación de producción y recibía órdenes de la supervisora del contrato, quien le indicaba las gestiones que debía realizar.
Y sus actividades eran inherentes a la misión del SENA. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA El 2 de octubre de 2020 se admitió la demanda y, se notificó a la entidad demandada, quien expuso que las pretensiones no tenían sustento alguno, pues entre las partes existió una relación contractual, que atendió las exigencias y parámetros del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Que la vinculación de la demandante no fue continua, porque entre la suscripción de los contratos de prestación de servicios se presentaron interrupciones de entre veinte y hasta sesenta días. Que el horario y la supervisión de las actividades contractuales no implicaban dependencia o subordinación, sino una coordinación para la satisfacción del objeto o necesidad contratada.
Propuso como excepciones la ausencia de presupuestos básicos para la prosperidad de las pretensiones, pago total de las obligaciones contractuales, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, ausencia de la relación laboral y prescripción. Se celebró audiencia inicial el 15 de marzo de 2022, en la cual se fijó el litigio, se surtió la etapa conciliatoria, se decretaron las pruebas solicitadas y se programó la audiencia para su práctica.
Luego de agotado el periodo probatorio se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se dictó sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por las partes. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del veintidós (22) de agosto de dos mil veintidós (2022), accedió parcialmente a las pretensiones, considerando que la demandante ejecutaba funciones de carácter administrativo que hacían parte del giro ordinario de la entidad, de manera permanente, por lo que consideró que podía inferirse fehacientemente la configuración del elemento subordinación. Que las pruebas allegadas daban cuenta que la demandada utilizó los contratos de prestación de servicios con el ánimo de emplear a la actora de forma permanente y evadir el pago de los salarios y prestaciones.
Que prestó los servicios de manera personal, no contaba con autonomía técnica ni Radicación: 25000234200020200079601 (0196-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 administrativa, debía cumplir órdenes y recibía una contraprestación económica, acreditándose los elementos de la relación laboral.
Declaró probada la existencia de la relación laboral y, ordenó el reconocimiento de las prestaciones sociales causadas entre el 12 de febrero y el 30 de diciembre de 2015, empleando como base para el cálculo de aquellas los honorarios pactados en los contratos. Que se presentaron dos interrupciones contractuales en 2010 y 2014 superiores a treinta días hábiles y, comoquiera que, la reclamación administrativa no se presentó dentro de los tres años siguientes a la finalización de los respectivos acuerdos, declaró probada parcialmente la excepción de prescripción extintiva de los derechos causados entre el 7 de julio de 2008 y el 30 de diciembre de 2015, salvo lo relacionado con los aportes a pensión. Negó las demás pretensiones y, no condenó en costas.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso recurso de apelación expresando que el Tribunal no presentó los argumentos y las pruebas que lo llevaron a declarar la existencia de una relación laboral y, a partir de los cuales podía inferirse razonablemente que la demandante prestó sus servicios de manera subordinada. Que la demandante no acreditó que recibió llamados de atención, memorandos, que debía pedir permiso o estuviera sujeta a procedimientos disciplinarios.
Que la declaración recaudada no permitía comprobar la dependencia en la ejecución de las actividades, porque la testigo no compartía la misma área de trabajo que la actora y, enunció que se veían cuando llegaba de los municipios de cumplir las actividades de orientación. Que, por esto, no podía dar cuenta del cumplimiento de un horario, impartición de órdenes o instrucciones o de los permisos que la contratista supuestamente debía solicitar.
Que el establecimiento de un horario o la supervisión contractual no podían considerarse como únicos elementos para declarar la existencia de una relación laboral, pues hacen parte de la coordinación de actividades requeridas para la ejecución del objeto contractual, situación que no fue desvirtuada por la interesada. Que la demandante no percibió un salario por el cumplimiento de sus obligaciones contractuales, sino unos honorarios previamente pactados.
La parte demandante solicitó modificar la sentencia de primera instancia, en el sentido de ordenar la devolución de los aportes pensionales que pagó en exceso y precisar que la entidad está a cargo del 75 % del valor de la cotización al respectivo fondo. Que la declaratoria de la relación laboral sí implicaba el reconocimiento de su condición como servidora pública, pues no de otra forma podría entenderse la primacía de la realidad sobre las formas, definida en el artículo 53 de la Constitución Política y la garantía del principio de favorabilidad.
Que la exigencia de un Radicación: 25000234200020200079601 (0196-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 nombramiento y acto de posesión es un formalismo que debe reexaminarse en estos asuntos. Que, tiene derecho a percibir las prestaciones extralegales que devengan los servidores públicos del SENA y reconocerse la sanción por mora definida en la Ley 50 de 1990 por el no pago de las cesantías.
TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA. El 8 de septiembre de 2023 fueron admitidos los recursos de apelación, y en dicha providencia se dispuso que, una vez ejecutoriada, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara a despacho para fallo.
Pronunciamiento de las partes Las partes guardaron silencio y el Ministerio Público no presentó concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala deberá determinar si bajo la apariencia de contratos de prestación de servicios existió un vínculo laboral entre las partes y como consecuencia de ello, si la parte demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión de esa relación. Establecido lo anterior, se analizarán los desacuerdos relativos al reconocimiento de las prestaciones extralegales, la sanción moratoria y el reintegro de los aportes pensionales.
Por último, lo correspondiente a la condena en costas en segunda instancia. Marco normativo y jurisprudencial Para resolver el fondo del asunto, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral. El Contrato Estatal de Prestación de Servicios, se encuentra consagrado en la Ley 80 de 1993 artículo 32.3, el cual dice: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». En los contratos de prestación de servicios, se requiere que la prueba de la relación contractual sea palmaria, es decir, que se pueda determinar con claridad si entre la actora y la entidad demandada existía un verdadero contrato de prestación de servicios, o por el contrario una relación de tipo laboral, que es la que procede a analizarse.
Radicación: 25000234200020200079601 (0196-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 La relación laboral comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, a su vez, el elemento de la remuneración. Este tema, de diferenciar el contrato de prestación de servicios y la relación laboral ha sido objeto de constantes controversias, por ello se trae a colación la sentencia C-154 del 19 de marzo de 1997 de la Corte Constitucional, que expresa claramente las diferencias entre el contrato de trabajo y el de prestación de servicios, dice al respecto: «Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo».
(Negrillas para resaltar). De acuerdo con lo anterior, se colige que es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia al contrato de prestación de servicios del contrato de trabajo o de la relación laboral, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios, demostrando la subordinación dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. Acerca de los conceptos de subordinación y permanencia que son propios del concepto de empleo público, (relación de trabajo) se pronunció el Consejo de Radicación: 25000234200020200079601 (0196-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Estado en sentencia de unificación del nueve (09) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), en el proceso radicado No. 05001-23-33-000-2013-01143- 01(1317-16) CE-SUJ2-025-21, con ponencia del consejero RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS, en los siguientes términos: «2.3.3.2.
Subordinación continuada 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.2 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,3 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Radicación: 25000234200020200079601 (0196-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral.
(…) 3.1.4. Unificación del sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» del numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 131. La autorización prevista en el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, para celebrar contratos de prestación de servicios cuando las actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, es esencialmente temporal; por lo tanto, este tipo de contratos, cuando se suscriben con personas naturales, no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo. 132.
Siguiendo esa lógica, el «término estrictamente indispensable», al que alude la referida norma, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios». 133.
No obstante lo anterior, en la práctica, durante el término de ejecución de los contratos, suele ocurrir que se presentan ciertas situaciones imprevistas que exijan su prórroga; por lo cual, en algunos casos, el tiempo estimado, ab initio, como «el ajustado enteramente a la necesidad», puede resultar insuficiente. En cualquier caso, las mismas razones que en su momento justificaron la planeación del contrato inicial y la suscripción de los contratos modificatorios del plazo de ejecución, deben encontrar soporte en los mencionados estudios previos. 134.
En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.”.(subrayas del texto original).
Radicación: 25000234200020200079601 (0196-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Corresponde, además por regla general a la parte actora demostrar, que en la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral como son: una actividad personal, un salario y la subordinación. Así lo ha consignado la jurisprudencia del Consejo de Estado en varias oportunidades: “41.
Aquí se debe precisar, que en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre, cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios. 42.
En efecto, quien demande, tiene que desvirtuar inicialmente la presunción del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y consecuentemente la del acto administrativo mediante el cual se nombró. Es así, que es inminente que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es, (i) la actividad personal del trabajador, (ii) subordinación continuada y dependencia del trabajador y (iii) remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar un contrato de trabajo.»1.
Corolario de la relación empleador-trabajador, es el nacimiento de la obligación por parte del primero, de cancelarle al segundo, beneficios inherentes a su calidad, tales como las prestaciones sociales. Debe aclararse que, tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 antes aludida, cuando se reconoce la existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.
Resolución al caso concreto De conformidad con las pruebas, se puede establecer que el demandante prestó sus servicios al SENA mediante los contratos de prestación de servicios que se relacionan así: - Cesión del Contrato 0061 de 2008, cuyo objeto consistió en: «prestación de servicios como apoyo secretarial para el Área de Coordinación de Producción del Centro de Biotecnología Agropecuaria».
El plazo de ejecución fue de dos meses y quince días, desde el 22 de abril al 7 de julio de 2008. El valor total del contrato fue de $ 2.575.000. - Contrato No. 341 del 25 de julio de 2008, cuyo objeto consistió en: «prestación de servicios como apoyo secretarial para el Área de Coordinación de Producción del Centro de Biotecnología Agropecuaria».
El plazo de ejecución fue de cinco meses y cinco días, desde el 26 de julio al 30 de diciembre de 2008. El valor total del contrato fue de $ 5.321.667. - Contrato No. 0005 de 2009, cuyo objeto fue: «prestación de servicios como apoyo secretarial y de oficina para el aérea de producción del Centro de Biotecnología Agropecuaria». El plazo de ejecución fue de once meses y dieciséis días, desde el 17 de enero al 30 de diciembre de 2008.
El valor total fue de $ 12.730.500. 1 Sentencia del 28 de octubre 2021. Consejero Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00393-01(3755-17). Radicación: 25000234200020200079601 (0196-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 - Contrato No. 0001 de 2010, cuyo objeto consistió en: «prestación de servicios personales de carácter temporal dentro del grupo administrativo del centro para apoyar todos los procesos del área de producción».
El plazo de ejecución fue de once meses, desde el 15 de enero al 14 de diciembre de 2010. El valor total fue de $ 12.785.847. - Contrato No. 000181 de 2011, cuyo objeto fue: «prestación de servicios personales de carácter temporal como apoyo asistencial dentro del grupo administrativo mixto para apoyar los procesos y procedimientos en el área de producción de centro del Centro de Biotecnología Agropecuaria».
El plazo de ejecución fue de tres meses y veintiún días, del 11 de marzo al 1 de julio de 2011. El valor fue de $6.222.290. - Contrato No. 000409 de 2011, con el mismo objeto que el acuerdo inmediatamente anterior. El plazo de ejecución fue de cinco meses y veintidós días, del 12 de julio al 30 de diciembre de 2011. El valor total fue de $ 9.473.577. - Contrato No. 274 de 2012, con el mismo objeto que el quinto acuerdo referenciado.
El plazo de ejecución fue de cinco meses y cinco días, del 28 de enero al 30 de junio de 2012. El valor total fue de $ 8.949.447. - Contrato No. 000398 de 2012, con el mismo objeto que el quinto acuerdo referenciado. El plazo de ejecución fue de cinco meses y veinticuatro días, del 5 de julio al 28 de diciembre de 2012. El valor total fue de $ 10.046.476. - Contrato No. 000035 de 2013, con el mismo objeto que el quinto acuerdo referenciado.
El plazo de ejecución fue de once meses y quince días, del 16 de enero al 30 de diciembre de 2013. El valor total fue de $ 20.517.334. - Contrato No. 1715 de 2014, cuyo objeto fue: «prestar los servicios personales de carácter temporal de un apoyo asistencial para el área de bienestar de los aprendices […]». El plazo de ejecución fue de siete meses, del 24 de enero al 8 de septiembre de 2014.
El valor fue de $ 13.782.292. - Contrato No. 2657 de 2014, con el mismo objeto que el acuerdo inmediatamente anterior. El plazo de ejecución fue de dos meses y 12 días, del 10 de octubre al 22 de diciembre de 2014. El valor fue de $ 4.410.334. - Cesión del Contrato No. 0242 de 2015, cuyo objeto consistió en: «prestación de servicios personales de carácter temporal como apoyo asistencial en los procesos relacionados con la programación de los recursos para las ofertas educativas, la inscripción, matricula y carnetización de los aspirantes, el registro de novedades y certificación de los aprendices».
El plazo de ejecución fue de once meses, del 11 de febrero al 30 de diciembre de 2015. El valor total fue de $ 20.065.800. De dichos contratos se puede inferir que la demandante prestó un servicio para el SENA de manera personal y que se pactó una remuneración. En cuanto a la subordinación, se visualiza que se desempeñó en labores de apoyo secretarial, asistencial y administrativas en las áreas de producción, bienestar de los aprendices y programación de los recursos de la oferta educativa del Centro de Biotecnología Agropecuaria de la regional de Cundinamarca del SENA.
La Sala advierte que, aunque en los contratos de prestación de servicios se cambió la redacción del objeto contractual, refiriéndose en unos casos a actividades Radicación: 25000234200020200079601 (0196-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 específicas, lo cierto es que las labores siempre estuvieron relacionadas con el apoyo asistencial.
Así, dentro del alcance y las obligaciones definidas en los contratos suscritos entre las partes estuvieron comprendidos los siguientes: (i) Apoyar en las labores secretariales (ii) Responsable del manejo, revisión y archivo de la documentación que se realice en el área de producción. (iii) Responsable de la realización de informes de ingresos y egresos del área de producción y de los que deben elaborarse para los entes de control y para la dirección general y regional del SENA.
(iv) Informar sobre las actividades del área de producción. (v) Apoyar el control de inventarios, seguimiento a los soportes contables de venta y entre ambientes de consumo. (vi) Realizar consignaciones diarias o de acuerdo con la autorización del subdirector. (vii) Brindar información oportuna y veraz de los servicios prestados a las personas que así lo requieran.
(viii) Gestionar agendas de la dependencia. (ix) Digitación de documentos, informes, comunicaciones, actas, directrices, etc. (x) Atención al público interno y externo. (xi) Recepción de llamadas. (xii) Apoyar al proceso de inducción de los aprendices. Adicionalmente, se cuenta con el testimonio de la señora Victoria Yolanda Sarmiento Veloza, quien afirmó que fue compañera de trabajo de la demandante en el SENA entre 2010 y 2014.
Que trabajaban en el mismo horario y los mismos días y compartían en los eventos generales y reuniones del centro de formación. Que la demandante laboraba en el área de producción y tenía que estar todo el tiempo en esa dependencia, porque era la encargada de revisar la comercialización de los productos. Que debía elaborar informes, inventarios de entrada, salida y ventas y consignar los dineros correspondientes con cierta habitualidad.
Que su jornada era entre las 7:30 a.m. hasta las 4:30 p.m. o 5:00 p.m., que esta situación le constaba porque cuando llegaba en la mañana o en la tarde, después de sus visitas a los municipios aledaños siempre la encontraba en su lugar de trabajo. Además, porque la producción de todas las materias primas en el centro de formación era diaria y la actora debía recibirles los productos a los aprendices en la mañana y en las tardes, hacer el inventario de ingresos y salidas y de las ventas diarias.
Que tenía un jefe inmediato, debía solicitar permiso, estaba siempre bajo supervisión. Que no tenía conocimiento de directrices puntuales, pero sabía que debía informar y reportar todo a su jefe. Que recibía el pago mensual y posterior a la presentación de un informe de actividades. Radicación: 25000234200020200079601 (0196-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Analizadas las pruebas en su conjunto, se puede extraer que la demandante, durante el tiempo en que prestó sus servicios de apoyo asistencial, actuó bajo dependencia y subordinación, pues de acuerdo con la naturaleza de esa labor, las obligaciones impuestas y la declaración de la testigo, es evidente que en sus actividades debía circunscribirse a las instrucciones de la entidad demandada y, específicamente, a los horarios y a las necesidades de las dependencias donde cumplió su labor.
No puede entenderse que la actora era autónoma e independiente en el desarrollo de sus tareas, porque esta conclusión riñe con la naturaleza misma de las obligaciones pactadas en los contratos de prestación de servicios. Es evidente que las actividades de apoyo secretarial y asistencial a su cargo se circunscribían a las indicaciones particulares y puntuales de su jefe inmediato, pues no de otra forma podía elaborar los documentos solicitados, atender las llamadas telefónicas y suministrar información al público interno y externo del centro de formación. De la misma manera, la Subsección evidencia que la señora Ramírez Hernández tampoco podía decidir ni disponer sobre el contenido y la forma de los informes, oficios, actas o comunicaciones de las dependencias donde prestó sus servicios, los cuales obviamente tienen un contenido oficial o, llevar a su total arbitrio los controles de inventario, ingresos y salidas de productos hechos por los aprendices de la entidad.
Para esto, la demandante requería claramente la dirección e instrucción del jefe inmediato. Lo mismo sucede con los procesos asistenciales en el área de bienestar de los aprendices y programación de los recursos de la oferta educativa del Centro de Biotecnología Agropecuaria, porque, claramente la entidad debía impartir unos parámetros exactos sobre el tiempo, modo y lugar de llevar a cabo, por ejemplo, la inducción y caracterización de los aprendices, la carnetización de los estudiantes, obligaciones específicas a cargo de la demandante definidas en los dos últimos contratos.
Adicionalmente, la declaración recaudada en el proceso reafirma algunas de las anteriores conclusiones, pues la testigo se refirió a las actividades a cargo de la demandante y, afirmó que, precisamente por la naturaleza de las labores asistenciales a su cargo en el área de producción, estuvo sujeta a un horario y no podía disponer libremente de su tiempo.
Aunque como indicó la entidad recurrente, la testigo manifestó que no trabajaba en la misma área o dependencia de la demandante y, que, la veía cuando llegaba de sus recorridos por los municipios donde realizaba sus funciones, sus afirmaciones coindicen con las pruebas documentales. En efecto, la declarante expuso que tenía pleno conocimiento de que en el Centro de Biotecnología Agropecuaria la producción de elementos, tales como, leche, huevos, queso, era diaria y, que la demandante, al estar encargada del control de ingreso y salida de producción debía estar presente toda la jornada.
Así, sus manifestaciones no se justificaban solo por la coincidencia con la actora en un espacio de trabajo, sino por el conocimiento de la dinámica del centro de formación en la que prestó sus servicios. Radicación: 25000234200020200079601 (0196-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 La Sala destaca que esta corporación2 ha precisado que, en casos como estos, tratándose de labores secretariales y de servicios de gestión administrativa, por la misma naturaleza de las actividades y la sujeción en su desarrollo no puede entenderse la existencia de autonomía técnica o administrativa.
En el mismo sentido, en la sentencia del 25 de enero de 2014, expediente 2014- 00192-02 (radicado interno 3635-2022), esta Sala de subsección, al resolver un asunto similar al aquí estudiado, se pronunció de la siguiente manera: «En efecto, las labores secretariales que desarrollaba la demandante eran permanentes, se cumplían en las instalaciones del SENA y en el horario de oficina fijado en la entidad, bajo la supervisión e instrucción de un superior funcional, sin que pudieran ejercerse en condiciones de libertad y autonomía técnica y directiva.
Llama la atención la afirmación de la parte demandada en el sentido de que la actora era autónoma e independiente en el desarrollo de sus tareas, porque riñe con la naturaleza misma de los servicios pactados en las órdenes de trabajo. Así, es evidente que las actividades secretariales a cargo de la señora Araújo Montejo se circunscribían a las indicaciones particulares y puntuales de su jefe inmediato, pues no de otra forma podía elaborar los documentos solicitados, atender las llamadas telefónicas y suministrar información al público interno y externo del centro de formación».
Finalmente, la Sala avizora que la actora y el SENA suscribieron doce contratos de prestación de servicios, durante un poco más de siete años, lo cual desvirtúa el argumento de la entidad de que la vinculación de la demandante no fue permanente. Todo este contexto, valorado de manera conjunta, excede lo que en sana crítica se puede entender como la coordinación necesaria para la prestación de un servicio, habida cuenta de que el desempeño de las funciones estaba sujeto a las órdenes de la demandada y a la imposición de medidas, tales como, un horario prácticamente inmodificable debido al funcionamiento de la entidad, la imposibilidad en la prestación del servicio por otras personas y, sobre todo, el cumplimiento de diferentes labores de apoyo asistencial, las cuales sin lugar a dudas estaban condicionadas por el jefe inmediato y por las instrucciones directas que para su ejecución impartiera aquel.
Para la Subsección, la conclusión del juez de primera instancia de encontrar probada la subordinación está debidamente soportada en las pruebas del proceso, donde se evidencia que no había autonomía para la prestación del servicio en condiciones de tiempo, modo, ni de lugar, y que se cumplían labores misionales de la entidad con vocación de permanencia, en un cargo que revestía la necesidad para operar.
En ese orden de ideas, se confirmará la decisión apelada en este aspecto. Del reconocimiento de prestaciones extralegales 2 En ese sentido, ver, entre otras, las sentencias del 23 de junio de 2005, expediente 1998-00027; del 16 de abril de 2021, expediente 2015-04688-01 y del 16 de junio de 2022, expediente 2017-00253-01 (0865-2020).
Radicación: 25000234200020200079601 (0196-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En ese sentido, la Sala en varias oportunidades3 ha precisado que el reconocimiento de la primacía de la realidad sobre las formas que conlleva a la declaración de existencia de una relación laboral encubierta de un contrato de prestación de servicios, no le otorga a la parte actora la calidad de empleado público, por lo que no es posible reconocer prestaciones sociales de la misma manera en que las devengaron otros funcionarios de la planta de personal, máxime cuando la actora no acreditó dentro del proceso cuales son las prestaciones a las que considera tener derecho ni el origen de las mismas.
Siendo así, como lo determinó el juez de primera instancia, a la señora Ramírez Hernández no le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales extralegales, por cuanto comportan un beneficio para los empleados públicos, condición de la que ella carece. Sanción moratoria En cuanto a ese desacuerdo, conviene recordar que la jurisprudencia4 de esta Sección ha sido clara en señalar que la sentencia que declara el encubrimiento de una relación laboral es constitutiva y en ese entendido, es a partir de ella que nacen los derechos laborales exigidos en el proceso.
Por lo anterior, no es posible ordenar el pago de la sanción moratoria por la no consignación o pago de las cesantías, o de otras prestaciones a favor de la demandante, porque la parte demandada no ha incurrido en mora en tanto que, es a partir de la ejecutoria de la sentencia que declara la existencia de una relación laboral encubierta, que surge para la entidad la obligación de pagar las prestaciones sociales en los términos señalados en el CPACA y demás normas concordantes.
En ese sentido, se confirmará lo decidido por el juez de primera instancia frente a la negativa del reconocimiento. Reintegro de los aportes a seguridad social La Subsección advierte que no es posible ordenar el reintegro o compensación de los aportes a pensión, porque, como se determinó en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, estos tienen la connotación de parafiscales para la financiación del Sistema General de Seguridad Social.
De este modo, no son ingresos ni beneficios económicos para la parte interesada, por lo que, no corresponde el pago de estos rubros directamente a la demandante ni es posible el reembolso de estos. Con lo anterior, se da respuesta a todas las inconformidades planteadas en los recursos de apelación y, en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia en su totalidad.
Por último, la Sala estima conveniente precisar que no puede validarse el argumento de la recurrente, relacionado con el establecimiento del porcentaje de las 3 Sobre el tema, las sentencias del 23 de mayo de 2024, expediente 201700083 y del 31 de agosto de 2023, expediente 20150107401. 4 Ver entre otras, las sentencias del 28 de septiembre de 2023, expediente 20160006001.
Radicación: 25000234200020200079601 (0196-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 cotizaciones que debe asumir la entidad, porque el monto de las cotizaciones y las obligaciones del empleador en ese sentido, son aspectos reglados en la Ley 100 de 1993 y, de modo alguno, la declaratoria del encubrimiento de la relación laboral implica que puedan modificarse.
De la condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la reciente normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa, a partir de la demanda y del recurso de apelación, que no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, las partes presentaron argumentos razonables de defensa jurídica de sus intereses, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia del veintidós (22) de agosto de dos mil veintidós (2022) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. Segundo. Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI».
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente Radicación: 25000234200020200079601 (0196-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente