CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Édgar González López Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-06-000-2023-00350-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), Agencia Nacional de Tierras (ANT), municipio de Montería (Córdoba).
Asunto: Autoridad competente para tramitar un acto de corrección de área de un bien inmueble. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES De acuerdo con la información que reposa en el expediente, los antecedentes del presunto conflicto de competencias son los siguientes: 1. El 27 de enero de 2016, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (en adelante IGAC), mediante la Resolución n°. 23-001-0000-70-2016, resolvió favorablemente una solicitud de corrección de área sobre el predio con número predial 00-001-00-00-0055-0009-0- 00-00-0000, el cual se encuentra ubicado en el municipio Montería. Dentro de las consideraciones de dicha decisión se encuentran las que a continuación se transcriben: Que la sra Carmen Garcés de Martínez con C.C. 25758582, en su condición de propietario del predio 00-001-00-00-0055-0009-0-00-00-0000 ubicado en la vereda cabecera del municipio de Montería radico solicitud Numero 2300100027052015, para que se realizara corrección en cuanto al área de su predio ya que figuraba con 6 Hectáreas 2250 metros y la correcta es de 4 Hectáreas 6635 metros, según plano topográfico, verificado en terreno que efectivamente se cometió un error en la realización del área del predio objeto de la solicitud, en desarrollo del proceso de actualización de la formación de la zona rural del municipio de montería que se realizó en el año 2010. 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2023-000350-00 Que en consecuencia procede la rectificación de los datos catastrales sobre el predio señalado en la parte resolutiva de esta resolución y su correspondiente inscripción en el catastro conforme lo indica los artículos 41, 43, 117 y 129 de la resolución 70 de 2011. 2.
Mediante certificado catastral especial del 14 de marzo de 2017, el IGAC estableció que el predio Villa Carmen, identificado con número predial 00-0100-00-0055-0009-0- 00-00-00-000 y matrícula inmobiliaria número 140-147388, cuenta con un área de 4 Hectáreas y 6.635.07 metros cuadrados. 3. No obstante lo anterior, según el Certificado de Libertad y Tradición del 20 de febrero de 2023, expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Montería, sobre el inmueble con matrícula inmobiliaria número 140-147388, el registro de este inmueble sigue con la descripción de cabidas y linderos correspondiente a un área de 6 Hectáreas con 2.250 metros cuadrados. 4.
Por lo anterior, uno de los actuales propietarios del bien inmueble, el señor Andrés Mauricio Martínez Padilla, realizó la siguiente solicitud a la Agencia Nacional de Tierras: (…) solicito que se realice la aclaración de áreas y linderos del predio anteriormente mencionado el cual fue adjudicado por medio de la antigua INCORA a la señora Carmen Garcés de Martínez bajo la resolución número: 404 del mes de julio de 1977, el cual aparece con seis (6) hectáreas dos mil doscientos cincuenta metros cuadrados (2.250 MT2) y realmente tiene un área de cuatro (4) hectáreas seis mil seiscientos treinta y cinco metros cuadrados (6.535 MT2) (…)” 5.
Mediante oficio número 20234202965721 del 29 de marzo de 2023, la Agencia Nacional de Tierras indicó que no era competente para adelantar el procedimiento catastral de corrección, pues es un asunto que le corresponde resolver al IGAC o a la autoridad territorial: En conclusión, cuando se trate de predios rurales que no estén vinculados a programas de acceso a tierras, administrados por el INCORA – INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras, y se requiera precisión sobre sus elementos físicos y geográficos, es decir, sobre su área y linderos, la entidad competente para adelantar el procedimiento catastral será la respectiva entidad territorial cuando esté facultada para ello o el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC. [se resalta] 6.
El 26 de mayo de 2023, el señor Andrés Mauricio Martínez Padilla, mediante apoderado judicial, solicitó al IGAC la corrección del área del mencionado inmueble en los siguientes términos: 1. Que se aplique la Resolución Numero 23-001-0000-70-2016 de Fecha 27/01/2016 manifiesta que la señora Carmen Garces de Martínez con C.C. 25758582, en su condición de propietario del predio 00-001-00-00-0055-0009-0-00-00-0000 ubicado en la vereda cabecera del municipio de Montería radico solicitud Numero 2300100027052015, para que se realizara corrección en cuanto al área de su Radicación: 11001-03-06-000-2023-000350-00 predio ya que figuraba con 6 Hectáreas 2250 metros y la correcta es de 4 Hectáreas 6635 metros, según plano topográfico, verificado en terreno que efectivamente se cometió un error en la realización del área del predio objeto de la solicitud, en desarrollo del proceso de actualización de la formación de la zona rural del municipio de montería que se realizó en el año 2010, que en consecuencia procede la rectificación de los datos catastrales sobre el predio señalado en la parte resolutiva de esta resolución y su correspondiente inscripción en el catastro conforme lo indica los artículos 41,43,117,y 129 de la resolución 70 de 2011 emitida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. 2.
Que se ordene a la oficina de Registro de Instrumentos públicos de Montería Córdoba Registrar a la Matricula Inmobiliaria número 140-147388, la corrección en cuanto al área de su predio ya que figuraba con 6 hectáreas 2250 metros y la correcta es de 4 Hectáreas 6635 metros como consta en el plano topográfico. [resaltado fuera de texto]. 7.
A través de oficio del 6 de junio de 2023, el IGAC planteó ante la Sala Consulta y Servicio Civil conflicto negativo de competencia respecto a la modificación del área del citado predio. Lo anterior en la medida que consideró que carecía de competencia para adelantar el procedimiento catastral de corrección, en tanto que se trata de un bien baldío que en su momento fue adjudicado a la Señora Carmen Garcés de Martínez, y, por tanto, dicho procedimiento corresponde a la Agencia Nacional de Tierras.
II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas. Asimismo, se fijó un edicto por el término de cinco días, contados desde el 28 de julio hasta el 3 de agosto de 2023.
Lo anterior con el objeto de que se presentaran los alegatos o consideraciones pertinentes dentro del conflicto de competencias planteado ante la Sala de Consulta y Servicio Civil. Al respecto, obra en el expediente informe de la Secretaría de la Sala del 4 de agosto de 2023 que da cuenta del acatamiento del referido trámite. Dentro de este se señala que la comunicación se llevó a cabo a través de correo electrónico, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020 del Consejo de Estado3, en el sentido de que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados. 3 A través del Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020, el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-000350-00 Adicionalmente, en el referido informe secretarial se señaló que, dentro del término de fijación del edicto, la Agencia Nacional de Tierras y el señor Andrés Mauricio Martínez, mediante apoderado judicial, presentaron sus consideraciones. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Y TERCEROS INTERESADOS 3.1.
Agencia Nacional de Tierras (ANT) La Agencia Nacional de Tierras, en sus alegatos ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, manifestó que carece de competencia para adelantar el tramite catastral con efectos registrales de corrección de área y que dicho trámite es de competencia del IGAC. Al respecto reitero su respuesta al señor Andrés Mauricio Martínez Padilla, dada en oficio número 20234202965721 del 29 de marzo de 2023, en la cual sostuvo: No obstante, como señala la disposición normativa enunciada, únicamente los predios rurales que sean destinados para adelantar programas de acceso a tierras, serán los que estén sometidos a la facultad o competencia de esta Entidad bajo la figura de Gestión Catastral, es decir, respecto de los cuales se esté ejecutando una actividad directamente relacionada con el Ordenamiento Social de la Propiedad que por competencia se enmarquen en el Decreto Ley 2363 de 2015 para la Agencia Nacional de Tierras.
En conclusión, cuando se trate de predios rurales que no estén vinculados a programas de acceso a tierras, administrados por el INCORA – INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras, y se requiera precisión sobre sus elementos físicos y geográficos, es decir, sobre su área y linderos, la entidad competente para adelantar el procedimiento catastral será la respectiva entidad territorial cuando esté facultada para ello o el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC.
Finalmente, concluyó lo que a continuación se transcribe: Lo anterior implica que, el competente para adelantar el Proceso Catastral con efectos registral es el respectivo Gestor Catastral, entiéndase el respectivo Municipio cuando esté habilitado para ello, o el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI –IGAC, en el marco del procedimiento administrativo de actualización de áreas y linderos, como autoridad en materia geográfica, geodésica, cartográfica, catastral y agrológica de la Nación, en aplicación de lo dispuesto en el Ley 1955 de 2019 y el Decreto 148 de 2020. [Se resalta], 3.2.
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, guardo silencio durante el término para presentar alegatos; no obstante, los argumentos sobre su competencia pueden ser Radicación: 11001-03-06-000-2023-000350-00 extraídos del oficio del 6 de junio de 2023, mediante el cual planteó el conflicto de competencias ante la Sala.
En aquella oportunidad indicó que el asunto no es de su competencia en tanto que el predio sobre el que se solicita la corrección tuvo como título originario la «[…] Resolución de Adjudicación De Baldíos No. 404 del 29 de julio de 1977 […]». En esa medida puso de presente que la Sala de Consulta y Servicio Civil en otras oportunidades ha declarado competente a la ANT para reconocer los procesos de rectificación de linderos y áreas, cuando los predios hayan sido adjudicados como bienes baldíos.
En esa medida considero que la corrección del área solicitada sobre el predio Villa Carmen, con matrícula inmobiliaria número 140-147388 era la ANT. 3.3. El señor Andrés Mauricio Martínez Padilla El señor, Jorge Iván Gutiérrez Hernández, como apoderado de del señor Andrés Mauricio Martínez Padilla, en sus alegatos indicó que la competencia del asunto recae en el IGAC: Ahora bien, referente a quien debe conocer del asunto relacionado con la solicitud de actualización de linderos, corrección de área, por acuerdo entre las partes con fundamento en la Resolución IGAC No. 23-001-000070-2016 de fecha 27 de enero de 2016 del predio con Matrícula Inmobiliaria No. 140-147388, para este sujeto procesal es claro que le corresponde al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), sobre todo en atención que, como lo ha sostenido la Sala, las autoridades catastrales (el IGAC lo es) tienen a su cargo Adicionalmente, manifestó las razones por las cuales consideraba que en el presente asunto existe un conflicto de competencias que debe ser resuelto por la Sala de Consulta.
De igual forma reiteró las solicitudes elevadas ante el IGAC el 26 de mayo, esto es, la aplicación de la Resolución Numero 23-001-0000-70-2016 mediante la cual el IGAC resolvió corregir el área del predio Villa Carmen, con matrícula inmobiliaria número 140-147388 y la solicitud de que se ordene a la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Montería corregir el área del predio. 3.4.
Municipio de Montería El municipio de Montería fue vinculado al presente conflicto de competencias debido a que la ANT en el oficio número 20234202965721 del 29 de marzo de 2023, mediante el cual negó su competencia sobre el asunto, indicó que la competencia para la corrección del área del predio Villa Carmen, podría ser del IGAC o de la respectiva entidad territorial, en este caso el citado municipio.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-000350-00 No obstante, ni antes de la configuración del conflicto de competencia, ni durante el término para presentar alegatos, el municipio se pronuncio para negar o asumir competencia sobre el presente asunto. IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencias administrativas La primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo».
Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es: […] 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […].
Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: Radicación: 11001-03-06-000-2023-000350-00 i) Que el conflicto planteado se origine en desarrollo o en ejercicio de la función administrativa y que se trate de un asunto o actuación de carácter particular y concreto.
En el caso objeto de estudio, el presunto conflicto de competencias se planteó sobre un asunto particular, concreto y de naturaleza administrativa, dado que gira en torno a la corrección del área del bien inmueble Villa Carmen, con matrícula inmobiliaria número 140-147388, por parte de la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Montería. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer del asunto o la actuación administrativa particular.
En el presente asunto, tanto el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) como la Agencia Nacional de Tierras (ANT) han negado su competencia para adelantar el trámite catastral de corrección de área del bien inmueble Villa Carmen, con matrícula inmobiliaria número 140-147388. Por su parte, el municipio de Montería guardó silencio. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o, si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En el presente asunto se encuentran involucradas dos autoridades del orden nacional, a saber: 1. La ANT, que, según el artículo 1°4 del Decreto Ley 2363 de 2015, es una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional. 2. El IGAC, que, según el Decreto 2113 de 19925, es un establecimiento público6 dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público 4 Artículo 1° Creación y naturaleza jurídica de la Agencia Nacional de Tierras –ANT-.
Créase la Agencia Nacional de Tierras, ANT, como una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como máxima autoridad de las tierras de la Nación en los temas de su competencia. 5 «Por el cual se reestructura el Instituto Colombiano Geográfico "Agustín Codazzi». 6 La Ley 489 de 1998 «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se Radicación: 11001-03-06-000-2023-000350-00 2.
Suspensión de los términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena que: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»7. En consecuencia, el procedimiento consagrado en dicha norma, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa El artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se dictan otras disposiciones», en su artículo 68, prevé que los establecimientos públicos, como lo es el IGAC, son entidades descentralizadas del orden nacional. 7 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-000350-00 trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4. Síntesis del caso y problema jurídico Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente y los planteamientos hechos por las partes involucradas, se concluye que en el presunto conflicto de competencias es necesario resolver cuál es la autoridad competente para ordenar a la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Montería la corrección de los linderos del inmueble con folio de matrícula 140-147388, en los términos dispuestos por el IGAC en la Resolución 23-001-0000-70-2016 del 27 de enero de 2016.
Al respecto, se debe indicar que, el 27 de enero de 2016, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (en adelante IGAC), mediante la Resolución Numero 23-001-0000-70-2016, resolvió favorablemente la solicitud de corrección de área sobre el mencionado predio. Adicionalmente, también expidió el certificado catastral especial del 14 de marzo de 2017, mediante el cual el IGAC estableció que el predio Villa Carmen, identificado con número predial 00-0100-00-0055-0009-0-00-00-00-000 y matrícula inmobiliaria número 140-147388, cuenta con un área de 4 Hectáreas y 6.635.07 metros cuadrados.
A pesar de haberse adelantado el trámite catastral hasta ese punto, la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Montería no ha modificado el área del mencionado predio en el folio de matrícula inmobiliaria. Así, el Certificado de Libertad y Tradición del 20 de febrero de 2023 sigue registrando en la descripción de cabidas y linderos que el predio Villa Carmen consta de un área de 6 Hectáreas con 2.250 metros cuadrados Así la cosas, aunque la solicitud del señor Andrés Mauricio Martínez Padilla, la cual originó el presente conflicto de competencias, se refiere en general a la corrección del área del citado predio, es evidente que dicha corrección ya se surtió por parte de la autoridad catastral.
Por lo tanto, el conflicto se mantiene en relación con la competencia para ordenar corregir dicha área en el registro de instrumentos públicos. Ahora bien, respecto a la petición general del señor Andrés Mauricio Martínez Padilla, la ANT indicó, en los alegatos allegados a esta Sala, que la competencia para adelantar el procedimiento necesario para la corrección del área del predio Villa Carmen es del IGAC, por ser «[…] la autoridad en materia geográfica, geodésica, cartográfica, catastral y agrológica de la Nación, en aplicación de lo dispuesto en el Ley 1955 de 2019 y el Decreto 148 de 2020.» Por su parte, el IGAC ha indicado que la competencia para la corrección del área del predio Villa Carmen es de la Agencia Nacional de Tierras por tratarse de un bien baldío que fue en su momento adjudicado a la señora Carmen Garcés de Martínez.
Para resolver el conflicto, la Sala analizará los siguientes temas: Radicación: 11001-03-06-000-2023-000350-00 i) Naturaleza jurídica de los bienes baldíos en el ordenamiento jurídico colombiano. Reiteración. ii) Posición de la Sala de Consulta frente a la corrección áreas y linderos de bienes baldíos. iii) El procedimiento catastral para la corrección del área de un bien inmueble y sus efectos frente al registro de instrumentos públicos. iv) El caso en concreto. 5.
Análisis de la normativa aplicable al caso. 5.1. Naturaleza jurídica de los bienes baldíos en el ordenamiento jurídico colombiano. Reiteración8 El artículo 102 de la Constitución Política establece que «[e]l territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenece a la Nación». La Corte Constitucional se ha referido de manera reiterada9 al artículo 102 de la Carta, así: En efecto, el artículo 102 del Ordenamiento Superior al prescribir que: "El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación" está consagrando no sólo el llamado "dominio eminente", que como es sabido, se encuentra íntimamente ligado al concepto de soberanía, en razón de que el Estado sólo ejerce sobre el territorio un poder supremo, pues “no es titular del territorio en el sentido de ser ‘dueño de él, sino en el sentido de ejercer soberanía sobre él”[1], sino también a la propiedad o dominio que ejerce la Nación sobre los bienes públicos que de él forman parte10.
Por su parte, el Código Civil hace una diferenciación entre los bienes públicos y los de uso público, en los siguientes términos: Artículo 674. Bienes públicos y de uso público. Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.
Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales. 8 Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 5 de octubre de 2022, radicado núm. 11001030600020220018300. 9 Sentencia C-595 de 1995; Sentencia T-293 de 2016; Sentencia SU -235 de 2016. 10 Sentencia C-595 del 7 de diciembre de 1995, antes citada.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-000350-00 El Código Civil define los bienes baldíos, en el artículo 675, así: Artículo 675. <BIENES BALDIOS>. Son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño. De lo expuesto, la Sala precisa que la denominación genérica de bienes públicos establecida en la legislación civil como bienes pertenecientes a la República, permite diferenciar los bienes de uso público de los bienes fiscales.
En este sentido, es propio de los bienes de uso público la calificación de tales por la finalidad que de estos se predica, es decir, la afectación común de este tipo de bienes al servicio corriente y usual de los habitantes. Igualmente, respecto de los bienes fiscales es posible distinguir dos categorías. Por un lado, los fiscales propiamente dichos, y por el otro, los fiscales adjudicables.
Los primeros son aquellos pertenecientes a las entidades de derecho público, y los segundos son fundos que la Nación reserva para transferir a los particulares, en concordancia con los fines del Estado y luego del cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley. Precisado lo anterior, reitera la Sala que los bienes baldíos hacen parte de la categoría de bienes fiscales adjudicables, de tal manera que, aunque están legalmente definidos como públicos, pueden ser transferidos a los particulares, en la medida en que con ello se cumplan unos fines constitucionales, y se observen unas reglas legales. 5.2.
Posición de la Sala de Consulta frente a la corrección aéreas y linderos de bienes baldíos Ahora bien, la Sala de Consulta, frente a conflictos sobre modificación o rectificación de áreas o linderos de bienes baldíos, ha venido sosteniendo que es la ANT la autoridad competente para dichas correcciones11. Lo anterior por cuanto esta entidad es la autoridad encargada de la administración de los bienes baldíos del Estado, pues esta tiene a cargo las funciones que antes estaban a cargo del INCODER (antes INCORA).
En esa medida, se trae a colación la decisión adoptada por la Sala en el conflicto de competencias con radicado núm. 1100103060002022001830012, en el cual se debatió la competencia para conocer de la solicitud de corrección de área de un predio baldío ubicado en San Pelayo (Córdoba), adjudicado por el INCORA, y se declaró competente a la ANT bajo las siguientes consideraciones: 11 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 23 de agosto de 2023. Rad. 11001-03-06-000-2023-00132-00 12 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de octubre de 2022. Radicación: 11001-03-06-000-2023-000350-00 De acuerdo con el estudio de la normativa arriba analizada se concluye que, el IGAC no es la autoridad competente para conocer de la solicitud hecha por las propietarias de los Guamos, puesto que, ninguna de sus funciones hace referencia a la administración de bienes baldíos ni a la corrección del área de un bien baldío adjudicado mediante título emitido por el Incora.
Por el contrario, la competencia para conocer de la petición de las propietarias de los Guamos corresponde a la ANT, con fundamento en lo siguiente: De acuerdo con el inciso 15 del art. 12 de Ley 160 de 1994, el Incora además de ser la autoridad administradora de los bienes baldíos de la Nación, tenía dentro de sus funciones la de: 15.
Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada. Tales atribuciones pasaron al Incoder, una vez el Incora fue liquidado, tal y como se observa de la lectura del Decreto 1071 de 2015, analizado en el acápite de la normativa aplicable al caso concreto.
Seguidamente, y tras la extinción del Incoder, fue creada la ANT, autoridad en la que confluyeron todas las funciones de la liquidada Incora y del extinto Incoder. Por lo tanto, en la actualidad de acuerdo con las funciones enlistadas en el art. 4° del Decreto Ley 2363 de 2015, es la encargada de: 11. Administrar las tierras baldías de la Nación, adelantar los procesos generales y especiales de titulación y transferencias a las que haya lugar, delimitar y constituir reservas sobre éstas (sic), celebrar contratos para autorizar su aprovechamiento y regular su ocupación sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos 5 y 6 del artículo 85 de la Ley 160 de 1994.
(Subraya la Sala). 12. Hacer el seguimiento a los procesos de acceso a tierras adelantados por la Agencia, en cualquiera de sus modalidades y aquellos que fueron ejecutados por el INCODER o por el INCORA, en los casos en que haya lugar. (Subraya la Sala). Como quiera que, el reclamo consiste en la inconsistencia entre el título de adjudicación originario y, el plano topográfico que sirvió de base para ese título, ambos documentos emitidos por el Incora, corresponde a la ANT dar trámite y respuesta de fondo, al ser la autoridad que quedó encargada del seguimiento a los procesos que fueron ejecutados por el Incora.
Para lo anterior, la ANT deberá realizar la actuación administrativa necesaria para la efectiva clarificación del área total de la finca los Guamos, para lo cual, deberá observar los lineamientos y procedimientos que al respecto han emitido el IGAC y la Superintendencia de Notariado y Registro, en lo que sea pertinente al caso de la referencia. [Resalta la Sala].
Radicación: 11001-03-06-000-2023-000350-00 La tesis de la Sala transcrita significa, en síntesis, que el IGAC no tiene competencia para administrar baldíos y que la ANT, según el artículo 4° del Decreto Ley 2363 de 2015, reemplazó al INCODER (antes INCORA) en la administración de las tierras baldías de la Nación. Por lo tanto, a la ANT le compete ejercer las funciones que antes de su creación se encontraban a cargo de estas dos últimas autoridades, entre ellas, la clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad (inciso 15 del artículo 12 de Ley 160 de 1994), así como su saneamiento. 5.3.
El procedimiento catastral para la corrección del área de un bien inmueble y sus efectos frente al registro de instrumentos públicos Sobre el particular, la Sala debe señalar que la corrección de área por imprecisa determinación hace parte de los procedimientos catastrales con efectos registrales, esto es, procedimientos que se adelante ante la autoridad catastral correspondiente, y que luego son sujeto de registro por las oficinas de registro e instrumentos públicos.
Así el artículo 2.2.2.2.16. del Decreto Único Reglamentario 1170 de 2015 dispone: Artículo 2.2.2.2.16. Procedimientos catastrales con efectos registrales. Se considerará como procedimientos catastrales con efectos regístrales los siguientes: actualización de linderos, rectificación de área por imprecisa determinación, actualización masiva y puntual de linderos y áreas, rectificación de linderos por acuerdo entre las partes, e inclusión de área y/o linderos.
Estos procedimientos serán acatados por los gestores catastrales, las notarías, las oficinas de registro de instrumentos públicos del país y podrán ser aplicados durante los procesos de formación, actualización y conservación catastral. Ahora bien, el procedimiento específico frente a la corrección del área se encuentra regulado más adelante en el artículo 2.2.2.2.18 del mencionado decreto: Artículo 2.2.2.2.18.
Rectificación de área por imprecisa determinación con efectos regístrales. La rectificación de área en el sistema catastral y/o registral procederá ante el gestor catastral, de oficio o a solicitud de parte del titular del derecho de dominio, o de las entidades públicas que con ocasión de sus funciones legales administran inmuebles propios o ajenos, cuando los linderos estén debida y técnicamente descritos, sean verificables mediante métodos directos y/o indirectos sin variación, pero que a lo largo de la tradición del bien inmueble el área de éste no haya sido determinada adecuadamente, o cuando la variación o diferencia se encuentre dentro de los márgenes de tolerancia establecidos por la máxima autoridad catastral.
A efectos de llevar a cabo la rectificación, el gestor catastral competente expedirá el acto administrativo sujeto a registro que rectifique el área del bien inmueble. [Se resalta] Radicación: 11001-03-06-000-2023-000350-00 De acuerdo con las normas citadas, resulta evidente que el resultado del trámite catastral es la expedición de un acto administrativo de fondo que es sujeto a registro.
No obstante, el procedimiento no culmina de esa manera, en tanto que el artículo 24 de la Resolución Conjunta 11344 de 2020 del IGAC y de la Superintendencia de Notariado y Registro estableció que, como parte del trámite, la autoridad catastral debe ordenar el registro del acto administrativo ante la oficina de registro e instrumentos públicos correspondiente: Resolución Conjunta 11344 de 2020.
Artículo 24. Análisis de los aspectos físicos y jurídicos que evidencian que se requiere la actualización de linderos y/o la rectificación de área por imprecisa determinación. Si producto del análisis realizado al aspecto físico y jurídico, el Gestor Catastral competente, evidencia que se requiere la actualización de linderos y/o la rectificación de área por imprecisa determinación, procederá a expedir el acto administrativo y ordenará su inscripción ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos respectiva. [se resalta] De lo anterior se sigue que la autoridad catastral que expidió el acto administrativo de corrección del área del inmueble, tiene a cargo ordenar el registro del mismo ante la oficina de registro e instrumentos públicos respectiva. 6.
Análisis del caso concreto Revisados los documentos y la información que obra en el expediente, la Sala encuentra que la entidad competente para atender la solicitud del señor Andrés Mauricio Martínez Padilla, en lo atinente a que se ordene la inscripción en el registro de instrumentos públicos del acto administrativo de rectificación de área del bien inmueble Villa Carmen es del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
Lo anterior, por las razones que pasan explicarse. Dentro del expediente se encuentra que el 27 de enero de 2016, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi mediante la Resolución n°. 23-001-0000-70-2016, resolvió favorablemente la solicitud de corrección de área sobre el predio Villa Carmen, ubicado en el municipio de Montería e identificado con matrícula inmobiliaria número 140- 147388.
En dicha resolución se resolvió corregir el área del predio, cambiando el numero de 6 Hectáreas con 2250 metros, por el de 4 Hectáreas con 6635, siendo esta última el área correcta. En consecuencia, a través de certificado catastral especial del 14 de marzo de 2017, el IGAC estableció que el predio Villa Carmen, con matrícula inmobiliaria número 140- 147388, cuenta con un área de 4 Hectáreas y 6.635.07 metros cuadrados.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-000350-00 En esa medida, es claro que existe una decisión de fondo adoptada, mediante acto administrativo particular y conreto, por el IGAC que resolvió el trámite catastral de rectificación de área. Decisión que se presume legal y resulta ejecutable, hasta tanto un juez de la república dicte su nulidad o la autoridad que lo expidió decida revocarlo, con las formalidades previstas en la ley.
Esta salvedad se realiza, teniendo en consideración lo planteado en el curso de la actuación administrativa de este conflicto, en relación con el carácter de bien baldío que tenía el inmueble sobre el cual recae el conflicto, y lo analizado en anteriores oportunidades por esta Sala, en el sentido que, la competencia para corregir el área o los linderos de los bienes baldíos es del resorte de la Agencia Nacional de Tierras.
Ahora bien, a pesar de la existencia del mencionado certificado catastral especial del 14 de marzo de 2017, dentro del expediente se advierte que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Montería sigue reportando en el certificado de libertad y tradición del predio Villa Carmen que consta de un área de 6 Hectáreas con 2.250 metros cuadrados.
Frente a esto, se encuentra que el artículo 24 de la Resolución Conjunta 11344 de 2020 de IGAC y la Superintendencia de Notariado y Registro estableció que la autoridad catastral que expida el acto administrativo de corrección debe ordenar su registro ante la oficina de registro e instrumentos públicos correspondiente. En ese sentido, en el caso en concreto la autoridad competente para ordenar a la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Montería, que registre la Resolución Numero 23-001-0000-70-2016 mediante la cual se corrigió el área del predio Villa Carmen es el propio IGAC, por ser quien la expidió. Así las cosas, el IGAC es el llamado a atender la solicitud del señor Andrés Mauricio Martínez Padilla relativa a que se ordene a la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Montería corregir el área del predio Villa Carmen, con matrícula inmobiliaria 140-147388, de conformidad con la Resolución Numero 23-001-0000-70-2016 del mismo Instituto.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR competente al Instituto Geográfico Agustín Codazzi para que atienda la solicitud del señor Andrés Mauricio Martínez Padilla, atinente a que se ordene a la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Montería corregir el área del predio Villa Carmen, con matrícula inmobiliaria 140-147388, de conformidad la Resolución Numero 23-001-0000-70-2016 del mismo instituto.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-000350-00 SEGUNDO. REMITIR el expediente al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).
TERCERO. COMUNICAR esta decisión al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), a la Agencia Nacional de Tierras (ANT), al municipio de Montería (Córdoba) y al señor Andrés Mauricio Martínez Padilla.
CUARTO. RECONOCER personería jurídica al abogado Jorge Iván Gutiérrez Hernández, identificada con cédula de ciudadanía 13.925.131 de Málaga (Santander) y tarjeta profesional 125.614 del CSJ, en calidad de apoderado del señor Andrés Mauricio Martínez Padilla.
QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo SEXTO. Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.