Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2023-06923-00 Accionante: MAGDALENA CASTRO MORALES Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Referencia: ACCIÓN DE TUTELA – Se niegan las pretensiones de la acción de amparo.
La autoridad judicial accionada no incurrió en mora judicial. Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Magdalena Castro Morales contra el Tribunal Administrativo del Chocó. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La señora Magdalena Castro Morales solicitó el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, cuya vulneración le atribuyó al Tribunal Administrativo del Chocó, con ocasión de la presunta mora judicial en la que se incurrió al no ordenar la entrega de los depósitos judiciales constituidos en el proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 27001-23-31-000-2008-00079-00.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Relató que el 7 de noviembre de 2002 celebró un acuerdo conciliatorio con la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, con ocasión del proceso de reparación directa radicado núm. 27001-23-31-000-1991-01578-00/01, cuyo objeto era la reparación de los daños padecidos por la ocupación de un inmueble de su propiedad. 2.2.
Precisó que el acuerdo conciliatorio fue aprobado por el Tribunal Administrativo del Chocó mediante el auto del 20 de noviembre de 2003. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06923-00 Accionante: Magdalena Castro Morales 2.3. Refirió que, ante el incumplimiento de la obligación, presentó la demanda ejecutiva núm. 27001-23-31-000-2008-00079-00 contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional. 2.4.
Precisó que el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante auto de 21 de enero de 2019, libró mandamiento de pago por la suma de $1.191.946.800 más intereses moratorios. 2.5. Indicó que a través de auto del 19 de febrero 2021 se ordenó seguir adelante con la ejecución, fijando agencias en derecho por la suma de $119.194.680. 2.6.
Manifestó que, mediante auto de 12 de diciembre de 2022, se liquidó el crédito por la suma de $6.962.774.135,75. 2.7. Indicó que el 12 de diciembre de 2022 presentó cuenta de cobro ante el Ministerio de Defensa Nacional, entidad que mediante Resolución núm. 3657 de 12 de septiembre de 2023 reconoció y ordenó el pago por la suma de $7.407.066.947,61, dinero que fue consignado a la cuenta de depósitos judiciales del Tribunal Administrativo del Chocó. 2.8.
Señaló que el 17 y 25 de octubre de 2023 solicitó al Tribunal Administrativo del Chocó, la entrega de los dineros consignados a su favor dentro del proceso ejecutivo 27001-23-31-000-2008-00079-00, sin embargo, a la fecha de la interposición de la presente acción no se ha proferido orden alguna. 2.9. Finalmente manifestó que solicitó el acompañamiento de la Procuraduría General de la Nación, de la Contraloría General de la Nación, del Ministerio de Defensa Nacional y de la Defensoría del Pueblo a fin de que realicen las gestiones necesarias para que se garantice la entrega de los dineros pagados a su favor.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] Se ordene al TRBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCO, Magistrado Ponente Dr. ARIOSTO CASTRO PEREA que, en el término improrrogable de 48 horas haga entrega del título de depósito judicial a favor de MAGDALENA CASTRO MORALES con C.C. No. 32.507.369 a la Cuenta Corriente del Banco Davivienda No. 0560029660007302, y de esta manera no se siga vulnerando mis derechos a la resolución pronta y oportuna de la administración de justicia, derecho a la igualdad y debido proceso […]”.
(Negrilla del original del texto) IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06923-00 Accionante: Magdalena Castro Morales 4. Mediante auto de 17 de noviembre de 2023, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela. Asimismo, se vincularon en calidad de terceros con interés en las resultas del proceso a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional, a la Defensoría del Pueblo – Regional Chocó, a la Procuraduría 41 Judicial II para la Conciliación Administrativa de Quibdó, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC y al señor Jorge Luis Martínez Palacio.
V. INTERVENCIONES 5. Realizadas las notificaciones a la autoridad judicial accionada y a los vinculados, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a través del Director Territorial de Risaralda, manifestó que el IGAC no es el competente para manifestarse sobre los hechos que originan la acción de tutela, toda vez que estos recaen única y exclusivamente en cabeza del Tribunal Administrativo del Chocó. 5.2.
Por lo anterior, solicita ser desvinculado de la presente acción constitucional. 5.3. El Tribunal Administrativo del Chocó señaló que en el presente caso no se configuran los requisitos de procedencia de la acción de tutela por falta de subsidiariedad toda vez que, “[…] actualmente se está tramitando el incidente de regulación de honorarios interpuesta por el apoderado judicial de la ejecutante […]”. 5.4.
Aunado a lo anterior indicó que obran en el expediente “[…] oficio por el cual se notifica medida cautelar decretada (de embargo) proferida el 14 de noviembre de 2023, donde el Juzgado Primero Civil Municipal de Quibdó ordena el embargo de los dineros que fueron depositados en el proceso ejecutivo que da lugar a la presente tutela por el valor de $144.000.000 […]” y de igual manera obra solicitud “[…] del señor Henry Alfonso Cepeda, quien afirma tener interés directo en el proceso, por haber prestados sus servicios al apoderado que la actora apoderó para adelantar el trámite administrativo de pago de la sentencia judicial […]” 5.5.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado indicó que no intervendría en la presente acción de tutela. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06923-00 Accionante: Magdalena Castro Morales 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20194.
VI.2. Cuestión previa 7. La Sala advierte que, previamente a la definición del problema jurídico que se habrá de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de la solicitud de desvinculación procesal presentada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. 8. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 20065 señaló lo siguiente: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […]”.
(Negrilla fuera del texto) 9. Así las cosas, teniendo en cuenta que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi aparece como tercero vinculado6 del proceso ejecutivo objeto de la presente tutela, la Sala considera que a esta entidad sí le asiste el interés jurídico para ser vinculada en esta acción constitucional, razón por la cual se denegará la solicitud de desvinculación elevada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 5 Corte Constitucional.
Sala Primera de Revisión. Exp. T-1412872, M.P. Jaime Araújo Rentería; 30 de noviembre de 2006. 6 Lo anterior se puede constatar en el expediente núm. 27001-23-31-000-2008-00079-00 contenido en el aplicativo SAMAI. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06923-00 Accionante: Magdalena Castro Morales VI.3. Problemas jurídicos 10.
De acuerdo con la situación fáctica planteada la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia. Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si el Tribunal Administrativo del Chocó vulneró el derecho fundamental al debido proceso invocado por la accionante, presuntamente, al haber incurrido en mora judicial por la omisión de no autorizar y ordenar la entrega de los dineros consignados a favor de la actora dentro del proceso ejecutivo núm. 27001-23-31-000-2008-00079-00. 11.
Con el fin de resolver tales interrogantes resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: (i) los presupuestos para que se configure la mora judicial en el interior de los procesos judiciales; para posteriormente (ii) resolver el caso concreto. VI.4. Los presupuestos para que se configure la mora judicial en el interior de los procesos judiciales 12.
La Corte Constitucional ha definido la mora judicial como un “[…] fenómeno multicausal y estructural […]”7, que se presenta en razón al “[…] alto número de procesos en curso, los engorrosos diligenciamientos y la consiguiente congestión judicial […]”8. 13. En atención al sistemático incumplimiento de los términos procesales, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sin desconocer las circunstancias en las que se desarrolla la función judicial en Colombia, ha reconocido que en determinados eventos la mora judicial vulnera gravemente “[…] los derechos fundamentales como el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, que la carta política expresamente consagra, exige y trata de proteger […]”.9 14.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia T-186 de 28 de marzo de 201710 precisó lo siguiente: “[…] [P]ara definir la existencia de una lesión de los derechos fundamentales ante el retardo judicial, se requería valorar la razonabilidad del plazo y el carácter injustificado del incumplimiento, estableciendo que sí se da una mora lesiva del ordenamiento cuando se presenta: (i) el incumplimiento de los términos judiciales, (ii) el desbordamiento del plazo razonable, lo que 7 Corte Constitucional.
Sala Primera de Revisión. sentencia T-186 de 2017, M.P. María Victoria Calle Correa; 28 de marzo de 2017. 8 Corte Constitucional. Sala Sexta de Revisión. Exp. T-2302967. Sentencia T-1019 de 2010. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; 9 de diciembre de 2010. 9 Ibidem. 10 Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. Exp. acumulados T-5896866 y T-5915213, M.P. María Victoria Calle Correa; 28 de marzo de 2017. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06923-00 Accionante: Magdalena Castro Morales implicaba valorar la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y la situación global del procedimiento, y (iii) la falta de motivo o justificación razonable de la demora.
Advirtió, además, que (iv) el funcionario incumplido debía demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de las garantías de acceso a la administración de justicia y debido proceso, concluyendo que: (…) [L]a mora judicial se justifica cuando: -Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende, -Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.
Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes.”11 13.5. En la providencia T-230 de 2013, que abordó un caso de presunta mora judicial injustificada por parte de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral dentro de un proceso ordinario que tenía por objeto el reconocimiento de una sustitución pensional, la Sala afirmó que tal fenómeno, contrario a los derechos fundamentales y debido proceso, se evidencia cuando: (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;
(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de funciones por parte de una autoridad judicial. Precisó la Sala, además, que ante casos de mora judicial injustificada, la acción de tutela era procedente cuando (1) se cumpliera el requisito de subsidiariedad y (2) se acreditara la existencia de un perjuicio irremediable, advirtiendo que, (iii) el remedio, consistente en la alteración del turno era, excepcional (…). 13.6.
Reiterando de manera importante el anterior precedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-394 de 201612, destacó que el derecho al debido proceso en un plazo razonable, por desconocimiento del término, es objeto de amparo constitucional cuando quiera que (i) se incurre en mora judicial injustificada y (ii) se está ante un caso en el que puede materializarse un daño que genera perjuicios no subsanables.
La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando quiera que (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial […]”. (Negrilla fuera del texto) 11 “En esta providencia prosperó la acción constitucional invocada, por considerarse que en la providencia judicial atacada la autoridad no había valorado que la mora en la que había incurrido el sancionado se encontraba justificada”. 12 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06923-00 Accionante: Magdalena Castro Morales 15.
De acuerdo con lo transcrito, para que se estructure una violación del debido proceso y al acceso a la administración de justicia por la falta de resolución oportuna del asunto sometido a conocimiento de un servidor judicial resulta imprescindible analizar: (i) el volumen de trabajo y el nivel de congestión judicial de la respectiva dependencia;
(ii) el desarrollo y cumplimiento de las funciones del cargo; (iii) la complejidad del caso sometido a decisión judicial, y (iv) el cumplimiento por las partes de sus deberes de impulso procesal13. VI.5. El caso concreto 16. La señora Magdalena Castro Morales solicitó el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, cuya vulneración le atribuyó al Tribunal Administrativo del Chocó, con ocasión de la presunta mora judicial en la que se incurrió al no ordenar la entrega de los depósitos judiciales constituidos en el proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 27001-23-31-000-2008-00079-00. 17.
Retomando lo señalado en el acápite VI.4 de esta providencia, se pone de relieve que para la configuración de una mora judicial se requiere que se estructure un elemento objetivo, consistente en el incumplimiento o vencimiento del término judicial, y de un elemento subjetivo que consiste en la “[…] falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial […]”. 18.
Ahora bien, con el propósito de determinar si en el trámite de la solicitud de entrega de dineros consignados a favor de la demandante dentro del proceso ejecutivo de sentencia núm. 27001-23-31-000-2008-00079-00 se cumplió con el elemento objetivo de la mora judicial, la Sala estima necesario referirse a las diferentes actuaciones14 que se han surtido en el proceso después de haber sido aprobada la liquidación del crédito: a. La Sección Tercera - Subsección “B” del Consejo de Estado, mediante auto de 12 de septiembre de 2022, modificó la liquidación del crédito y determinó las siguientes sumas adeudadas: i) capital: $1.191.946.800, ii) intereses moratorios: $ 5.651.632.655,75 y iii) agencias en derecho: $119.194.680. b. El expediente fue recibido el 1° de noviembre de 2022 por la autoridad judicial accionada. c. El 3 de noviembre de 2022 se profirió auto de obedézcase y cúmplase. 13 Corte Constitucional.
Sentencia T-220 de 22 de marzo 2007. M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. 14 Esta información es tomada de lo consignado en el expediente núm. 27001-23-31-000-2008-00079-00 contenido en el aplicativo SAMAI. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06923-00 Accionante: Magdalena Castro Morales d. El 13 de enero de 2023 el abogado Jorge Luis Martínez Palacio presentó incidente de regulación de honorarios. e. Mediante auto de 2 de marzo de 2023 se ordenó correr traslado a las partes del incidente de regulación de honorarios presentado. f. El 7 de marzo de 2023 el abogado Daniel Antonio Roncallo Meneses, actuando como apoderado de la señora Magdalena Castro Morales, interpuso recurso de reposición contra el auto antes referido. g. El 9 de marzo de 2023 se corrió traslado a las partes del recurso de reposición interpuesto por la parte actora. h. El 21 de marzo de 2023 ingresa el expediente al Despacho del magistrado sustanciador. i. La parte actora, mediante escritos radicados los días 22, 23 y 28 de marzo de 202315, solicitó la ilegalidad del auto del 2 de marzo de 2023. j. El Ministerio de Defensa - Ejército Nacional, mediante escrito radicados los días 13 y 26 de octubre de 2023, solicitó la terminación del proceso por pago total de la obligación. k. El 17 de octubre de 2023 la parte ejecutante solicita la entrega de títulos y coadyuvancia para la terminación del proceso. l. El 1° de diciembre de 2023 se recibió solicitud de embargo de crédito ordenado por el Juzgado Primero Civil Municipal de Quibdó. m. El 25 de octubre de 2023 la parte actora reiteró la solicitud de entrega de los dineros consignados a su favor. n. El Tribunal, través de auto de 23 de noviembre de 2023, citó a las partes a la audiencia que trata el inciso 3 del artículo 129 del C.G.P., para el 4 de diciembre de 2023 a las 09:00 A.M. o. Mediante auto de 24 de noviembre de 2023, el Tribunal rechazó el recurso de reposición interpuesto por la parte actora contra el auto de 2 de marzo de 2023. p. El 4 de diciembre de 2023 se llevó a cabo la audiencia programada a través del auto de 23 de noviembre de 2023. 19.
Verificadas las distintas actuaciones que se han adelantado al interior del proceso ejecutivo, la Sala encuentra que dentro del expediente 27001-23-31-000- 15 Solicitud ilegalidad de auto del 2 de marzo de 2023 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06923-00 Accionante: Magdalena Castro Morales 2008-00079-00, no se incurrió en mora judicial porque la autoridad judicial accionada ha sido diligente en la sustanciación del proceso. 20.
Lo anterior teniendo en cuenta que, conforme a las circunstancias fácticas mencionadas por el Tribunal en el informe de tutela y como se observó al interior del expediente, obran solicitudes previas de: i) incidente de regulación de honorarios y ii) orden de embargo expedida por el Juzgado Primero Civil Municipal de Quibdó a través de auto núm. 2178 del 14 de noviembre de 2023. 21.
Conforme a lo expuesto, la Sala considera que en el caso sub examine no se observa que la entidad accionada hubiera actuado de manera negligente en el trámite de la solicitud de entrega de dineros; sino que existe justificación válida por la que no ha resuelto de fondo la solicitud16, debido a que, previamente debe resolver las solicitudes referidas anteriormente y de las cuales está agotando el procedimiento previsto para ello. 22.
Por todo lo anterior, la Sala descarta la mora judicial alegada y, en consecuencia, la vulneración de los derechos invocados. FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente decisión.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 16 Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 17 de noviembre de 2023. Exp. 05001-23-33-000-2023-00943-01. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06923-00 Accionante: Magdalena Castro Morales GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.