11001030600020250021800 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá, D.C., 11 de junio de 2025. Número único: 11001-03-06-000-2025-00218-00. Referencia: presunto conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), departamento de Sucre y Ministerio de Hacienda, Contraloría General del Departamento de Sucre y Crédito Público Asunto: Abstención de resolución de fondo por existencia de un fallo judicial La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas del asunto.

I. ANTECEDENTES1 Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dieron origen al presunto conflicto de competencias: 1. El señor Juan Carlos Espinosa Merlano es afiliado a Colfondos S.A. y actualmente se encuentra pendiente la definición del bono pensional como una de las fuentes de financiación de su pensión. Para tales efectos, la administradora de pensiones ha venido realizando las gestiones correspondientes para lograr la reconstrucción de su historia laboral. 2.

Según consta en la certificación electrónica de tiempos laborados (CETIL) núm. 202102892280017000640006, expedida el 18 de febrero de 2018, el señor Juan Carlos Espinosa Merlano trabajó para la Contraloría General del Departamento de Sucre, desde el 30 de enero de 1990 hasta el 8 de abril de 1994, y los aportes 1 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001-03-06-000-2025-00218-00 que reposa en SAMAI.

Conflicto 11001-03-06-000-2025-00218-00 se hicieron a la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal). Adicionalmente, aparece la Nación como entidad responsable del pago2. 3. De acuerdo con el reporte de la página de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, que obra en el expediente, al momento de procesar las liquidaciones provisionales en el aplicativo, aparece el error 4438 el cual consigna lo siguiente3: OBSERVACIÓN: ENTIDAD NO ESTA ASUMIDA POR LA NACION O EXISTEN PERIODOS NO ASUMIDOS POR LA NACION.

SOLUCION: SI LOS APORTES FUERON A CAJANAL LA AFP DEBE ENVIAR LOS SOPORTES RESPECTIVOS PARA QUE LA OBP VERIFIQUE LOS APORTES REALIZADOS POR LA ENTIDAD PARA QUE ESTA SEA ASUMIDA POR LA NACION. SI SE TRATA DE ENTIDAD LIQUIDADA QUE ASUMIO LA NACION LA AFP DEBE VERIFICAR QUE SE ENCUENTRE INCLUIDA EN EL CALCULO ACTUARIAL. [Mayúsculas en el texto original]. 4.

El 17 de agosto de 2022, Colfondos solicitó a la UGPP remitirle al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los respectivos soportes que acrediten el pago de aportes a Cajanal, para la emisión del bono pensional del señor Juan Carlos Espinosa Merlano4. 5. Mediante escrito del 30 de agosto de 2022, la UGPP devolvió el escrito a Colfondos por considerarla la autoridad competente «de acuerdo con el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015»5. 6.

El 20 de febrero de 2023, mediante apoderado, el señor Juan Carlos Espinosa Merlano elevó derecho de petición a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el que solicitó la corrección de la glosa 4438, referida al error por la falta de soportes que acrediten el pago a Cajanal. 7. El 24 de febrero de 2023, la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público respondió el derecho de petición en los siguientes términos: […] 2 Expediente SAMAI, 012_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-ID575_Ooposicion_Co.pdf.

Folio 20 3 Expediente SAMAI, 012_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-ID575_Ooposicion_Co.pdf. Folio 13 4 Expediente SAMAI. 5 Expediente SAMAI. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00218-00 Se recuerda que, de acuerdo con su competencia legal, esta Oficina responde ÚNICAMENTE por la Liquidación, Emisión, Expedición, Redención, Pago o Anulación de Bonos Pensionales o Cupones de Bonos Pensionales a cargo de la Nación. (Artículo 11 del Decreto 4712 de 2008, modificado por los Decretos 192 de 215 y 848 de 2019).

Procedimientos que se adelantan con base en las solicitudes que al respecto realicen las Administradoras del Sistema General de Pensiones (llámense COLPENSIONES o AFP’S), mas no por la actualización y/o corrección de la historia laboral de los afiliados a las Administradoras de Fondos de Pensiones. Ahora bien, la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se permite informar que en la liquidación provisional elevada por la AFP COLFONDOS en fecha 20 de septiembre de 2022 del bono pensional Tipo A Modalidad 2, a favor del señor JUAN CARLOS ESPINOSA MERLANO, presenta el mensaje de error No. 4438 “ENTIDAD NO ESTA ASUMIDA POR LA NACIÓN O EXISTEN PERIODOS NO ASUMIDOS POR LA NACIÓN”.

La anterior inconsistencia se presenta a raíz de los tiempos laborados por el señor en comento al servicio de la CONTRALORÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE SUCRE con NIT 892280017 tiempos comprendidos del 30/01/1990 al 08/04/1994 como cotizados a CAJANAL, según CERTIFICACIÓN ELECTRÓNICA DE TIEMPOS LABORADOS CETIL No. 202109890700967000990001 expedida por la entidad en comento en fecha 18 de febrero de 2021.

Por lo anterior, y con el fin de incluir la totalidad de los tiempos laborados por el señor JUAN CARLOS ESPINOSA MERLANO en la CONTRALORÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE SUCRE con NIT 892280017 como asumidos por la Nación, se requiere contar con los documentos que soporten el pago de cotizaciones realizadas por dicha entidad a CAJANAL, específicamente para el periodo comprendido del 01/03/1991 al 30/04/1994; entendiéndose como soporte del pago de cotizaciones a CAJANAL cualquiera de los siguientes documentos: • Recibo de Caja de CAJANAL (legible). • Copia de nómina o cualquier otro documento que contengan en forma legible Nombre de la entidad cotizante, periodo de cotización, valor pagado y sello de recibido de CAJANAL.

Si la entidad no cuenta con los soportes antes indicados, nos permitimos recordar que la custodia de los archivos físicos de la liquidada CAJANAL se encuentra a cargo de la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP, entidad a la cual se puede acudir con el fin de solicitar los soportes requeridos. De lo contrario el empleador deberá estarse a lo dispuesto a en el artículo 2.2.16.3.8. del Decreto 1833 de 2016, modificado por el Decreto 790 de 21 de julio de 2021. [Mayúsculas y negrilla en el texto original] Conflicto 11001-03-06-000-2025-00218-00 8.

Mediante escrito sin fecha, el señor Juan Carlos Espinosa Merlano promovió acción de tutela en contra de la UGPP, Colfondos y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Algunas de las pretensiones de la mencionada acción constitucional fueron las siguientes: PRIMERA PETICION Por lo expuesto anteriormente, respetuosamente solicito al señor juez, amparar los derechos invocados mediante la acción constitucional prevista en el artículo 86 de la Constitución Política. 1) Derecho de petición. Artículo 23 Constitución Política 2) Derecho a la vida digna – Mínimo vital.

Artículo 11. Constitución Política República de Colombia. 3) Derecho a la Igualdad artículo 13 de la Constitución Política. 4) Derecho a la Seguridad Social en pensiones. Artículo 48 Constitución Política República de Colombia. 5) Debido proceso administrativo. Artículo 29 de la Constitución Política República de Colombia. 6) Artículo 48 de la Constitución Política. […] TERCERA PETICIÓN Solicito se ordene a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP, representada por la doctora ANA MARÍA CADENA RUIZ, Directora General, que, en caso que una vez solicitado por COLFONDOS PENSIONES Y CESANTIAS, los respectivos soportes del pago de cotizaciones realizadas a Cajanal por el empleador CONTRALORÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE SUCRE al señor JUAN CARLOS ESPINOSA MERLANO, del tiempo laborado del 30 de mayo de 1990 al 8 de abril de 1994, en el evento que la mencionada entidad no tenga los soportes de pago de Cajanal […]. [Mayúsculas y negrilla en el texto original] 9.

Mediante providencia del 28 de marzo de 2023, el Juzgado Veinte Civil del Circuito de Bogotá resolvió6:

PRIMERO: CONCEDER la acción de tutela para la protección del derecho fundamental al debido proceso administrativo y seguridad social de Juan Carlos Espinosa Merlano. […] 6 Expediente SAMAI, documento 021, carpeta SCSC. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00218-00 TERCERO: Por otro lado, ORDÉNESE al MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y a la GOBERNACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE SUCRE, prestar toda la colaboración necesaria a COLFONDOS S.A, en caso de determinar que el bono pensional eventualmente puede asumirse por parte de la Nación, por consiguiente, deberán verificar mancomunadamente si los documentos anexos al convenio interadministrativo celebrado entre dicha Gobernación y la extinta Cajanal, sirven para demostrar el soporte de pago de las cotizaciones correspondientes al periodo laborado por el accionante en la Contraloría General del Departamento de Sucre, en virtud del cual tiene derecho al bono pensional respectivo, de lo contrario deberá el ex empleador del accionante gestionar las labores necesarias en el ámbito de sus funciones, a fin de reconocer y pagar el bono pensional, conforme al cuarto inciso del art. 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016. […] De acuerdo con la información reportada en la página de la Rama Judicial, Consulta de Procesos Nacional Unificada, se pudo determinar que no se interpuso recurso. 10.

El 18 de diciembre de 2023, el señor Juan Carlos Espinosa Merlano, mediante apoderada, promovió incidente de desacato del fallo de tutela del 28 de marzo de 20237, en el cual solicitó: PRIMERO Señora Juez Constitucional, muy respetuosamente le solicito que en uso de su potestad e investidura imparta justicia, en el sentido de requerir al MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO- EN CABEZA DEL DIRECTOR DE LA OFICINA DE BONOS PENSIONALES, a fin (sic) se dé cumplimiento al fallo de tutela proferido por su despacho el día 28 de marzo de 2023, debido al silencio del MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, en cabeza del director de bonos pensionales, luego de más de 8 meses absteniéndose de dar cumplimiento al fallo proferido por su despacho, correspondiente al ACCIONANTE JUAN CARLOS ESPINOSA MERLANO, al no levantar las restricciones que presente el bono pensional en plataforma y este cambie su estado de provisionalidad y de esta manera el asegurado firme la aprobación de la liquidación realizada por su exempleador CONTRALORÍA GENERAL DEL DEPTO DE SUCRE y a la GOBERNACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE SUCRE, entidad responsable de este pago según CONVENIO INTERADMINISTRATIVO profiera la Resolución mediante la cual paga el cupón del bono. [Mayúsculas y negrillas en el texto original]. 7 Expediente SAMAI.

Conflicto 11001-03-06-000-2025-00218-00 11. El 2 de julio de 20248, el Juzgado Veinte Civil del Circuito de Bogotá, mediante auto que resuelve el incidente de desacato, consideró: En ese caso, la inconformidad del incidentante radica en la restricción que presenta su bono pensional en la plataforma de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ya que considera que los tiempos laborados en la Contraloría General del Departamento de Sucre deben ser asumidos por la Nación en virtud del contrato interadministrativo celebrado entre la Gobernación de Sucre y la extinta Cajanal.

Sin embargo, la orden de tutela se contrae a que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Gobernación del Departamento de Sucre, verifiquen conjuntamente si los documentos anexos al convenio interadministrativo celebrado entre dicha Gobernación y la extinta Cajanal sirven para demostrar el pago de las cotizaciones correspondientes al periodo laborado por el demandante en la Contraloría General del Departamento de Sucre, con el fin de establecer si el bono pensional debe ser asumido por la Nación. No obstante, la incidentada concluyó que este convenio era insuficiente, por lo que requirió los soportes de pago de las cotizaciones realizadas a Cajanal entre el 1° de marzo de 1991 y el 8 de abril de 1994.

Aunque la Gobernación del Departamento de Sucre aportó unas colillas de pago, la incidentada sostuvo que no acreditaban válidamente los aportes pensionales del demandante, dado que fueron realizados por el Departamento de Sucre y no por la Contraloría General del Departamento de Sucre, siendo estas dos entidades distintas aunque pertenezcan al mismo departamento.

Por tanto, al no estar acreditado que la totalidad de los periodos laborados por el demandante en la Contraloría General del Departamentos de Sucre deban ser asumidos por la Nación, no le asiste a la incidentada la obligación legal de emitir y pagar el bono pensional por el periodo comprendido entre el 1° de marzo de 1991 y el 8 de abril de 1994.

Por ende, las inconsistencias que presenta el bono pensional bajo la causal nº 4438 ‘Entidad no está asumida por la nación o existen periodos no asumidos por la nación’ están acordes con su estado actual y se justifica en la normatividad aplicable en estos casos. No existe una actuación rebelde o caprichosa de desatender la orden constitucional, por lo que no hay lugar a sancionar a dicha entidad.

Por lo anterior, resolvió: 8 Expediente SAMAI. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00218-00 Primero: Abstenerse de continuar con el incidente de desacato en contra de Ángela Carolina Amaya Vargas (c.c. n° 52.927.952), Jefe de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Segundo: Requerir a Gabriel José de la Ossa Olmos, en calidad de Contralor General del Departamento de Sucre o quien haga sus veces, para que en el término de un (1) día, contado desde el recibo de la comunicación, acredite el cumplimiento a lo dispuesto en el numeral tercero del fallo de 28 de marzo de 2023 proferido por este juzgado. 12.

Mediante correo electrónico del 25 de febrero de 2025, Colfondos solicitó a la Gobernación de Sucre el envío de los soportes de pago de aportes a Cajanal del señor Juan Carlos Espinosa Merlano, por el tiempo que trabajó en la Contraloría General del Departamento de Sucre 9. 13. El 3 de marzo de 2025, la Oficina de Talento Humano de la Gobernación de Sucre respondió que los soportes documentales de los pagos realizados a Cajanal deben reposar en los archivos de la Contraloría General del Departamento de Sucre, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 201610. 14.

El 3 de abril de 2025, el apoderado de Colfondos S.A. solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el departamento de Sucre, la UGPP y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el objeto de que se determine la autoridad administrativa competente para efectuar la entrega de las planillas de pago de los aportes efectuados a Cajanal, en favor del señor Juan Carlos Espinosa Merlano, por el periodo comprendido entre el 1° de marzo de 1991 y el 8 de marzo de 199411.

Sobre este punto, es importante señalar que, aunque el CETIL indica que el señor Espinosa Merlano trabajó en la Contraloría General del Departamento de Sucre desde el 30 de enero de 1990 al 8 de abril de 1994, lo cierto es que el planteamiento del conflicto se hace por los soportes del periodo comprendido entre el 1° de marzo de 1991 al 8 de marzo de 1994.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 200 del 9 Expediente SAMAI, 003_DemandaWeb__PruebasJuanCarlosEsp.pdf. 10Expediente SAMAI, 003_DemandaWeb__PruebasJuanCarlosEsp.pdf. 11Expediente SAMAI, 001_DemandaWeb__conflictodecompetenc.pdf.

Conflicto 11001-03-06-000-2025-00218-00 9 de abril de 2025 en la Secretaría de esta Sala12, por el término de cinco días (a partir del 24 hasta el 30 de abril de 2025), con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto. Consta que se comunicó sobre el presente conflicto13 a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al departamento de Sucre, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a Colfondos S.A., a la Contraloría General del Departamento de Sucre, al señor Juan Fernando Granados Toro, apoderado de Colfondos S.A. y al señor Juan Carlos Espinosa Merlano. Según constancia secretarial del 2 de mayo de 202514, durante la fijación del edicto, el departamento de Sucre, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y la UGPP presentaron alegatos.

Las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Departamento de Sucre15 El apoderado del departamento de Sucre, mediante escrito sin fecha, manifestó que el conflicto de competencias administrativas planteado por Colfondos se sintetiza en determinar la entidad competente para entregar las respectivas planillas de pago de aportes por concepto de nómina global.

Sostuvo que, en virtud del convenio que Cajanal celebró con el departamento de Sucre para la afiliación de sus trabajadores, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público es la entidad responsable del reconocimiento y pago del bono pensional. Agrego que la autoridad competente para remitir las planillas de pagos de aportes es la UGPP, toda vez que dichos documentos se encuentran bajo su custodia.

Así las cosas, solicita a la Sala de Consulta y Servicio Civil que se declare competente a la UGPP. 2. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)16 12 Expediente SAMAI, 011POREDICTO_04Edictopdf.pdf. 13 Expediente SAMAI, 008ED_05Informecomunicacio.pdf. 14 Expediente SAMAI, 018ALDESPACHOPOR_Informesecretarial20.pdf. 15 Expediente SAMAI, 013_MemorialWeb_Alegatos-DEPARTAMENTODESUCRE.pdf. 16 Expediente SAMAI, 015RECIBEMEMORIAL_20250110001296341pdf.pdf.

Conflicto 11001-03-06-000-2025-00218-00 Esta entidad, por medio de escrito del 28 de abril de 2025, se pronunció sobre su falta de competencia en el presente asunto, de la siguiente manera: En primer lugar, señala que, con el fin de establecer de manera precisa los aportes, salarios devengados y tiempo de servicio de sus trabajadores, le asiste al empleador la obligación de aportar la prueba de los pagos y aportes pensionales efectuados.

Señaló que el departamento de Sucre y/o la Contraloría General del Departamento de Sucre, en condición de empleadoras, son las autoridades responsables de remitir las planillas o soportes de pago que acrediten los aportes que se realizaron a Cajanal. Finalmente, esa unidad señaló: En este punto, es preciso indicar como quedó establecido la UGPP no cuenta con soportes de pagos referentes al empleador DEPARTAMENTO DE SUCRE y/o la CONTRALORÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE SUCRE, lo anterior no debe entenderse como que dichos pagos no se hayan efectuado, este hecho, es una circunstancia que la UGPP desconoce; sin embargo, tampoco puede precisarse o ser un hecho indicativo si existe o existió alguna presunta desviación de aportes de la seguridad social.

Lo que sí ha quedado claro y plenamente establecido es quien debe certificar cuál es la Entidad responsable del periodo laborado por el solicitante de acuerdo a los soportes que tengan en su poder, es decir, si la Entidad Empleadora afirma que los aportes se efectuaron a CAJANAL, debe contar con las planillas o soportes de pago que así lo demuestren, de lo contrario deberá asumir las obligaciones pensionales a que haya lugar, pues como podría certificar que los aportes se efectuaron a la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL – sin tener los soportes que así lo demuestren. [Mayúsculas y negrilla en el texto original] 3.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público Mediante escrito del 28 de abril de 2025, la apoderada del Ministerio de Hacienda expuso los siguientes argumentos, en torno a la falta de competencia de esa autoridad, así: En primer lugar, manifiesta que el señor Juan Carlos Espinosa Merlano tiene derecho a que se emita en nombre suyo un bono pensional tipo A, modalidad 2, por haberse trasladado al Régimen de Ahorro Individual con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y tener una historia laboral de cotización al ISS o a cajas públicas superior a 150 semanas.

En ese sentido, y de conformidad con lo arrojado por la página de la Oficina de Bonos Pensionales de esa cartera ministerial, indica que la Nación no puede ser Conflicto 11001-03-06-000-2025-00218-00 emisor del bono, sino que solo participaría como contribuyente, por lo que considera oportuno precisar que la actuación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público únicamente se centra en prestar o facilitar al emisor del bono pensional el acceso al sistema de bonos pensionales, el cual está dispuesto para liquidar el respectivo bono pensional.

Frente a la situación particular del señor Juan Carlos Espinosa Merlano, advierte que la razón por la cual Colfondos S.A. no ha podido dar continuidad al proceso de emisión y redención (pago) del bono pensional radica en el hecho que, al incluirse el tiempo certificado por la Contraloría General del Departamento de Sucre, el sistema interactivo arroja el siguiente mensaje de error 4438: «ENTIDAD NO ESTA ASUMIDA POR LA NACIÓN O EXISTEN PERIODOS NO ASUMIDOS POR LA NACION». [Mayúsculas en el texto original].

Al respecto, indica que la anterior inconsistencia se genera porque según la información ingresada al sistema por Colfondos, con base en el CETIL, la obligación que corresponde al empleador en mención debe ser asumida por la Nación, por haber efectuado aportes a Cajanal. No obstante, el Ministerio de Hacienda señala que la Contraloría General del Departamento de Sucre o en su defecto Colfondos deben remitir a esa oficina los soportes que demuestren que el empleador efectivamente realizó el pago de los aportes por sus trabajadores a la citada entidad de previsión social.

Adicionalmente, esta entidad advierte que una vez revisada la base de datos de las entidades que cotizaban a Cajanal, y que se encuentran asumidas por la Nación, se evidencia que la Contraloría General del Departamento de Sucre no se encuentra registrada como entidad cotizante a Cajanal durante el periodo comprendido entre el 1° de marzo de 1991 hasta el 8 de abril de 1994.

De resultar cierto lo anterior, precisa que el señor Juan Carlos Espinosa Merlano o Colfondos deben solicitar la corrección del CETIL expedido por la Contraloría General del Departamento de Sucre, en el sentido de indicar la entidad de previsión a la cual el empleador en mención efectuaba sus aportes durante el tiempo para cual el señor Espinosa prestó sus servicios a esa entidad.

Finalmente, el Ministerio cita el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 790 de 2021, y subraya el párrafo final para determinar que en ausencia de información que demuestre el pago de las obligaciones a Cajanal, la norma es clara en establecer que se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar.

IV. CONSIDERACIONES 1. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa Conflicto 11001-03-06-000-2025-00218-00 De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.

En relación con la segunda condición, la Sala ha precisado, en algunas decisiones17, que no puede plantearse un conflicto de competencias administrativas cuando el procedimiento o la actuación administrativa a la cual se refiere haya terminado mediante la expedición de un acto administrativo en firme, debidamente ejecutoriado, pues, en dicha hipótesis, las eventuales discrepancias que existan sobre la competencia de la autoridad que dictó el acto definitivo deben resolverse judicialmente, mediante el respectivo medio de control (de nulidad o de nulidad y restablecimiento de derechos, según el caso), de acuerdo con lo dispuesto, actualmente, en los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011.

Adicionalmente, ha señalado que no puede proponerse un conflicto de esta clase cuando exista una sentencia u otra providencia judicial en firme y de obligatorio cumplimiento, en la que se haya declarado competente a una de las autoridades en disputa, o por medio de la cual se le haya impuesto a dicha autoridad el deber de tramitar o resolver el asunto o la actuación administrativa de que se trate, pues la Sala no puede desconocer ni contradecir lo que ha sido decidido judicialmente18. [Se resalta]. 2.

Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva19. 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 4 de septiembre de 2008, rad. núm. 110010306000-2008-00061-00.

También puede consultarse la decisión del 9 de noviembre de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00182-00. 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de julio de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00094-00. 19 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Conflicto 11001-03-06-000-2025-00218-00 3. El caso concreto En el presente asunto, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo porque existe una sentencia judicial en firme y de obligatorio cumplimiento, en la que se declaró competente a una de las autoridades en disputa para tramitar o resolver el asunto o la actuación que se plantea en el presente conflicto, pues la Sala no puede desconocer ni contradecir lo que ha sido decidido judicialmente20.

Lo anterior, por las razones que pasan a exponerse: De los documentos que obran en el expediente, y los elementos fácticos expuestos, en el presente asunto se evidencia que la solicitud de resolución del conflicto presentada por el apoderado de Colfondos S.A. se refiere a la autoridad competente para entregar los soportes o las planillas de pago de los aportes efectuados a Cajanal, en favor del señor Juan Carlos Espinosa Merlano, por el periodo comprendido entre el 1º de marzo de 1991 y el 8 de marzo de 1994, tiempo durante el cual laboró en la Contraloría General del Departamento de Sucre; lo anterior, a efectos de liquidar el bono pensional.

La Sala, luego de analizar las pruebas documentales, advierte que la competencia para remitir los soportes de pago de los aportes a Cajanal del señor Espinosa Merlano ha sido decidido en sede judicial, por parte del Juzgado Veinte Civil del Circuito de Bogotá por las decisiones expedidas el 28 de marzo de 2023 (fallo de tutela) y el 2 de julio de 2024 (auto que resuelve incidente de desacato).

Esta Sala, en anteriores pronunciamientos21, ha decidido abstenerse de resolver conflictos de competencias cuando hay pronunciamientos judiciales. En efecto, respecto a la solicitud que hoy es materia de conflicto de competencia, el Juzgado Veinte Civil del Circuito de Bogotá resolvió lo siguiente:

PRIMERO: CONCEDER la acción de tutela para la protección del derecho fundamental al debido proceso administrativo y seguridad social de Juan Carlos Espinosa Merlano. […]

TERCERO: Por otro lado, ORDÉNESE al MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y a la GOBERNACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE SUCRE, prestar toda la colaboración necesaria a COLFONDOS S.A, en caso de determinar que el bono pensional eventualmente puede asumirse por parte de la Nación, por 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de julio de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00094-00. 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 15 de octubre de 2024, rad. núm. 11001-03-06-000-2024-00511-00.

Conflicto 11001-03-06-000-2025-00218-00 consiguiente, deberán verificar mancomunadamente si los documentos anexos al convenio interadministrativo celebrado entre dicha Gobernación y la extinta Cajanal, sirven para demostrar el soporte de pago de las cotizaciones correspondientes al periodo laborado por el accionante en la Contraloría General del Departamento de Sucre, en virtud del cual tiene derecho al bono pensional respectivo, de lo contrario deberá el ex empleador del accionante gestionar las labores necesarias en el ámbito de sus funciones, a fin de reconocer y pagar el bono pensional, conforme al cuarto inciso del art. 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016. […] Como se observa, en el fallo de tutela, el numeral tercero de la parte resolutiva, quedó supeditado al cumplimiento de una condición, esto es, que, si los soportes aportados no sirven para demostrar el pago de las cotizaciones a Cajanal, entonces corresponde al empleador realizar todas las gestiones necesarias para reconocer y pagar el bono pensional.

Dicha obligación sometida al cumplimiento de una condición quedó resuelta en el Auto del 2 de julio de 2024, mediante el cual el Juzgado Veinte Civil del Circuito resolvió un incidente de desacato en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y concluyó que, en efecto, los documentos aportados no son suficientes para demostrar el pago de las cotizaciones y, en consecuencia, de acuerdo con lo ordenado en el fallo de tutela le ordenó a la Contraloría General del Departamento de Sucre, realizar todas las.

En el mencionado auto el juzgado consideró: En ese caso, la inconformidad del incidentante radica en la restricción que presenta su bono pensional en la plataforma de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ya que considera que los tiempos laborados en la Contraloría General del Departamento de Sucre deben ser asumidos por la Nación en virtud del contrato interadministrativo celebrado entre la Gobernación de Sucre y la extinta Cajanal.

Sin embargo, la orden de tutela se contrae a que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Gobernación del Departamento de Sucre, verifiquen conjuntamente si los documentos anexos al convenio interadministrativo celebrado entre dicha Gobernación y la extinta Cajal sirven para demostrar el pago de las cotizaciones correspondientes al periodo laborado por el demandante en la Contraloría General del Departamento de Sucre, con el fin de establecer si el bono pensional debe ser asumido por la Nación. No obstante, la incidentada concluyó que este convenio era insuficiente, por lo que requirió los soportes de pago de las cotizaciones realizadas a Cajanal entre el 1° de marzo de 1991 y el 8 de abril de 1994.

Aunque la Gobernación del Departamento de Sucre aportó unas colillas de pago, la incidentada sostuvo que no acreditaban válidamente los aportes pensionales del demandante, dado que fueron realizados por el Departamento de Sucre y no por la Contraloría General Conflicto 11001-03-06-000-2025-00218-00 del Departamento de Sucre, siendo estas dos entidades distintas aunque pertenezcan al mismo departamento.

Sin perjuicio de lo anterior, y atendiendo lo ordenado en el fallo de tutela, en caso de que el bono pensional del demandante no pueda ser asumido por la Nación, el ex empleador deberá gestionar las labores necesarias en el ámbito de sus funciones a fin de reconocer y pagar el bono pensional, conforme al cuarto inciso del artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016. […] Por lo anterior, es claro que con el auto que resolvió el incidente de desacato se configuró la insuficiencia de los soportes expedidos para acreditar el pago de cotizaciones, razón por la cual, tal como lo dispuso el numeral tercero de la orden de tutela, corresponde a la Contraloría General del Departamento de Sucre gestionar las labores necesarias en el ámbito de sus funciones, a fin de reconocer y pagar el bono pensional, conforme al cuarto inciso del art. 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 201622.

En consecuencia, se advierte que el asunto sometido a consideración de la Sala, para ser dirimido como un conflicto de competencias, fue objeto de un pronunciamiento judicial. En este sentido, en lo que respecta a la función de la Sala 22 ARTÍCULO 2.2.16.3.8. Emisor y cuotas partes. El bono será emitido por el último empleador o entidad pagadora de pensiones.

Sí hubiere varios, por aquel con quien el trabajador tuvo una vinculación más larga, y, en caso de igualdad, por el que tenga el menor código, según el artículo 2.2.16.1.25. del presente decreto. […] Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) sin que obre prueba en relación a dichos pagos, será responsabilidad del empleador aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL donde conste que los aportes fueron efectuados.

Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este Decreto. En ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar, en los términos previstos en el presente Decreto.

Conflicto 11001-03-06-000-2025-00218-00 de Consulta y Servicio Civil, en materia de conflictos de competencia, tiene como límite el contenido sustancial de la orden judicial23, por lo que efectuar una interpretación distinta, en el marco de un conflicto de competencias, conllevaría a contrariar la decisión adoptada por el juzgado. Lo expuesto, en consideración a que la Sala ha indicado que sus funciones deben ejercerse en armonía y coordinación con las funciones judiciales asignadas a las autoridades competentes, y que deben ser respetuosas de las competencias atribuidas a la jurisdicción contenciosa en la Constitución y en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. En razón a lo anterior, lo que procede es el cumplimiento de la orden judicial por parte de su destinatario, como lo ha dicho con anterioridad esta Sala24, o que las autoridades hagan uso de los medios o mecanismos judiciales que otorgan las leyes procesales, en caso de no estar de acuerdo con la orden impartida por la autoridad judicial, o de considerar que no se ha dado cumplimiento a la misma.

Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala se abstendrá de resolver de fondo el presunto conflicto de competencias administrativas, pues existe una decisión judicial de tutela que resolvió el asunto que se plantea vía conflicto de competencias administrativas. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO. ABSTENERSE de resolver de fondo el presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el departamento de Sucre, la UGPP la Contraloría General del Departamento de Sucre y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente decisión.

SEGUNDO. COMUNICAR el contenido de la presente decisión a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al departamento de Sucre, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a Colfondos S.A., a la Contraloría General del Departamento de 23 ÁLVAREZ JARAMILLO, Luis Fernando.

Conflictos de competencias administrativas en Colombia. En: Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Código una mirada a la luz de la Ley 1437 de 2011. Bogotá: Sala de Consulta y Servicio Civil. Banco de la República, 2012, p.65. 24 Consejo de Estado. Decisión del 21 de octubre de 2020. Sala de Consulta y Servicio Civil (Radicación núm. 11001-03-06-000-2020-00019-00 // Ver también el conflicto núm. 11001-03-06- 000-2020-00186-00 de fecha 25 de febrero de 2020 Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil.

Conflicto 11001-03-06-000-2025-00218-00 Sucre, al señor Juan Fernando Granados Toro, apoderado de Colfondos S.A. y al señor Juan Carlos Espinosa Merlano.

TERCERO. DEVOLVER el expediente de la referencia al señor Juan Fernando Granados Toro, apoderado de Colfondos S.A., por haber sido la parte que promovió el conflicto.

CUARTO: RECONOCER personería al abogado Juan Fernando Granados Toro, como apoderado de Colfondos S.A., a la abogada Laura Isabel López Camacho, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y al abogado Fulgencio Pérez Diaz, como apoderado del departamento de Sucre, en los términos de los poderes concedidos.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021.

SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ANA MARÍA CHARRY GAITÁN MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala (E) Consejera de Estado Ausente en comisión JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.