Demandante: Néstor Raúl Ospina Sierra Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02065-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02065-00 Demandante: NÉSTOR RAÚL OSPINA SIERRA Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Y OTRO Tema: Acción de tutela contra providencia judicial – defecto fáctico– falta de relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la acción de tutela presentada por el señor Néstor Raúl Ospina Sierra contra la sentencia del 27 de febrero de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que confirmó la negativa a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito radicado el 25 de abril de 2023, el señor Néstor Raúl Ospina Sierra, por medio de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales al “debido proceso, igualdad, buena fe y acceso a la administración de justicia”. 2.
La parte accionante consideró vulneradas dichas garantías constitucionales, con ocasión de la sentencia del 27 de febrero de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual se confirmó la providencia del 16 de febrero de 2017 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que negó las pretensiones de la demanda.
Lo anterior, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23- 42-000- 2013-06948-01, interpuesto contra la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Demandante: Néstor Raúl Ospina Sierra Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02065-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3.
Con base en lo anterior, la parte accionante solicitó la protección de los derechos fundamentales invocados, y como consecuencia pidió:
PRIMERO: Dejar sin valor, ni efecto jurídico la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “D” el dieciséis (16) de junio de dos mil diecisiete (2017), por medio de la cual se decidió negar las pretensiones, pues se consideró que, no se había demostrado el elemento de dependencia o subordinación y el cargo desempeñado por el demandante no existía en la planta de personal de la Alcaldía Local de Puente Aranda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por NÉSTOR RAÚL OSPINA SIERRA contra la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C., identificado bajo el radicado No. 25000-2342-000- 2013-06948-00.
SEGUNDO: Dejar sin valor, ni efecto jurídico la sentencia proferida por el CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” el veintisiete (27) de febrero de dos mil veintitrés (2023), por medio de la cual se decidió confirmar la sentencia de primer grado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por NÉSTOR RAÚL OSPINA SIERRA contra la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C., identificado bajo el radicado No. 25000-2342-000- 2013- 06948-01 (4989-2017).
TERCERO: Que se ordene al CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” que en un término no mayor a treinta (30) días, se sirva proferir una nueva decisión, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por NÉSTOR RAÚL OSPINA SIERRA contra la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C., identificado bajo el radicado No. 25000-2342-000-2013- 06948-01 (4989- 2017), en el que se tenga en cuenta la totalidad del material probatorio incorporado en debida forma al proceso y se respete el precedente jurisprudencial decantado por el H. CONSEJO DE ESTADO en asuntos de primacía de la realidad, accediendo a las súplicas invocadas en el escrito introductorio y sin someter a tarifa legal la prueba acopiada en el trámite ordinario. 1.2.
Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. El señor Néstor Raúl Ospina Sierra laboró en la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. desde el 25 de septiembre de 2008 hasta el 8 de marzo de 2013, a través de diferentes contratos de prestación de servicios para el apoyo, mantenimiento, actualización de la página web y diseño de todos los impresos y publicaciones que se requirieran en esa entidad. 5.
El 28 de mayo de 2013, solicitó a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. el reintegro al cargo que desempeñaba, el reconocimiento y pago de todos los emolumentos laborales, así como la devolución de los descuentos indebidamente realizados Demandante: Néstor Raúl Ospina Sierra Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02065-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 durante el vínculo contractual, sin embargo, mediante Oficio 2013-162-004680 del 2 de julio de 2013 le fue negada su petición. 6.
Por lo anterior, el actor demandó en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a la Alcaldía de Bogotá D.C., con el fin que se declarara la nulidad del oficio mediante el cual se negó el reconocimiento de una relación laboral y el consecuente pago de los derechos laborales generados en virtud de los servicios prestados. 7.
Como consecuencia de lo anterior, requirió: “i) declarar que existió una relación laboral durante la ejecución del «contrato No. 102-2008 con vigencia de 03 meses, lo mismo que el Contrato No. 012-2009 con vigencia de 06 meses, lo mismo que el Contrato No. 075 - 2009 con vigencia de 05 meses, lo mismo que el Contrato No.011 -2010 con vigencia de 05 meses, lo mismo que el Contrato No. 0 79-2010 con vigencia de 05 meses, lo mismo que el Contrato No. 011 -2011 con vigencia de 12 meses, lo mismo que el Contrato No. 053 -2012 con vigencia de 06 meses; ii) declarar que su vinculación era indefinida, sin fecha previa de retiro y que fue despedido injustamente, en consecuencia, ordenar su reintegro al cargo que desempeñaba o a uno igual o de superior categoría sin solución de continuidad….” 8.
El 16 de febrero de 2017, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, pues sostuvo que no se demostró la configuración de los elementos de la relación laboral, específicamente, la subordinación. 9. Al respecto, manifestó, en cuanto a la prestación personal del servicio, que se probó que las actividades consistentes en prestar los servicios de apoyo al despacho de la alcaldía local en el mantenimiento, actualización de la página web y diseño de todos los impresos y publicaciones que se requerían, fueron prestadas personalmente por el demandante. 10.
Por su parte, sobre la remuneración, indicó que se acreditó que el señor Néstor Raúl Ospina Sierra recibió una remuneración equivalente a honorarios por cada uno de los contratos que suscribió con la entidad. 11. Finalmente, en relación con la subordinación aseguró que no se demostró este elemento, porque “no encuentra la Sala, documento o prueba alguna que permita establecer el horario, que el demandante cumplió para desarrollar el objeto contractual, ni tampoco aparece acreditado que las labores ejercidas se efectuaron en el ámbito de una relación de subordinación”. 12.
Inconforme con la decisión, la parte demandante la apeló, recurso que fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A mediante sentencia del 27 de febrero de 2023, la cual confirmó la negativa a las pretensiones de la demanda, al estimar que una vez valoradas en conjunto las pruebas documentales aportadas, las testimoniales y la declaración de parte, no otorgaban Demandante: Néstor Raúl Ospina Sierra Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02065-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 certeza sobre la existencia de subordinación o falta de autonomía del señor Néstor Raúl Ospina Sierra como webmaster en la ejecución de sus actividades contractuales, puntualmente en la: i) imposición de un horario para la realización de las actividades contratadas y; ii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, esto es, su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, “de manera que pruebe que la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de los objetos contractuales”. 1.3.
Fundamentos de la vulneración 13. Defecto fáctico: No se analizaron en forma sistemática las pruebas obrantes dentro del proceso, ya que conforme a las declaraciones rendidas, el interrogatorio de parte y las pruebas documentales, era factible tener por acreditados todos los elementos que demostraban la relación laboral surgida con la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. 14.
Adujo que solo traería a colación argumentos atinentes al elemento de la subordinación, pues fue el único elemento que la providencia cuestionada no encontró satisfecho. 15. Estimó que, de los contratos y órdenes de prestación de servicios que suscribió con la alcaldía entre el 25 de septiembre del 2008 y hasta el 8 de marzo de 2013, se puede inferir que sus funciones eran las siguientes: a) Actualización mejoramiento y adición informativa de la página WEB local, creación de E-mails para actores locales, JACs, Consejeros, Comités, JAL, Párrocos rectores, docentes, etc., para comunicación virtual y levantamiento de información de interés local.
A. mantener el diseño de actualización y la elaboración del protocolo, formularios temáticos, creación de espacio de clasificados, locales información directorios locales, información general, y de control social, páginas de enlace relevantes. b) Mantener actualizado el directorio normativo temático de aplicabilidad local digitalizada y de fácil búsqueda instalado en WEB local. c) Mantener actualizadas las plantillas y formatos digitales para el levantamiento d) de bases de datos y formularios de WEB. e) Mantener actualizado los formatos institucionales en todas las oficinas y dependencias de la Alcaldía Local. f) Mantener el sistema de información virtual en computador para uso de la ciudadanía en el área de atención al ciudadano para consulta autónoma y con actualización cada 15 días de manera permanente. g) Realizar el diseño de todos los impresos y publicaciones de la alcaldía de Puente Aranda.
Demandante: Néstor Raúl Ospina Sierra Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02065-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 h) Las demás que le sean indicadas y que correspondan a la naturaleza de contrato. i) Presentación mensual del informe de ejecución del contrato, donde se incluyan las actividades desarrolladas. j) Cumplir con los aportes mensuales a las entidades promotoras de salud y pensión de conformidad con lo dispuesto en la ley 100 de 1993 y anexar copia de los recibos a los informes de ejecución como requisito para autorizar los pagos correspondientes. 16.
Puso de presente que, en el testimonio de la señora Sonia Andrea Bohórquez Páez se sostuvo que las actividades que desarrollaba eran por directriz de la señora Andrea Abril, quien era la jefe de la Oficina de Prensa, y Andrea Álvarez, la alcaldesa de la localidad de Puente Aranda. Enfatizó que sí recibía órdenes de estas dos personas, además que cumplía horario dentro de la alcaldía, “llegaba a las 8 de la mañana y se iba hasta altas horas de la tarde, desempeñando sus labores dentro de la oficina de la Alcaldía y, aseguró que siempre lo vio en su sitio de trabajo”. 17.
Igualmente, adujo que en el interrogatorio de parte que rindió en el proceso, manifestó que se desempeñó como publicista para el manejo de la página web, administración, diseño y elaboración de piezas gráficas de todas las actividades de la alcaldía, tanto de los proyectos como de la misma comunidad. Afirmó que tenía un horario trabajo, el cual, lo desarrollaba de lunes a viernes de 8:00 a.m. a 5:30 p.m., que le fue impuesto de manera verbal por su jefe inmediata, la señora Andrea Álvarez. 18.
En el mismo sentido, indicó que cumplía con las órdenes que se le impartían, aclarando además que, no era autónomo “en decidir qué se hacía o que no se hacía”, simplemente ejecutaba las labores en virtud de las directrices que se le entregaban. Y por último, expresó que debía asistir a las reuniones que se le indicaban, las cuales, eran una vez al mes. 19.
De lo expuesto, arguyó que la relación laboral que tuvo con la Alcaldía Mayor de Bogotá cumplió con el elemento de la subordinación, toda vez que se probó que realizó sus labores en las dependencias de esa entidad entre los años 2008 y 2013, cumplió con el horario de trabajo que le era establecido por la demandada a través de los jefes inmediatos, recibía órdenes, llamados de atención y su autonomía estaba limitada, “pues solamente podía realizar las labores que le encomendaban los jefes inmediatos ANDREA ABRIL quien era la Jefe de la Oficina de Prensa y ANDREA ÁLVAREZ la Alcaldesa de la Localidad de Puente Aranda y asistía a las reuniones que le indicaban”. 20.
Concluyó que “resulta injustificado que las autoridades judiciales avalen y permitan que entidades oficiales sigan vulnerando derechos de índole laboral, puesto que consienten que, se sigan vinculando a través de órdenes de prestación de Demandante: Néstor Raúl Ospina Sierra Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02065-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 servicios y por intermedio de cooperativas de trabajo asociado, cuando en realidad se trata de una labor subordinada, propia de una relación laboral que se disfraza, con la única finalidad de eludir el pago de las prestaciones sociales, como acaba de explicarse”. 21.
Por último, adujo que se debía acceder al amparo deprecado ya que es un sujeto de especial protección. Al respecto, adjuntó una certificación médica del 10 de febrero de 2020 por parte de Innovar Salud, que evidencia que padece las siguientes patologías: “Polineuropatía, Artrogriposis múltiple congénita, Apnea del sueño, Secuelas Síndrome de Guillain-Barré (Miller-Fisher SMF)”. 1.4.
Actuaciones procesales relevantes 1.4.1. Auto admisorio 22. La magistrada ponente mediante auto del 5 de mayo de 2023 admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y, como demandada, a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. 23.
Así mismo, dispuso la vinculación, como terceros con interés jurídico en el resultado del proceso a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y a la Alcaldía Local de Puente Aranda, entidades que fueron parte del proceso ordinario que ahora se discute. 1.5. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes contestaciones: 1.5.1.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D 24. La magistrada ponente pidió declarar la improcedencia por no acreditar el requisito de relevancia constitucional, teniendo en cuenta que la acción de tutela no puede utilizarse como una tercera instancia, como lo pretende en verdad el accionante. 25. Adujo que, revisado el proveído que se acusa por vía de tutela, no se observaba la configuración de ninguno de los defectos indicados, en cuanto fue proferida por i) funcionarios competentes, ii) con acatamiento al procedimiento establecido para esta clase de actuaciones, iii) aplicando el supuesto legal que sirvió de fundamento a la decisión, de acuerdo al acervo probatorio allegado al expediente, iv) sin que se presente contradicción entre los fundamentos de la decisión y la sentencia misma, v) Demandante: Néstor Raúl Ospina Sierra Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02065-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 no se está frente a un error inducido, vi) la decisión fue ampliamente motivada con fundamentos de hecho y de derecho y vi) no se presentó desconocimiento del precedente constitucional. 26.
Concluyó que en la decisión censurada a través de la acción de tutela, se plasmaron juiciosamente todos los motivos por los cuales no se acreditó la configuración de una relación laboral, observando los parámetros legales, constitucionales, sin que en momento alguno pueda decirse que se haya incurrido en defecto fáctico, como lo sostiene el apoderado, “pues además es razonable, coherente y armónica a la controversia que fue planteada, y confirmada al resolverse la apelación interpuesta por el accionante”. 27.
Los demás sujetos, pese a haber sido notificados en debida forma, no rindieron informe frente al asunto. 1.6. Auto que acepta impedimento 28. Mediante auto del 16 de mayo de 2023, la Sala declaró fundado el impedimento manifestado por el magistrado Luis Alberto Álvarez Parra, por configurarse la causal contemplada en el numeral 6º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, ya que como magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, fungió como ponente de la decisión del 16 de febrero de 2017, la cual es objeto de revisión en sede constitucional por parte de la Sección Quinta.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 29. El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por el señor Néstor Raúl Ospina Sierra, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 7° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021.
Lo anterior, por cuanto la acción de tutela se dirige contra el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A y otro, por tanto, debe aplicarse el numeral 7° de la referida norma. 2.2. Problema jurídico 30. Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? Demandante: Néstor Raúl Ospina Sierra Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02065-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 31.
De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la Sala analizará lo siguiente: ¿El Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A vulneró los derechos fundamentales al “debido proceso, igualdad, buena fe y acceso a la administración de justicia” con ocasión de la sentencia del 27 de febrero de 2023, que confirmó la decisión del a quo, que negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y, el consecuente pago de las acreencias laborales?1 32.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva y; (iii) análisis del caso concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 33.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20122 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema3 y declaró su procedencia.4 34.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 35. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 1 A pesar de que las autoridades judiciales accionadas son el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, solo se estudiará la última providencia, por ser la que puso fin al litigio. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 3 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 4 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Néstor Raúl Ospina Sierra Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02065-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 36.
Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.5.1.
Relevancia constitucional5 37. Cabe destacar que la Corte Constitucional desde la sentencia C-590 de 2005 incluyó como requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial que (i) la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, (iii) se cumpla el requisito de la inmediatez, y (iv) no se trate de sentencias de tutela. 38.
El concepto de relevancia constitucional se refiere a un método objetivo de procedencia de la acción de tutela, pues busca excluir, en el estudio de procedibilidad, las vulneraciones de derechos fundamentales que no tengan tal relevancia. 39. Ello comprende una carga para el actor de la acción de tutela contra providencia judicial, de justificar la vulneración del derecho fundamental con una argumentación diferente de la que se expuso en el proceso ordinario y que se dedique a la lesión de la garantía fundamental invocada. 40.
Respecto de la acción de tutela contra providencia judicial, dicha figura implica un quebrantamiento del núcleo esencial del derecho fundamental alegado por la parte actora y que no fue tenido en cuenta por aquella autoridad judicial, por las razones anteriormente anotadas. 41. En atención a la definición anterior, para determinar si en un caso concreto se encuentra acreditado el requisito de relevancia constitucional, el juez debe realizar el test de procedibilidad en relación con las pretensiones de la demanda y la carga argumentativa y probatoria que justifica la protección de los derechos fundamentales 5 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;
Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019- 05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00;
Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. Demandante: Néstor Raúl Ospina Sierra Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02065-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 invocados por la parte actora.
Lo anterior, desde la perspectiva del núcleo esencial de las garantías fundamentales invocadas y los casos anteriormente ejemplificados. 42. Dicha postura fue acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, en la que se indicó que para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial se debían analizar dichos requisitos. 43.
En concreto sobre la relevancia constitucional, en aquella oportunidad señaló que este requisito tiene dos cometidos fundamentales: i) proteger el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces; y ii) evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento para involucrarse en asuntos que corresponde a otras jurisdicciones. 44.
En la sentencia SU-215 de 20227, el alto tribunal unificó los criterios que se deben analizar a la hora de determinar si un asunto reviste o no de relevancia constitucional, de acuerdo precisamente a los fines acogidos hasta ese momento. 45. Por su parte, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 20228 modificó su postura en relación con la relevancia constitucional frente a aquellos casos en los que se hace evidente que los argumentos propuestos por los tutelantes se limitan a desarrollar aspectos de índole legal o económico, sin que se propongan razones de importancia para la interpretación y aplicación de la Constitución ante la posible vulneración de derechos fundamentales, que amerite el estudio del fondo del asunto. 46.
De esta manera, esta Sala de Decisión en esa oportunidad, planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: 6 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre.
Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022.
Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Néstor Raúl Ospina Sierra Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02065-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 47.
La carga argumentativa como criterio para determinar cuándo un asunto reviste de relevancia constitucional: De acuerdo con la Corte Constitucional, este presupuesto implica que el accionante cumpla con una carga explicativa mínima al identificar: (i) los derechos fundamentales afectados; (ii) los hechos que generan la vulneración; y (iii) los motivos por los que considera que la autoridad judicial accionada ha incurrido en uno de los defectos. 48.
Frente a este último punto, la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que no es suficiente alegar una violación a un derecho fundamental con base en una simple relación de los hechos, sino que se exige demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada de aquella9. 49. A su turno, esta Corporación en diferentes oportunidades ha considerado que tratándose de la carga argumentativa como requisito sine qua non para definir la procedibilidad de la acción de tutela, existe un deber de sustentar en términos jurídicos el defecto en el que la autoridad judicial accionada incurrió. Por esto, el peticionario está obligado a exponer de manera detallada las razones que sustentan su demanda de amparo y los motivos que, en su criterio explican la configuración de una causal especifica de procedencia. 2.5.2.
Caso concreto 50. Por las razones que a continuación se exponen, para esta Sala de Decisión, la parte actora presentó argumentos tendientes a abrir el debate probatorio del proceso ordinario. 51. En primer lugar, en la controversia propuesta en el escrito de tutela no se exponen razones tendientes a demostrar una vulneración de derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial con ocasión de la providencia 9 Corte Constitucional.
Sentencia SU-103 de 2022. Demandante: Néstor Raúl Ospina Sierra Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02065-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 proferida en segunda instancia. En efecto, las inconformidades presentadas por el señor Ospina Herrera consisten en que el fallo cuestionado no analizó de manera sistemática una serie de pruebas que daban cuenta que el elemento de la subordinación sí estaba probado, lo que generó que se confirmara la decisión que negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y, el consecuente pago de las acreencias laborales. 52.
No obstante, se tiene que dicho aspecto fue zanjado por la autoridad judicial accionada quien advirtió que, de la revisión de las pruebas obrantes en el expediente se desprendía que el recurso de alzada no estaba llamado a prosperar, en la medida en que, al abordar el estudio del caso concreto y verificar el cumplimiento de los tres elementos que caracterizan una relación laboral, (la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo), no se logró probar fehacientemente la subordinación y dependencia del demandante respecto del empleador, requisito indispensable para demostrar la existencia de una relación de trabajo. 53.
En la providencia censurada, el tribunal accionado concluyó que el actor no tenía derecho a la declaratoria de la existencia de un vínculo laboral encubierto y el consecuente pago de las prestaciones sociales, y reconocerlos sí constituía una decisión contraria a derecho, pues como lo ha señalado la jurisprudencia, para la declaratoria de la existencia de una relación laboral, deben estar acreditada la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. 54.
Para reforzar lo anterior, contrario a lo alegado por la parte actora, el tribunal accionado sí analizó las pruebas que la parte actora echa de menos, a saber, los contratos y órdenes de prestación de servicios que suscribió con la alcaldía entre el 25 de septiembre del 2008 y hasta el 8 de marzo de 2013, el testimonio de la señora Sonia Andrea Bohórquez Páez, el interrogatorio de parte rendido por el demandante, entre otros elementos de prueba, de los cuales concluyó lo siguiente que se sintetiza continuación: i) no quedó probada la falta de autonomía o de independencia del contratista en el desarrollo de las actividades por las cuales fue vinculado a la entidad demandada; ii) el demandante podía prestar sus servicios tanto en las instalaciones físicas de la Alcaldía Local de Puente Aranda como desde cualquier otro sitio, como quedó demostrado de los testimonios recaudados; iii) la Alcaldía no les exigía el cumplimiento de un horario laboral, “tanto así, se reitera, que hubo momentos en el que desarrolló sus actividades desde su residencia”; iv) no constan llamados de atención u órdenes de un superior jerárquico de las que se pueda advertir indicios de una posible subordinación” Demandante: Néstor Raúl Ospina Sierra Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02065-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 54.
Por el contrario, adujo que en el caso solo obraban los informes de cumplimiento de las actividades contratadas, además de las contratos de prestación de servicios, las cuales no era diáfanas en acreditar los hechos indicadores de una subordinación, específicamente la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi. 55.
Así mismo, la autoridad judicial accionada para justificar su decisión trajo a colación la sentencia de unificación del 25 de agosto de 201610 proferida por el Consejo de Estado mediante la cual se estableció que, en cuanto al elemento de la subordinación no existe una presunción legal, sino que tratándose de la configuración de una relación laboral subyacente o encubierta, el interesado debe demostrar si se configuraron o no los presupuestos que la constituyen. 56.
Por tanto, en este caso no se supera el requisito de la relevancia constitucional ya que el debate propuesto frente al defecto fáctico obedece al mismo asunto discutido en el proceso ordinario en relación con que, a juicio de la parte actora, sí acreditó el elemento de la subordinación, situación que no logró probar en el proceso ordinario, es decir, se advierte su simple inconformidad con respecto a la decisión adoptada por el juez de segunda instancia, que confirmó la negativa de reconocer la existencia de un vínculo laboral encubierto y el consecuente pago de las prestaciones sociales. 57.
Más allá de este simple desacuerdo, la parte actora no cumplió con la carga argumentativa mínima que le asistía en vislumbrar una vulneración a sus derechos fundamentales, pues únicamente arguyó que la autoridad judicial demandada no valoró el material probatorio que aportó al proceso, sin embargo, se advierte que la motivación expuesta en la tutela simplemente evidencia que dichas pruebas reiteraban las tesis propuesta en la demanda ordinaria, pero no permite entrever de qué forma su valoración podía refutar la postura adoptada por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, que fundamentó la sentencia cuestionada tanto en las normas, la jurisprudencia vigente frente al tema y las pruebas obrante en el plenario, las cuales indicaban que no quedó probada la falta de autonomía o de independencia del contratista en el desarrollo de las actividades por las cuales fue vinculado a la entidad demandada. 58.
Se reitera que la afirmación consistente en que se vulneraron sus derechos fundamentales al “debido proceso, igualdad, buena fe y acceso a la administración de justicia.” no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente de relevancia constitucional, pues para ello se requiere que 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, expediente 0088 -2015, magistrado ponente: Carmelo Perdomo Cuéter.
Demandante: Néstor Raúl Ospina Sierra Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02065-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita vislumbrar que la controversia gira en torno a al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Esto, ya que la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva e las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 59. Por último si bien el actor adujo que sufría de una serie de patologías, ello no constituye una circunstancia suficiente a efectos de otorgar el amparo deprecado, toda vez que, de los documentos obrantes en el expediente de tutela, no se advierte la existencia de un peligro actual de tal magnitud que afecte con inminencia y de manera grave su subsistencia, y que en tal sentido, se requiera una medida impostergable por parte de este juez constitucional para neutralizar dicha afectación. 60.
Aunado a lo anterior, no allegó prueba alguna sobre la afectación de su mínimo vital, lo cual cobra especial relevancia si se tiene en cuenta que quedó demostrado que el actor tiene garantizado su derecho fundamental a la salud, en estado activo, en la entidad Nueva EPS, como se muestra en la siguiente imagen obtenida de la página web de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES -: 61.
Por último, se recuerda que la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que no es suficiente alegar una violación a un derecho fundamental con base en una simple relación de los hechos, sino que se exige demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada de aquella11. Igualmente el Máximo Órgano Constitucional ha establecido que uno de los criterios para determinar si un asunto reviste de relevancia constitucional, es que “la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto12, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.” 11 Corte Constitucional.
Sentencia SU-103 de 2022. 12 Sentencia SU-573 de 2019. Demandante: Néstor Raúl Ospina Sierra Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02065-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 62. En ese sentido, para la Sala el asunto no supera el requisito de la relevancia constitucional. 2.6.
Conclusión 63. Por las razones expuestas, se declarará la improcedencia de acción de tutela porque no se encontró satisfecho el requisito general de la relevancia constitucional toda vez que la parte actora pretende que el juez constitucional realice nuevamente el estudio zanjado en el proceso ordinario, contrario a proponer la vulneración de los derechos fundamentales sobre los que invocó su protección. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela promovida por el señor Néstor Raúl Ospina Sierra, por lo expuesto en este proveído.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.