11001031500020220214500 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2022-02145-00 Referencia: Acción de tutela Actora: COLOMPACK S.A. TESIS: SE CONCEDE EL AMPARO SOLICITADO.

EL TRIBUNAL ACCIONADO INCURRIÓ EN DEFECTO SUSTANTIVO. ENTRE EL 16 DE MARZO Y EL 30 DE JUNIO DE 2020, ESTUVIERON SUSPENDIDOS LOS TÉRMINOS DE CADUCIDAD. EL HECHO DE QUE DURANTE DICHO LAPSO LOS USUARIOS DE LA JUSTICIA HAYAN PODIDO RADICAR LAS SOLICITUDES DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL, NO IMPLICA QUE SE PUEDA DESCONOCER LOS ALCANCES DE LA SUSPENSIÓN ALUDIDA.

DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de tutela presentada por la sociedad actora contra el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ1 y la SECCIÓN PRIMERA -SUBSECCIÓN “A”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE 1 En adelante el JUZGADO. 2 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUNDINAMARCA2.

I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud La sociedad COLOMPACK S.A., actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por el JUZGADO y el TRIBUNAL, por haber proferido los autos de 27 de enero de 2021 y 10 de marzo de 2022, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el numero único de radicación 110013334001 2020 00327 00.

I.2.- Hechos Manifestó que a través de la Resolución núm. 2020008023 de 3 de marzo de 2020, el INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE 2 En adelante el TRIBUNAL. 3 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS -INVIMA3 culminó un proceso sancionatorio en el que le impuso una multa por $3.600.000.000.oo.

Precisó que el acto administrativo aludido fue notificado el 5 de marzo de 2020, razón por la cual el término de caducidad del medio de control procedente comenzó a correr al día siguiente. Explicó que en virtud del Decreto 564 de 15 de abril de 20204, los términos de caducidad en materia procesal estuvieron suspendidos entre el 16 de marzo y el 30 de junio de esa anualidad.

Anotó que, en ese orden de ideas, entre los días 6 y 16 de marzo de 2020 transcurrieron 10 días, restando 3 meses y 20 días como término de caducidad. Expuso que el 26 de junio de 2020, radicó la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, entidad que el 29 de septiembre siguiente expidió la respectiva constancia de agotamiento del requisito para promover el medio de control 3 En adelante INVIMA. 4 “Por el cual se adoptan medidas para la garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. 4 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respectivo.

Agregó que, en ese orden de ideas, el 30 de septiembre de 2020 se reanudó el cómputo de los 3 meses y 20 días que restaban para acudir al medio de control, por lo que la demanda podía ser radicada hasta el 19 de enero de 2021. Comentó que el 18 de diciembre de 2020, radicó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de controvertir la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales el INVIMA impuso la sanción. Mencionó que el proceso aludido fue identificado con el numero único de radicación 110013334001 2020 00327 00 y atribuido para su trámite en primera instancia al JUZGADO que, mediante auto de 27 de enero de 2021, rechazó la demanda por caducidad, sin siquiera hacer mención al Decreto 564 de 15 de abril 2020.

Indicó que interpuso el recurso de apelación respectivo ante el TRIBUNAL que, a través de auto de 10 de marzo de 2022, confirmó la decisión inicial, al estimar que conforme con el Decreto 491 de 28 5 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de marzo de 20205 y la normatividad interna de la Procuraduría General de la Nación, dicha entidad continuó la prestación de sus servicios de forma virtual, por lo que en lo que concernía a la conciliación prejudicial no operó la suspensión de los términos de la caducidad.

Anotó que el TRIBUNAL señaló que en la medida que el término de la caducidad empezó a correr desde el 6 de marzo de 2020, vencía el 6 de julio siguiente, sin embargo, como la solicitud de conciliación se radicó el 26 de junio de 2020, restaron 11 días que se contabilizarían desde el momento en que se expidiera la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad.

Expresó que el TRIBUNAL estimó que, en ese orden de ideas, los 11 días restantes transcurrieron desde cuando se expidió la certificación de agotamiento del requisito de procedibilidad, esto es, desde el 29 de septiembre y hasta el 13 de octubre de 2020, por lo que al haber sido presentada la demanda el 18 de diciembre de esa 5 Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica” 6 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co anualidad se tuvo como extemporánea.

I.3.- Fundamentos de la solicitud Argumentó que, al proferir las providencias cuestionadas, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto sustantivo, porque mientras el JUZGADO omitió referirse a los efectos del Decreto 564 de 15 de abril 2020, el TRIBUNAL optó por la aplicación indebida del Decreto 491 de 28 de marzo de la misma anualidad, sin tener en cuenta que conforme con el artículo 2º6 de la Ley 153 de 15 de agosto de 18877, cuando una norma posterior es contraria a una anterior, debe aplicarse aquella.

Arguyó que el TRIBUNAL desconoció que el Decreto 564 de 15 de abril 2020, prevé que la suspensión de los términos de caducidad aplicaba para cualquier tipo de proceso, sin importar si para el agotamiento de la conciliación prejudicial la Procuraduría General de la Nación había continuado la prestación de sus servicios de forma virtual. 6 [ ]Artículo 2.

La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior [ ]” 7 “Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887.” 7 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que el TRIBUNAL hizo caso omiso a las advertencias que sobre el asunto hizo un magistrado que salvó voto al señalar que el término de caducidad se mantuvo suspendido en el período en mención, sin importar si en ese interregno se radicó o no solicitud de conciliación extrajudicial, porque dicha circunstancia no implicaba el levantamiento de la medida suspensiva.

Concluyó que, en ese orden de ideas, las autoridades judiciales accionadas desconocieron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al rechazar su demanda sin haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad como lo afirmaron. I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la actora pretende lo siguiente: “[…] PRIMERA: ORDENAR al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ SECCIÓN PRIMERA, o, AL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN “A”, SE DE APLICACIÓN AL DECRETO LEGISLATIVO 564 DE 2020, se revoque la decisión de RECHAZAR LA DEMANDA y en consecuencia se ADMITA LA DEMANDA PRESENTADA POR COLOMPACK S.A. en contra del INVIMA presentada el 18 de diciembre de 2020 […]”. 8 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL señaló que la actora no acreditó la relevancia constitucional del asunto, porque sus argumentos, “[…] en esencia, reiteran los formulados en el recurso de apelación que, en su momento, conoció esta Corporación y, en particular, cuestiona la interpretación del Decreto Legislativo 564 de 2020 […]”.

Destacó que conforme con la normatividad aplicable, la posibilidad de suspender los términos de caducidad y prescripción solo ocurriría en el evento en que también se suspendiera la radicación de solicitudes de convocatoria a diligencia de conciliación prejudicial, “[…] lo cual no ocurrió pues la Procuraduría General de la Nación continuó con dicha actividad por medios virtuales […]”.

I.5.2.- El JUZGADO manifestó que conforme con el inciso último del artículo 1º del Decreto 564 de 15 de abril de 2020, cuando al decretarse la suspensión de términos, el plazo que restaba para interrumpir la caducidad fuera inferior a 30 días, el interesado tendría un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente. 9 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que comoquiera que para el caso concreto “[…] el término transcurrido entre la fecha de notificación del acto demandado y la fecha en que comenzó a correr la suspensión no era inferior a 30 días, una vez se levantó la suspensión comenzaron a correr los términos común y corriente […], por lo que era suficiente decretar el rechazo de la demanda, sin hacer alusión frente a lo preceptuado en el Decreto 564 de 15 de abril de 2020.

Solicitó que se revise el contenido de los razonamientos expuestos en el auto de rechazo de la demanda proferido en primera instancia, no obstante, a estar presto a cualquier requerimiento que se haga al respecto. I.5.3.- El INVIMA, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que la acción de tutela no está fundamentada en un acto u omisión que devenga de su parte.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 10 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Cuestión previa La Sala pone de presente que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que el INVIMA solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que no es el llamado a responder por las pretensiones de la solicitud de amparo.

Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006, se refirió a la falta de legitimación en 11 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). 12 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). En el presente caso, independiente de la prosperidad o no de la solicitud de amparo, comoquiera que el INVIMA es la entidad demandada en el proceso que dio lugar a la acción de tutela de la referencia, es claro que debía ser notificado de la existencia del presente trámite, en razón al interés directo que le asiste en las resultas de este y, en consecuencia, se denegará su desvinculación, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a 13 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia 14 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, 15 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 16 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, la sociedad actora pretende que se dejen sin efecto los autos de 27 de enero de 2021 y 10 de marzo de 2022, proferidos por el JUZGADO y el TRIBUNAL, respectivamente, mediante los cuales rechazaron por caducidad la demanda promovida, dentro del medio de control de nulidad y 17 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restablecimiento del derecho identificado con el numero único de radicación 110013334001 2020 00327 00.

A las citadas providencias la actora le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales deprecados en razón a que, a su juicio, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto sustantivo, al haber inaplicado el Decreto 564 de 15 de abril de 2020, en virtud del cual los términos de caducidad estuvieron suspendidos entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020.

En ese orden de ideas, la Sala precisa que el estudio del presente caso debe recaer en el auto de 10 de marzo de 2022 proferido por el TRIBUNAL, dado que fue la providencia que concluyó el proceso ordinario origen de la controversia. Por lo anterior, la Sala debe determinar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró los derechos deprecados e incurrió en el defecto sustantivo a la luz del Decreto 564 de 15 de abril de 2020, al expedir el auto de 10 de marzo de 2022, mediante el cual confirmó el rechazo por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la actora. 18 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, se entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

La Sala observa que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la sociedad actora plantea con suficiente carga argumentativa las razones por las cuales, en su criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales y se configura el defecto sustantivo alegado; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable8, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados; y, por último, no se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela.

Visto que el presente caso cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala hará mención al marco jurídico general del defecto alegado, para enseguida efectuar el estudio del caso concreto. 8 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 19 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del defecto material o sustantivo Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia SU- 573 de 2017 señaló que: “[…] El defecto sustantivo puede presentarse cuando, por ejemplo, el juez: “(i) Fundamenta su decisión en una norma que (a) no es pertinente;

(b) no está vigente en razón de su derogación; (c) es inexistente; (d) se considera contraria a la Carta Política; y (e) a pesar de estar vigente y [ser] constitucional, resulta inadecuada su aplicación a la situación fáctica objeto de revisión”9; “(ii) Basa su decisión en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto porque resulta inconstitucional o no se adecúa a la circunstancia fáctica;

(iii) el fallo carece de motivación material o es manifiestamente irrazonable; (iv) presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; (v) la interpretación desconoce Sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance y que constituyen cosa juzgada; (vi) interpreta la norma sin tener en cuenta otras disposiciones normativas aplicables10;

(vii) desconoce la normatividad aplicable al caso concreto; o (viii) a pesar de la autonomía judicial, interpreta o aplica la norma de manera errónea”11 (Resaltado fuera de texto). En cuanto a la indebida interpretación o aplicación de una norma, recientemente, en la Sentencia T-344 de 2015, reiterada en la SU-050 de 2017, se precisó que este defecto se ha presentado cuando: (a) la interpretación o aplicación, prima facie, no se encuentra dentro del margen de razonabilidad o proporcionalidad12;

(b) es adaptada una disposición de forma contraevidente o contra legem; (c) es evidentemente perjudicial para los intereses de una de las partes, a pesar de la legitimidad de que estos gocen13; (d) es manifiestamente errada y desatiende los parámetros de juridicidad y aceptabilidad; (e) resulta injustificadamente regresiva14 o contraria a la Constitución15; o (f) 9 T-176 de 2015. 10 T-790 de 2010 y T-510 de 2011. 11 SU-770 de 2014. 12 T-1101 de 2005, T-1222 de 2005 y T-051 de 2009. 13 T-001 de 1999 y T-462 de 2003. 14 T-018 de 2008. 15 T-086 de 2007. 20 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuando dejan de aplicarse normas constitucionales o legales pertinentes.

Según la jurisprudencia, no cualquier interpretación o aplicación puede considerarse un defecto sustantivo. El error judicial debe ser ostentoso, arbitrario y caprichoso, en desconocimiento de lineamientos constitucionales y legales pertinentes. Lo anterior debido a que el juez constitucional no debe ni puede definir la forma en que el juez ordinario tiene que decidir, “pues pueden existir vías jurídicas distintas para resolver un caso concreto que [también] son admisibles [y] compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales”16 […] (Destacado fuera de texto).

Así las cosas, la Corte Constitucional ha precisado que el defecto sustantivo puede configurarse cuando la autoridad judicial: a) efectúa una interpretación normativa fuera del rango de razonabilidad, b) adapta disposiciones legales contrarias a derecho, c) el desarrollo de la exégesis es abiertamente prejudicial a los intereses de los intervinientes y d) es manifiestamente contraria, injustificada e inconstitucional.

Igualmente, la Corte consideró que el defecto sustantivo deber ser indudablemente arbitrario e incongruente respecto al desconocimiento de los lineamientos normativos relacionados con el caso particular, además, hizo énfasis en los límites del juez constitucional el cual no puede subrogar al juez natural en el análisis 16 SU-050 de 2017. 21 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídico en el ejercicio de la autonomía interpretativa y la independencia para fallar, considerando las vías jurídicas compatibles con las garantías fundamentales de las partes intervinientes.

Caso concreto En el presente caso, la sociedad actora señaló que no puede contabilizarse para efectos de caducidad el tiempo que transcurrió entre el 16 de marzo y 30 de junio de 2020, en virtud de la suspensión de términos prevista en el Decreto 564 de 15 de abril de esa anualidad. Ahora bien, en la providencia cuestionada, el TRIBUNAL confirmó la decisión de rechazar por caducidad la demanda de la actora, con base en el siguiente análisis: “[…] Sobre el particular, es del caso precisar que el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio de 2020, como parte de las medidas adoptadas para la preservación de la vida y la mitigación de riesgos con ocasión de la situación de emergencia sanitaria generada por la irrupción y pandemia del denominado coronavirus Covid-19 declarada mediante la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020 por el Ministerio de Salud y Protección Social. 22 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su turno, el Gobierno Nacional profirió el Decreto Legislativo 564 de 15 de abril de 2020 “por el cual se adoptan medidas para la garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, que dispuso lo siguiente.

“Artículo 1. Suspensión de términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.

El conteo de los términos de prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad que era inferior a treinta (30) días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente.” (negrillas adicionales) En cuanto al trámite de las solicitudes de conciliación extrajudicial en materia de lo contencioso administrativo ante la Procuraduría General de la Nación, el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 “por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica” previó lo siguiente.

“Artículo 9. Conciliaciones no presenciales ante la Procuraduría General de la Nación. En la radicación de solicitudes de 23 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co convocatoria y en el trámite de las conciliaciones que sean de competencia de la Procuraduría General de la Nación, se promoverán y privilegiarán los procedimientos no presenciales, de acuerdo con las instrucciones administrativas que imparta el Procurador General de la Nación, para lo cual se acudirá a las tecnologías de la comunicación y la información. Los acuerdos conciliatorios gestionados mediante audiencias no presenciales se perfeccionarán a través de los medios electrónicos utilizados o mediante el uso de correos electrónicos simultáneos o sucesivos.

Con lo anterior, el procurador de conocimiento suscribirá el acta en la que certificará los acuerdos alcanzados o emitirá las constancias, según corresponda y cuando sea necesario las remitirá para aprobación a la autoridad judicial competente. El Procurador General de la Nación de acuerdo con la valoración de las circunstancias específicas de salubridad y capacidad institucional podrá suspender la radicación y/o el trámite de solicitudes de convocatoria de conciliaciones en materia civil, de familia y comercial que se lleven a cabo en los centros de conciliación de la Procuraduría General de la Nación a nivel nacional, así como de la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativo adelantada por los agentes del Ministerio Público.

En el evento en que se suspenda la posibilidad de radicación de solicitudes de convocatoria de conciliaciones, no correrá el término de prescripción o caducidad de las acciones o de los medios control, respectivamente, hasta el momento en que se reanude la posibilidad de radicación o gestión de solicitudes. Modifíquese el plazo contenido en los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001 para el trámite de las conciliaciones extrajudiciales en materia civil, de familia, comercial y de lo contencioso administrativo a cargo de la Procuraduría General de la Nación, el cual será de cinco (5) meses.

Presentada copia de la solicitud de convocatoria de conciliación extrajudicial en asuntos contencioso administrativos ante la entidad convocada, el Comité de Conciliación contará con treinta (30) a partir de su recibo para tomar la correspondiente decisión. Los términos previstos en el inciso anterior serán aplicables 24 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co también a las solicitudes de convocatoria de conciliación extrajudicial radicadas con antelación a la vigencia del presente decreto y que aún se encuentren en trámite al momento de la expedición del mismo.

Lo dispuesto en el presente artículo tendrá vigencia hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.” (subrayado y negrillas adicionales). En relación con este aspecto, cabe resaltar que el Decreto 564 de 2020, en la parte considerativa, expuso que en relación con el inciso 3 del artículo 9 del Decreto 491 de 2020, antes citado, se aplicará lo que dispone aquel para la suspensión de la prescripción e inoperancia de la caducidad de las solicitudes de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, es decir, que únicamente en el evento en que se suspenda la posibilidad de radicación de la solicitud de convocatoria de conciliaciones no correrá el término de prescripción o caducidad del medio de control.

Conforme a la anterior normativa se aprecia que para el caso de las solicitudes de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación no operó la suspensión de los términos de que tratan los incisos anteriores en tanto que dicho servicio, al igual que la celebración de las audiencias de conciliación, se continuó prestando en la modalidad virtual, en consonancia con las instrucciones impartidas por el Procurador General de la Nación, entre otras, a través de las resoluciones Nos. 127 de 16 de marzo de 2020, 133 de 19 de marzo de 2020, 143 de 31 de marzo de 2020 y subsiguientes que prorrogaron la restricción de la atención presencial e implementaron la atención al público a través de la página electrónica oficial de la entidad, medidas que se adoptaron para garantizar el derecho fundamental de petición, la debida atención de solicitudes ciudadanas y el derecho fundamental a la salud pública.

En el presente caso, se solicita la nulidad de las resoluciones Nos. 2019006830 de 26 de febrero de 2019, proferida por la Dirección de Responsabilidad Sanitaria del INVIMA, mediante la cual se sancionó a la sociedad Colompack S.A.; y 2020008023 de 3 de marzo de 2020, proferida por la misma dependencia del 25 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co INVIMA, que resolvió el recurso de reposición presentado; este último acto se notificó, en forma personal, el 5 de marzo de 2020.

La parte demandante agotó el presupuesto procesal de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación; para el efecto, presentó solicitud el 26 de junio de 2020; y el 29 de septiembre de 2020, se expidió la constancia de declaración fallida de la conciliación extrajudicial. La demanda se presentó ante el canal virtual de la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá el día 18 de diciembre de 2020, conforme al acta de reparto.

Con base en las normas transcritas, el término de caducidad del medio de control se cuenta a partir del día siguiente al de la publicación, notificación o ejecución del acto que agotó los recursos en la vía administrativa. Para el presente asunto, se contabiliza desde el día siguiente al de la notificación de la Resolución No. 2020008023 de 3 de marzo de 2020, esto es, el 5 de marzo de 2020 (teniendo en cuenta que el acto fue notificado en forma personal), por lo tanto el término de cuatro (4) meses que señala la norma empezó a correr al día siguiente, es decir, el 6 de marzo de 2020 y vencía el 6 de julio de 2020; sin embargo la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el día 26 de junio de 2020, es decir, once (11) días antes de que se venciera el término de caducidad.

Ahora bien, como la constancia se emitió el 29 de septiembre de 2020, el término se reanudó; por tanto, la accionante tuvo once (11) días para radicar la demanda, esto es, hasta el 13 de octubre de 2020; sin embargo, la demanda se radicó el 18 de diciembre de 2020, de manera que se configuró el fenómeno de caducidad del medio de control […].

(Destacados dentro del texto). Conforme con la transcripción en cita, la Sala observa que en el 26 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presente caso no hay controversia frente a la situación fáctica relevante, esto es, respecto de las fechas de notificación del acto que puso fin a la actuación administrativa (5 de marzo de 2020), de presentación de la solicitud de conciliación prejudicial (26 de junio de 2020), de expedición de la constancia de agotamiento de requisito de procedibilidad (29 de septiembre de 2022) y de presentación de la demanda (18 de diciembre de 2020).

El problema deviene del alcance que el TRIBUNAL dio al inciso 3 del artículo 9º del Decreto 491 de 28 de marzo de 2020 y al Decreto 564 de 15 de abril de la misma anualidad. En efecto, el TRIBUNAL estimó que, si bien conforme con el Decreto 564 de 15 de abril de 2020 y la normatividad que expidió el Consejo Superior de la Judicatura, los términos de caducidad procesal estuvieron suspendidos entre el 16 de marzo y el 30 de junio de esa anualidad, tal situación no afectaba los trámites de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación. Lo anterior porque en virtud del inciso 3 del artículo 9º del Decreto 491 de 28 de marzo de 2020, en lo que concernía a dicha entidad, solo en el evento en que no hubiere la posibilidad de radicar las 27 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitudes de conciliación, no correrían los términos de caducidad de los medios de control, hasta que se reanudara la posibilidad de radicarlas.

Además, el TRIBUNAL señaló que la aplicación del inciso 3 del artículo 9º del Decreto 491 de 28 de marzo 2020 estaba justificada, por el tenor literal de la parte considerativa del Decreto 564 de 15 de abril de 2020 que así lo señalaba. En ese orden de ideas, el TRIBUNAL estimó que en la medida que la Procuraduría General de la Nación nunca interrumpió la recepción de solicitudes de conciliación prejudicial, para el caso estudiado los términos de caducidad corrieron de forma habitual, esto es, sin que se debiese tener en cuenta la suspensión prevista en el Decreto 564 de 15 de abril de 2020.

De esa forma, el TRIBUNAL determinó que el término de caducidad del medio de control promovido por la actora transcurrió desde el 6 de marzo17 al 26 de junio18 de 2020 y del 29 de septiembre19 al 13 de octubre de la misma anualidad, por lo que al haberse presentado 17 Día siguiente a la notificación del acto que culminó con el proceso sancionatorio. 18 Fecha de radicación de la solicitud de conciliación. 19 Fecha de expedición de la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad. 28 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la demanda el 18 de diciembre siguiente, dicha actuación fue extemporánea.

Ahora bien, la Sala señala que tanto el Decreto 492 de 28 de marzo de 2020 como el Decreto 564 de 15 de abril de la misma anualidad son decretos legislativos, expedidos por el Presidente de la República con fundamento en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que fue declarado en todo el territorio nacional a través del Decreto Ley 417 de 17 de marzo de ese mismo año. Mediante el Decreto 491 de 28 de marzo de 2020, en particular, se adoptaron medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplieran funciones públicas.

En el inciso 3 del artículo 9º de dicha norma, en efecto, para ese momento se dispuso que en el evento en que se suspendiera la posibilidad de radicar solicitudes de conciliación, no correrían términos de caducidad de las acciones o medios de control hasta que se reanudara la recepción de dichas peticiones, así: “[…] Artículo 9. Conciliaciones no presenciales ante la 29 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Procuraduría General de la Nación. En la radicación de solicitudes de convocatoria y en el trámite de las conciliaciones que sean de competencia de la Procuraduría General de la Nación, se promoverán y privilegiarán los procedimientos no presenciales, de acuerdo con las instrucciones administrativas que imparta el Procurador General de la Nación, para lo cual se acudirá a las tecnologías de la comunicación y la información. Los acuerdos conciliatorios gestionados mediante audiencias no presenciales se perfeccionarán a través de los medios electrónicos utilizados o mediante el uso de correos electrónicos simultáneos o sucesivos.

Presentada copia de la solicitud de convocatoria de conciliación extrajudicial en asuntos contencioso administrativos ante la entidad convocada, el Comité de Conciliación contará con treinta (30) a partir de su recibo para tomar la correspondiente decisión. Los términos previstos en el inciso anterior serán aplicables también a las solicitudes de convocatoria de conciliación extrajudicial radicadas con antelación a la vigencia del presente decreto y que aún se encuentren en trámite al momento de la 30 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expedición del mismo.

Lo dispuesto en el presente artículo tendrá vigencia hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social […]” (Destacado fuera de texto). Posteriormente, con el fin de garantizar los derechos de los usuarios del sistema de Justicia, con efectos retroactivos, a través del Decreto 564 de 15 de abril 2020, se dispuso que se encontraban suspendidos los términos de caducidad en materia sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones o medios de control ante la Rama Judicial, desde el 16 de marzo de 2020 y hasta el día en que el Consejo Superior de la Judicatura dispusiera la reanudación, así: “[…] Artículo 1.

Suspensión de términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.

La suspensión de términos de prescripción y caducidad no es aplicable en materia penal […]”. El anterior Decreto Legislativo se declaró ajustado a la Constitución en sentencia C-213 de 1o. de julio de 2020, proferida por la Corte Constitucional20, salvo la expresión “y caducidad”, prevista en el parágrafo del artículo 1º ídem, que declaró inexequible.

Por su parte, el Consejo Superior de la Judicatura mediante Acuerdos PCSJA20 núms. 11517 de 15 de marzo21, 11518 de 16 de marzo22, 11519 de 16 de marzo23, 11521 de 19 de marzo24, 11526 de 20 de marzo25, 11527 de 22 de marzo26, 11528 de 22 de marzo27, 11529 20 Corte Constitucional, sentencia C-213 de 1o. de julio de 2020, M.P. Alejandro Linares Cantillo, “[…] sí, en términos generales, este decreto legislativo busca salvaguardar los derechos de los usuarios del sistema judicial para la protección de sus derechos y mecanismos de acceso a la administración de justicia, particularmente, en lo relativo al conteo de los términos de prescripción y caducidad, ante la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura.

Con tal propósito, este decreto legislativo instituye, en términos generales, las siguientes medidas: (i) suspensión de términos de prescripción y caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal; (ii) el conteo de su reanudación cuando el plazo para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad fuera inferior a treinta (30) días;

(iii) aclaración que la suspensión de términos prevista en el decreto no es aplicable en materia penal; y, (iv) suspensión de términos procesales para el desistimiento tácito y los términos de duración del proceso, así como su reanudación […]”. 21 “Por el cual se adoptan medidas transitorias por motivos de salubridad pública”. 22 “Por el cual se complementan las medidas transitorias de salubridad pública adoptadas mediante el Acuerdo 11517 de 2020”. 23 “Por el cual se suspenden los términos de la revisión de tutelas en la Corte Constitucional” 24 “Por medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante los acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518 y PCSJA20-11519 del mes de marzo del año 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública”. 25 “Por medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública”. 26 “Por el cual se establece una excepción a la suspensión de términos en la Corte Constitucional”. 27 “Por medio del cual se suspenden términos de actuaciones administrativas en la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y direcciones seccionales de administración judicial”. 32 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 25 de marzo28, 11532 de 11 de abril29, 11546 de 25 de abril30, 11549 de 7 de mayo31, 11556 de 22 de mayo32 y 11567 de 5 de junio33, todos de 2020, suspendió los términos judiciales a partir del 16 de marzo del mismo año por motivos de salubridad pública y fuerza mayor con ocasión de la pandemia COVID-19.

Posteriormente, la referida Corporación mediante Acuerdo núm. PSCJA20-11581 de 27 de junio de 202034, dispuso el levantamiento de los términos judiciales a partir del 1o. de julio de 2020. En ese orden de ideas, el cómputo del término de caducidad de los medios de control sometidos a esta figura procesal se mantuvo suspendido desde el 16 de marzo y hasta el 30 de junio de 2020, reanudándose a partir del 1o. de julio de esa anualidad.

Lo anterior significa que dicho lapso no puede tenerse en cuenta 28 “Por el cual se establece una excepción a la suspensión de términos en el Consejo de Estado y en los tribunales administrativos”. 29 “Por medio del cual se prorrogan las medidas de suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública”. 30 “Por medio del cual se prorrogan las medidas de suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor”. 31 “Por medio del cual se prorroga la suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor”. 32 “Por medio del cual se prorroga la suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor”. 33 “Por medio del cual se adoptan medidas para el levantamiento de los términos judiciales y se dictan otras disposiciones por motivos de salubridad pública y fuerza mayor”. 34 “Por el cual se dictan disposiciones especiales sobre el levantamiento de términos previsto en el Acuerdo PCSJA20-11567 de 2020”. 33 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como término de caducidad en detrimento del derecho de acción, ni siquiera si durante ese período los usuarios del sistema judicial podían adelantar el trámite de la conciliación prejudicial, pues incluso en la parte considerativa del Decreto 564 de 15 de abril 2020, se señala: “[….] Que en relación con el inciso 3o del artículo 9o del Decreto 491 de 2020, se aplicará lo que dispone el presente decreto para la suspensión de la prescripción e inoperancia de la caducidad de las solicitudes de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación. Que en relación con el artículo 10 del Decreto legislativo 491 de 2020 y, en general con las actuaciones ante los despachos judiciales, se aplicará lo que se dispone en el presente decreto.

Que, de acuerdo con lo anterior, los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos a partir del 16 de marzo de 2020 y hasta cuando el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales […]” La Sala destaca que, por una parte, en lo que concierne al caso bajo estudio no se advierte que el tenor literal del Decreto 564 de 15 de abril 2020 cause dudas para su interpretación y, por otra, si incluso así lo fuera, sería suficiente con orientar su alcance en el sentido de su objeto, esto es, la garantía del derecho de acción de los usuarios del sistema de justicia. 34 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la providencia cuestionada el TRIBUNAL tuvo en cuenta dentro del cómputo de la caducidad del medio de control promovido por la actora los días que transcurrieron entre el 16 de marzo y el 26 de junio de 2020, pese a la suspensión de términos prevista en el Decreto 564 de 15 de abril de dicha anualidad, situación que configura el defecto sustantivo y, por ende, un desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia deprecados.

La Sala reitera que el hecho de que, entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020, los usuarios de la justicia hayan podido acudir a la Procuraduría General de la Nación para adelantar el trámite de conciliación prejudicial, no puede interpretarse como una posibilidad para contabilizar el término de caducidad de los medios de control durante dicho lapso, pues ello haría inocuo lo ordenado en el Decreto 564 de 15 de abril de 2020 sobre el particular.

En ese orden de ideas, comoquiera que desde el 6 de marzo de 2020 comenzó a correr el cómputo de la caducidad en el caso origen de la controversia y se suspendió el 16 de marzo siguiente, el término restante debió ser contabilizado a partir del día siguiente al que se expidió la certificación de agotamiento del requisito de 35 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedibilidad por parte de la Procuraduría General de la Nación, esto es, desde el 30 de septiembre de 2020.

Siendo ello así, la Sala concederá el amparo de los derechos deprecados y, por lo tanto, dejará sin efecto el auto de 10 de marzo de 2022, proferido por el TRIBUNAL, en el que confirmó el rechazo por caducidad de la demanda promovida, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el numero único de radicación 110013334001 2020 00327 00/01.

En consecuencia, se dispondrá que la autoridad judicial aludida, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, dicte una decisión de reemplazo en la que tenga en cuenta las consideraciones aquí expuestas, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A: 36 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por el INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS -INVIMA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la sociedad COLOMPACK S.A, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTO el auto de 10 de marzo de 2022, proferido por la SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN “A”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013334001 2020 00327 01.

SEGUNDO: ORDENAR a la SECCIÓN PRIMERA -SUBSECCIÓN “A”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, dicte una decisión de reemplazo de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 37 Número único de radicación: 110010315000 2022 02145 00 Actora: COLOMPACK S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 20 de mayo de 2022. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Ausente con permiso CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.