CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-25-000-2019-00757-00 (5704-20191) Solicitante: Laura Ruby Amaya de Castillo Convocada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Trámite: Extensión de jurisprudencia Tema: Reconocimiento Pensión Gracia Decisión: Niega La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, procede a decidir la solicitud de extensión de jurisprudencia interpuesta por la señora Laura Ruby Amaya de Castillo, en contra de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP”.
I.
ANTECEDENTES 1. Petición ante la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP”. El 26 de julio de 20192, la parte actora presentó solicitud de extensión de jurisprudencia ante la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP”, con el fin que se le extendiera los efectos de la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01, número interno (3805-14) proferida por la sección segunda del Consejo de Estado3, por considerar que le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 1 Expediente híbrido, parte digital visible a en la herramienta electrónica samai 2 Folio 22 a 25 del expediente físico. 3 M.P. Carmelo Perdomo Cuéter.
Número interno: 5704-2019 Solicitante: Laura Ruby Amaya de Castillo Convocado: UGPP La entidad convocada, a través de Resolución No. RDP 025419 del 27 de agosto de 20194, consideró que no es procedente acceder a lo pretendido, en atención a que la interesada no comprobó que cumpliera los supuestos fácticos y jurídicos de la sentencia cuyos efectos solicita que le sean extendido, por presentarse circunstancias diferenciadoras respecto del tipo de vinculación y el tiempo de servicio exigido como docente nacionalizado. 2.
Solicitud de extensión de jurisprudencia ante esta Corporación El 9 de octubre de 20195, el reclamante acudió a esta Corporación en los términos del artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), solicitando la extensión de los efectos de la sentencia de unificación ya indicada. 3.
Trámite Mediante providencia del 2 de diciembre de 2021, se dispuso admitir la solicitud y se concedió oportunidades para contestarla y alegar de conclusión, de conformidad con lo preceptuado en el mencionado artículo 269 del CPACA. Durante el término de traslado de la solicitud de extensión, la UGPP formuló incidente de nulidad, por indebida notificación, de conformidad con lo previsto en el numeral 8 del artículo 133 del Código General del Proceso.
Por auto del 21 de marzo de 2025, se despachó desfavorablemente la nulidad reclamada por la entidad convocada, al estimar que los actos de notificación y traslado, no incurrieron en omisión respecto de la documentación allegada. Transcurridos el término de traslado, las partes no presentaron alegaciones. 4. Respuesta de las entidades La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y el Ministerio Público guardaron silencio frente a la 4 Folio 27 al 43 del expediente físico.
Acto administrativo notificado por correo electrónico el 29 de agosto de 2019, según consta a folio 26 ibidem. 5 Folios 18 al reverso. Número interno: 5704-2019 Solicitante: Laura Ruby Amaya de Castillo Convocado: UGPP solicitud de extensión de la jurisprudencia. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDEJ- dio contestación a la solicitud6, en la que pide no proceder con el análisis de fondo de la petición por no haberse cumplido el término de los 30 días, asimismo, se verifique si el peticionario acudió a otro medio de reclamación judicial por los mismos hechos y pretensiones y finalmente, se corrobore si el actor acredita las mismas condiciones fácticas y jurídicas de la sentencia invocada.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en atención a su especialidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 269 del CPACA. 2. De la solicitud de extensión de jurisprudencia El mecanismo de extensión de la jurisprudencia se encuentra regulado en los artículos 102 y 269 del CPACA.
El artículo 102 del CPACA prevé el trámite que se debe agotar ante la administración con el fin que se extiendan los efectos de una sentencia de unificación dictada por esta Corporación, donde se haya reconocido un derecho, extensivo a quien acredite los mismos supuestos fácticos y jurídicos. De lo anterior, se desprenden varias circunstancias a saber: i) la existencia de una sentencia de unificación dictada por este órgano de cierre, en la que se haya reconocido un derecho y, ii) que el solicitante acredite los mismos supuestos fácticos y jurídicos analizados en la sentencia unificadora.
Una característica especial del mecanismos de extensión de jurisprudencia es su procedimiento breve y expedito; habida cuenta que no fija etapa probatoria en estricto sentido, ni de excepciones, ni de incidentes, no tiene carácter litigioso, pero tampoco opera, ipso jure; sino que el convocante y la convocada deben aportar ab initio, las pruebas pertinentes para acreditar la situación fáctica y jurídica alegada o desvirtuarla, 6 Índices 14 y 15 de Samai.
Número interno: 5704-2019 Solicitante: Laura Ruby Amaya de Castillo Convocado: UGPP pues el mecanismo en comento fue institucionalizado por el legislador en procura de aplicar de manera uniforme la jurisprudencia y garantizar el derecho a la igualdad. No es litigioso. 3. Sentencia de unificación cuya extensión pretende La Sección Segunda de esta Corporación profirió el fallo de unificación de 21 junio de 2018 radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14) CE-SUJ2-011-18, invocada para efectos de la extensión, se advierte que en esa oportunidad la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se analizó el reconocimiento de la pensión gracia; situado fiscal y sistema general de participaciones; naturaleza jurídica de los recursos; fondos educativos regionales (FER); docentes nacionales, nacionalizados y territoriales; prueba de calidad de docente territorial, en los términos que pasan a exponerse: Planteó como problemas jurídicos: «i) Desde una perspectiva abstracta, en atención al asunto litigioso derivado de los antecedentes expuestos, como primera medida corresponde a la Sala determinar si los docentes nombrados por entidades territoriales, financiados en su momento con recursos del situado fiscal, posteriormente sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el respectivo fondo educativo regional (FER), ostentan la condición de educadores nacionales en virtud de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provienen directamente de la Nación ii) Y en lo concreto, en caso de que la Sala no prohíje la referida tesis en abstracto, se abordará el tema de fondo concerniente a establecer si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia, en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan.» Anotó lo siguiente: 3.4.3.1 Docentes nacionales, nacionalizados y territoriales.
El artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, categoriza y define a los docentes oficiales de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Número interno: 5704-2019 Solicitante: Laura Ruby Amaya de Castillo Convocado: UGPP iii) Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el docente interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. En cuanto al personal nacional la regla es clara.
Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial. Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.º de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.
La providencia fijó las siguientes reglas de unificación jurisprudencial: 3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad Número interno: 5704-2019 Solicitante: Laura Ruby Amaya de Castillo Convocado: UGPP presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito. 11. Efectos en el tiempo de las sentencias de unificación. Precedente y su vinculatoriedad. 254. La importancia del precedente en el ordenamiento jurídico colombiano cobra cada día más trascendencia, sobre todo en vigencia de las Leyes 1437 de 2011 y 1,564 de 2012.
Si bien se trata de una figura más propia del Common Law que de ordenamientos jurídicos de tradición romano-germana el precedente ha ido consolidándose en el sistema de fuentes e incluso lo ha transformado. […] 276. La regla de universalidad contenida en la decisión es esencial en materia de vinculatoriedad del precedente, pues a través de ella, se garantizan los principios de certeza, seguridad y objetividad, y se limita la arbitrariedad de la decisión judicial, toda vez que se asegura que los jueces decidan casos similares de manera similar a como se resolvieron en el pasado.
En ese sentido, para Aarnio «los tribunales tienen que comportarse de manera tal que los ciudadanos puedan planificar su propia actividad sobre bases racionales» 4. Caso concreto En el sub examine, la solicitante manifestó que se vinculó en la docencia desde el 18 de febrero de 1975 hasta el 20 de febrero de 1976, a través del Decreto 055 de ese año, expedido por la gobernadora del departamento de Boyacá. Que, posteriormente, fue nombrado mediante Decreto 43 del 20 de diciembre de 1994, en calidad de docente en el departamento de Boyacá, del 30 de enero de 1995, hasta el 1 de agosto de 2018.
Indica que, nació el 5 de agosto de 1956, por lo que alcanzó los 50 años de edad en el Número interno: 5704-2019 Solicitante: Laura Ruby Amaya de Castillo Convocado: UGPP año 2006, cuando aun no contaba con más de 20 años al servicio de la educación oficial territorial como docente, situación que se consolidó el 1 de marzo de 2014.
Agregó que, el 26 de julio de 2019 solicitó ante la UGPP, en ejercicio de la solicitud de extensión de jurisprudencia, el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia, por haber cumplido con la totalidad de los requisitos para ello. Que, mediante Resolución RDP No. 025419 del 27 de agosto de 2019, expedida por la subdirección de determinación de derechos de la UGPP, se le negó el reconocimiento de la pensión gracia a la que considera que tiene derecho.
Análisis probatorio En la foliatura se pueden destacar: i) Petición de 26 de julio de 2019 dirigido a la UGPP, por medio del cual solicita la extensión de jurisprudencia de la sentencia de unificación proferida el 21 de junio de 2018, para el reconocimiento y pago de la pensión gracia. ii) Resolución RDP No. 025419 del 27 de agosto de 2019, suscrita por el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP, por medio de la cual se resuelve de manera desfavorable la solicitud de extensión de jurisprudencia. iii) Formato único para la expedición de certificado de historia laboral, expedido el 25 de octubre de 2018 por el Fomag7, que da cuenta de las vinculaciones de la demandante como docente con vinculación nacional desde el 23 de enero de 1995 a enero de 2018. iv) Certificados de salarios y devengados expedido el 29 de octubre de 20188 por la secretaría de educación de Boyacá, en los que se registra lo percibido por la demandante en los años 2014 y 2015, como docente perteneciente al régimen nacional, con nombramiento en propiedad. v) Decreto 055 del 7 de febrero de 19759, por medio del cual fue nombrada la señora Laura Ruby Amaya de Castillo, para ejercer la labor docente, suscrita por la gobernadora 7 Folios 51 a 53 del expediente físico. 8 Folios 54 a 56 del expediente físico. 9 Folios 62 a 64 ibidem.
Número interno: 5704-2019 Solicitante: Laura Ruby Amaya de Castillo Convocado: UGPP de Boyacá. La actora pretende que se extiendan los efectos de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-14), CE-SUJ2-011-18, mediante la cual se analizó el reconocimiento de la pensión gracia, el situado fiscal y el sistema general de participaciones, la naturaleza jurídica de los recursos, los Fondos Educativos Regionales (FER), así como la situación de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, y la prueba de calidad de docente territorial.
En el caso bajo estudio, la demandante afirma haberse vinculado a la docencia desde el 18 de febrero de 1975, mediante el Decreto 055 del 7 de ese mes y año, suscrito por la Secretaría de Educación y la Gobernación del departamento de Boyacá. Posteriormente, fue nombrada mediante el Decreto 043 del 20 de diciembre de 1994, como docente de la Escuela Juruvita del municipio de Siachoque (Boyacá), quedando consignado en el formato único para la expedición del certificado de historia laboral que el tipo de vinculación de la demandante es de orden nacional.
Es importante señalar que la señora Laura Ruby Amaya de Castillo pretende, mediante este mecanismo, controvertir el valor probatorio de la certificación de la historia laboral que establece su tipo de vinculación como nacional, promoviendo un debate sobre los actos administrativos de nombramiento, los cuales considera que corresponderían a otro tipo de incorporación laboral.
Sin embargo, no es posible para esta Subsección extender los efectos de la sentencia de unificación invocada sin que previamente se surta un debate probatorio dentro del trámite judicial correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Ello, en consideración a que el mecanismo procesal utilizado por la actora no es el medio idóneo para discutir la validez probatoria de los documentos aportados, ya que dicha controversia requiere necesariamente un debate procesal entre las partes.
Sobre este asunto relacionado con el reconocimiento de la pensión gracia a través de este mecanismo, esta Subsección ya se ha pronunciado en providencia del 24 de agosto de 2024, Radicado 11001-03-25-000-2022-00643-00 (5849-2022), en la que: «34. En ese orden de ideas, en el sub examine no es procedente extender los efectos de la Número interno: 5704-2019 Solicitante: Laura Ruby Amaya de Castillo Convocado: UGPP sentencia de unificación referida, sin realizar un debate probatorio en el que se demuestre el tipo de vinculación del tiempo de servicio necesario para el reconocimiento de la pensión gracia. 35.
Ello es así porque este mecanismo no constituye el proceso judicial destinado a determinar o cuestionar la validez probatoria de los documentos presentados al plenario, pues no se prevé una etapa procesal en la cual las partes puedan debatir o impugnar dichos documentos. 36. En consecuencia, la parte demandante podrá en el proceso ordinario aportar y/o solicitar las pruebas que considere necesarias a fin de acreditar la vinculación del orden territorial.» Conforme a lo expuesto, la Sala negará la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Laura Ruby Amaya de Castillo.
No hay lugar al reconocimiento de costas comoquiera que no es manifiestamente improcedente la solicitud. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR la extensión de los efectos de la sentencia de unificación CESUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso con radicación 11001-03-25-000-2020-00020-00(0554-2020), adelantado por la señora Laura Ruby Amaya de Castillo, por las razones expuestas. Sin condena en costas.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Quinto. Efectuar las anotaciones de rigor registradas en la plataforma Samai.
TERCERO: Archivar el expediente
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Número interno: 5704-2019 Solicitante: Laura Ruby Amaya de Castillo Convocado: UGPP La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente con excusa Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.