Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de edil Número único de radicación: 250002315000202100264-01 Solicitante: Johan Edgardo Moyano Torres Edil: Eduardo Tito Gómez Cerón Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso de pérdida de investidura SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el señor Johan Edgardo Moyano Torres –en adelante el Solicitante– contra la sentencia de 31 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve: las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. El Solicitante pidió, en ejercicio del respectivo medio de control, que se decrete la pérdida de investidura del señor Eduardo Tito Gómez Cerón, Edil de la Junta Administradora Local de la Candelaria de Bogotá D.C., para el período 2020 – 2023 –en adelante el Edil–, porque, a su juicio, incurrió en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 6.º del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre 2 Núm. Único de radicación: 250002315000202100264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 20001, en concordancia con el artículo 65 del Decreto 1421 de 21 de julio de 19932, “[…] por violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades […]”.
Pretensiones 2. Las pretensiones que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura son las siguientes: “[…] Decretar la pérdida de investidura del edil Eduardo Tito Cerón Gómez, perteneciente a la Junta Administradora Local de la Candelaria de Bogotá D.C., por violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades conforme a lo dicho en el cuerpo de esta demanda y lo estipulado en la Ley 617 de 2000, artículo 48 […].”.
Presupuestos fácticos 3. Los hechos que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura son los siguientes3: 3.1. El señor Gómez Cerón fue elegido Edil de la Junta Administradora Local de La Candelaria de Bogotá D.C., en las elecciones realizadas el 27 de octubre de 2019. 3.2. El Solicitante señaló que el señor Gómez Cerón no cumplió con los requisitos para el cargo de edil establecidos en el artículo 654 del Decreto 1421 de 21 de julio de 1993.
Causales de pérdida de investidura alegadas y argumentos que justifican la solicitud 4. El Solicitante manifestó que el Edil incurrió en “[…] violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades […]”. En ese sentido, hizo referencia a la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 6.º del artículo 48 de la Ley 617, según el cual “[…] [l]os diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: […] 6.
Por las demás 1 Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional. 2 Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá. 3 Los supuestos fácticos planteados están contenidos en el escrito de solicitud de pérdida de investidura. 4 “[…]
ARTÍCULO 65. EDILES. Para ser elegido edil o nombrado alcalde local se requiere ser ciudadano en ejercicio y haber residido o desempeñado alguna actividad profesional, industrial, comercial o laboral en la respectiva localidad por lo menos durante los dos años anteriores a la fecha de la elección o del nombramiento. […]”. 3 Núm. Único de radicación: 250002315000202100264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co causales expresamente previstas en la ley. […]”.
Sobre este último numeral, señaló “[…] remisión normativa expresa que nos transfiere específicamente al Decreto Ley 1421 de 1993, artículo 65 […]”. Argumentos que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura por las causales de violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades 5. El Solicitante argumentó que el señor Gómez Cerón no cumplió con los requisitos para ocupar el cargo de edil establecidos en el artículo 65 del Decreto 1421 de 1993, “[…] esto es, residir o haber desempeñado actividad profesional, industrial, comercial o laboral en la localidad, por lo menos los dos años anteriores a la fecha de elección o nombramiento, siendo esta una clara violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades […]”. 6.
En ese sentido, señaló que el señor Gómez Cerón no residía en La Candelaria, por cuanto su dirección no correspondía a esa localidad. 7. Asimismo, indicó que el señor Gómez Cerón no desempeñó actividad profesional, industrial, comercial o laboral en la localidad, en los dos años anteriores a su elección como edil. 8. Adicionalmente, refirió, respecto al artículo 65 del Decreto 1421 de 1993, que se trataba de una inhabilidad de carácter no restrictivo que aun cuando no estaba taxativamente señalada en el artículo 48 de la Ley 617 imponía al candidato “[…] una condición personal para poder ser elegido o nombrado, condición esta que no cumple el hoy demandado, ya que como se indicó, no se cumple con el “haber residido o desempeñado alguna actividad profesional, industrial, comercial o laboral en la respectiva localidad por lo menos durante los dos años”, situación que no se presenta y menos acreditó dicho edil, estando inmerso en dicha causal de pérdida de investidura […]”.
Contestación de la solicitud de pérdida de investidura 9. El Edil, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, se refirió a la solicitud de pérdida de investidura5, en el sentido de solicitar que se nieguen las pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos: 5 Cfr. Documento denominado “DEMANDA Y ANEXOS (.zip) NroActua2” “15.Contestación de la demanda”.
Documento aportado en forma digital. 4 Núm. Único de radicación: 250002315000202100264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10. Señaló que no incurrió en violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, por cuanto cumplió con los requisitos para ocupar el cargo de edil establecidos en el artículo 65 del Decreto 1421 de 1993. 11.
Afirmó que su dirección de residencia podía ser diferente a la dirección donde desempeñó actividades profesionales, industriales, comerciales o laborales en la localidad de La Candelaria y tal situación no implicaba que no cumpliera con los requisitos para ser edil. 12. Indicó que desempeñó actividad profesional, comercial y laboral en la localidad de La Candelaria, como Representante Legal de la Asociación Iniciativa Juvenil, desde el 2008 hasta la fecha, y como Jefe de Prensa, entre el 2012 y 2019, como se evidenciaba en la cuarta y séptima referencia de la hoja de vida del Sistema de Información Distrital del Empleo y la Administración Pública – SIDEAP. 13.
Refirió que el hecho de que su lugar de residencia no estuviera en la localidad de La Candelaria no implicaba que no cumpliera con los requisitos para ser edil, por cuanto sus conexiones profesionales, comerciales, laborales, sociales, académicas, políticas y de amistad demostraban su fuerte vínculo con el lugar. 14. Por último, indicó que “[…] [m]i vida no puede entenderse sin La Candelaria, allí he desarrollado mi labor social, mi vida profesional como periodista a través de los medios con los que colaboro, así mismo parte de mi labora de voluntariado […] mi vida política […] mi vida cultural y pública […].
Entonces, no solamente estamos en frente de hechos mentirosos y falaces, sino que además tenemos que se acude a un recurso jurisdiccional que no es pertinente para el fin pretendido […]”. La audiencia pública 15. La audiencia pública tuvo lugar el 18 de mayo de 2021 con la asistencia y participación del Solicitante de la pérdida de investidura; el Edil y su apoderado6; y el Ministerio Público. 6 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en audiencia pública de 18 de mayo de 2021, resolvió “[…] doctor Luis Fernando Escobar Franco […] a quien se le reconoce personería sustantiva para representar los intereses del Edil denunciado […]”. 5 Núm. Único de radicación: 250002315000202100264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia 16.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el 18 de mayo de 20217, dispuso “[…] NEGAR la acción de pérdida de investidura respecto de la causal relacionada como violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades por la elección del edil del señor Eduardo Tito Gómez Cerón de la Junta Administradora Local de La Candelaria […]”.
Consideraciones del Tribunal 17. Como fundamento de su decisión, consideró, en síntesis, lo siguiente: 17.1. Que el problema jurídico que se debía resolver estaba orientado a determinar “[…] si el Edil Tito Gómez Cerón incurrió en violación al régimen de inhabilidades previsto en el artículo 124 de la Ley 136 de 1994, al presuntamente no acreditar el requisito contemplado en el artículo 65 del Decreto Ley 1421 de 1993 para ser nombrado en el cargo de Edil y si ese hecho […]”. 18.
Que no era causal de pérdida de investidura el hecho de que el edil no haya residido o desempeñado alguna actividad profesional, industrial, comercial o laboral en la respectiva localidad en la que fue elegido, por cuanto de la lectura del artículo 65 del Decreto 1421 de 1993 no se desprendía expresamente tal consecuencia. 19. Que la interpretación de las causales de pérdida de investidura debía hacerse de manera restrictiva y taxativa, por cuanto se trataba de un proceso que podía traer como consecuencia la imposibilidad de ejercer derechos políticos dentro del marco de un estado democrático, participativo y deliberativo. 20.
Que la verificación de los requisitos para ser elegido edil, aun cuando podrían ser objeto de estudio como causal de nulidad electoral, no eran circunstancias que pudieran ser evaluadas desde el medio de control de perdida de investidura, “[…] primero, porque lo que se persigue son las conductas de indignidad que se realice 7 Cfr. Documento denominado “DEMANDA Y ANEXOS (.zip) NroActua2” “48.
(2) 2021-00264-00 Fallo Acción Pérdida de Investidura”. Documento aportado en forma digital. 6 Núm. Único de radicación: 250002315000202100264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el cargo público y segundo por la especificidad y taxatividad que las caracteriza […]”.
Recurso de apelación presentado por el Solicitante8 21. El Solicitante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de 31 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el objeto de que se revoque dicha providencia y, en su lugar, decretar la pérdida de investidura del Edil, con fundamento en los siguientes argumentos: 22.
Señala que, en el asunto objeto de examen, “[…] [s]e solicitó la pérdida de investidura del edil, con fundamento en la inhabilidad […] prevista en el artículo 65 del Decreto 1421 de 1993, conforme a lo previsto como causal de pérdida de investidura en el numeral 6 del artículo 48 de la Ley 617 […]”. 23. Afirma que el Tribunal podía analizar la inhabilidad del señor Gómez Cerón para postularse al cargo de edil, debido a que el ser elegido en el cargo referido no le impedía a la autoridad judicial resolver el asunto objeto de examen y los ediles, al igual que los concejales, pierden la investidura por violación al régimen de inhabilidades. 24.
Indica que las referencias de la hoja de vida del señor Gómez Cerón en el Sistema de Información Distrital del Empleo y la Administración Pública – SIDEAP no acreditan el cumplimiento de los requisitos para ser elegido edil, por cuanto no permiten establecer que haya desempeñado una actividad profesional, industrial, comercial o laboral en la localidad de La Candelaria. 25.
Refiere que “[…] la inhabilidad invocada en este proceso por mí, al igual de lo que ocurre con las demás causales señaladas por la Constitución y la Ley […]” tienen como objetivo primordial garantizar la efectividad de los principios de moralidad, transparencia e igualdad en las actuaciones frente a la administración. Traslado del recurso de apelación 26.
Surtido el traslado del recurso de apelación presentado por el Solicitante, el Edil y el Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad procesal. 8 Cfr. Documento denominado “25000231500020210026401” “5_250002315000202100264012expedientedigi20210730104557”. Documento aportado en forma digital. 7 Núm. Único de radicación: 250002315000202100264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 27.
La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) la calificación habilitante; iv) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura; v) el principio de interpretación restrictiva de las causales de pérdida de investidura; vi) el régimen de inhabilidades de los ediles de las Juntas Administradoras Locales de Bogotá D.C.; vii) violación al régimen de inhabilidades no constituye causal de pérdida de investidura para los ediles; viii) análisis del caso concreto; y viii) las conclusiones.
Competencia de la Sala 28. Vistos: i) el parágrafo 2.° del artículo 48 de la Ley 617, sobre pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales; ii) el artículo 150 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado; y iii) el artículo 13 del Acuerdo 80 expedido el 12 de marzo de 20199, sobre la repartición de los procesos entre las secciones del Consejo de Estado: la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto. 29.
Agotados los trámites inherentes a la solicitud de pérdida de investidura de que trata este asunto sin que se observe vicios que puedan invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite. 30. Vistos los artículos 3289 y 32010 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201211, la Sala procederá a pronunciarse únicamente en relación con los argumentos o reparos formulados por el apelante.
El Problema jurídico 31. Corresponde a la Sala determinar, con fundamento en el recurso de apelación, si el señor Eduardo Tito Gómez Cerón incurrió o no en la causal de 9 “[…]
ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […]” 10 “[…]ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. […]” 11 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 8 Núm. Único de radicación: 250002315000202100264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pérdida de investidura prevista en el numeral 6º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con lo establecido en el artículo 65 del Decreto 1421 de 1993, con el objeto de establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida el 31 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia. La calificación habilitante 32.
La Sala encuentra probado que el señor Eduardo Tito Gómez Cerón tiene la calidad de Edil de la Junta Administradora Local de la Candelaria de Bogotá D.C., para el período 2020 – 2023, de acuerdo con el resultado de las elecciones que se llevaron a cabo el día 27 de octubre de 2019, según consta en el formulario E- 6JAL expedido por los Miembros de la Comisión Escrutadora en relación con las elecciones realizadas el día antes mencionado, lo cual lo hace sujeto pasivo de la solicitud de pérdida de investidura. 33.
En ese orden de ideas, la investidura del señor Gómez Cerón se tiene por cierta en la medida en que los documentos anteriormente indicados constituyen prueba de dicha calidad, lo cual lo hace sujeto pasivo del medio de control de pérdida de investidura. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura Marco normativo 34.
Vistos los artículos 18412 de la Constitución Política; 14313 de la Ley 1437 y las leyes 136, y 617. Desarrollos jurisprudenciales 35. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que la pérdida de investidura es una acción pública que da origen a 12 Constitución Política. Artículo 184. La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano. 13 Ley 1437 de 2011.
Artículo 143. Pérdida de Investidura. A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de investidura de congresistas. Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles. 9 Núm. Único de radicación: 250002315000202100264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio14 de propósito ético, con consecuencias políticas, que tiene por objeto el estudio de la conducta de los miembros de corporaciones públicas de elección popular y como consecuencia la pérdida de parte de los derechos políticos; y que tiene por fundamento la protección y la preservación del principio de representación y de la dignidad en el ejercicio del cargo que confiere el voto popular. 36.
El fundamento de este proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección popular a través del control que ejercen los ciudadanos sobre sus representantes cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, al interés general o a la dignidad que ostentan. Se trata de conductas que comportan la defraudación del principio de representación. 37.
La Sala Plena15 puso de presente que, atendiendo la especial naturaleza de la pérdida de investidura, esta acción tiene las siguientes características: i) constituye un juicio de responsabilidad que conlleva la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional que castiga la transgresión al código de conducta que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular deben observar atendiendo la naturaleza representativa de la investidura que ostenta; ii) es una sanción de carácter jurisdiccional porque la competencia para decretarla es atribuida exclusivamente al Consejo de Estado; iii) la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a una persona que ha sido elegida en una corporación pública de elección popular porque implica la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante de esa corporación y, por expresa disposición de la propia Constitución Política, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro; iv) los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de ser elegido. 38.
En esa misma orientación, la Corte Constitucional16 consideró que la pérdida de investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las 14 Sentencia de 27 de septiembre de 2016, proferida en el proceso con radicación número (SU) 11001-03-15- 000- 2014-03886-00, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo;
Sentencia de 29 de agosto de 2017, Expediente: 110010315000201601700-00(PI), M.P. Milton Chaves García. 16 Sentencia SU-426 de 2016, Magistrada Ponente Gloria Stella Ortíz Delgado. 10 Núm. Único de radicación: 250002315000202100264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan. 39.
En el proceso de pérdida de investidura se deben aplicar las garantías constitucionales del debido proceso, conforme lo consideró la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 23 de marzo de 201017. En ese orden, las conductas sancionables deben estar plenamente determinadas en la Constitución Política o en la ley con el objeto de excluir cualquier tipo de arbitrariedad en la aplicación de los supuestos fácticos y normativos que realice el juez, quien deberá estar siempre sometido al espectro conductual fijado por la literalidad de la prohibición o circunstancia causante de la pérdida de investidura, lo cual constituye una materialización del principio de interpretación restrictiva. 40.
Asimismo, es importante resaltar que, por las particularidades del proceso de pérdida de investidura y, en especial, a su carácter sancionador, en él se debe dar plena aplicación de las garantías constitucionales del debido proceso, en particular, en cuanto se refiere a la observancia de, entre otros, los principios pro homine, in dubio pro reo, y de legalidad. 41.
Es de importancia resaltar que el juicio de responsabilidad que se realiza en el marco de la pérdida de investidura no puede ser considerado de ninguna manera como un juicio de responsabilidad objetiva; por el contrario, en los términos de la ley 1881, modificada por la Ley 2003, y conforme con la jurisprudencia de las altas cortes 18, una vez verificada la configuración del elemento objetivo, se debe proceder al estudio del elemento subjetivo19. 42.
En efecto, el artículo 1.° de la Ley 1881, modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 19 de noviembre de 2019, establece que “[…] [e]l proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución […]”18 (Destacado fuera de texto). 17 Número único de radicación 110010315000200900198-00(PI). 18 Corte Constitucional, Sentencia SU 424 de 2016. 19 En criterio de la Corte Constitucional “[…] atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión […]”. 11 Núm. Único de radicación: 250002315000202100264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.
En suma, el estudio de cada caso se debe realizar teniendo en cuenta que la pérdida de investidura es un juicio de carácter sancionatorio, lo cual implica que el juez debe realizar un análisis integral de la responsabilidad bajo una estricta aplicación de los principios que gobiernan el debido proceso, en especial, entre otros, el de favorabilidad, y, con fundamento en ello, determinar si la conducta se subsume en el supuesto fáctico de la norma que establece como consecuencia jurídica la pérdida de la investidura y si se configura o no el elemento subjetivo20.
Principio de interpretación restrictiva de las causales de pérdida de investidura 44. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y la Sección Primera han considerado que, en virtud de la naturaleza sancionatoria de la pérdida de investidura, se exige la aplicación estricta de ciertas garantías dentro de las cuales se encuentra que las normas aplicables para que se configuren las causales son de aplicación restrictiva 21; lo anterior en atención a que las prohibiciones, en tanto limitan la libertad y los derechos de las personas, son de origen constitucional y legal; y, en consecuencia, la tipificación de sus causas, vigencia, naturaleza y efectos es rígida y taxativa y su aplicación es restrictiva, de manera que se excluye la analogía y la interpretación extensiva. 45.
En efecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de 21 de julio de 2015, consideró que dentro de los procesos de pérdida de investidura son aplicables diversas garantías, entre las cuales resulta relevante “[…] destacar la atinente a que las causales de pérdida de investidura de los congresistas deban ser concebidas como de derecho estricto, de orden público y de interpretación restrictiva, pues no puede perderse de vista que la pérdida de investidura es una sanción que impide al afectado el ejercicio pleno de sus derechos políticos en el futuro y a perpetuidad […]”.
Asimismo, señaló “[…] que en su jurisprudencia, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han puesto de presente que las normas que establecen 20 La Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU 424 de 2016, precisó que el juez de este proceso sancionatorio debe determinar: i) si se configura la causal y ii) si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, sentencia proferida el 3 de noviembre de 2016 dentro del proceso identificado con el número único de radicación 23001-23-33-004-2015-00489-01. 12 Núm. Único de radicación: 250002315000202100264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos y libertades constitucionales deben interpretarse de manera que se garantice su más amplio ejercicio, y que aquellas normas que los limiten mediante el señalamiento de inhabilidades, incompatibilidades y calidades para el desempeño de cargos públicos, deben estar consagradas expresamente en la Constitución o en la ley y no pueden interpretarse en forma extensiva sino siempre, con la finalidad enunciada, en forma restrictiva […]”. 46.
La Corte Constitucional en la sentencia SU-515 de 2013 consideró que, dado el carácter sancionatorio del proceso de pérdida de investidura, la entidad del castigo, así como los contenidos constitucionales que se encuentran en juego, a él le son aplicables la totalidad de garantías del debido proceso sancionatorio, dentro de las cuales tiene una importancia categórica los principios de reserva legal, taxatividad y favorabilidad.
Asimismo, consideró que estas causales “[…] son de orden público, de interpretación restrictiva y “que no cabe su aplicación por analogía ni por extensión”, ya que tienen por consecuencia una sanción “que impide al afectado el ejercicio pleno de sus derechos políticos en el futuro y a perpetuidad […]” y reiteró que “[…] el legislador está obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción […]” (Destacado fuera de texto). 47.
Por último, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 3 de noviembre de 2016, consideró que “[…] la interpretación y aplicación restrictiva de las normas aplicables al régimen de pérdida de investidura también obedece al principio pro homine que obliga al juez a optar por aquella interpretación más favorable al hombre y a sus derechos […]”.
El régimen de inhabilidades aplicables a los ediles de las Juntas Administradoras Locales de Bogotá D.C. 48. Vistos los artículos 32222 de la Constitución Política, el cual establece que el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital de Bogotá será el que 22 “[…]
ARTICULO 322. Modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 2000. El nuevo texto es el siguiente: Bogotá, Capital de la República y el Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital. 13 Núm. Único de radicación: 250002315000202100264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determine la Constitución y las leyes especiales; el artículo 41 Transitorio ibídem, que dispuso: “[…] Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución, el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez expedirá las normas correspondientes […]”, y el Decreto 1421 de 1993, por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá. 49.
Esta Sección, en sentencia de 31 de marzo de 2005 23, precisó que las disposiciones del Decreto 1421 de 1993 son normas especiales y, por lo tanto, preferentes al régimen legal ordinario de los municipios. En ese sentido, el régimen de inhabilidades de los miembros de las Juntas Administradoras Locales del Distrito Capital se encuentra previsto en el decreto referido, atendiendo el régimen especial al que rige sus actuaciones24.
Violación al régimen de inhabilidades no constituye causal de pérdida de investidura para los ediles. Reiteración jurisprudencial 50. Visto el artículo 48 de la Ley 617, el cual establece, entre otros, las causales de pérdida de investidura para los ediles, en especial, el numeral 6.º, que dispone “[…] [l]os diputados y concejales municipales y distritales y miembros de las juntas administradoras locales perderán su investidura: […] 6.
Por las demás causales expresamente previstas en la ley. […]” (Se resalta). 51. Esta Corporación, en jurisprudencia reiterada, ha señalado que, aun cuando el artículo 48 de la Ley 617 no contiene la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura, esto no quiere decir que haya sido suprimida, debido a que el numeral 6 previó la pérdida de investidura, por las demás causales expresamente previstas en la ley.
Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios. Con base en las normas generales que establezca la ley, el concejo a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas.
A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; a las locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio […]”. 23 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad.: 1133. Magistrado Ponente: doctor Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 24 Ver, Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 30 de junio de 2017. Rad.: 2016 – 00731. Magistrado Ponente: doctor Hernando Sánchez Sánchez. 14 Núm. Único de radicación: 250002315000202100264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52. No obstante lo anterior, esta Sección, en sentencia del 15 de diciembre de 201625, rectificó la posición, que consideraba que el régimen de inhabilidades constituía causal de pérdida de investidura para los miembros de las juntas administradoras locales y para ello, homologaba el régimen de inhabilidades de los ediles con el régimen de los concejales; y al efecto, puntualizó que el artículo 48 de la Ley 617 no prevé la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura para estos miembros de corporaciones públicas26, por lo que no hay lugar a su aplicación extensiva. 53.
En ese sentido, la Sala destaca que, a diferencia de los concejales, para el caso de los ediles la violación al régimen de inhabilidades no constituye una causal 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 15 de diciembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 05001-23-33-000-2016-00738- 01.
En ese sentido, señaló: “[…] Esta Sección, en providencia del 2 de marzo de 2006 y reiterada el 13 de diciembre de 2012, se ha mostrado partidaria de que el régimen de inhabilidades constituya causal de pérdida de investidura para los ediles de las juntas administradoras locales, empleando para el efecto la siguiente argumentación: […].
A pesar de lo expuesto en estas decisiones judiciales, la Sección considera que debe rectificar dicha posición, en tanto dichas providencias homologarían el régimen de inhabilidades de los ediles con el régimen de inhabilidades de los concejales. Es claro que «la autonomía e independencia de los jueces, conlleva la posibilidad de que estos se aparten de la jurisprudencia en vigor, siempre y cuando hagan referencia al precedente que no van a aplicar y ofrezcan una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que dé cuenta del por qué se aparta de la regla jurisprudencial previa, siempre y cuando no desconozca el principio de igualdad material» (Corte Constitucional, Sentencia SU 424 de 2016), por lo que la Sala procede a exponer las razones por las que considera que la violación del régimen de inhabilidades no puede ser considerada como causal de pérdida de investidura para los ediles de las juntas administradoras locales.
Inicialmente debe indicarse que la posición expresada por la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporación y por esta Sección en la que resulta viable considerar que el régimen de inhabilidades de los concejales constituye causal de pérdida de investidura para estos servidores públicos, que además es citada por el demandante, tiene dificultades cuando se pretende aplicarla a los ediles de las juntas administradoras locales, como lo solicita el demandante.
Al respecto, nótese como el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, señala claramente que: «Artículo 55º.- Pérdida de la investidura de concejal. Los concejales perderán su investidura por: (…) 2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses. (…)», Esto quiere significar que es viable, como se indicó anteriormente, considerar que para los concejales es causal de pérdida de la investidura la violación del régimen de inhabilidades, empleando para el efecto la remisión autorizada por el numeral 6 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 a «las demás causales expresamente previstas en la ley».
Sin embargo, esa posición no resulta aplicable a los ediles de las juntas administradoras locales porque el citado artículo 55 de la Ley 136 de 1994 no contempla a estos servidores públicos. En esa medida, entonces, no puede considerarse que el Tribunal Administrativo de Antioquia haya vulnerado el precedente judicial fijado por la Sala Plena de la Corporación y por esta Sección. De esta forma y para el caso de los ediles de las juntas administradoras locales, debe indicarse que el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no contempló la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura.
Esta interpretación de las normas que consagran las causales de pérdida de investidura que se le atribuyen a la demandada, se ajusta al carácter especial de la pérdida de investidura que implica que las causales establecidas en dicha materia son de derecho estricto, de orden público y de interpretación restrictiva, por lo que no cabe su aplicación analógica o extensiva.
Así lo indicó la Corte Constitucional, en Sentencia SU 501 de 2015, (…). La misma posición, como se indicó, ha expresado esta Sala al señalar que «Por tratarse de una restricción al derecho a elegir y ser elegido, tanto las inhabilidades como las incompatibilidades y las causales de pérdida de investidura deben ser taxativas y no admiten interpretaciones extensivas o analógicas por plausibles que estas sean» […]” (Se resalta y subraya). 26 Posición reiterada en sentencia del 21 de junio de 2018.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicación nro. 25000-23-36-000-2017-01903-01. 15 Núm. Único de radicación: 250002315000202100264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de pérdida de investidura, por cuanto el artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 199427 no resulta aplicable a los ediles de las juntas administradoras locales, en la medida que el artículo no prevé a estos servidores públicos, y las causales de pérdida de investidura son de interpretación restrictiva, por lo que no permite una aplicación analógica o extensiva.
Análisis del caso concreto 54. Vistos el numeral 6.º del artículo 48 de la Ley 617, el Decreto 1421 de 1993 y el marco normativo: la Sala procede a realizar el análisis y la valoración probatorios para, en aplicación de silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 55. Esta Sala procede a apreciar y a valorar en su conjunto todas las pruebas decretadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y aplicando las de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda. 56.
Explicado lo anterior y teniendo en cuenta que, de conformidad con el artículo 167 de la Ley 1564, en los procesos de pérdida de investidura, corresponde al Solicitante y al miembro de la corporación pública de elección popular, probar los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. 57. De conformidad con lo anterior, esta Sala procederá al análisis y a la valoración probatorios, con el fin de estudiar los argumentos presentados en el recurso de apelación. En ese sentido, para resolver el problema jurídico, la Sala procederá a determinar, inicialmente, si lo previsto el numeral 6º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con lo establecido en el artículo 65 del Decreto 1421 de 1993, es causal de pérdida de investidura para los miembros de las Juntas Administradoras Locales.
Análisis de la procedencia de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades, en el caso concreto 58. El Solicitante, en el recurso de apelación, señala que el señor Gómez Cerón incurrió en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 6º del artículo 27 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 16 Núm. Único de radicación: 250002315000202100264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48 de la Ley 617, en concordancia con lo establecido en el artículo 65 del Decreto 1421 de 1993.
En ese sentido, indica que, contrario a lo expuesto por el Tribunal, el no cumplimiento de los requisitos para ser edil es una circunstancia constitutiva de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades. 59. Sobre el particular, la Sala considera que no es posible darles a las disposiciones normativas referidas supra la interpretación y el alcance pretendido por el Solicitante, por cuanto el no cumplimiento de los requisitos legales para ser elegido como edil no es una circunstancia constitutiva de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades. 60.
Lo anterior, por cuanto el proceso de pérdida de investidura, al tener naturaleza sancionatoria, le es aplicable el principio de interpretación restrictiva, por lo que, no se puede concluir que cualquier disposición tiene la potencialidad de establecer conductas constitutivas de pérdida de investidura. 61. Sobre el particular, es preciso indicar que el numeral 6.º del artículo 48 de la Ley 617, establece que “[…] [l]os diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: […] 6.
Por las demás causales expresamente previstas en la ley. […]” y el artículo 65 del Decreto 1421 de 1993 no establece que la falta de requisitos para ser edil sea una causal de pérdida de investidura. 62. En ese sentido, y como se explicó previamente, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que la violación al régimen de inhabilidades no está expresamente establecida como una causal de pérdida de investidura para los ediles, por lo que, aun cuando la falta de cumplimiento de los requisitos para ocupar el cargo de edil establecidos en el artículo 65 del Decreto 1421 de 1993 puede generar consecuencias legales de otra naturaleza, no puede ser analizado en el marco del medio de control de pérdida de investidura como causal de pérdida de investidura de ediles. 63.
De conformidad con lo anterior, la Sala reitera la posición jurisprudencial de esta Sección, en el sentido de afirmar que la violación al régimen de inhabilidades no constituye causal de pérdida de investidura para los ediles. 64. En atención a todo lo expuesto, en el caso objeto de examen no se encuentra probado que las conductas planteadas por el Solicitante sean circunstancias 17 Núm. Único de radicación: 250002315000202100264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitutivas de causales de pérdida de investidura aplicables a los ediles de las juntas administradoras locales.
Conclusión 65. La Sala confirmará la sentencia de 31 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto dispuso negar la solicitud de pérdida de investidura del Edil, Eduardo Tito Gómez Cerón. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 31 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría que, una vez en firme esta sentencia, DEVUELVA el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado