Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001 23 31 000 2012 00226 01 (4482-2015) Demandante: Rosalbina Pava Pava Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 13 de agosto de 2015, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 11, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la señora Rosalbina Pava Pava, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de la Resolución PAP 004974 del 8 de junio de 2010, por la cual la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, 2 Radicado: 15001 23 31 000 2012 00226 01 (4482-2015) Demandante: Rosalbina Pava Pava solicitó i) declarar que tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, a partir del día en que cumplió el estatus; ii) ordenar a la demandada pagar el valor de las mesadas adeudadas con los correspondientes ajustes conforme al índice de precios al consumidor; iii) dar cumplimiento a la sentencia en el término señalado en el artículo 176 del CCA; y iv) condenar al pago de intereses por las sumas no reconocidas. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Rosalbina Pava Pava prestó sus servicios como docente al servicio del departamento de Boyacá desde el 20 de abril hasta el 6 de junio de 1975 y desde el 6 de mayo de 1981 hasta el 7 de octubre de 2009. ii) La demandante solicitó a Cajanal el reconocimiento y pago de la pensión gracia; sin embargo, esta le negó la petición a través del acto demandado, con fundamento en que la certificación por el periodo comprendido entre el 20 de abril y el 6 de junio de 1975 debía desestimarse «toda vez que se expidió por la Contraloría». 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 2, 48 y 58 de la Constitución Política; 10 del Código Civil; 5 de la Ley 4.ª de 1966; 5 del Decreto Reglamentario 1743 de 1966; 5 de la Ley 33 de 1985; 1 de la Ley 62 de 1985; 1 a 5 de la Ley 114 de 1913; 3 de la Ley 37 de 1933; y las Leyes 57 de 1887 y 116 de 1928.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos:1 1 Folios 2 a 13. 3 Radicado: 15001 23 31 000 2012 00226 01 (4482-2015) Demandante: Rosalbina Pava Pava i) La entidad demandada denegó el derecho reclamado con fundamento en que la certificación expedida por la Contraloría no sería tenida en cuenta por no tener constancia de servicio y expedirse a solicitud de la interesada.
Sin embargo, tal argumento carece de fundamento alguno, pues esta entidad certificó el pago y con ello, demostró la prestación del servicio. ii) Se recurrió a la prueba aludida toda vez que no reposa información en los archivos de la Secretaría de Educación de Boyacá ni en los archivos del municipio de Tasco, puesto que fueron quemados por grupos armados al margen de la ley. 1.2.
Contestación de la demanda La UGPP, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones,2 con fundamento en que si bien la actora prestó sus servicios al departamento de Boyacá, desde el 6 de mayo de 1981 hasta el 7 de octubre de 2009, dentro del expediente no obra certificación alguna a través de la cual se demuestre que laboró con anterioridad al año 1980.
Además, aquella emitida por la Contraloría no es un documento idóneo para demostrar la vinculación. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 11, mediante sentencia proferida el 13 de agosto de 2015, denegó las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos:3 i) De acuerdo con el material probatorio que obra en el proceso, se puede establecer que la señora Pava Pava a. presta sus servicios en el nivel básica primaria, b. con vinculación en propiedad, c. como nacionalizada en forma continua, d. se encuentra escalafonada en el grado 14, e. según Certificación 2184 del 15 de septiembre de 2009, expedido por la Contraría, prestó sus servicios en la Escuela Floresta de Chita, entre el 20 de abril de 1975 y el 6 de junio de ese año; no obstante, se dejó como observación que «el año 1975 se expide por Contraloría, no hay constancia de labores.
A solicitud del interesado»; y 2 Folios 45 a 48. 3 Folios 175 a 188. 4 Radicado: 15001 23 31 000 2012 00226 01 (4482-2015) Demandante: Rosalbina Pava Pava f. tomó posesión en virtud del nombramiento que le fuere realizado mediante la Resolución 1013 del 23 de julio de 1981. ii) No es suficiente la certificación arrimada al expediente inicialmente por la parte actora y luego por la Contraloría General de Boyacá, como la única documental que reposa en sus archivos, que da fe de la vinculación de aquella como docente del sector oficial, y que después fue allegada como consecuencia del requerimiento efectuado por esa corporación, pues si bien existe una prueba sumaria con la cual pretende demostrar que prestó sus servicios entre el 20 de abril y el 6 de junio de 1975, que su sueldo era equivalente a $ 1.900,00, que se allegó a la Secretaría de Educación de Boyacá y, a partir de la cual, esta convalidó la información allí contenida, no existe especificación de cuál fue la naturaleza de ese nombramiento, por lo que no pueden considerarse acreditados los requisitos para acceder a la pensión reclamada. iii) La afirmación según la cual los archivos que reposaban en las entidades territoriales fueron quemados por grupos al margen de la ley, es una apreciación subjetiva, pues no se indicó cuándo ocurrió tal acontecimiento, ni los documentos afectados en el proceso.
Aunado a lo anterior, la Escuela La Floresta se halla en jurisdicción del municipio de Chita y no de Tasco, lo que resta fuerza a los argumentos del escrito inicial. 1.4. El recurso de apelación La señora Rosalbina Pava Pava, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación4 y lo sustentó así: i) El a quo cuestiona la certificación expedida por la Contraloría General de Boyacá porque, a su juicio, lo que demuestra es el pago del servicio prestado; sin embargo, esto también da certeza de la existencia de una relación laboral.
Este documento se elaboró con base en las evidencias que reposan en la entidad por su función de control, vigilancia fiscal y auditoría. 4 Folios 194 a 201. 5 Radicado: 15001 23 31 000 2012 00226 01 (4482-2015) Demandante: Rosalbina Pava Pava ii) Además, en el expediente obra una certificación de tiempo de servicio emitida por la Gobernación de Boyacá que «no fue dada por capricho» y es el ente encargado de expedir ese tipo de actos.
Asimismo, obran dos certificaciones suscritas por distinto funcionario de la Contraloría, en los que se hace constar igual situación. iii) El hecho de que no existan archivos dentro de la Secretaría de Educación de Boyacá, no puede ser atribuible a la demandante a quien le correspondió recurrir a otros medios a efectos de probar la existencia de la relación laboral. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes guardaron silencio, según se desprende de la constancia secretarial del 24 de enero de 2017.5 1.6. El ministerio público El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado solicitó que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.
Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos:6 i) La demandante acreditó los requisitos de edad y tiempo de servicios, toda vez que nació el 7 de febrero de 1955, y prestó sus servicios en la Secretaría de Educación del departamento de Boyacá del 20 de abril al 6 de junio de 1975, en la Escuela La Floresta de municipio de Chita, y del 6 de mayo de 1981 al 7 de octubre de 2009, como docente territorial en básica primaria en las Escuelas Llanitos y Santander del municipio de Tasco (Boyacá). ii) Las certificaciones de tiempo de servicios que obran en el expediente tienen valor probatorio para tal fin, pues es la Ley 114 de 1913 la que establece que para 5 Folio 2016. 6 Folios 204 a 213. 6 Radicado: 15001 23 31 000 2012 00226 01 (4482-2015) Demandante: Rosalbina Pava Pava demostrar el requisito no se exige prueba solemne, por lo que debe concluirse que la certificación expedida por la Contraloría de Boyacá sí es idónea. 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si la señora Rosalbina Pava Pava puede ser beneficiaria de que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las Leyes 116 de 19287 y 37 de 19338 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.9 7 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 8 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 9 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 7 Radicado: 15001 23 31 000 2012 00226 01 (4482-2015) Demandante: Rosalbina Pava Pava Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».10 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».11 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación». 10 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicado: 15001 23 31 000 2012 00226 01 (4482-2015) Demandante: Rosalbina Pava Pava En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 12 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 9 Radicado: 15001 23 31 000 2012 00226 01 (4482-2015) Demandante: Rosalbina Pava Pava 1989.
Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».13 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:14 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».15 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 10 Radicado: 15001 23 31 000 2012 00226 01 (4482-2015) Demandante: Rosalbina Pava Pava momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,16 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:17 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 17 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 11 Radicado: 15001 23 31 000 2012 00226 01 (4482-2015) Demandante: Rosalbina Pava Pava atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».18 Además, valga precisar que no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo, pues lo importante es que haya sido en plazas territoriales o nacionalizadas. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 12 Radicado: 15001 23 31 000 2012 00226 01 (4482-2015) Demandante: Rosalbina Pava Pava 2.3.
Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro el proceso, se establece lo siguiente: 2.3.1. Sobre la edad y la relación laboral de la demandante El 17 de febrero de 1955, nació la señora Rosalbina Pava Pava, según se advierte en la copia de su registro civil de nacimiento.19 El 7 de octubre de 2009, el profesional universitario de la Secretaría de Educación de Boyacá hizo constar lo siguiente:20 Certificamos Que: PAVA PAVA ROSALBINA identificado (a) con la cédula de Ciudadanía No 24148636, presta sus servicios en el nivel Básica Primaria, vinculación: En Propiedad, como Nacionalizado en forma Continua.
Hasta la última fecha se desempeña como Docente en Esc Santander ubicado en Tasco, jornada Completa. Actualmente, se encuentra en el escalafón 014, según Resolución Número 215 del 3 de marzo 2008, con fecha de efecto fiscal: 3 de marzo 2008. fecha próximo ascenso: Historia laboral: Novedad Acto Número Fecha Fec. Fiscal Fec.
Pos. Fec. Hasta ESC LA FLORESTA-CHITA CER 2184 15 SEP 2009 20 ABR 1975 20 ABR 1975 06 JUN 1975 Certificación Contraloría ESC LLANITOS - TASCO DEC 1013 23 JUL 1981 06 MAY 1981 06 MAY 1981 06 JUN 1991 Posesión por nombramiento ESC SANTANDER - TASCO DEC 61 03 NOV 1991 07 JUN 1991 07 JUN 1991 22 OCT 1995 Traslado ESC SANTANDER - TASCO DEC 60 23 OCT 1995 23 OCT 1995 23 OCT 1995 Asignar funciones Direcc.
Concentración Se expide el presente certificado para efectos PENSIÓN GRACIA- EL AÑO 75 SE EXPIDE POR CONTRALORÍA NO HAY CONSTANCIA DE LABORES. A solicitud de interesado-SOL REQ- 101796-2009 19 Folio 108, CD. 20 Folio 108, CD, y 121 vuelto. 13 Radicado: 15001 23 31 000 2012 00226 01 (4482-2015) Demandante: Rosalbina Pava Pava El 16 de mayo de 2012, la subdirectora operativa de Bienes y Servicios de la Contraloría General de Boyacá certificó que la señora Rosalbina Pava Pava prestó sus servicios en la Secretaría de Educación de Boyacá en el cargo de profesora de la Escuela Urbana en Floresta desde el 20 de abril hasta el 6 de junio de 1975.21 Esto señala el documento: […] En atención a lo solicitado por el Señor (a) Rosalbina Pava Pava Cédula: 24148636.
Expedida en: Tasco que en memorial de Fecha: miércoles, 16 de mayo de 2012 por la Subdirección Operativa de Bienes y Servicios de la Contraloría General de Boyacá, expídase la Certificación solicitada por el Peticionario, la cual debe ser devuelta al interesado Cúmplase, Edgar Alberto Medina Silva Secretario General Cargo: Profesora Escuela Urbana en Floresta.
Empresa: Secretaría de Educación de Boyacá. Fecha ingreso: 20-abr-75 Fecha retiro: 06-jun-75 Sueldo: 1.900,00 Liquidación: Elvia Rubiano de Pérez Vo.Bo. María Myriam Hernández Hurtado Certificó Subdirectora de Bienes y Servicios De acuerdo con el certificado de factores salariales para liquidación de prestaciones sociales expedido por la Secretaría de Educación de Boyacá, de febrero de 2004 a febrero de 2005, la actora percibió asignación básica, auxilio de movilización y primas de vacaciones y de navidad.22 En cumplimiento de lo ordenado mediante auto del 6 de noviembre de 2014,23 la Oficina de Nómina de la Gobernación de Boyacá informó lo siguiente:24 […] no es posible certificar lo solicitado por su despacho, respecto de donde provienen los recursos con los cuales se le cancelo (sic) los servicios a la docente Rosalbina Pava P. para el periodo comprendido entre el 20 de abril de 1975 al 6 de junio del mismo año, por cuanto en esta Secretaria (sic) no se encuentran archivos que hagan posible certificar lo solicitado por su despacho. 21 Folio 22. 22 Folios 108, CD, y 122. 23 Folio 136. 24 Folio 148. 14 Radicado: 15001 23 31 000 2012 00226 01 (4482-2015) Demandante: Rosalbina Pava Pava Sea el momento de informar que dicha información la maneja la Contraloría General de Boyacá, la cual tiene bajo su custodia el manejo de los archivos hasta el 30 de marzo de 1977, por lo anterior cualquier información anterior al año 1977 favor dirigirse a la entidad en mención. Por su parte, la Contraloría General de Boyacá hizo constar que la demandante «laboró como profesora en la Escuela Urbana del municipio de Floresta Boyacá, dependiente de la Secretaría de Educación de Boyacá, desde el 20 de abril de 1975 y hasta el 6 de junio del mismo año, según documento adjunto».25 Además, informó que «una vez revisados los archivos que reposan en la contraloría General de Boyacá, Órgano de Control Fiscal no se encontró certificación de donde provenían los recursos que se le cancelaron a la docente, ni a cual persona reemplazó en ese centro educativo, ya que solamente se posee como información el documento adjunto». 2.3.2.
Sobre la reclamación de las prestaciones en litigio El 11 de noviembre de 2009, la señora Rosalbina Pava Pava solicitó a Cajanal el reconocimiento de la pensión gracia.26 El 8 de junio de 2010, el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social EICE, en liquidación, emitió la Resolución PAP 004974 por la cual negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia, con fundamento en que la peticionaria no se encontraba vinculada a la docencia oficial al 31 de diciembre de 1980 y que «teniendo en cuenta la certificación expedida por el departamento de Boyacá, el tiempo comprendido entre el 20 de abril de 1975 al 06 de junio de 1975, se desestimará, toda vez que se expidió por la Contraloría, no se tiene constancia de servicio y se certificó a solicitud de la interesada, razón por la cual no se pueden tener en cuenta».27 En esta decisión se le informó sobre la posibilidad de hacer uso del recurso de reposición. 25 Folio 158. 26 Folio 117, vuelto. 27 Folios 14 a 16. 15 Radicado: 15001 23 31 000 2012 00226 01 (4482-2015) Demandante: Rosalbina Pava Pava 2.4.
Caso concreto. Análisis de la Sala En relación con el reconocimiento pensional deprecado, y en atención al anterior recuento fáctico, normativo y jurisprudencial, la Sala revocará la decisión del a quo que denegó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora Rosalbina Pava Pava. Esto es así, toda vez que se demostró que laboró en el magisterio oficial durante más de 20 años como docente, en plazas clasificadas como nacionalizadas y territoriales.
Igualmente, tuvo una experiencia como educadora anterior al 31 de diciembre de 1980, por ende, en lo que respecta al tiempo de servicio, cumple con los presupuestos previstos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para ser acreedora del beneficio pensional pretendido. En efecto, una vez analizado el acervo probatorio se concluye que el tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia a favor de la demandante corresponde al siguiente: Cargo Institución Periodo Desde Hasta Duración Profesora Escuela Urbana en Floresta (Boyacá) 20 de abril de 1975 6 de junio de 1975 1 mes, 17 días Docente Escuela Llanitos en Tasco (Boyacá) 6 de mayo de 1981 6 de junio de 1991 10 años, 1 mes Docente Escuela Santander, en Tasco (Boyacá) 7 de junio de 1991 22 de octubre de 1995 4 años, 4 meses, 15 días Docente Escuela Santander, en Tasco (Boyacá) 23 de octubre de 1995 7 de octubre de 2009 13 años, 11 meses, 14 días Tiempo total 33 años, 6 meses y 16 días En relación con el anterior cuadro, es oportuno resaltar que el a quo desestimó el tiempo de servicio prestado entre el 20 de abril y el 6 de junio de 1975, en consideración a que el certificado expedido por la Contraloría General de Boyacá se constituía en una prueba sumaria, pero que en ella no se especificaba la naturaleza de ese nombramiento.
Sin embargo, conforme se expuso en acápites anteriores, al expediente se allegó 16 Radicado: 15001 23 31 000 2012 00226 01 (4482-2015) Demandante: Rosalbina Pava Pava también el certificado expedido por la Secretaría de Educación de Boyacá según el cual la señora Pava Pava «presta sus servicios en el nivel Básica Primaria, vinculación: En Propiedad, como Nacionalizado en forma Continua [en la] Esc La Floresta [entre el] 20 ABR 1975 [y el] 06 JUN 1975» y si bien esta información se fundó en aquella emitida por el ente de control, lo cierto es que es esa entidad la que «tiene bajo su custodia el manejo de los archivos hasta el 30 de marzo de 1977».
En este punto la Sala resalta que con el fin de despejar los aspectos dudosos de la contienda «en cuanto a la naturaleza del nombramiento del que fue titular como docente entre el 20 de abril y el 6 de junio de 1975» el a quo profirió el auto para mejor proveer del 22 de abril de 2015, en virtud del cual, la Gobernación de Boyacá informó que era la Contraloría General quien tenía «bajo su custodia el manejo de los archivos hasta el 30 de marzo de 1977».
Sobre el particular, se advierte que el artículo 7 de la Ley 50 de 188628 autoriza al interesado a «recurrir a aquellos documentos que pueden reemplazar los perdidos o hacer verosímil la existencia de éstos, ocurriendo para ello a las otras oficinas o archivos donde pueden hallarse estas pruebas», esto es así, pues en situaciones como la analizada, la tarifa legal debe ceder a la situación fáctica del proceso y, en tal sentido, exigir que sea la entidad nominadora la que aporte el documento sería tanto como imponer una carga de imposible cumplimiento para la demandante, aunado a que no tener en cuenta este elemento de juicio podría suponer una «renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales».29 En suma, la entidad territorial se apoyó en la información suministrada por la Contraloría en virtud del principio de colaboración armónica, de manera que estos documentos tienen la relevancia probatoria necesaria para demostrar una experiencia como educadora anterior al 31 de diciembre de 1980. 28 «Que fija reglas generales sobre concesión de pensiones y jubilaciones». 29 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 25 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-03897-00, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 17 Radicado: 15001 23 31 000 2012 00226 01 (4482-2015) Demandante: Rosalbina Pava Pava Además, es pertinente recordar que en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022 se explicó que la Ley 91 de 1989 no estableció exigencia alguna frente a los siguientes aspectos: a. contar con determinado período de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; b. que los servicios prestados como docente sean continuos o interrumpidos; c. que para la referida fecha el maestro deba tener un vínculo laboral vigente.
En efecto, el 16 de mayo de 201230 y el 22 de julio de 2015,31 la Contraloría General de Boyacá certificó que la señora Rosalbina Pava Pava tuvo una vinculación como «profesora Escuela Urbana en Floresta» en la Secretaría de Educación de Boyacá, cuya fecha de ingreso es el 20 de abril de 1975 y retiro el 6 de junio de ese año. Por otro lado, tal y como lo certificó el funcionario de la Secretaría de Educación de Boyacá, la demandante tuvo una vinculación «como nacionalizado en forma continua», de manera que es dable concluir que estos tiempos pueden ser computados para efectos del reconocimiento deprecado.
Aunado a lo anterior, el carácter nacionalizado de la designación de la demandante en la Secretaría de Educación de Boyacá, también encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales», conforme ocurrió en el sub lite. Al respecto, esta Sala hace énfasis en que la vinculación a partir del 20 de abril de 1975, fue efectuada en el nivel de primaria y al plenario no se aportó prueba de 30 Folio 22. 31 Folio 159. 18 Radicado: 15001 23 31 000 2012 00226 01 (4482-2015) Demandante: Rosalbina Pava Pava que tal nombramiento lo hubiera realizado el Ministerio de Educación Nacional, por lo que debe seguirse la regla dispuesta en la Ley 91 de 1989, a la que se aludió en el párrafo anterior, en consonancia con lo dispuesto en la Sentencia SU-014 de 2020 en la que se mencionó la relevancia del tiempo prestado en primaria para efectos de reconocer la pensión gracia. Esto se dijo en aquella oportunidad: 84.
Para la Corte, la norma solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley. [ ] Así las cosas, es claro que el sentido hermenéutico que las autoridades dieron a la disposición, dejó de lado que el beneficio se concede a los maestros de primaria, habida cuenta que desde la expedición de la Ley 39 de 1903 las instituciones de esta naturaleza eran de carácter territorial y, por tal motivo, los educadores adscritos a los mismas no tenían derecho a una pensión ordinaria de jubilación porque ningún departamento o municipio contaba con recursos suficientes para conceder ese beneficio; solo los docentes de secundaria nacionales podían devengarla.
De esta forma, la prestación pretendía acabar con el trato inequitativo de la primera categoría de docentes. 86. Se debe indicar que si bien la Ley 43 de 1975 entre los años 1976 y 1980 nacionalizó la educación prestada por las entidades territoriales, siguiendo la línea argumentativa desarrollada en precedencia (supra, 72 a 82), dicha circunstancia no derivó en que los profesores pasaran de plano a ser educadores con un régimen laboral y prestacional del orden nacional o equivalente a este, pues ello solo ocurrió a partir de la Ley 91 de 1989.
Adicionalmente, pese a que los recursos para el sostenimiento de los planteles nacionalizados podían tener su origen en la Nación, esto no implicaba la conversión del vínculo docente; tampoco la intervención del FER en el acto administrativo demostraba la dependencia de la Nación. [Resalta la Sala] De acuerdo con lo expuesto, todos los tiempos laborados en calidad de docente por parte de la señora Pava Pava tienen la denominación de nacionalizados y/o territoriales y, en todo caso, no podrían ser, de ningún modo, nacionales en atención a que no existe prueba alguna dentro del proceso que dé cuenta de ello, al paso que sí obra suficiente material probatorio que respalde sus pretensiones.
De esta manera, la interesada acreditó el ejercicio de la profesión docente por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, colmó el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida. 19 Radicado: 15001 23 31 000 2012 00226 01 (4482-2015) Demandante: Rosalbina Pava Pava Ahora bien, la señora Rosalbina Pava Pava cuenta con más de 50 años de edad (toda vez que nació el 17 de febrero de 1955) y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias,32 es decir, que cumple con los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado.
Sobre el particular, se dispondrá que la prestación sea liquidada en cuantía equivalente al 75 % del promedio de lo devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, en consonancia con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966 y 5 del Decreto 1743 de 1966, y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».33 Por último, la accionante cumplió los 50 años de edad el 17 de febrero de 2005, fecha para la cual contaba con más de 20 años de servicio, es decir, que en ese momento adquirió el derecho pensional, la reclamación ante la administración se presentó el 11 de noviembre de 2009, y radicó la demanda el 17 de mayo de 2012, por lo que se configuró el fenómeno prescriptivo de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 11 de noviembre de 2006. 2.5.
De la condena en costas El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de condena en costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y en el presente caso no se encuentra acreditada tal conducta, por lo cual no hay lugar a imponerlas. 32 Así se advierte del Certificado Ordinario de Antecedentes, expedido por la Procuraduría General de la Nación el 10 de noviembre de 2009.
Folio 123, vuelto. 33 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33-000-2014-00462-01 (1644-19). 20 Radicado: 15001 23 31 000 2012 00226 01 (4482-2015) Demandante: Rosalbina Pava Pava 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que la decisión del a quo debe ser revocada y, en su lugar, se reconocerá a la señora Rosalbina Pava Pava la pensión gracia reclamada.
En consecuencia, se declarará la nulidad de la Resolución PAP 004974 del 8 de junio de 2010, por la cual la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, se condenará a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social a reconocer y pagar la pensión gracia a la señora Rosalbina Pava Pava, a partir del 17 de febrero de 2005, liquidada con el 75 % del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, pero con efectos fiscales a partir del 11 de noviembre de 2006, por prescripción de mesadas.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior, será ajustada a valor presente, en aplicación de la siguiente fórmula: R = Rh Índice Final Índice Inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesada pensional, hasta la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el número que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el índice inicial, vigente para la fecha en que debió hacerse el pago, según se dispuso en la parte motiva de este proveído. 21 Radicado: 15001 23 31 000 2012 00226 01 (4482-2015) Demandante: Rosalbina Pava Pava La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 13 de agosto de 2015, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 11, que denegó las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por la señora Rosalbina Pava Pava, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar se dispone: Segundo: Declarar la nulidad de la Resolución PAP 004974 del 8 de junio de 2010, por la cual la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Tercero: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condenará a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social a reconocer y pagar la pensión gracia a la señora Rosalbina Pava Pava, a partir del 17 de febrero de 2005, liquidada con el 75 % del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, pero con efectos fiscales a partir del 11 de noviembre de 2006, por prescripción de mesadas.
Las sumas que resulte de la condena anterior, serán ajustadas dando aplicación a la fórmula indicada en la parte motiva de esta providencia. 22 Radicado: 15001 23 31 000 2012 00226 01 (4482-2015) Demandante: Rosalbina Pava Pava Cuarto: La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Quinto. Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado Electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente (SLVA) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.