Demandante: Norbey Fernando Mora Sánchez Demandados: Consejo Superior de la Carrera Notarial y otros Rad: 5000-23-41-000-2024-01910-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA CONSEJERO DE ESTADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 5000-23-41-000-2024-01910-01 Demandante: NORBEY FERNANDO MORA SÁNCHEZ Demandados: CONSEJO SUPERIOR DE LA CARRERA NOTARIAL Y OTROS Tema: Improcedencia de la acción de cumplimiento – no supera el requisito de subsidiariedad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 17 de enero de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud 1. A través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, Norbey Fernando Mora Sánchez, a través de apoderado judicial, presentó demanda contra el Consejo Superior de Carrera Notarial (en adelante CSCN) y la Secretaría Técnica de dicho consejo, en la que formuló las siguientes pretensiones: Se ORDENE al CSCN y a su Secretaría Técnica a que presten observancia y fiel cumplimiento a lo dispuesto en las normas señaladas en la Sección 3.1 del presente documento.
Que como consecuencia de lo anterior, se ORDENE al CSCN y su Secretaría Técnica, a que en un término no mayor de diez (10) días hábiles, REMITAN a los entes nominadores competentes, para efectuar los respectivos nombramientos de notarios en propiedad, las solicitudes de nombramiento de todos aquellos notarios que, habiendo ejercido el derecho de preferencia que les asiste según el Numeral 3 del Artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, resultaron ser solicitantes únicos para las notarías vacantes respectivas.
Se solicita que el juez administrativo de cumplimiento ponga un alto a lo que está realizando el CSCN y su Secretaría Técnica, al afectar injustificadamente los derechos al mérito y acceso a los cargos públicos de los notarios, al pretender, con decisiones ocultas y con faltas al debido proceso (modificando las reglas luego de iniciados los procedimientos sin siquiera informar dichas reglas), el Demandante: Norbey Fernando Mora Sánchez Demandados: Consejo Superior de la Carrera Notarial y otros Rad: 5000-23-41-000-2024-01910-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 desconocer las normas que los obligan a tramitar los derechos de preferencia de estos1. 2.
Hechos 2. En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: 3. El actor afirmó que, mediante acta 4 del 19 de octubre de 2022, el CSCN determinó que, en aquellos eventos en los cuales los notarios presentaran una única solicitud de aplicación del derecho de preferencia, se debía recurrir directamente al numeral 3.° del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, debiéndose remitir la respectiva solicitud al ente nominador y lo allí señalado se había venido aplicando de manera uniforme. 4.
A través del Decreto 0057 de 2024 del 30 de enero de 2024, el M.J.D., retiró al señor Pedro León Cabarcas Santoya del cargo de notario segundo del Círculo Notarial de Chía (Cundinamarca). 5. Por medio de certificación del 4 de abril de 2024, la Secretaría Técnica del CSCN hizo constar que mediante el oficio radicado SR2024IE002573 del 21 de febrero de 2024, la Dirección de Administración Notarial comunicó dicha vacancia, para que el despacho fuera ofertado en Derecho de Preferencia, afirmó la procedencia de ese derecho y señaló que los notarios de carrera interesados en ejercerlo debían enviar sus solicitudes dentro de los cinco días hábiles siguientes, contados desde el 10 al 16 de abril de 2024. 6.
El 10 de abril de 2024, Norbey Fernando Mora Sánchez solicitó su traslado a la Notaría Segunda del Círculo de Chía (Cundinamarca), en ejercicio de la postulación bajo el derecho de preferencia; sin embargo, la secretaría técnica de la CSCN no remitió dicha solicitud a los entes nominadores, desconociendo así lo dispuesto en los artículos 164 y 173 del Decreto Ley 960 de 1970, 3 de la Ley 588 de 2000, 4 y 6 del Acuerdo 1 de 2020 del CSCN, la Resolución 01918 del 24 de febrero de 2020 del CSCN y el procedimiento operativo dispuesto en el Acta N.° 4 de 2022 del CSCN. 7.
Afirmó que, aunque en la comunicación SR2024EE087332, se dijo que la CSCN en sesión del 20 de mayo de 2024 revocó la decisión adoptada mediante el acta 4 del 19 de octubre de 2022, en razón a que se encuentra pendiente la expedición de una ley que regule el derecho de preferencia que afecta todos los trámites iniciados, esta nunca fue revocada, pues el acta de la referida sesión nunca se expidió, publicó o notificó, de conformidad con lo señalado en el artículo 11 del Acuerdo 1 de 2020, por lo cual carece de eficacia.. 8.
Si bien el 30 de septiembre de 2024, el actor solicitó ante la CSCN y su secretaría técnica el cumplimiento de las normas referidas, a través del oficio OAJ-2169 SNR2024EE103086 del 22 de octubre de 2024, la Secretaría 1 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. Demandante: Norbey Fernando Mora Sánchez Demandados: Consejo Superior de la Carrera Notarial y otros Rad: 5000-23-41-000-2024-01910-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Técnica del CSCN señaló que no podía finalizar los procedimientos operativos de preferencia en curso al carecer de competencia para ello.
Además, las normas presuntamente incumplidas no contemplaban un mandato claro, expreso y exigible. 9. Finalmente, el accionante señaló expresamente que el asunto no puede tramitarse a través de otras acciones constitucionales, pues no está controvirtiendo la vulneración de derechos fundamentales, ni invocó su protección, precisó que tampoco invocó la vulneración de derechos colectivos, ni persigue la indemnización de perjuicios o daños ocasionados; así como tampoco solicitó que el juez se pronuncie sobre la legalidad de alguna actuación. 3.
Trámite de la solicitud en primera instancia 10. Mediante providencia del 20 de noviembre de 20242, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B admitió la demanda, ordenó la notificación al Consejo Superior de la Carrera Notarial y vinculó a la Superintendencia de Notariado y Registro y al Ministerio de Justicia3. 4.
Contestación de la demanda 11. La apoderada judicial del CSCN y la SNR contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones y solicitó que el medio de control ejercido fuera declarado improcedente. 12. Afirmó que el artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970 dispone que la carrera notarial y los concursos serán administrados por el CSCN, así como también la integración de dicho cuerpo colegiado, pero no contempló ningún mandato u obligación expresa.
Además, el artículo 173 de dicho decreto y 3.º de la Ley 588 de 2000, se refieren al concurso de notarios y su correspondiente lista de elegibles, que actualmente es inexistente. 13. En relación con el artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, alegó que, con fundamento en las sentencias proferidas por el Consejo de Estado y la Sala de Consulta y Servicio Civil de dicha corporación, el CSCN en sesión del 20 de mayo de 2024 resolvió revocar la decisión asumida el 19 de octubre de 2022, con relación al derecho de preferencia. Además, esa disposición 2 A través de auto del 8 de noviembre de 2024, inadmitió la demanda interpuesta y ordenó al demandante corregirla, en el sentido de: (i) indicar de forma clara y precisa los artículos, numerales o apartes contenidos en el Acta N.° 4 del 19 de octubre de 2019 y del Acta N.° 4 de 2022, expedidas por el CSCN que considera incumplidos, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2.° del artículo 10 de la Ley 393 de 1998; ii) precisar las normas o actos administrativos frente a los cuales dirige su demanda, teniendo en cuenta que según lo informado por la Superintendencia de Notariado y Registro en el oficio N.° OAJ- SNR2024EE103086 del 22 de octubre de 2024, algunos de estos no se encuentran vigentes o se encuentran suspendidos y; iii) aportar constancia del envío de copia de la demanda y sus anexos a las autoridades accionadas. 3 A través de auto del 10 de diciembre de 2024.
Demandante: Norbey Fernando Mora Sánchez Demandados: Consejo Superior de la Carrera Notarial y otros Rad: 5000-23-41-000-2024-01910-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 normativa no contempla un plazo para acatar o ejecutar un determinado mandato, por lo cual no puede exigirse su cumplimiento a través del medio de control ejercido. 14.
Frente a los literales contemplados en el Acuerdo 001 de 2020 y la Resolución 1918 de 2020 indicó que son normas expedidas por la CSCN para su estructura y organización, pero no contemplan mandatos cuyo cumplimiento pueda ser exigido conforme a las pretensiones del demandante, y tanto dicho consejo, como la SNR ejercen sus funciones conforme a la ley. 15.
Respecto del Acta 4 del 19 de octubre de 2022, señaló que no se encuentra vigente al ser revocada por el CSCN en la sesión que tuvo lugar el 20 de mayo de 2024. Agregó que el medio de control ejercido resulta improcedente, teniendo en cuenta que el Congreso de la República es el competente para regular el derecho de preferencia mediante ley, y con base en esta, el CSCN pueda iniciar y finalizar los trámites relacionados con su ejercicio, por lo cual, pidió que se ordene su vinculación al presente asunto para integrar la parte pasiva. 16.
Alegó que la SNR carece de legitimación en la causa por pasiva, pues de conformidad con lo preceptuado en los artículos 164 del Decreto Ley 960 de 1970, 1.° literales k) y l) y 4 del Acuerdo 1 de 2020, el CSCN es el competente para regular la carrera notarial y determinar los procedimientos relativos al ejercicio de los derechos que de ella se derivan. 17.
Aseveró que no es posible aplicar el derecho de preferencia contenido en el numeral 3.° del artículo 178 del Estatuto Notarial, pues, si bien el CSCN expidió el Acuerdo 1 del 23 de noviembre de 2021, por el cual estableció un procedimiento para su ejercicio, a través de la sentencia proferida el 13 de mayo de 2021, al interior del proceso radicado bajo el N.° 11001-03-25-000- 2014-01431-00, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad del Decreto 2054 de 2014, en el cual se fundaba la expedición de dicho acuerdo, por lo cual perdió su fuerza ejecutoria. 18.
A su vez, los efectos del referido acuerdo fueron suspendidos por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante el auto interlocutorio proferido el 7 de abril de 2022, en ese mismo proceso y posteriormente revocado directamente por la CSCN a través del Acuerdo 1 del 13 de mayo de 2022. 19. Por medio de la providencia emitida el 17 de marzo de 2022, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado conminó al CSCN a no incurrir en violación, al no reconocer el derecho de preferencia a un notario de carrera, por lo cual mediante el acta 4 del del 19 de octubre de 2022, se determinó que en aquellos eventos en los cuales los notarios presentaran una única solicitud de aplicación del derecho de preferencia, se debía recurrir directamente al numeral 3.° del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970.
Demandante: Norbey Fernando Mora Sánchez Demandados: Consejo Superior de la Carrera Notarial y otros Rad: 5000-23-41-000-2024-01910-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 20. Sin embargo, en concepto del 27 de febrero de 2024, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado afirmó que, si bien el referido numeral 3.° se encontraba vigente, su regulación, alcance, desarrollo y aplicación se encontraban sometidos a reserva legal, por lo cual, en sesión del 20 de mayo de 2024, el CSCN revocó la decisión asumida el 19 de octubre de 2022. 21.
El Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de su directora jurídica, se opuso a las pretensiones y solicitó que el medio de control ejercido fuera declarado improcedente. 22. Lo anterior, porque, si bien integra, preside el CSCN y participa en los trámites administrativos para la expedición de los decretos de nombramiento de notarios de primera categoría, junto con la SNR y la Presidencia de la República, en los términos del artículo 6.º del Acuerdo 1 del 31 de enero de 2020, quién ejerce la representación judicial de dicho consejo es la SNR.
Además, no tiene autonomía para definir las reglas de aplicación del derecho de preferencia, ni competencia para ordenar a la SNR la entrega de notarías. 23. A continuación, indicó que el medio de control ejercido debe ser declarado improcedente, ante la inexistencia de normas con fuerza material de ley o actos administrativos que se encuentren vigentes, pues, aunque la regulación y aplicación del derecho de preferencia se basaba en el Decreto 2054 de 2014 y el Acuerdo 02 de 2020 (SIC), aquel fue declarado nulo mediante sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 13 de mayo de 2021, y fueron suspendidos los efectos de este.
Además, en sesión del 24 de junio de 2024, el CSCN revocó el procedimiento establecido para el ejercicio de dicho derecho en la sesión que había tenido lugar el 19 de octubre de 2022, en virtud del concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 22 de marzo de 2024. 24. Finalmente, dijo que el demandante no cumplió el requisito de constitución en renuencia y, en todo caso, no se evidenciaba la existencia de un deber incumplido en cabeza de una autoridad específica; además, ninguna de las normas cuyo cumplimiento se pretende, contemplan un mandato claro, expreso y exigible dirigido al ente ministerial. 5.
Sentencia de primera instancia 25. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en sentencia del 17 de enero de 2025, luego de hacer un recuento de la vigencia de cada una de las normas cuyo cumplimiento se pide, rechazó la demanda respecto del Acta 4 del 19 de octubre de 2022, porque concluyó que no está vigente. 26.
Además, declaró improcedente la acción, toda vez que el medio de control de cumplimiento no tiene por objeto resolver conflictos entre las partes, así como tampoco reconocer derechos de naturaleza subjetiva. Demandante: Norbey Fernando Mora Sánchez Demandados: Consejo Superior de la Carrera Notarial y otros Rad: 5000-23-41-000-2024-01910-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 27.
Lo anterior, por cuanto, en el presente caso, la parte demandante más allá de solicitar el cumplimiento de las norma citadas, lo que pretende es que se resuelva lo pertinente a un derecho subjetivo, que se concreta en su derecho de preferencia como notario de carrera de que trata el numeral 3.° del artículo 178 de la Ley 960 de 1970 y, como consecuencia, se le nombre en un cargo vacante en otra sede; lo cual no es posible a través de la acción de cumplimiento, por cuanto no se puede sustituir a la autoridad competente para resolver respecto del reconocimiento de un determinado derecho. 6.
La impugnación4 28. El apoderado del actor solicitó que se revocara el fallo de primera instancia y, en su lugar, que se profiriera decisión que ordene el cumplimiento de las normas citadas. 29. Adujo que el actor nunca solicitó que se definiera su situación jurídica particular, únicamente que se proveyeran en los cargos vacantes a todos los solicitantes únicos del derecho de preferencia en el país.. 30.
Sostuvo que, en el caso de solicitantes únicos, no existe nada que discutir. No se requiere reglamento alguno para definir quién tiene el derecho. Al haber un único solicitante y siempre y cuando se cumplan los requisitos dispuestos por el numeral 3.° del Artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, este detenta el derecho de preferencia indiscutiblemente y corresponde, entonces, a las entidades accionadas adelantar los trámites encaminados a su nombramiento en cumplimiento de las leyes que les ordenan: (i) proveer las notarías vacantes; y (ii) garantizar la efectividad del derecho de preferencia. 31.
Aclaró que en ningún momento se discutió la legalidad de los actos emitidos por el CSCN y su Secretaría Técnica en el caso particular del accionante. Ningún reparo se formuló frente a una eventual nulidad, sino frente a la renuencia de cumplir con normas imperativas. 32. El Tribunal, sin realizar análisis alguno, concluyó que, por la existencia de decisiones proferidas por el Consejo de Estado y la Sala de Consulta y Servicio Civil, no existe norma que regule el derecho de preferencia; sin embargo, omitió que dentro de la acción de cumplimiento se solicitó que se aplicara directamente el Numeral 3.° del Artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970. 33.
Finalmente, en relación con la conclusión del Tribunal, según la cual el Acta 4 del 19 de octubre de 2022, no se encuentra vigente dado que, en certificación del 22 de mayo de 2024, la jefe de la Oficina Jurídica de la Secretaría Técnica del CSCN, hace constar que en la sesión del 20 de mayo el consejo revocó dicha acta; no la compartió, dado que, a pesar de la detallada explicación que se dio en la acción de cumplimiento, no se comprendió que en 4 La sentencia del 17 de enero de 2025 fue notificada el 30 de enero de 2025, y el escrito de impugnación fue radicado mediante correo electrónico el 4 de febrero de 2025, término que se encuentra oportuno. Demandante: Norbey Fernando Mora Sánchez Demandados: Consejo Superior de la Carrera Notarial y otros Rad: 5000-23-41-000-2024-01910-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 ningún momento dijo que la revocatoria del 20 de mayo fuera inexistente o inválida.
Se afirmó es que carecía de eficacia; como consecuencia, no le resultaba oponible. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 34. La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada el 17 de enero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, según lo dispuesto en los artículos 1505 y 1526 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado7. 2.
Problema jurídico 35. Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada Corporación judicial en la sentencia de 17 de enero de 2025, que declaró la improcedencia de la acción. 36. Como consecuencia, la Sala procederá a verificar si se superan los requisitos de procedencia y procedibilidad y, de ser así, proceder con el estudio de fondo de las normas relacionadas como incumplidas. 3.
Generalidades de la acción de cumplimiento 37. La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. 38. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.
Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su 5 Artículo 150: Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 6 Artículo 152: (…) 14.
De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 7 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.
Demandante: Norbey Fernando Mora Sánchez Demandados: Consejo Superior de la Carrera Notarial y otros Rad: 5000-23-41-000-2024-01910-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].
La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que no se pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º]. 39.
Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii, iii o iv], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. 40. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].
Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 4. La constitución de la renuencia 41. En el artículo 8.º, la Ley 393 de 1997 señaló que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]». 42.
Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual «[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»8. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo.
Demandante: Norbey Fernando Mora Sánchez Demandados: Consejo Superior de la Carrera Notarial y otros Rad: 5000-23-41-000-2024-01910-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 43. Esta Corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud hecha por el interesado «[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»9. 44.
Según el criterio reiterado de la Sala, la renuencia debe entenderse como la negativa del accionado frente al requerimiento, bien porque no brinde respuesta oportuna o porque, a pesar de ser proferida en tiempo, sea contraria al querer del ciudadano10. 45. Es necesario que la solicitud permita determinar claramente que lo pretendido por el interesado es el efectivo cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente la constitución en renuencia de la parte demandada. 46.
Como fue establecido en el numeral 5.º del artículo 10.º de la Ley 393 de 1997, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de la parte accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano. 47. La parte accionante, para acreditar el requisito de procedibilidad, allegó copia del correo electrónico remitido el 30 de septiembre de 2024 y dirigido a las entidades demandadas, con el fin de constituirlas en renuencia por la omisión en el cumplimiento de dar aplicación al numeral 3.º del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, el artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970, artículo 173 del Decreto Ley 960 de 1970, artículo 3 de la Ley 588 de 2000, los artículos 4, literal g, y 6, literal j del acuerdo 001 de 2020 del Consejo Superior de la Carrera Notarial, el artículo 1, numeral 5 de la resolución Número 01918 del 24 de febrero de 2020 del CSCN y el acta No. 4 del 19 de octubre de 2022 del CSCN11. 48.
En el proceso obra constancia de que el 22 de octubre de 2024, la SNR dio contestación a la solicitud, negándose a lo pretendido, dado que era necesario que el Congreso de la República expida la ley que regule el derecho de preferencia, para que, conforme a dichas disposiciones, el Consejo Superior de la Carrera Notarial pueda iniciar y finalizar los tramites de preferencia. 49.
En relación con el Ministerio de Justicia y del Derecho, se ha precisado que, en aquellos eventos en los cuales el juez de cumplimiento es quien 9 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019. 10 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016- 00249-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez. 11 Índice de Samai 002 del tribunal.
Demandante: Norbey Fernando Mora Sánchez Demandados: Consejo Superior de la Carrera Notarial y otros Rad: 5000-23-41-000-2024-01910-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 vincula a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico se encuentra llamada a cumplir el mandato legal o acto administrativo incumplido, en los términos del artículo 5.° de la Ley 393 de 1997, quien constituye en renuencia a la autoridad judicial es el juez de cumplimiento y no el accionante. 50.
Así las cosas, para la Sala se encuentra acreditado el requisito de procedibilidad respecto de las entidades accionadas. 5. De la procedencia de la acción de cumplimiento 51. La parte actora, con el ejercicio de este medio de control, persigue que se le ordene a la parte demandada que cumpla lo establecido en numeral 3.º del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, el artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970, artículo 173 del Decreto Ley 960 de 1970, artículo 3 de la Ley 588 de 2000, los artículos 4, literal g, y 6 del acuerdo 001 de 2020 del Consejo Superior de la Carrera Notarial, el artículo 1, numeral 5 de la resolución Número 01918 del 24 de febrero de 2020 del CSCN y el acta No. 4 del 19 de octubre de 2022 del CSCN, las cuales establecen, lo siguientes: Decreto 960 de 1970 Artículo 173.
Dentro de los cinco días siguientes al en que ocurra la necesidad de proveer un cargo en propiedad, el Gobernador, Intendente o Comisario y el Tribunal avisarán la ocurrencia de la vacante al Consejo, para que este envíe actualizada la lista de los candidatos aprobados en concurso. Artículo 164. La carrera notarial y los concursos serán administrados por el Consejo Superior de la Administración de Justicia, integrado entonces por el Ministro de Justicia, los Presidentes de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, y el Tribunal Disciplinario, el Procurador General de la Nación, y dos Notarios, uno de ellos de Primera categoría, con sus respectivos suplentes personales, elegidos para periodos de dos años por los Notarios del país, en la forma que determine el Reglamento.
Para el primer periodo la Designación se hará por los demás miembros del Consejo. En el Consejo tendrá voz, entonces, el Superintendente de Notariado y Registro. NOTA: Este artículo fue derogado por el artículo 11 de la Ley 588 de 2000. Sin embargo, la sentencia C-421 de 2006 resuelve: Declarar inexequible la expresión "164" contenida en el artículo 11 de la Ley 588 de 2000, a partir de la fecha de promulgación de esta.
En consecuencia, ordenar que el “Consejo Superior” a que se refiere el artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970, proceda a la realización de los concursos abiertos para la provisión en propiedad por parte del Gobierno del cargo de notario, en un término máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de la presente sentencia, en cumplimiento del artículo 131 de la Constitución Política y de conformidad con lo dispuesto en los artículos pertinentes de la Ley 588 de 2000 y demás disposiciones legales concordantes y complementarias".
(…). Artículo 178. El pertenecer a la carrera notarial implica: (…) Demandante: Norbey Fernando Mora Sánchez Demandados: Consejo Superior de la Carrera Notarial y otros Rad: 5000-23-41-000-2024-01910-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 3. Preferencia para ocupar, a solicitud propia y dentro de la misma circunscripción político - administrativa, otra Notaría de la misma categoría que se encuentre vacante.
(…). Ley 588 de 2000 Artículo 3. Lista de elegibles. Los notarios serán nombrados por el gobierno, de la lista de elegibles que le presente el organismo rector de la carrera notarial, las cuales deberán publicarse en uno o varios diarios de amplia circulación nacional. La lista de elegibles tendrá una vigencia de dos años. El organismo competente señalado por la ley, convocará y administrará los concursos, así como la carrera notarial.
Acuerdo 01 de 2000 del CSCN Artículo 4°. Funciones del Consejo Superior. En ejercicio de las atribuciones relacionadas con la administración de la carrera notarial, el Consejo Superior ejercerá las siguientes funciones: (…). g) Conocer y resolver los impedimentos y recusaciones que se formulen contra sus miembros. Aplicando para este efecto en lo pertinente, las causales, procedimientos y trámites dispuestos en el Código Contencioso Administrativo;
(…). Artículo 612. FUNCIONES DE LA SECRETARÍA TÉCNICA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA CARRERA NOTARIAL. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro ejercerá la Secretaría Técnica del Consejo Superior de la Carrera Notarial. Son funciones del Secretario Técnico: (…) j) Realizar los procedimientos administrativos que se refieran al ejercicio de los derechos de carrera y que hayan sido previamente aprobados por el Consejo Superior de la Carrera Notarial (…).
La Resolución Número 01918 del 24 de febrero de 2020 del CSCN, la cual establece lo siguiente: Artículo 1°. Deléguese en el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro, en su condición de Secretario Técnico del Consejo Superior de la Carrera Notarial, las siguientes funciones: (…) 5. Recibir y tramitar los derechos de preferencia presentados por los notarios de carrera y verificar que cumplan los requisitos exigidos, de conformidad con la normatividad vigente.
El Acta No. 4 del 19 de octubre de 2022 del CSCN, el cual establece lo siguiente: 12 Al verificar la norma en el Sistema Único de Información Normativa se advierte que realmente corresponde al artículo 11 del Acuerdo. Demandante: Norbey Fernando Mora Sánchez Demandados: Consejo Superior de la Carrera Notarial y otros Rad: 5000-23-41-000-2024-01910-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 El doctor Juan Carlos Vargas, Notario 42 del Círculo de Bogotá, aludió: “Doctora Shirley usted como secretaria técnica se va a encargar de hacer ese análisis y, que pena que interrumpa, este Consejo decide que cuando hay una sola solicitud la Secretaría Técnica oficia de inmediato al nominador para que se proceda con el nombramiento.
Y cuando tenemos radicadas dos o más solicitudes para una misma notaría, la Secretaría Técnica hace ese estudio, delegamos en Usted, Secretaria Técnica, esa tarea para que proceda a emitir las correspondientes comunicaciones al nominador. El doctor Hernando Alfonso Prada Gil, Ministro de Justicia y del Derecho Ad-Hoc y Presidente del Consejo Superior, indicó: “Entendimos que facultamos a la Secretaría Técnica para que cuando haya una sola solicitud al no existir competencia que nos permita dudar sobre la preferencia se autoriza a que por Secretaría se adopte la decisión, ¿de acuerdo? Al respecto, los demás miembros indicaron estar de acuerdo con la proposición. (…) Finalizado dicho término, los notarios de carrera podrán manifestar a través de correo electrónico, enviado al buzón carreranotarial.oaj@supernotariado.gov.co durante el término de cinco (5) días hábiles, su interés en ser nombrados en propiedad y posterior a ello se agotará el trámite de preferencia, de conformidad con los criterios establecidos en la presente sesión” 52.
Si bien el cumplimiento de las normas indicadas en la demanda no implica un gasto, la Sala advierte que, en este caso, la acción de cumplimiento resulta improcedente en atención a que no se supera el requisito de subsidiariedad, como pasa a explicarse. 53. De las pruebas aportadas por el actor y la respuesta otorgada por la SNR y el CSCN al escrito de renuencia se establece que el actor presentó una solicitud el 23 de mayo de 2024 a través de la cual buscaba conocer los resultados respecto de los notarios que solicitaron derecho de preferencia, incluido él, en relación con la Notaría 2ª del Círculo Notarial de Chía (Cundinamarca). 54.
Al respecto, la entidad le contestó indicando lo siguiente: Demandante: Norbey Fernando Mora Sánchez Demandados: Consejo Superior de la Carrera Notarial y otros Rad: 5000-23-41-000-2024-01910-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 55. Adicionalmente, la Sala advierte que el actor, en septiembre del año pasado, interpuso una acción de tutela, la cual fue fallada por el Juzgado 49 Civil del Circuito de Bogotá en primera instancia y confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil declarándola improcedente. 56.
Sus pretensiones estaban dirigidas a que se diera trámite al derecho de preferencia que solicitó, de conformidad con el Acta de 19 de octubre de 2022 y, como consecuencia, fuera nombrado, confirmado y posesionado como Demandante: Norbey Fernando Mora Sánchez Demandados: Consejo Superior de la Carrera Notarial y otros Rad: 5000-23-41-000-2024-01910-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 notario en propiedad de la Notaría 2ª del Círculo Notarial de Chía (Cundinamarca), entre otras. 57.
Sin embargo, los jueces encontraron que el actor tenía otro medio de defensa judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como la acción de cumplimiento o la acción de nulidad y restablecimiento de derecho, además de las medidas cautelares. 58. El Tribunal de segunda instancia confirmó la decisión y le indicó que, a pesar de que el accionante consideraba que el acto cuestionado no era susceptible de demandarse a través de la nulidad y el restablecimiento del derecho, lo cierto era que, la decisión de 20 de mayo de 2024, si bien no se mostraba como un acto administrativo definitivo, lo cierto es que impedía continuar con la actuación reglada en el Acta 4 de 19 de octubre de 2022, siendo entonces un acto de naturaleza definitiva, de acuerdo con lo previsto en el art. 43 CPACA. 59.
Así las cosas, para la Sala es clara la existencia de una controversia entre las partes, que torna improcedente este mecanismo constitucional, en la medida en que no le corresponde a este juez constitucional dirimir el debate surgido; en especial, el de la existencia y validez de un acto frente al cual el actor siempre ha atacado su existencia, validez y eficacia. 60.
En efecto, lo primero que advierte la Sala es la controversia respecto de la decisión contenida en el acta de la reunión del 20 de mayo de 2024 (de la cual solo existe en el proceso la certificación por parte de la Secretaría Técnica del Consejo Superior de la Carrera Notarial), a través de la cual se dispuso revocar lo resuelto en octubre de 2022, respecto del trámite del derecho de preferencia de los notarios y que ha servido de fundamento para que la entidad haya suspendido el procedimiento que venía aplicando en relación con el ejercicio de ese derecho. 61.
Adicionalmente, tampoco es la acción de cumplimiento el medio para atacar la legalidad de los actos administrativos o de las decisiones administrativas como la tomada por la Superintendencia de Notariado y Registro, el 19 de julio de 2024, en la que se le informó al actor la imposibilidad de continuar con el proceso, por cuanto debe esperarse a que la autoridad competente -Congreso de la República-, expida la reglamentación respectiva. 62.
Así, a pesar de que el apoderado insiste en que no se está buscando la satisfacción de un interés subjetivo, lo cierto es los antecedentes y las pruebas allegadas al proceso dan cuenta de lo contrario, dejando en evidencia la controversia jurídica y la existencia de normas que establecen que la discusión propuesta por el actor debe adelantarse de conformidad con las disposiciones del Código General del Proceso, establecidas para el proceso de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho.
Demandante: Norbey Fernando Mora Sánchez Demandados: Consejo Superior de la Carrera Notarial y otros Rad: 5000-23-41-000-2024-01910-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 63. En consonancia con lo anterior, la Sala recuerda que el fin último de la acción de cumplimiento es procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, en aquellos casos en que las autoridades públicas no dan estricto cumplimiento al deber jurídico o administrativo que les es exigible y que la controversia propuesta en el caso de la referencia va más allá de exigir el cumplimiento de las normas invocadas como incumplidas. 64.
De esta manera, para la Sala la petición del actor es improcedente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, pues existen otros mecanismos; escenario en donde el debate aquí plateado debe se dirimido, en especial, porque este medio no puede utilizarse para dirimir discusiones que giran en torno a derechos subjetivos o a la eficacia, existencia o validez de un acta. 65.
Ahora bien, debe recordarse que el juez de la acción de cumplimiento, pese a la existencia de otro instrumento judicial, podría pronunciarse de fondo en relación con la solicitud, siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio. No obstante, en el caso de la referencia, la parte interesada no probó tales extremos. 66.
Como consecuencia, esta Sala confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, del 17 de enero de 2025, que declaró improcedente la acción de cumplimiento, de conformidad con las razones aquí expuestas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Confirmar la sentencia del 17 de enero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Demandante: Norbey Fernando Mora Sánchez Demandados: Consejo Superior de la Carrera Notarial y otros Rad: 5000-23-41-000-2024-01910-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx