SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá D.C., Radicación: 11001-03-15-000-2021-03320-00 Demandante: Gilber de Jesús Silva Loaiza Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Proceso: Acción de tutela ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia en la acción de tutela de la referencia, en los términos que siguen.
ANTECEDENTES El escrito o demanda de tutela El señor Gilber de Jesús Silva Loaiza, por intermedio de apoderado judicial, promovió acción de tutela en orden a que se tutelen sus derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad y, en consecuencia, que se deje sin efectos las providencias del 20 de enero y 30 de noviembre de 2020, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, quienes conocieron del proceso ejecutivo adelantado bajo el radicado 66001 33 33 001 2016 00395 00.
Las referidas providencias también fueron enjuiciadas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en la acción de tutela con radicación 11001-03-15-000-2021-00080-00, que fue resuelta por Consejo de Estado (vid infra). Los hechos que relata el accionante fueron los siguientes: Que en el año 2008 Gilber de Jesús Silva Loaiza presentó una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la entonces Caja Nacional de Previsión Social –Cajanal-, para solicitar el reajuste de la pensión, correspondiéndole el proceso al Juzgado Primero Administrativo de Pereira.
Que en el año 2009 se ganó ese proceso al obtener una sentencia favorable y que en efecto se le reajustó la pensión, pero la entidad PAP Buen Futuro omitió incluir la liquidación de los intereses. Por ello en el año 2016 presentó entonces una demanda ejecutiva, ante el mismo Juzgado, el cual libró mandamiento ejecutivo en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- (entidad que se creó para pagar las pensiones de Cajanal), por concepto de los intereses de mora liquidados desde el año 2009 hasta el 2011, por valor cercano a $11 millones de pesos.
El 5 de noviembre de 2019 el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Pereira citó a las partes y sus apoderados a la audiencia inicial para el día 6 de diciembre de 2019, la cual no se pudo llevar a cabo por inasistencia de las partes. El 20 de enero de 2020 el Juzgado dio por terminado el proceso ejecutivo por inasistencia de las partes e impuso una multa de 5 smmlv a cada una.
Una vez apelada esta decisión, el Tribunal Administrativo de Risaralda la confirmó, mediante fallo del 30 de noviembre de 2020. La UGPP interpuso por este motivo una acción de tutela ante el Consejo de Estado, la cual fue fallada a su favor con fundamento en el artículo 54 del Código General del Proceso, según el cual las entidades públicas pueden asistir a una audiencia representadas por sus apoderados, lo que en efecto sucedió en este caso.
Los argumentos del escrito de tutela son los siguientes: el demandante considera que el Auto del Juzgado Primero Administrativo de Pereira, que dio por terminado un proceso ejecutivo e impuso una multa de 5 smmlv a ambas partes, confirmado luego por el Tribunal Administrativo de Risaralda, debe ser revocado en sede de tutela, ya que se reúnen los requisitos generales y las causales específicas de procedibilidad de tutela contra providencia judicial.
En particular señala que hay “defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y defecto fáctico”, así como “defecto material o sustantivo”. En las pretensiones la demanda solicita revocar las providencias del 20 de enero y 30 de noviembre de 2020, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo de Pereira y por el Tribunal Administrativo de Risaralda, y en consecuencia reanudar el proceso ejecutivo.
Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer de las acciones de tutela que se interpongan contra las providencias de los tribunales administrativos de todo el país. Fue por ello que esta acción de tutela fue admitida por Auto del 22 de julio de 2021. Posteriormente los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado manifestaron su impedimento.
Realizado el sorteo de conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer de esta acción constitucional. Mediante Auto del 3 de marzo de 2022 se aceptó el impedimento. Notificado este Auto, entra la Sala a proferir sentencia de primera instancia. Trámite Por decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado del día 24 de julio de 2021 se admitió el trámite de la acción y se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada, al tiempo que se dispuso allegar los antecedentes que reposan en el expediente que dio origen al fallo de tutela.
Se admitieron como medios de prueba los aportados al expediente. Intervención de la autoridad judicial demandada El Tribunal Administrativo de Risaralda, por conducto de la Magistrada Dufay Carvajal Castañeda, responde a la demanda de tutela y se opone a las pretensiones con fundamento en el argumento siguiente: … carece de objeto en lo que respecta a las pretensiones dirigidas contra este Tribunal, esto es, a que se deje sin efectos el auto de fecha 30 de noviembre de 2020, toda vez que a través de acción de tutela radicada bajo el No. 11001-03- 15-000-2021-00080-00 formulada por la UGPP en contra del mismo Juzgado Primero Administrativo de Pereira y este Tribunal, la Sección Cuarta del H. Consejo de Estado profirió fallo de tutela de primera instancia de fecha 29 de abril de 20212, en la que se dispuso dejar sin efectos dicha providencia… Es de advertir que dicho fallo fue confirmado en segunda instancia por la Sección Segunda Subsección A, mediante sentencia del 24 de junio de 2021… dicha providencia que se invoca como fuente de la vulneración de los derechos fundamentales invocados, desapareció del mundo jurídico con ocasión de los fallos de tutela reseñados y, en consecuencia, la acción dirigida a esta corporación carece de objeto… El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, por conducto de la Señora Jueza Isabel Cristina Sánchez Brito, contesta también la tutela para oponerse a las pretensiones, con fundamento en el siguiente argumento: En el caso de autos, este juzgado considera que no se configuran ninguna de las causales de procedencia de la acción de tutela; concretamente, no evidencia defecto fáctico ni sustantivo en la decisión adoptada o exceso de ritual manifiesto, toda vez que la postura del despacho en las decisiones cuestionadas obedeció a la aplicación de las normas que rigen el comportamiento observado por las partes y las pruebas existentes en el expediente.
La afirmación precedente encuentra fundamento en lo indicado por el artículo 372 del Código General del Proceso, según el cual es forzosa la comparecencia de las partes a esa diligencia… mientras la excusa de la parte actora no fue aceptada, la parte demandada no justificó su inasistencia oportunamente, circunstancia que además provocó la imposición de una sanción por su no comparecencia. La UGPP, representada por Javier Andrés Sosa Pérez, interviene también en el trámite de la tutela para aportar la prueba de la liquidación de la pensión de la actora.
CONSIDERACIONES El problema jurídico Sería del caso formularse la siguiente pregunta que resume el fondo del debate: ¿el Tribunal Administrativo de Risaralda, al confirmar en el Auto del 30 de noviembre de 2020 lo resuelto por el a quo, en el sentido de ratificar la multa equivalente a 5 smlmv impuesta a la demandante por la inasistencia a una audiencia, incurrió en algún defecto procedimental, fáctico o sustantivo que amerite el amparo constitucional? Sin embargo, esta Sala observa de entrada que se está cuestionando una providencia que fue dejada sin efectos y que por tanto no se puede aplicar.
En efecto, sobre ese Auto del 30 de noviembre de 2020 el Consejo de Estado, en sendos fallos de primera y segunda instancia, del 29 de abril de 2021 de la Sección Cuarta y del 24 de junio de 2021 por la Sección Segunda, en el marco del expediente de tutela identificado con el número de radicado 11001-03-15-000-2021-00080-01, ordenó “dejar sin efectos” el Auto mencionado y amparó los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Esas dos providencias gozan del carácter de cosa juzgada y es forzoso estarse a ellas.
La segunda de esas decisiones anota lo siguiente: …esta Sala de Subsección centrará su análisis en determinar si el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en defecto sustantivo, por indebida aplicación de la norma… En esta medida, encuentra esta Sala de Subsección que no le asiste razón al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Pereira en señalar que a la audiencia inicial también debía asistir obligatoriamente el representante de la entidad demanda, toda vez que, como ya quedó demostrado, la persona que acudió a la audiencia actuó con amplias facultades para representar a la UGPP, por ende, no hubo inasistencia de la parte y en consecuencia no existía fundamento para imponer multa alguna.
Por todo lo expuesto, esta Sala de Subsección encuentra configurado el defecto sustantivo y, por ello, procederá a confirmar la decisión de tutela de 29 de abril de 2021, que amparó los derechos fundamentales invocados por la UGPP. En esas condiciones, no hay vulneración ni amenaza a ningún derecho constitucional fundamental, por sustracción de materia, en la medida en que el acto que afectaba el derecho fundamental ya fue dejado sin efectos.
Por tanto, tiene razón el Tribunal Administrativo de Risaralda cuando en su intervención en esta sede afirma que “carece de objeto” la tutela. Sólo se precisa que ese Auto del 30 de noviembre de 2020 no “despareció del mundo jurídico”, sino que “no tiene efectos”, lo cual, al sentir de Kelsen, es distinto en la teoría del derecho pero es igual en sus resultados, por lo siguiente: la muerte de una norma hace relación a la vigencia, mientras que la ineficacia de una norma hace relación a su aplicación. En este último caso la norma vive, pero es inútil; en la práctica, igual de inútil que la derogatoria o anulación de la norma, esto es, igual de inútil que su desaparición o extinción. Las anteriores consideraciones eximen a esta Sala de ahondar en los requisitos generales y en las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, exigidos tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, porque, como se anotó, si no hay ni siquiera vulneración del derecho, entonces no es necesario entrar a estudiar si algo que no existe encaja, o no, en una larga y compleja lista de exigencias jurisprudenciales.
Ahora bien, es importante precisar que si bien la tutela anterior fue interpuesta por la UGPP, el Auto del 30 de noviembre de 2020 fue dejado “sin efectos”, y sin efectos obviamente para todas las partes, o sea que beneficia también a Gilber de Jesús Silva Loaiza, así él hubiese concurrido al proceso como persona natural y no como entidad pública.
En otras palabras, los fallos de tutela del 29 de abril de 2021 de la Sección Cuarta y del 24 de junio de 2021 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que concedieron la tutela a la UGPP, se fundamentaron en el artículo 54 del Código General del Proceso, que permite a las entidades públicas comparecer a una audiencia por conducto de apoderados, autorización que no se extiende a las personas naturales.
Ello es normal, porque las personas jurídicas son un ente abstracto, una ficción, una construcción mental, a diferencia de las personas naturales, que son físicas, que son de carne y hueso, que tienen corporeidad. Luego en racional que se permita a las personas jurídicas, que no a las naturales, comparecer a una audiencia por conducto de apoderado.
De hecho, es la sola posibilidad. No obstante lo anterior, se repite, el Auto sub judice fue dejado sin efectos para todas las partes del proceso, de manera que termina favoreciendo al accionante de esta tutela. Además ello es coherente con el principio de igualdad (art. 13 CN) y con el principio de favorabilidad (art. 29 CN). Por último, si el Consejo de Estado ya dejó sin efectos el Auto del Tribunal Administrativo de Risaralda del 30 de noviembre de 2020, el cual había confirmado el Auto del a quo del 20 de enero de 2020, huelga concluir que este último corre la misma suerte, vale decir, que también deja de surtir efectos.
En esas condiciones, la multa de 5 smmlv no es posible cobrarla por sustracción de materia, esto es, porque carece de título jurídico que la soporte. Tema diferente es la continuidad o no del proceso ejecutivo que se tramitaba en el Juzgado Primero Administrativo de Pereira, que no es objeto de esta tutela y que corresponde al ámbito de autonomía e independencia judicial del juez competente.
Al amparo de lo anterior, esta tutela no se abre paso no por incumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad (que daría lugar a declarar la improcedencia de la acción) sino porque no hay defecto alguno, por sustracción de materia, es decir, no hay acto jurídico aplicable que pudiese violar derecho alguno, de manera que lo que procede es negar el amparo, como aquí se hace.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Negar la acción de tutela presentada por Gilber de Jesús Silva Loaiza, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Notificar la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: Publicar la presente decisión en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.
CUARTO: Si no fuere impugnada la presente decisión, envíese la misma a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Ponente PEDRO ALFONSO HERNÁNDEZ MARTÍNEZ Conjuez