Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 5 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección B—, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [CPACA], la señora Ana Graciela Sánchez Peña, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones UGM 028390 del 23 de enero y UGM 048376 del 30 de mayo, 1 Folios 34 al 44. 2 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña ambas de 2012, por medio de las cuales la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en liquidación, le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a: (i) reconocer la pensión gracia, a partir de la fecha de consolidación del estatus; ii) reconocer y pagar los reajustes por concepto de la Ley 71 de 1988; iii) ajustar el valor de la condena conforme al IPC; iv) dar cumplimiento al fallo dentro del término legal; y v) pagar las costas del proceso. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante relató los siguientes: i) La señora Ana Graciela Sánchez Peña nació el día 18 de octubre de 1956. ii) Fue vinculada, por primera vez, en la Escuela Belén, ubicada en el Barrio Egipto de la ciudad de Bogotá, mediante orden de trabajo proferida por la Secretaría de Educación de Bogotá el 3 de marzo de 1980.
Posteriormente, laboró desde el 23 de abril de 1986 hasta el 30 de noviembre de 1992 en la ciudad de Bogotá D.C., en la Escuela San Pedro del Barrio Suba Rincón, Localidad de Suba. Finalmente, fue nombrada en propiedad como docente del Distrito Capital, por medio de la Resolución 202 del 1 de febrero de 1993. iii) Mediante Resolución 53739 del 30 de octubre de 2008, Cajanal le reconoció la pensión gracia, con ocasión de la petición radicada el 16 de julio de 2008; sin embargo, comoquiera que dicho acto administrativo no pudo ser notificado a la interesada, la entidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 48 del Código Contencioso Administrativo, lo dejó sin efectos. iv) El 17 de febrero y el 13 de agosto de 2010, reiteró su petición ante CAJANAL.
La solicitud fue negada por medio de los actos acusados. 3 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 2, 25 y 58 de la Constitución Política; 4 de la Ley 4 de 1966; 1 al 4 de la Ley 114 de 1913; 3 de la Ley 37 de 1933; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; 2 de la Ley 153 de 1887; 21 del Código Sustantivo del Trabajo; 27, 30 y 31 del Código Civil.
Al desarrollar el concepto de violación se expusieron los siguientes argumentos: i) No son de recibo las afirmaciones hechas por Cajanal para negar el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la demandante, toda vez, que la Ley 91 de 1989 tuvo como finalidad colmar las expectativas de los docentes que se encontraban vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, sin referirse al tipo de vinculación que debía ostentarse, pues lo importante era que el docente estuviere ejerciendo funciones al servicio de escuelas territoriales, municipales o distritales, con anterioridad al 1 de enero de 1981. ii) La entidad está desconociendo el derecho que le asiste a la demandante al no tener en cuenta los documentos que se aportan como prueba, con los que se demuestra que mediante Orden de Trabajo 5292 del 3 de febrero de 1980, trabajó en calidad de docente interina al servicio de la Escuela Belén del barrio Egipto. iii) La demandante laboró por más de veinte años al servicio del Distrito Capital y contaba con 50 años en el momento de presentar la solicitud, por lo que le asiste el derecho al reconocimiento pretendido. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda con sustento en las siguientes razones de defensa:2 2 Folios 58 al 62. 4 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña i) La parte actora no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley para hacerse acreedora a la pensión gracia, toda vez que los tiempos laborados fueron del orden nacional. ii) En atención a que el periodo anterior a 1981 fue prestado mediante órdenes de prestación de servicios y el lapso servido entre 1986 y 1992 obedeció a una vinculación temporal, es claro que la demandante no cumple el requisito de tiempo para acceder a la pensión gracia reclamada.
Propuso las excepciones de cobro de lo no debido, caducidad de la acción y genérica. 1.2.2. La Fiduprevisora contestó la demanda y se opuso a que se profiera una condena en su contra, teniendo en cuenta que el contrato de Fiducia Mercantil celebrado entre la Fiduciaria La Previsora S.A. y Cajanal EICE, con el objeto de atender tolo lo relacionado con el usuario/pensionado, incluida la sustanciación de las solicitudes de prestaciones económicas, terminó el 11 de junio de 2011, fecha a partir de la cual se extinguió el Patrimonio Autónomo Pensional Buen Futuro y con ello cesaron todas las obligaciones jurídicas y contractuales derivadas de tal convenio.
Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa pasiva, «incapacidad de la parte demandada» y «nadie está obligado a lo imposible». +1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección B—, mediante sentencia del 5 de febrero de 2015, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:3 3 Folios 341 al 351. 5 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña i) Las normas que regulan la pensión gracia exigen como requisito para acceder a dicha prestación que el interesado haya laborado durante 20 años en calidad de docente territorial o nacionalizado, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, sin que en nada se refieran a la modalidad de nombramiento, en propiedad o provisionalidad, razón por la cual el tiempo que la actora se desempeñó en interinidad es válido a efectos de acceder a la prestación reclamada. ii) Con relación a los tiempos laborados por los docentes mediante contrato u órdenes de prestación de servicio, la jurisprudencia ha reconocido la existencia de una relación laboral en aquellos casos en los cuales los docentes han sido vinculados de esta manera, razón por la cual el tiempo servido a la docencia, independientemente de la forma de vinculación, interrumpido o no, tiene efectos prestacionales. iii) De las pruebas allegadas al proceso se desprende que la demandante cumplió 50 años el 18 de octubre de 2006 y completó los 20 años de servicio como docente territorial el 21 de marzo de 2007, fecha en que consolidó el estatus jurídico de pensionada.
Por lo tanto, le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. iv) En cuanto a la prescripción se tiene lo siguiente: i) la señora Sánchez Peña radicó solicitudes de reconocimiento y pago de la pensión gracia el 16 de julio de 2008, el 17 de febrero y el 13 de agosto de 2010; ii) Cajanal E.I.C.E. en Liquidación negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia mediante Resolución UGM 0028390 de enero 23 de 2012, notificada personalmente el 6 de febrero de 2012 y resolvió el recurso de reposición mediante Resolución UGM 048376 de mayo 30 de 2012; y iii) la actora presentó la demanda el 24 de agosto de 2012.
Es decir, que no se configuró el fenómeno de la prescripción del derecho al pago de las mesadas pensionales, pues entre la última solicitud y la presentación de la demanda no pasaron más de tres años. 1.4. El recurso de apelación 6 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña El apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia. Expuso las siguientes razones de inconformidad:4 i) La Ley 114 de 1913 consagra como requisito para acceder a tal beneficio no recibir alguna otra retribución del orden nacional.
Por lo tanto, no es posible, tener en cuenta para el reconocimiento de esta prestación a maestros vinculados por el Ministerio de Educación Nacional. ii) La parte actora no demostró el cumplimiento de los requisitos de ley para hacerse acreedora de la pensión gracia, esto es, 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital; además su nombramiento no fue anterior al 31 de diciembre de 1980, razón por la cual no es posible que se acceda a lo pretendido. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia En esta etapa procesal las partes, demandante5 y demandada,6 reiteraron los argumentos expuestos en el transcurso del proceso. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.7 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico 4 Folios 361 al 365. 5 Folios 398 al 400. 6 Folios 406 al 411. 7 Según constancia secretarial obrante en el folio 412. 7 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.
Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19288 y 37 de 19339 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.10 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».11 8 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 9 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 10 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 11 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».12 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.
También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de 13 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».14 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:15 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».16 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 11 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,17 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:18 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».19 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al registro civil de nacimiento, la señora Ana Graciela Sánchez Peña nació el 18 de octubre de 1956.20 - De acuerdo con la Órdenes de Trabajo 5292 del 3 de marzo de 1980 y 5438 del 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 20 Folio 28. 13 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña 10 de abril de 1980, emanadas de la Secretaría de Educación de Bogotá, D.E., la demandante prestó sus servicios como docente interina de primaria, así:21 ✓ Del 12 de febrero de 1980 al 14 de marzo de 1980: 1 mes, 2 días ✓ Del 16 de abril de 1980 al 24 de mayo de 1980:1 meses, 8 días. - El 29 de enero de 1993, por medio de la Resolución 176, el alcalde mayor de Bogotá nombró a la demandante docente de tiempo completo en la «Planta incremental del Subprograma Educación del Programa Ciudad Bolívar» y otorgó al secretario de educación la facultad de ubicar y trasladar a los docentes nombrados, de acuerdo con las necesidades en la prestación del servicio educativo y en la jornada laboral que se requiera.22 La actora tomó posesión de dicho cargo el 5 de febrero de 1993.23 - Según el certificado de historia laboral, expedido por la Secretaría de Educación de Bogotá, prestó sus servicios al Distrito Capital, así: ✓ Temporal, tiempo completo: del 23 de abril de 1986 al 28 de noviembre de 1986; del 24 de febrero de 1987 al 1 de diciembre de 1987; del 18 de enero de 1988 al 3 de diciembre de 1988; del 24 de enero de 1989 al 3 de diciembre de 1989; del 22 de enero de 1990 al 2 de diciembre de 1990; del 21 de enero de 1991 al 2 de diciembre de 1991; y, del 20 de enero de 1992 al 30 de noviembre de 1992. ✓ Nombrada en propiedad a partir del 1 de febrero de 1993.
La certificación da cuenta de que a la fecha de su expedición, el 12 de mayo de 2014, la actora se encontraba laborando como docente territorial, con tipo de vinculación distrital, fuente de recursos propios.24 21 Folios 291 y 292. 22 Folio 269 al 273. 23 Folio 268. 24 Folios 38 y 39. 14 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña - El 27 de noviembre de 2013, en respuesta al requerimiento probatorio dispuesto por el a quo, la asesora de la Secretaría General de la Unidad Atención al Ciudadano del Ministerio de Educación Nacional informó que en los archivos de dicha cartera ministerial no se encontró registro a nombre de la demandante, que indique que laboró para esta entidad.25 - El 27 de mayo de 2014, por medio del Oficio CE — 2014 534152, la directora de Personal de Instituciones Educativas de Cundinamarca, en respuesta al requerimiento del Tribunal, informó que en las bases de datos de la entidad no se encontró registro alguno relacionado con la historia laboral de la actora.26 - La Procuraduría General de la Nación certificó que la señora Ana Graciela Sánchez Peña, al 16 de agosto de 2012, no registraba antecedentes disciplinarios.27 ➢ Actuación administrativa - El 16 de julio de 2008, el 17 de febrero de 2010 y el 13 de agosto del mismo año, la demandante peticionó ante Cajanal E.I.C.E. en liquidación, el reconocimiento de la pensión gracia. - El 23 de enero de 2012, por medio de la Resolución UGM 028390, el liquidador de la entidad resolvió: dejar sin efectos legales la Resolución 53739 de octubre 30 de 200828 y negar el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia a la docente Ana Graciela Sánchez Peña, con el argumento de que «la certificación de tiempo expedida por la Secretaria de Educación de Bogotá D.C., de fecha 12 de mayo de 2008, especifica que el tiempo de vinculación para el periodo comprendido entre el 12 de febrero de 1980 al 14 de febrero (sic) de 1980, fue mediante una orden de trabajo y los tiempos comprendidos desde el 23 de abril de 1986 hasta 25 Folio 218. 26 Folio 301. 27 Folio 37. 28 Por medio de este acto administrativo se había reconocido la pensión gracia solicitada por la demandante.
Sin embargo, ante la imposibilidad de notificarla, como lo afirma Cajanal, no produjo efectos. 15 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña e130 de noviembre de 1992, fue por vinculación temporal, tiempos no computables para el reconocimiento de la pensión gracia».29 - El 30 de mayo de 2012, mediante Resolución UGM 048376 confirmó en todas sus partes la decisión.30 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Para efectos metodológicos, la labor de la demandante en la docencia oficial se estudiará en tres momentos relevantes, pues a cada uno le corresponden análisis normativos y probatorios independientes, conforme se explicará, a continuación. 2.4.1. Primer período. Del 12 de febrero de 1980 al 14 de marzo de 1980 y del 16 de abril al 24 de mayo de 1980.
En este lapso, la señora Ana Graciela Sánchez fue vinculada en interinidad, mediante órdenes de trabajo, como maestra de primaria, en escuelas del Distrito Especial de Bogotá, para reemplazar a las titulares durante la licencia concedida, por enfermedad, a una de ellas y para la realización de un curso, a otra docente. Dichas órdenes emanaron de la División de Educación Primaria de la Secretaría de Educación de Bogotá, como se aprecia en las siguientes imágenes: 29 Así se consignó en la Resolución UGM 028390 del 23 de enero de 2012 (folios 17 al 20). 30 Folios 22 al 24. 16 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña 17 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña Dicha vinculación, sin duda, resulta válida para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, en tanto que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 exige haber tenido una relación docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, indistintamente del tipo de vinculación con el establecimiento educativo, siempre que sea del orden municipal o departamental. 18 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña En efecto, en relación con otros tipos de vinculación al servicio estatal, como la interinidad, esta Subsección31 advirtió que si bien dentro del ordenamiento interno no existe una definición expresa sobre dicha figura, lo cierto es que debe ser entendida como el mecanismo a través del cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de dicha actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.
De ahí que la prestación de servicios bajo esa modalidad constituye una forma de ingresar a la administración. En ese orden, es viable colegir que, ante la ausencia temporal del titular de un empleo docente por cualquiera de las situaciones administrativas previstas en la ley, entre ellas, la licencia,32 la administración está facultada para proveer dicho empleo en forma transitoria por medio de un nombramiento interino con el fin de prestar el servicio educativo oficial de forma habitual.
Al respecto, la Corte Constitucional33 discurrió: […] en ningún caso, esos parámetros de contratación son imputables al docente quien, sin importar la forma como ha de ser vinculado, cumple funciones similares en el campo educativo y, en consecuencia, está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales y hora cátedra, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado.
En el mismo sentido, esta Sala ha considerado:34 En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, habida cuenta de 31 Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 17 de agosto de 2011. Radicado: 25000-23-25-000-2004- 00269-01 (1446-2006).
Actor: Nero Cárdenas García. 32 Ver el artículo 23 del Decreto 1950 de 1973. 33 Sentencia C-517 de 1999. 34 Ver entre otras sentencias del: 11 de marzo de 2001, radicado 52001-23-33-000-2016-00499-01(2298-19); 15 de julio de 2010, rad. 25000 23 25 000 2007 91356 01 (1465-09); 17 de agosto de 2011, rad. 25000-23-25- 000-2004-00269-01 (1446-2006); 10 de marzo de 2016, radicado 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-14); 19 de febrero de 2018, rad. 25000234200020150003201 (2300–2017); 19 de julio de 2018, radicado 17001-23- 33-000-2013-00457-01 (3598-14); 10 de noviembre de 2022, rad. 05001-23-33-000-2014-1000-01 (0823-2017). 19 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña que la labor desempeñada a través de contratos u órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. De igual manera, esta Subsección, en sentencia del 13 de febrero de 2014,35 concluyó: […] En este punto, vale la pena aclarar que no le asiste razón a la entidad demandada al señalar que los tiempos que la demandante pretende hacer valer, en los que laboró por los periodos arriba mencionados como docente interina para cubrir licencias de otros docentes, no pueden ser tenidos en cuenta como quiera que no se generó relación laboral alguna y ningún tipo de vinculación, [lo anterior toda vez que] como lo ha señalado la jurisprudencia36 en ningún caso, los parámetros de [nombramiento] son imputables al docente quien, sin importar la forma como ha de ser vinculado, cumple funciones similares en el campo educativo y, en consecuencia, está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales y hora cátedra, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado. […] A su turno, la Subsección B, en sentencia del 10 de octubre de 2018, advirtió:37 […] el hecho de que la actora haya sido vinculada en interinidad para que se desempeñara como docente del 12 de noviembre al 5 de diciembre de 1980 resulta irrelevante, ya que el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece que dicho ingreso deba hacerse bajo un nombramiento en propiedad.
Esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente en propiedad, toda vez que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado por interinidad también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos 35 Sección Segunda, Subsección A. Radicado: 170012331000201200008-01 (2022-2013).
Actor: Gloria Cristina Pineda Barbosa. 36 Sentencia C-517 de 22 de julio de 1999. 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de octubre de 2018, radicación: 19001- 23-33-000-2013-00102-01 (1665-14), actor: Lidia Amaye Orozco Erazo, demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 20 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»38.
En concordancia con los anteriores pronunciamientos, la Sala concluye que la accionante satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que prestó sus servicios al Distrito Especial de Bogotá, como docente interina del 12 de febrero al 14 de marzo de 1980 y del 16 de abril al 24 de mayo del mismo año. Dicho lapso tiene carácter territorial, pues resulta innegable que prestó servicios docentes de forma directa, recibiendo como contraprestación el salario correspondiente a las educadoras a quienes reemplazó, con cargo al presupuesto del Fondo Educativo Regional; así mismo, no existe duda del carácter territorial de la plaza ocupada. 2.4.2.
Segundo período. Del 23 de abril de 1986 al 30 de noviembre de 1992 En este período, se presentaron algunas interrupciones en razón a que la demandante fue vinculada como docente temporal desde 1986 hasta 1992. Solo a partir de 1993 se le designó en propiedad. Ahora, e relación con este lapso, se destaca que al plenario no se aportaron los actos de nombramiento, sin embargo, la Secretaría de Educación de Bogotá certificó que la accionante laboró en tales años, así: 38 Sentencia C-517 de 1999. 21 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña 22 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña 23 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña El anterior documento, que fue aportado con la demanda y, posteriormente, remitido por el Grupo de Certificaciones Laborales de la Secretaría de Educación de Bogotá,39 por requerimiento del a quo, demuestra que la demandante prestó sus servicios como educadora temporal en el Distrito de Bogotá, durante los años 1986 a 1992 y que ostentó una vinculación del orden territorial, pues, durante dicho lapso los aportes a seguridad social se giraron con destino a la «Caja de Previsión Social del Distrito».
Así las cosas, se encuentra acreditado que la accionante tuvo una vinculación del orden territorial en este segundo período, específicamente en las siguientes fechas que fueron certificadas por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C.: 39 Folios 223 y 285. 24 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña Desde Hasta Tiempo de servicio Días Meses Años 23 de abril de 1986 28 de noviembre de 1986 5 7 0 24 de febrero de 1987 1 de diciembre de 1987 7 9 0 18 de enero de 1988 3 de diciembre de 1988 15 10 0 24 de enero de 1989 3 de diciembre de 1989 9 10 0 22 de enero de 1990 2 de diciembre de 1990 10 10 0 21 de enero de 1991 2 de diciembre de 1991 11 10 0 20 de enero de 1992 30 de noviembre de 1992 10 10 0 Total 7 7 5 En consecuencia, este segundo lapso, que suma un total de 5 años, 7 meses y 7 días, también puede acumularse al primero con el fin de establecer si la actora tiene derecho a la pensión gracia solicitada. 2.4.3.
Tercer período. Del 8 de febrero de 1993 al 5 de diciembre de 201340 En este tercer período a la señora Ana Graciela Sánchez Peña se le nombró en propiedad por medio de la Resolución 176 del 29 de enero de 1993, expedida por el alcalde mayor de Santafé de Bogotá D.C., quien la designó como docente de tiempo completo, «en la planta incremental del Subprograma Educación del Programa Ciudad Bolívar».
El mencionado acto de nombramiento fue dictado en uso de las facultades concedidas al mandatario distrital, sin intervención directa ni indirecta del Ministerio de Educación Nacional, en el cual se dispuso, entre otras consideraciones, que «es indispensable vincular en propiedad a partir del 1 de febrero de 1993 al Personal Docente Temporal que venía prestando sus servicios a la Secretaría de Educación en los establecimientos del Programa Ciudad Bolívar Subprograma Educación, 40 En esta fecha se expidió la certificación laboral y se indicó que para ese momento la accionante seguía prestando su servicio como docente. 25 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña siempre y cuando cumplan con los requisitos de ley para ocupar el cargo».
Y fue suscrito, además, por el secretario de educación y el director del Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital.41 41 Folios 293 al 297. 26 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña 27 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña […] […] 28 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña En el cargo para el cual fue nombrada, la demandante se posesionó el 5 de febrero de 1993, como da cuenta el Acta respectiva:42 42 Folio 268. 29 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña Como se advierte en el acto de designación, la actora fue nombrada para ocupar en propiedad el cargo de docente de tiempo completo en la planta de personal de un establecimiento educativo perteneciente al Distrito de Bogotá, es decir, que la educadora se desempeñó en una plaza territorial, específicamente distrital.
En consecuencia, este tiempo también resulta válido para acceder a las pretensiones de la señora Sánchez Peña. Así las cosas, el tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: 30 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña ✓ Vinculación en interinidad: 2 meses, 10 días ✓ Vinculación temporal de tiempo completo: 5 años, 7 meses, 7 días ✓ Vinculación en propiedad: 20 años, 9 meses, 27 días De esta manera, la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, cumplió el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida.
Además, la señora Sánchez Peña cuenta con más de 50 años de edad y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que demuestra los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado.
En consecuencia, se impone para la Sala confirmar la sentencia apelada. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del cpaca establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del cpaca, se atendía una valoración objetiva,[1] en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del cpaca para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca 31 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que rigen la situación particular de la demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 5 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección B—, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Ana Graciela Sánchez Peña contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 32 Radicado: 25000 23 42 000 2012 01135 01 (0865-2017) Demandante: Ana Graciela Sánchez Peña Segundo. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVAN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. mygr