Demandante: Edgar Mauricio Ruíz Rodríguez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04292-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-04292-01 Demandante: ÉDGAR MAURICIO RUÍZ RODRÍGUEZ Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial.

Falta de relevancia constitucional. Confirma sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación formulada por la parte accionante, contra la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2023, por medio de la cual la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela del asunto.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. El señor Édgar Mauricio Ruíz Rodríguez, actuando por conducto de apoderado judicial, promovió demanda en ejercicio de la acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que solicitó la defensa de sus derechos fundamentales de petición, la igualdad, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia. 2.

Para el accionante la trasgresión de las citadas garantías constitucionales encontró sustento en las decisiones de primera y segunda instancia proferidas por las autoridades accionadas, al interior del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho1 en las que se negaron las pretensiones de la 1 En dicho asunto se pretendía que el señor Ruíz Rodríguez, en su calidad de docente vinculado con la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., obtuviera el reconocimiento y pago del auxilio de cesantía bajo el régimen de retroactividad, por lo que se solicitó el pago de un mes de salario por cada año de servicios prestado, con la correspondiente indexación e intereses moratorios Demandante: Edgar Mauricio Ruíz Rodríguez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04292-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda y, como consecuencia de ello, fue condenado al pago de las costas procesales. 1.2.

Pretensiones 3. Con base en lo anterior, formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA: Se CONCEDA la tutela interpuesta, para la protección de los derechos fundamentales del DERECHO DE PETICIÓN, el DEBIDO PROCESO, la IGUALDAD, el ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SEGUNDA: Se ordene la revocatoria de la condena en costas.2 1.3.

Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. El ciudadano Edgar Mauricio Ruíz Rodríguez se vinculó como docente desde el 30 de julio de 1996 en la Secretaría de Educación de Bogotá. 5. El 2 de marzo de 2017 radicó una solicitud de reconocimiento y pago del auxilio de cesantía por el tiempo laborado, en la que indicó que ésta debía ser liquidada con el sistema de retroactividad.

Mediante Oficio No. S-2017-41229 del 14 de marzo de 2017 le fue negada la anterior petición. 6. Inconforme con la decisión de la administración, el señor Ruíz Rodríguez promovió demanda en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, asunto que correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D bajo el radicado 25000-23-42- 000-2017-03356-00. 7.

Agotadas las etapas procesales para este tipo de asuntos, el 7 de noviembre de 2018 se clausuró la primera instancia con sentencia adversa a las pretensiones de la demanda y en la que condenó en costas a la parte vencida. Lo anterior, en atención a que el demandante, para la fecha en que se vinculó con la Secretaría de Educación de Bogotá, fue con posterioridad al 1 de enero de 1990 y, en consecuencia, el régimen aplicable era el de pago anualizado. 8.

Apelada la anterior decisión, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dictó fallo de segunda instancia el 22 de junio de 2023, en la que confirmó por las mismas razones la providencia del a quo e igualmente condenó en costas procesales al demandante. 2 Transcripción literal del texto original con posibles errores.

Demandante: Edgar Mauricio Ruíz Rodríguez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04292-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9. La anterior decisión se notificó el 3 de agosto de 2023 conforme se colige de la información que reposa en el expediente ordinario. 1.4.

Fundamentos de la solicitud de amparo 10. En sentir de la parte actora, las decisiones de primera y segunda instancia incurrieron en yerros de naturaleza sustancial, fáctica y desconocieron el precedente del Consejo de Estado. 11. Frente al primero, explicó que la imposición de la condena en costas se erige en un mecanismo que impide el acceso a la administración de justicia; aunado que la actuación surtida en el proceso ordinario se enmarcó en la buena fe y confianza legítima y, en ese sentido, no se advierte una conducta fraudulenta con la promoción de la demanda. 12.

En cuanto al cargo por defecto fáctico, se enfocó en reiterar lo atinente a la conducta desplegada por el demandante en el proceso ordinario, esto es que no hubo un actuar contrario a derecho y que buscó la salvaguarda de los derechos que, desde su punto de vista, habían sido desconocidos por la demandada. 13. Por último, invocó el desconocimiento del precedente, para lo cual alegó la sentencia de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 1° de diciembre de 2017, la cual consignó que la condena en costas debe encontrarse debidamente justificada en el proceso y, en el evento de no acreditarse, el juez debe abstenerse de imponerlas. 1.5.

Trámite de la acción de tutela 14. Por auto del 11 de mayo de 2023, el magistrado ponente de la primera instancia dispuso: i) admitir la acción de tutela, ii) notificar a las autoridades judiciales accionada, iii) vincular a las entidades demandadas en el proceso ordinario, y iv) comunicar la existencia del trámite a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.6.

Intervenciones 1.6.1. Fiduprevisora S.A. 15. Alegó que las actuaciones desplegadas por las autoridades judiciales accionadas se acompasaron con el ordenamiento jurídico, aunado que el proceso ordinario se garantizaron los derechos de la parte demandante, accionante en sede de tutela. 16. Conforme lo anterior, solicitó, por un lado, declarar improcedente la solicitud de amparo, y, por otro lado, la desvinculación de la entidad, por cuanto carece de Demandante: Edgar Mauricio Ruíz Rodríguez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04292-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legitimación en causa por pasiva frente a las pretensiones que alegó el señor Ruíz Rodríguez. 1.6.2.

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D 17. Luego de realizar un recuento de las principales actuaciones surtidas en el curso del proceso ordinario, explicó que la condena en costas impuestas en la decisión de primera instancia, se hizo conforme los parámetros legales que regulan la materia. 18.

Por otro lado, acotó que el accionante no hizo uso de la figura de amparo de pobreza, la cual, se erige en la herramienta idónea para ser exonerado del pago del guarismo indicado en la decisión. 19. Conforme lo anterior, solicitó que se nieguen las pretensiones invocadas en la acción de tutela. 1.6.3. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A 20.

Explicó que la actuación surtida tanto en primera como en segunda instancia, permite evidenciar que las autoridades demandadas al interior del proceso ordinario desplegaron múltiples actividades, tales como contestar la demanda, comparecer a las audiencias, presentar alegatos de conclusión y replicar los argumentos de la apelación en segunda instancia. 21.

En ese sentido, consideró que las agencias en derecho se encontraban justificadas en el presente asunto y, como consecuencia de lo anterior, resultaba procedente la imposición de la condena a la parte demandante. 22. Como conclusión solicitó de manera principal que se declarará improcedente la acción de tutela y, en el evento de analizar de fondo los cargo, que éstos fueran resueltos desfavorablemente. 1.7.

Sentencia de primera instancia 23. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante proveído del 18 de septiembre de 2023, declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. 24. Al respecto, evidenció que la discusión planteada en esta instancia judicial es de carácter económico, pues, en últimas, la finalidad que busca el mecanismo constitucional es la exoneración al pago de costas procesales.

Demandante: Edgar Mauricio Ruíz Rodríguez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04292-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25. Por lo anterior, concluyó que la imposición de la mencionada obligación no conlleva intrínsecamente la vulneración de los derechos fundamentales de la parte accionante. 26.

La anterior providencia fue notificada por correo electrónico el 21 de septiembre de 2023. 1.8. Impugnación 27. Mediante escrito radicado ante la Secretaría General el 21 de septiembre de 2023, el accionante impugnó la providencia de primera instancia, para lo cual explicó que en el presente caso se debe superar la relevancia constitucional ante la vulneración de los derechos fundamentales invocados. 28.

Lo anterior dado que la imposición de esta obligación conlleva que el derecho de acceso a la administración de justicia se vea menguado ante un eventual riesgo por la pérdida del proceso. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 29. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación formulada por el señor Édgar Mauricio Ruíz Rodríguez contra la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2023, por medio de la cual la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela. 30.

Lo anterior, en los términos del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo 080 de 2019. 2.2. Cuestión previa 31. El a quo constitucional en el presente asunto omitió pronunciarse sobre la solicitud de desvinculación formulada por la Fiduprevisora S.A., la cual fue alegada en su escrito de intervención. 32. Al respecto, se negará la anterior petición, pues, dicha entidad, en su calidad de vocera del Fomag, fungió como parte demandada al interior del proceso ordinario en el cual se profirieron las decisiones que son cuestionadas en esta instancia judicial. 2.3.

Problema jurídico 33. Conforme lo establecido en los antecedentes, la pretensión invocada por la parte accionante, el material probatorio recaudado y la decisión dictada en primera instancia corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: Demandante: Edgar Mauricio Ruíz Rodríguez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04292-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • ¿Se superan los requisitos adjetivos de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales? 34.

En caso de ser positiva la anterior respuesta, se resolverá lo siguiente: • ¿La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, vulneraron los derechos fundamentales del ciudadano Edgar Mauricio Ruíz Rodríguez, con ocasión de la condena en costas impuesta en la sentencia de primera y segunda instancia al interior del proceso ordinario 25000-23-42-000-2017-03356-00/01? 35.

Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial y iii) análisis del caso en concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 36.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20123 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema4 y declaró su procedencia.5 37.

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y, iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 38. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Edgar Mauricio Ruíz Rodríguez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04292-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 39.

Es necesario manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1.

Relevancia constitucional 40. El criterio de relevancia constitucional establece la distinción que debe existir entre el juez natural del caso y el juez constitucional, respetando la competencia que cada uno tiene. Pues, como se ha sostenido en líneas anteriores, la acción de tutela no se erige una tercera instancia. Al respecto, la Sala considera pertinente traer a colación lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU 215 de 20226, la cual, desarrolló y explicó los derroteros que deben observarse en aplicación de este requisito de relevancia constitucional. 41.

En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad. 42.

Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

Lo anterior como un eje fundamental para: lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. 43. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: 6 M.P. Natalia Ángel Cabo.

Demandante: Edgar Mauricio Ruíz Rodríguez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04292-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces;

(iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal7 (Énfasis de la Sala). 44.

De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico8; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.”9 (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica.

(…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”10 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”11 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.

(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto12, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal13.

(Resaltado de la Sala) 7 Sentencia SU-573 de 2019. 8 Sentencia SU-103 de 2022. 9 Sentencia SU-103 de 2022. 10 Sentencia SU-103 de 2022. 11 Sentencia SU-128 de 2021. 12 Sentencia SU-573 de 2019. 13 Ibid. Demandante: Edgar Mauricio Ruíz Rodríguez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04292-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.

Caso concreto 45. La Sala anticipa que confirmará la sentencia de primera instancia, en la medida que el debate planteado en esta instancia judicial no goza de relevancia constitucional y, en ese sentido, no es procedente abordar el estudio de fondo de los cargos esbozados en la solicitud de tutela. 46. Como punto de partida, se advierte que el amparo constitucional estudiado no tiene la identidad o trascendencia para aplicar, interpretar o desarrollar mandatos constitucionales, toda vez que la discusión planteada por el accionante se contrae a un punto legal y económico. 47.

Adicionalmente, desde el ámbito argumentativo, los reparos que son expuestos en el escrito introductorio, pese a hacer una enunciación de garantías constitucionales, no exponen con suficiencia razones de peso que justifiquen la intromisión del juez constitucional. Máxime por cuanto no se evidencia prima facie vulneración de los derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial accionada. 48.

Al remembrar los derechos fundamentales invocados por el accionante, se considera que el debate planteado en esta instancia constitucional tiene como objetivo únicamente la exoneración al pago de la condena en costas impuesta por las autoridades judiciales accionadas. 49. Conforme lo anterior, resulta claro que el caso refiere a la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del accionante, la cual, encuentra como fuente las providencias judiciales cuestionadas, sin que dicha situación evidencie una tensión de cara a los mandatos constitucionales invocados. 2.7.

Conclusión 50. En atención a lo expuesto, por un lado, se negará la solicitud de desvinculación formulada por la Fiduprevisora, y, por otro lado, se confirmará la decisión de primera instancia. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación formulada por la Fiduprevisora S.A. Demandante: Edgar Mauricio Ruíz Rodríguez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04292-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2023, por medio de la cual la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y terceros con interés, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.