CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Once (11) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: JESÚS ARBEY GONZÁLEZ ALZATE Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: TITULACIÓN MINERA – CERRO EL BURRO MUNICIPIO DE MARMATO, CALDAS – Régimen jurídico especial contenido en la Ley 66 de 1946 y el Decreto 2223 de 1954 – Solución de antinomia normativa / SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA DE HECHO – No habrá lugar a la legalización de explotaciones mineras cuando a juicio de la autoridad ambiental no sean viables, y/o cuando a juicio de la autoridad minera delegada sean manifiestamente inseguras, presenten peligro inminente para la vida de los mineros o de los habitantes de las zonas aledañas -artículo 8° del Decreto 2390 de 2002- / Nulidad de actos administrativos por haberse expedido con infracción de las normas en que debía fundarse y falsa motivación. Decide la Sala, en única instancia, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra la Agencia Nacional de Minería, por haber proferido las Resoluciones No. 004515 del 4 de noviembre de 2014 y No. 000776 del 7 de mayo de 2015, mediante las cuales se rechazó la solicitud de legalización de minería de hecho LH0232-17.
La parte actora aduce que los actos demandados fueron expedidos con violación de los derechos al debido proceso y a la igualdad, infracción de las normas en que debía fundarse y falsa motivación. I.- ANTECEDENTES 1. La demanda El señor Jesús Arbey González Alzate presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Agencia Nacional de Minería – ANM, con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 004515 del 4 de 2 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho noviembre de 2014 y No. 000776 del 7 de mayo de 2015, mediante las cuales se rechazó y archivó la solicitud de legalización de minería de hecho LH0232-17.
Como restablecimiento del derecho solicitó que se ordenara a la Agencia Nacional de Minería el otorgamiento del contrato de concesión minera LH0232-17 -con su respectiva inscripción en el Registro Minero Nacional-, así como la indemnización de perjuicios materiales por la suma de $125.000.000, y morales, tasados en 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Como fundamento fáctico de la demanda, en síntesis, se adujo que el señor Jesús Arbey González Alzate presentó el 22 de diciembre de 2004 una solicitud de legalización de minería de hecho de la mina denominada “La Esperanza 3”, la cual se identificó con la placa LH0232-17. Esta solicitud se tramitó inicialmente ante la Unidad de Delegación Minera del Departamento de Caldas, pero fue rechazada por esta autoridad, debido a que la identificación del área del proyecto minero se hizo bajo un sistema de coordenadas planas (ejes X y Y) y no bajo un sistema de cotas (ejes X, Y y Z).
Frente a esa decisión, se interpuso recurso de reposición en el que se aportó la correcta identificación del área objeto de la solicitud, delimitando la cota piso y cota techo de la mina, es decir, dando aplicación al sistema echado de menos por la autoridad. De este modo, se continuó con el trámite para el otorgamiento del título minero y el 26 de septiembre de 2006 se realizó por parte de la autoridad delegada una nueva evaluación documental del trámite en la que se dio viabilidad técnica a la propuesta.
Entre el 2008 y el 2010 se presentaron por parte del señor González Alzate varios informes en los que se daba cuenta que la explotación minera tradicional en el área objeto de la solicitud de legalización se estaba adelantando bajo parámetros técnicos y esto fue avalado por la autoridad minera. Mediante la Resolución No. 381 del 9 de julio de 2010, la Corporación Autónoma Regional de Caldas aprobó el Plan de Manejo Ambiental, con lo cual se dio viabilidad ambiental al proyecto minero.
Por su parte, la Unidad de Delegación Minera de Caldas, mediante auto del 11 de noviembre de 2010, viabilizó técnicamente la solicitud al aprobar el Programa de Trabajos y Obras presentado por el minero tradicional. 3 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Hasta el 2012, el solicitante cumplió con las obligaciones y los requerimientos emitidos por la autoridad minera delegada -pago de regalías, certificados de venta de oro, pago de seguridad social, presentación de planos actualizados de la mina (ejes X, Y y Z)-.
A su vez, la entidad realizó nuevamente realizó evaluaciones técnicas y documentales que señalaban que el área objeto de la solicitud de legalización identificada bajo el sistema de cotas era técnicamente viable para que se otorgara el título minero. Debido a la creación y entrada en funcionamiento de la Agencia Nacional de Minería, esta entidad asumió el conocimiento de la solicitud de legalización de minería de hecho LH0232-17.
Mediante la Resolución No. 004515 del 4 de noviembre de 2014, esta entidad rechazó y archivó la solicitud en cuestión, pues al analizar su área bajo un sistema de coordenadas planas (ejes X y Y), se observó la existencia de varias superposiciones con propuestas y títulos mineros anteriores. Además, consideró que el sistema de Catastro Minero Colombiano creado mediante el Decreto 2345 de 2008, no permitía incluir en sus registros aquellos datos sobre cotas o puntos de altitud a efectos de identificar los títulos mineros.
Contra esa decisión se interpuso el recurso de reposición, sin embargo fue confirmada mediante la Resolución No. 000776 del 7 de mayo de 2015. 1.1. Causales de nulidad invocadas En la demanda se adujo que los actos administrativos cuestionados fueron expedidos con violación de los derechos al debido proceso y a la igualdad, infracción de las normas en que debía fundarse y falsa motivación. Un aspecto transversal en la sustentación de los cargos de nulidad fue la consideración de que la solicitud de legalización de minería de hecho LH0232-17 se evaluó erróneamente bajo un sistema de coordenadas planas (ejes X y Y), cuando en realidad debió evaluarse con un sistema de cotas (ejes X, Y y Z), de acuerdo con las condiciones especiales previstas en el ordenamiento jurídico para la delimitación y otorgamiento de títulos mineros en el cerro El Burro del municipio de Marmato, Caldas.
Específicamente, en la demanda se explicó que, desde la expedición de la Ley 66 de 1946 y del Decreto 2223 de 1954, el cerro El Burro -lugar en el que se encuentra la mina “La Esperanza 3”, objeto de solicitud de legalización-, fue dividido en dos zonas: la “Zona Alta. A”, destinada a la explotación por parte de pequeños mineros, 4 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho y la “Zona Baja.
B”, destinada al aprovechamiento económico de los recursos no renovables por cualquier persona natural o jurídica. Por virtud de esa regulación especial, la identificación o alinderación de los títulos mineros en el cerro El Burro no podía hacerse bajo un sistema de coordenadas planas, sino bajo un método que permitiera establecer la parte -alta o baja- en la que se encontraba el respectivo proyecto minero.
Sin embargo, para el caso particular, la ANM rechazó de manera antijurídica la solicitud formulada por el señor González Alzate en la medida en que desconoció el contexto social y normativo específico inherente a la titulación minera del cerro El Burro. Para sustentar el cargo de violación del derecho al debido proceso, se adujo que desde la presentación de la solicitud de legalización de minería de hecho en el año 2004 se cumplieron los requisitos exigidos por la normativa para el otorgamiento del título minero.
Sin embargo, cuando el trámite pasó del conocimiento de la Unidad de Delegación Minera del Departamento de Caldas a la Agencia Nacional de Minería, esta entidad incumplió con la obligación de conceder el contrato de concesión minera correspondiente, en inobservancia de lo previsto en los artículos 258 del Código de Minas y 4° numeral 3 del Decreto 4134 de 20111.
Esto ocurrió porque se evaluó la solicitud de legalización minera bajo un sistema de coordenadas planas, cuando debió evaluarse bajo un sistema de cotas, pues, 1 Al respecto se señaló: “El debido proceso en el caso del señor JOSÉ ARBEY GONZÁLEZ ALZATE, se vulnera a partir del momento en que éste cumple, de conformidad con las normas vigentes y con las directrices impartidas por el Ministerio de Minas y Energía, con todos los requisitos para que le sea otorgado su contrato de concesión y la autoridad minera, sin razón alguna, dilata el cumplimiento de una obligación legal, que antes estaba en cabeza de la UNIDAD DELEGACIÓN MINERA DE CALDAS E INGEOMINAS imponiendo más cargas al administrado a medida que el Gobierno Nacional expide nuevos decretos y leyes además hoy realizar evaluaciones técnicas para determinar libertad de área sin tener en cuenta las COTAS de ubicación del área solicitada y que al final terminan con la negativa por parte de la autoridad minera a otorgar al minero tradicional el contrato de concesión minero para legalizar su condición y acceder a un derecho que le está siendo arrebatado (…). / A la fecha, la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA está violando un DEBER LEGAL como es el de OTORGAR EL CONTRATO DE CONCESIÓN al señor JOSÉ ARBEY GONZÁLEZ ALZATE, vulnerando así los derechos que él como particular tiene de contar con un título minero que le permita legalizar no solo su condición de minero tradicional, sino además la explotación que desarrolla en el área denominada MINA LA ESPERANZA TRES y poder ejercer el derecho que como titular tendría para oponerse futuras solicitudes presentadas por terceros que puedan desconocer ese derecho (…). / En este sentido y atendiendo lo indicado en el presente numeral nos encontramos ante una clara violación al debido proceso por el incumplimiento por parte de la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA a las normas que le imponen como obligación celebrar, una vez reunidos los requisitos, los CONTRATOS DE CONCESIÓN MINERA SIN DILACIONES, teniendo en cuenta que la fecha de radicación de la SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE EXPLOTACIÓN MINERA DE HECHO número LH0232-17 para LA MINA LA ESPERANZA 3 fue radicada por señor JOSÉ ARBEY GONZÁLEZ ALZATE desde el mes de diciembre del año 2004, es decir, han transcurrido casi 10 años desde que la autoridad minera tenía la carga legal de haber otorgado el CONTRATO DE CONCESIÓN y no ha cumplido con la misma”. 5 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho contrario a lo señalado por la autoridad en los actos cuya nulidad se pretende, tanto el Código de Minas -artículo 65-, como el Decreto 2345 de 2008 -mediante el cual se adoptó el Catastro Minero Colombiano-, permiten identificar las solicitudes y títulos mineros bajo ese parámetro técnico.
Argumentó que pesar de que en el transcurso del procedimiento administrativo se realizaron diversas evaluaciones técnicas que avalaron la alinderación del proyecto minero bajo el sistema de cotas -la última de ellas el 12 de diciembre de 2012-, y que con esto se daba viabilidad técnica al otorgamiento del título correspondiente, finalmente la ANM decidió rechazar y archivar su trámite.
De la mano con estas consideraciones, adujo que la ANM incurrió en una violación del derecho a la igualdad, pues hubo otras solicitudes de legalización de minería de hecho localizadas en el cerro El Burro que sí fueron otorgadas por la autoridad minera, pese a que su trámite se rigió por la misma normativa bajo la cual se rechazó la solicitud del demandante.
Específicamente, se refirió a los contratos de concesión minera 827-17, ICQ-083114X, IEG-09091, ICQ-08313. Por otra parte, el cargo de infracción de las normas en que debía fundarse se sustentó en el hecho de haberse expedido las Resoluciones No. 004515 del 4 de noviembre de 2014 y No. 000776 del 7 de mayo de 2015, con desconocimiento de lo previsto en la Ley 66 de 1946 y en el Decreto 2223 de 1954, que establece unas condiciones especiales para la titulación minera en el cerro El Burro.
Finalmente, en la demanda se adujo que los actos cuestionados adolecen de falsa motivación porque la ANM desconoció que, históricamente, la titulación minera en el cerro El Burro se ha hecho bajo un sistema de cotas. De hecho, en diversas ocasiones las entidades que han fungido como autoridad minera han emitido documentos y directrices de orden técnico encaminados a aclarar que la titulación se hacía de ese modo.
Insistió en que era tan jurídica y técnicamente viable el otorgamiento de títulos con el referido sistema, que la autoridad perfeccionó los contratos de concesión minera 827-17, ICQ-083114X, IEG-09091 e ICQ-08313 en el mismo cerro El Burro, cuando ya se encontraba vigente el actual Código de Minas -art. 65- y sus decretos reglamentarios alusivos a la legalización de minería de hecho -Dto. 2390 de 2002- y a la adopción del Catastro Minero Colombiano -Dto. 2345 de 2008-. 6 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Señaló que en la plataforma web del catastro se observó la existencia de un módulo en el que se incluye la información de las cotas de los títulos mineros y aportó varios pantallazos, con el fin de desvirtuar las aseveraciones realizadas en los actos administrativos cuestionados, relativas a la imposibilidad técnica de incluir estos datos en el sistema. 2.
El trámite en única instancia 2.1. En providencia del 12 de mayo de 2016 (fls. 255) se rechazó la demanda por considerar que había sido interpuesta de manera extemporánea, no obstante, dicha decisión fue revocada en sede de súplica -auto del 3 de agosto de 2017 (fl. 280)-, al constatarse que el derecho de acción se ejerció oportunamente, dado que el escrito inicial “se radicó el 18 de diciembre de 2015 -según sello secretarial de la Sección Tercera2- y no el 19 de enero de 2016 como erróneamente se consideró en el auto suplicado”3.
De este modo, el 5 de octubre de 2019 se admitió la demanda (fl. 285). 2.2. La ANM se opuso a las pretensiones, al considerar que no era jurídicamente viable evaluar la solicitud de legalización de minería de hecho LH0232-17 bajo un sistema de cotas. Lo anterior, por cuanto el artículo 65 de la Ley 685 de 2001 -Código de Minas-, establece que el área de los títulos mineros “estará delimitada por un polígono de cualquier forma y orientación delimitado con referencia a la red geodésica nacional”.
Y aunque la referencia a esa red geodésica no comporta una limitación técnica para la alinderación de los títulos bajo un sistema de cotas, la delimitación por polígonos sí, pues estos corresponden a figuras geométricas bidimensionales. Esto se adujo en los siguientes términos (fl. 309): Efectivamente, encontramos que en los términos del artículo 65 de la Ley 685 de 2001, cualquier área que pueda ser objeto de exploración o explotación minera debe ser delimitada a través de un POLÍGONO de cualquier forma u orientación delimitada con referencia a la red geodésica nacional.
La red geodésica nacional para Colombia adopta las coordenadas magnas sirgas y las coordenadas planas de Gauss, por lo que se debe aclarar que, la adopción de cualquiera de estos sistemas de coordenadas, bajo ningún punto de vista impide la utilización del vértice o coordenada Z, es decir cotas, a la hora de georreferenciar la ubicación de un cuerpo específico, por lo que éste 2 Folio 1 del cuaderno principal. 3 Ver folio 282 vto. del cuaderno principal. 7 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho no resulta ser el sustento técnico-jurídico para determinar la inviabilidad de considerar áreas objeto de concesión definidas a través de un sistema de altimetría utilizando las tres coordenadas (X,Y,Z).
No obstante lo anterior, ese mismo parámetro normativo establece que el área debe ser delimitada a través de un POLÍGONO, que como figura geometría (sic) corresponde a una figura plana compuesta por una secuencia finita de segmentos rectos consecutivos que cierran una región en el plano y que ocupa un lugar en el espacio. Bajo este entendido, encontramos que geométricamente EL POLÍGONO SÓLO SE PUEDE DELIMITAR EN COORDENADAS X y Y, cuya orientación hace referencia a la posición espacial en el plano, más no a la posibilidad de georreferenciar la coordenada o vértice "Z" para identificar un cuerpo cierto.
Así las cosas, se debe distinguir geométricamente el polígono que se identifica a través de coordenadas en X y Y, de un cuerpo geométrico como tal, que ya se debe identificar a través de los tres vértices, esto es en coordenadas X, Y y Z. A partir de estas consideraciones, la ANM señaló que el sistema de Catastro Minero Colombiano, adoptado mediante el Decreto 2345 de 2008 “como mecanismo de radicación de solicitudes mineras y sistema oficial de información minera del país”, fue diseñado únicamente para que en él se alojaran los datos de los títulos mineros bajo un sistema de coordenadas planas.
Sin embargo, en el mismo escrito se precisó que el sistema sí incluye un módulo para albergar datos sobre las cotas de los títulos, pero solo para aquellos que se perfeccionaron previamente por virtud de normas anteriores, y cuyas condiciones iniciales fueron respetadas por la normativa minera posterior. Así las cosas, adujo que al evaluarse la solicitud LH0232-17 con el sistema de coordenadas planas, pudo advertirse que no existía área libre susceptible de ser otorgada y, en esa medida, debía ordenarse su rechazo, en aplicación de lo previsto en los artículos 4 del Decreto 2390 de 2002 y 28 -num. 1- del Decreto 933 de 2013.
En cuanto a la aplicabilidad de la Ley 66 de 1946 y del Decreto 2223 de 1954, la ANM sostuvo que a partir de la vigencia de la Ley 685 de 2001, los títulos mineros debían ser otorgados con base en las reglas previstas en esa codificación, y que solo en aquellos eventos en que previamente se hubiera perfeccionado un título minero con la normativa anterior podrían mantenerse y aplicarse las condiciones previas, situación que a su juicio no ocurrió en el caso concreto, pues la solicitud de legalización de minería del señor González Alzate no llegó a ser título minero4. 4 Así (fl. 310): “Ahora bien, respecto de la normatividad aplicable a alguna de las minas de Marmato - Caldas, es de aclarar que si bien el Decreto 2223 de 1954, el cual dicta normas para el régimen de contratación de las Minas Nacional de Marmato, rige para los títulos que fueron otorgados por dicha normatividad para la época, a partir de la expedición de la Ley 685 de 2001, la obtención de un título 8 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 2.3.
En escrito separado, el señor Jesús Arbey González Alzate solicitó la suspensión provisional de los actos cuestionados, al considerar que con ellos se le vulneraron los derechos a la igualdad, al trabajo y al debido proceso. Además, adujo el desconocimiento de algunos aspectos técnicos que permitían evaluar adecuadamente las superposiciones de la solicitud de legalización minera LH0232- 17 (fl. 1 c. medidas cautelares).
A esta petición cautelar se accedió mediante proveído del 5 de febrero de 2019 (fl. 15 c. medidas cautelares), el cual quedó en firme al no interponerse recurso alguno. 2.4. En la audiencia inicial celebrada el 11 de octubre de 2019 se fijó el litigio y se decretaron las pruebas solicitadas por las partes. Una vez concluido el período probatorio, se corrió traslado para alegar de conclusión. 2.4.1.
La ANM señaló que por virtud de las leyes 1753 de 2015 -art. 21- y 1955 de 2019 -art. 24-, así como de las Resoluciones 504 de 2018 y 505 de 2019 -expedidas por la misma ANM-, se implementó el sistema de cuadrícula minera para la identificación de las solicitudes y títulos mineros. A partir de esa consideración, señaló que debía aplicarse retrospectivamente dicho sistema, a efectos de determinar que la solicitud LH0232-17 presenta superposiciones totales con títulos y propuestas previas, lo que hace que la decisión adoptada por la administración esté revestida de legalidad.
Además, se indicó que no existe prueba de los perjuicios alegados, pues la solicitud de legalización de minería de hecho comporta una mera expectativa y no un derecho adquirido (Samai, índice 158). 2.4.2. El demandante insistió en los argumentos expresados en la demanda y destacó que en el testimonio técnico rendido por el ingeniero Eduar Alberto Ríos y en el informe rendido por el presidente de la Agencia Nacional de Minería se reconoció explícitamente que la titulación minera en el cerro El Burro constituye una situación especial en el ordenamiento minero, puesto que se hace bajo un sistema de cotas; de ahí que los actos demandados deben ser anulados porque la solicitud de legalización sí era técnicamente viable (Samai, índice 159). minero se adquiere mediante la modalidad de contrato de concesión, salvo los títulos adquiridos anteriormente, tal como lo dispone el artículo 14 de la ley 685 de 2001 (…).
Por consiguiente, los títulos concedidos en vigencia del Decreto 2223 de 1954 por el sistema de cotas constituyen derechos adquiridos y actualmente el otorgamiento de títulos mineros se encuentra sujeto a las disposiciones vigentes que regulan en asunto, es decir, la Ley 685 de 2001 y Decreto 0933 de 2013, cosa distinta sucede con las solicitudes que nunca se constituyeron en títulos mineros y que por lo tanto, tan solo eran acreedores de una mera expectativa, como sucede en el sub examine con la propuesta el señor JESÚS ARBEY GONZÁLEZ ALZATE, quien NUNCA FUE ACREEDOR DE UN DERECHO ADQUIRIDO”. 9 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 2.4.3.
El Ministerio Público solicitó la negativa de las pretensiones. Para el efecto, explicó que, aunque después de la vigencia de la Ley 685 de 2001 se otorgaron títulos mineros en el cerro El Burro bajo un sistema de cotas, esto ocurrió antes de la creación de la ANM, quien desde su puesta en funcionamiento dio correcta aplicación a lo previsto en el ordenamiento jurídico minero sobre la identificación de solicitudes y contratos mineros bajo un sistema de coordenadas planas.
Además, indicó que existen razones técnicas de seguridad que justifican la decisión, pues existe una alta probabilidad de ocurrencia de siniestros en las labores mineras bajo un sistema de cotas (Samai, índice 160). II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia La jurisprudencia de esta Sección5 ha precisado que, cuando se controvierta la legalidad de un acto por medio del cual se rechaza la solicitud de celebración de un contrato de concesión minera la competencia será de esta Corporación en única instancia, pues no aplica el artículo 293 de la Ley 685 de 2001, sino la regla prevista en el artículo 295 ibídem que dispone que esta Corporación debe conocer “las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte”6.
Así las cosas, dado que en el presente asunto se demanda la nulidad de unos actos administrativos mediante los cuales se rechazó una solicitud de legalización de minería de hecho, se entiende que el sub lite comporta un asunto de carácter minero que, al ser distinto a una controversia contractual y haberse enfilado las pretensiones contra una entidad del orden nacional, permite establecer que esta Corporación tiene competencia funcional para conocerlo en única instancia. 2.
Ejercicio oportuno de la acción La notificación de la Resolución No. 000776 del 7 de mayo de 2015 -que concluyó el procedimiento administrativo- se realizó el 15 de junio de 2015. De este modo, el término de caducidad previsto en el artículo 164 numeral 2, literal d) del CPACA 5 Ver, por ejemplo, las providencias proferidas el 13 de febrero de 2014, exp. 48.521 (M.P. Enrique Gil Botero); el 8 de noviembre de 2021, exp. 53.038 (M.P. José Roberto Sáchica Méndez) y el 10 de octubre de 2022, exp. 57.154 (M.P. Maria Adriana Marín). 6 La Sala precisa que la determinación de la competencia se hace con aplicación de esta disposición, puesto que la demanda se radicó el 18 de diciembre de 2015, esto es, antes de la entrada en vigor de las normas sobre competencia establecidas en la Ley 2080 de 2021. 10 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho corría inicialmente hasta el 16 de octubre siguiente.
Sin embargo, como la solicitud de conciliación fue presentada el 30 de septiembre de 2015 y la respectiva constancia se expidió el posterior 16 de diciembre, la oportunidad para demandar se extendió hasta el 12 de enero de 2016 -primer día hábil posterior al 2 de enero de 2016-. En ese contexto, como la demanda fue presentada el 18 de diciembre de 2015, se entiende que el ejercicio del derecho de acción fue oportuno. 3.
Legitimación en la causa El señor Jesús Arbey González Alzate se encuentra legitimado en la causa por activa, pues fue quien formuló la solicitud de legalización de minería de hecho LH0232-17 y, en esa medida, es el destinatario de los actos administrativos cuya nulidad se pretende. A su vez la Agencia Nacional de Minería se encuentra legitimada en la causa por pasiva, pues en su condición de autoridad minera - Decreto Ley 4134 de 2011- expidió los actos enjuiciados. 4.
Caso concreto Corresponde a la Sala determinar si las Resoluciones No. 004515 del 4 de noviembre de 2014 y No. 000776 del 7 de mayo de 2015, mediante las cuales se rechazó la solicitud de legalización de minería de hecho LH0232-17, fueron expedidas con violación de los derechos al debido proceso y a la igualdad, infracción de las normas en que debía fundarse y falsa motivación. En caso de que se declare la nulidad de esos actos administrativos, corresponderá a la Sala determinar si procede acceder a las pretensiones de restablecimiento del derecho y de indemnización de perjuicios formuladas en la demanda.
Como se precisó previamente, el aspecto central del presente litigio tiene que ver con la determinación de las reglas para la identificación de las solicitudes y títulos mineros en el cerro El Burro, pues mientras la parte actora señala que para estos efectos debe aplicarse un sistema de altimetría o cotas (ejes X, Y y Z), la ANM sostiene que únicamente puede aludirse a polígonos identificados bajo un sistema de coordenadas planas (ejes X y Y).
Por tal razón, la Sala se ocupará en primer lugar de esta cuestión, para luego realizar el análisis específico de los cargos de nulidad contenidos en la demanda. 11 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 4.1.
Aspectos histórico-normativos de la titulación minera del cerro El Burro Desde su fundación, el municipio de Marmato, Caldas, ha estado íntimamente ligado a la actividad minera como motor esencial de su desarrollo socioeconómico. Su historia, cultura e identidad se encuentran profundamente arraigadas en la explotación aurífera, la cual se remonta a más de cuatro siglos7.
Esta práctica se ejerció, en buena parte, bajo los parámetros normativos y consuetudinarios propios del ordenamiento minero vigente hasta bien entrado el siglo XX, caracterizándose por altos niveles de informalidad. Con la expedición de la Constitución Nacional de 1886 se introdujo de manera expresa el principio de dominio eminente8 del Estado sobre el subsuelo, lo que consolidó la titularidad estatal respecto de todas las minas existentes en el territorio nacional (arts. 4°9 y 20210).
Dicha norma implicó la centralización de la propiedad minera que anteriormente podía residir en los denominados estados soberanos o en el patrimonio de los particulares11. No obstante, el constituyente de 1886 preservó los derechos adquiridos por particulares bajo legislaciones previas, reconociendo su continuidad conforme a la protección del derecho adquirido.
Esta salvaguarda normativa fue desarrollada por el artículo 28 de la Ley 153 de 1886, que estableció que “todo derecho real adquirido bajo una ley y en conformidad con ella, subsiste bajo el imperio de otra; pero en cuanto a su ejercicio y cargo, y en lo tocante a su extinción, prevalecerán las disposiciones de la nueva ley”. En consecuencia, se ratificaron los derechos mineros previamente consolidados, siempre que hubiesen sido adquiridos legítimamente bajo el marco legal anterior.
En armonía con la nueva estructura constitucional, el legislador expidió la Ley 38 de 1887, mediante la cual se extendió la aplicación del Código de Minas del Estado 7 ML, Sandoval Robayo. RM, Lasso. (2012, enero-junio). Riesgo y Realidad. El caso Marmato, Caldas. Pág. 171. http://www.scielo.org.co/pdf/luaz/n34/n34a11.pdf. 8 "Expresión de la soberanía del Estado y de su capacidad para regular el derecho de propiedad - público y privado- e imponer las cargas y restricciones que considere necesarias para el cumplimiento de sus fines”.
Corte Constitucional, sentencias C-060 de 1993 y C-255 de 2012. 9 “El Territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenece únicamente a la Nación”. 10 “Pertenecen a la República de Colombia. 1. Los bienes, rentas, fincas, valores, derechos y acciones que pertenecían a la Unión Colombiana en 15 de abril de 1886; 2. Los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los Estados, cuyo dominio recobra la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros por dichos Estados, o a favor de éstos por la Nación a título de indemnización; 3.
Las minas de oro, de plata, de platino y de piedras preciosas que existan en el territorio nacional, sin perjuicio de los derechos que por leyes anteriores hayan adquirido los descubridores y explotadores sobre algunas de ellas”. 11 De conformidad con lo previsto en el artículo 656 del Código Civil, para el territorio nacional mediante la Ley 57 de 1887. 12 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Soberano de Antioquia (Ley 127 de 1867) a todo el territorio nacional.
En lo que resulta relevante para el presente asunto, en el artículo 6° se estableció que “No podrán denunciarse en todo ni en parte las minas de oro y de plata que se han explotado por cuenta de la Nación en Marmato, Supía y Santa Ana ni las tierras baldías comprendidas dentro de sus límites” (se destaca). Años más tarde, la Ley 72 de 1939 sentó las bases para la administración y explotación minera en Marmato, adoptando el modelo de contratos de laboreo en participación. Estos contratos requerían, para su validez, únicamente la aprobación del entonces Ministerio de Economía Nacional, introduciendo un mecanismo simplificado para formalizar la explotación aurífera en la región12.
Posteriormente, la Ley 66 de 1946 derogó la compleja zonificación implementada por la Ley 72 de 1939 y su Decreto Reglamentario 461 de 194013, y estableció una nueva clasificación del área minera de Marmato. Dicha normativa dividió el cerro en dos zonas: una Zona Alta “A”, destinada preferencialmente a pequeños contratos o permisos de exploración, a fin de fomentar la participación de múltiples pequeños mineros; y una Zona Baja “B”, sujeta a condiciones técnicas y económicas más exigentes, como una capacidad mínima de producción de 2.000 toneladas 12 “Artículo 1°.
El Gobierno procederá a organizar en forma estable la administración y explotación de las minas de propiedad nacional conocidas con los nombres de El Guamo o Cerro de Marmato y Cien Pesos ubicadas en el Municipio de Marmato, Departamento de Caldas, sobre las bases generales del sistema actual de pequeños contratos de laboreo en participación con las modificaciones que requieran los aspectos técnico, industrial, económico y social de la empresa, y teniendo en cuenta las siguientes obligaciones por parte de los contratistas: (…).
Artículo 3°. Los contratos de laboreo en participación que celebre el Director General conforme a esta ley, sólo requieren para su validez la aprobación previa del Ministerio de la Economía Nacional, pero en su forma y términos se sujetarán a los decretos reglamentarios que dicte el Gobierno. (…)”. 13 “Artículo 2º. Los grupos de minas a que se refiere el artículo anterior, que además incluyen los molinos actuales, para efectos de la contratación, quedarán formados así: a).
Grupo Norte Inferior. Comprende el molino Infierno y las minas conocidas con los nombres de Maruja Zancudero, Verónica y Villonza, hasta el nivel del piso de la Gartner; y además, todas aquellas que estén dentro de los niveles de Maruja y la Gartner, y tengan con las minas anteriormente citadas alguna conexión. b). Grupo Norte Superior.
Comprende el molino de Cien Pesos y las minas de la Gartner y la Pompilia, y las de la región de Cien Pesos, al norte de la quebrada Pantano, sobre la veta de la Cubana o el Uno. Además, todas aquellas sobre vetas que se descubran por medio de exploraciones y que estén dentro de la zona que se definirá en el respectivo contrato. c). Grupo Sur Inferior.
Comprende el molino de San Antonio y las minas de esa región situadas por abajo del nivel del piso de la mina Caparrosal. d). Grupo Sur Superior. Comprende el molino El Colombiano y las minas de esa región entre los niveles de los pisos de Caparrosal y Puerquera. e). Grupo Media (Echendía). Comprende las minas de Puerquera, Puerquera segundo piso, La Eva, San José, Tesorito, Torrente, Torrentico y La Escalera, sin incluir el molino de Echendía, que es de propiedad particular, del señor Geo J. Geale.
A este sector podrá ser agregada una zona en la región entre Echendía y la cañada Santa Inés, que se definirá en el respectivo contrato, y que será para la exploración y explotación por parte del contratista”. 13 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho mensuales, participación estatal del 17% sobre lo extraído y un término contractual de 20 años prorrogables14.
Asimismo, para sectores específicos como “La Palma” y “El Infierno” se adoptaron disposiciones contractuales diferenciadas en cuanto a duración y porcentaje de participación estatal. En todos los casos, los contratos celebrados al amparo de la Ley 66 de 1946 requerían, para su validez, aprobación presidencial, con concepto previo favorable del Consejo de Ministros y del Consejo de Estado (art. 6°).
Con la expedición del Decreto Legislativo 2223 de 195415, “por el cual se dictan algunas normas para la contratación de las Minas Nacionales de Marmato”, se mantuvo la división altimétrica entre la Zona Alta “A” y la Zona Baja “B” previamente establecida por la Ley 66 de 1946. No obstante, con la nueva regulación se introdujo una modificación sustancial al permitir que la Zona Alta “A” pudiera ser adjudicada a un único particular mediante una concesión exclusiva, rompiendo así con la lógica de pluralidad de actores que había caracterizado hasta entonces dicha zona16.
Esta circunstancia, si bien habilitó la posibilidad de concentración, no se tradujo en una monopolización efectiva del recurso, debido a factores económicos y políticos que limitaron su realización práctica. El siguiente cuadro ilustra la división altimétrica del cerro a la que se ha hecho alusión17: 14 “Artículo 1°. Para efectos de la explotación de las mismas de propiedad nacional, conocidas con los nombres de "El Guamo" o "Cerro de Marmato" y "Cien Pesos", dividense éstas dos zonas, demarcadas así: Zona Alta A.-Comprende toda el área de minas que queda hacia arriba de la línea que en seguida se describe: Partiendo del mojón número 4, que se encuentra en la confluencia de la quebrada o canalón de La Torre, con la quebrada Pantano, se sigue en línea recta hasta la bocamina Villonza; de aquí, siguiendo por todo el camino que llega a la mina Villonza, y pasando por el nivel del piso bajo de la mina San Pedro, hasta llegar al empalme con la carretera de "El Colombiano"; de aquí, siguiendo por toda la carretera, hasta el punto que marca la intersección de los ejes de la carretera y la tubería de presión del molino El Colombiano; de este punto, en línea recta, pasando por la bocamina denominada Nivel 5.000, hasta cortar la quebrada de Cascabel; y por la quebrada Cascabel, aguas arriba hasta donde está reconocida la propiedad minera nacional.
Zona Baja B.-Comprende ésta toda el área de las minas que están hacia abajo de la línea anteriormente determinada para la delimitación de la Zona Alta A”. 15 Publicado en el diario oficial 28.542 del 4 de agosto de 1954. 16 Vale precisar que el mencionado Decreto inicialmente suspendió la Ley 66 de 1946; no obstante, con la expedición de la Ley 2 de 1958 y, posteriormente, la Ley 141 de 1961, éste se convirtió en legislación permanente. 17 Imagen tomada de: G. P. Lopera Mesa, “La parte alta del cerro es para los pequeños mineros”.
Sobre la vigencia del régimen minero especial para Marmato y su influencia en la construcción de territorialidad, Derecho del Estado n.º 35, Universidad Externado de Colombia, julio-diciembre de 2015, pp. 101-150. DOI: http://dx.doi.org/10.18601/01229893.n35.05 14 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho En el parágrafo del artículo 1° del citado decreto se precisó que: “Es entendido que la delimitación de las Zonas Alta y Baja, A y B, en la parte norte de las minas nacionales, se determinará por la curva de nivel que pasa por el mojón número 4 a que se refiere la alinderación anterior”.
Con esto, se reafirma el criterio altimétrico como base para la asignación de derechos mineros. Asimismo, el artículo 3° permitió la celebración de contratos o permisos de explotación otorgados por la Dirección de Minas, cuya duración podía ser pactada por las partes sin cláusula de reversión obligatoria. Si bien el Decreto 2223 de 1954 abrió jurídicamente la posibilidad de consolidar un régimen de concesión unificada sobre la Zona Alta “A”, lo cierto es que el bajo precio del oro durante ese periodo y las condiciones del mercado impidieron que dicha posibilidad se concretara plenamente.
En la práctica, el Estado optó por permitir una participación más amplia y diversa de actores mineros, lo cual contribuyó a preservar la estructura social y económica propia de Marmato, basada en la pequeña minería18. 18 GP, Lopera Mesa. (2015, julio-diciembre). “La parte alta del cerro es para los pequeños mineros”. Sobre la vigencia del régimen minero especial para Marmato y su influencia en la construcción de territorialidad. http://www.scielo.org.co/pdf/rdes/n35/n35a05.pdf 15 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Posteriormente, la Ley 20 de 1969, junto con sus decretos reglamentarios, representó una adaptación legislativa al modelo constitucional vigente en ese momento, reafirmando el principio según el cual el Estado es el titular exclusivo del subsuelo19.
Esta ley abolió el principio de accesión20 y estableció que los derechos sobre los recursos minerales solo podían ser conferidos mediante concesiones, aportes o permisos de explotación, eliminando cualquier presunción de propiedad derivada de la posesión del suelo. En relación con las demás minas ubicadas en el territorio de Marmato, tanto en esa normativa, como en su desarrollo reglamentario, se estableció que tenían la categoría de “zonas de reserva especial del Estado”.
En efecto, el artículo 8° de la referida ley, reiterado por el artículo 31 del Decreto 1275 de 1970, dispuso que la explotación de dichas zonas solo podría realizarse directamente por la Nación, o a través del sistema de concesión o aporte, en favor de empresas industriales y comerciales del Estado o de sociedades de economía mixta con participación oficial no inferior al 51% del capital social.
Fue bajo este marco normativo que, durante la década de 1970, la administración y control de las minas de Marmato continuó bajo la dirección del Ministerio de Minas y Energía, a través del Administrador de las Minas Nacionales. Esta autoridad, con presencia directa en la región, asumió la organización y gestión de la actividad minera en la Zona Alta “A”, principalmente mediante la celebración de contratos y el otorgamiento de permisos individuales a pequeños mineros.
De igual forma, administró directamente los molinos conocidos como “El Colombiano”, “Cien Pesos” y “Santa Cruz”, en los cuales los pequeños mineros realizaban el beneficio del mineral extraído. 19 En la exposición de motivos de la mencionada Ley, el en ese entonces ministro de Minas y Petróleos, Carlos Gustavo Arrieta, mencionó que: “El artículo 202 de la Constitución Política de 1886, consagró el principio de que las minas son patrimonio de la Nación dejando a salvo los derechos constituidos a favor de terceros.
Con fundamento en tal mandato en virtud del cual la propiedad cumple una función social que implica obligaciones, el Gobierno sometió al Congreso el proyecto que a la postre se convirtió en la Ley 20 de 1969, persiguiendo entonces entre otros, dos objetivos fundamentales: Adaptar la legislación minera al espíritu de la Constitución de 1886 y eliminar algunos obstáculos que desde hace más de un siglo han venido entorpeciendo el desarrollo de las actividades de exploración, explotación y beneficio de los recursos no renovables”. 20 “Con la expedición de la Ley 20 de 1969 se regularon los derechos de propiedad prerepublicanos. Esta reforma es de fondo ya que consiste en la abolición del principio de la accesión, por medio del cual el propietario del terreno lo era del petróleo que en él se encontrara siempre y cuando se cumplieran las condiciones previstas en las leyes anteriores.
Esta ley establece el principio de propiedad absoluta de la Nación sobre las minas y yacimientos de hidrocarburos, respetando los derechos preestablecidos en favor de terceros particulares con algunas condiciones para su ejercicio”. Enrique López, Enrique Montes, Aarón Garavito, María Mercedes Collazos. “La economía petrolera en Colombia (Parte I).
Marco legal - contractual y principales eslabones de la cadena de producción (1920-2010)”. (Borradores de economía, Núm. 692, 2012). 16 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Adicionalmente, la administración de la Zona Baja “B” quedó bajo control directo del Estado mientras se evaluaba la viabilidad de entregarla en concesión a una empresa que cumpliera los requisitos legales para su explotación bajo el modelo de gran minería. Los documentos históricos conservados en los archivos de la Delegación Minera de Caldas dan cuenta del ejercicio de dicha administración, destacando la informalidad que caracterizaba muchas de las relaciones contractuales y operativas entre la autoridad minera y los pequeños extractores.
Entre otros aspectos, dichos archivos evidencian la práctica frecuente de cesiones informales de derechos de explotación, el respaldo institucional a los créditos adquiridos por los mineros para la adquisición de insumos y herramientas, así como un sistema operativo basado en relaciones directas, muchas veces verbales, entre los mineros y los funcionarios del Estado21.
Dicho sistema también se apoyaba en una distribución vertical de los frentes de trabajo en la Zona Alta, estructurado sobre criterios altimétricos que permitía asignar niveles específicos del cerro a distintos mineros o grupos de mineros. Esta ordenación informal de los trabajos fue acompañada, además, por un conjunto de prácticas consuetudinarias que sirvieron como mecanismo para resolver disputas cotidianas, tales como los conflictos por interferencias entre labores subterráneas o la asignación de turnos para el uso de los molinos de beneficio22.
Todo lo anterior revela no solo la continuidad de una institucionalidad minera estatal en la región, sino también el reconocimiento por parte del Estado de una estructura productiva y social consolidada en torno a la pequeña minería, sustentada en formas comunitarias y cooperativas de gestión, articuladas a un esquema técnico de distribución altimétrica de los recursos mineros localizados en el subsuelo.
Con la expedición del Decreto 2064 de 1980 se reafirmó el régimen de reserva especial al cual estaban sometidas las minas de propiedad nacional conocidas bajo la denominación genérica de “Marmato, Supía y distritos vecinos”. No obstante, se introdujo una modificación sustancial en cuanto a su administración, al disponer que esta quedaría en adelante a cargo de la Empresa Colombiana de Minas – Ecominas, 21 GP, Lopera Mesa.
(2015, julio-diciembre). “La parte alta del cerro es para los pequeños mineros”. Sobre la vigencia del régimen minero especial para Marmato y su influencia en la construcción de territorialidad. http://www.scielo.org.co/pdf/rdes/n35/n35a05.pdf 22 Ibidem. 17 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho quien fue investida con la facultad de gestionar directamente la explotación de las minas ubicadas en el área reservada a los pequeños mineros, es decir, la denominada zona alta y le fueron entregadas dichas minas a título de aporte estatal.
Durante este período, las relaciones contractuales entre Ecominas y los mineros continuaron caracterizándose por la informalidad y consensualidad que había prevalecido históricamente en la zona. Las autorizaciones para la explotación se otorgaban en condiciones de mínima documentación, y muchas de las labores mineras se desarrollaban sobre la base de acuerdos verbales, sin registros oficiales ni instrumentos contractuales plenamente desarrollados, pero bajo el reconocimiento estatal de un sistema práctico que se adaptaba a las condiciones topográficas y socioeconómicas del cerro El Burro, donde múltiples mineros compartían una zona de reserva, pero dividían los derechos de explotación según los niveles altimétricos previamente acordados23.
No fue sino hasta finales de la década de 1980, con la entrada en vigencia del Código de Minas adoptado mediante el Decreto 2655 de 1988, que se empezó a evidenciar una tendencia institucional hacia la formalización jurídica de estas relaciones. En particular, el artículo 296 del citado decreto impuso la obligación de registrar, en el plazo de un año, los contratos y demás títulos mineros otorgados, bajo la advertencia de que su no inscripción conllevaría su extinción ipso iure.
Esto, en el contexto de la implementación del Registro Minero Nacional (artículos 289 y ss.) y del surgimiento de reglas sobre la identificación de títulos bajo formas poligonales (artículos 26, 27, 37 y 50). El proceso de formalización de la explotación minera en Marmato tuvo un avance significativo con la expedición de la Ley 141 de 1994, que, además de regular el régimen de regalías, estableció en su artículo 58 la posibilidad de legalizar las “explotaciones mineras de hecho de pequeña minería ocupadas en forma permanente hasta noviembre 30 de 1993”.
Esta disposición implicó que la solicitud de titulación para la explotación minera obligaba a la autoridad competente a legalizar dicha actividad en un plazo no mayor a un año. Con ello, se marcó un hito en la historia del reconocimiento normativo de los modos tradicionales de explotación minera en el cerro El Burro. No obstante, a partir de este punto comenzó a evidenciarse una tensión entre, por un lado, las 23 Ibidem. 18 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho prácticas consuetudinarias avaladas por el propio Estado, que reconocían un sistema de explotación minera basado en cotas, y por otro, una perspectiva normativa distinta, orientada por reglas generales que exigían la identificación poligonal de los títulos mineros.
Así las cosas, cuando los contratos de pequeña minería suscritos en virtud del artículo 58 de la Ley 141 de 1994 fueron llevados a registro ante la autoridad minera competente, se presentó una dificultad técnica sustancial, pues en el sistema de catastro minero figuraba una superposición con otros títulos previamente registrados, en particular con el contrato de mediana minería 014-89M, que amparaba la explotación en la zona baja del cerro.
Este conflicto registral tiene origen en la estructura misma del catastro minero, el cual opera sobre un sistema de coordenadas planas bidimensionales (X, Y), sin capacidad para reflejar la distribución vertical (Z) de los derechos de explotación minera. En consecuencia, el sistema no estaba preparado para registrar títulos mineros otorgados sobre la misma área superficial, pero a distintas alturas o cotas altimétricas, como ocurre en la zona alta del cerro El Burro, donde históricamente la asignación de derechos se ha hecho sobre una base vertical.
Con el fin de dar solución a esta problemática, y en el contexto del surgimiento de proyectos de gran minería que comenzaban a tomar forma en la región, la Empresa Nacional Minera Limitada – Minercol, entonces autoridad minera, propuso infructuosamente un proceso de integración de las zonas alta y baja, con el objetivo de desarrollar un proyecto de gran minería a cielo abierto en el cerro, que al no ser exitosa implicó que se impulsara entonces una estrategia de reorganización de la actividad minera en la zona alta A. Dicho programa consistió en dividir la zona alta en tres niveles altimétricos o franjas de explotación, y asignar a cada una de ellas un contrato de mediana minería, técnica y ambientalmente viable, suscrito de forma colectiva por los mineros titulares que trabajaban en cada uno de esos niveles.
Esta propuesta, aunque formulada bajo la apariencia de una solución jurídica al problema de la superposición catastral, revela la permanencia y legitimidad funcional del sistema de cotas como forma tradicional, socialmente reconocida y técnicamente viable para la distribución de los derechos de explotación en Marmato. 19 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Lo relevante, para efectos de esta decisión judicial, es que incluso las entidades estatales encargadas de planificar y regular el desarrollo de la minería en la región -como fue el caso de Minercol- reconocieron la operatividad del sistema vertical de asignación minera.
Es decir, lejos de desechar dicha práctica como una anomalía, la asumieron como un criterio técnico-jurídico válido y útil para el ordenamiento de la minería en el cerro El Burro. De este modo, se refuerza la comprensión y aval del sistema de cotas no solo como una práctica histórica consuetudinaria, sino también como un instrumento organizativo legítimo que debe ser tomado en cuenta en el análisis de la validez, coexistencia y protección de los derechos mineros en la zona.
Tanto fue así, que en los contratos mineros celebrados por virtud de la Ley 141 de 1994 se indicaron las cotas a las que se refería cada proyecto y así quedaron inscritos en el Registro Minero Nacional. 4.1.2. El actual código de minas y la sentencia SU-133 de 2017 Con la expedición de la Ley 685 de 2001, actual Código de Minas, se consolidó la identificación de los títulos mineros como polígonos determinados bajo un sistema de coordenadas planas -artículo 65-, se estableció el Sistema Nacional de Información Minera -artículos 336 y ss.- y se estableció un lapso de tres años para la formulación de solicitudes de legalización de minería de hecho -artículo 165-.
Desde entonces, en el cerro El Burro se han adelantado procedimientos que culminaron con el perfeccionamiento de contratos de concesión minera por la vía del trámite ordinario y como producto de solicitudes de legalización, pero al mismo tiempo ha existido un periodo de conflictividad y disputa continuada por el aprovechamiento de los recursos minerales.
De manera particular, las empresas ubicadas en la zona baja del cerro han desplegado estrategias de relacionamiento con los pequeños mineros de la zona alta, combinando mecanismos persuasivos -como ofertas de compra o cesión de derechos, contratos de operación y participación accionaria- con actuaciones de carácter coercitivo, entre las que se cuentan la interposición de amparos administrativos, la promoción de desalojos y la instauración de denuncias penales.
Esta intervención privada ha generado resistencia entre numerosos mineros, quienes rechazan la suscripción de contratos que los subordinan como operadores temporales, les imponen obligaciones técnicas y económicas que exceden su capacidad de cumplimiento o les desplazan su actividad económica. No obstante, otros han optado por suscribir dichos contratos como una alternativa para asegurar 20 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho su permanencia en la actividad y acceder a insumos esenciales para el ejercicio de la minería. Mediante la Sentencia SU-133 de 2017, la Corte Constitucional se pronunció sobre las afectaciones a los derechos fundamentales de los mineros tradicionales ubicados en la Zona Alta del cerro, derivadas de la autorización de cesiones de derechos sobre títulos de pequeña minería otorgados previamente en esa área, a favor de una empresa minera que ya contaba con un título en la Zona Baja.
En ese pronunciamiento, la Corte Constitucional precisó que, más allá de cualquier discusión sobre la vigencia de las normas de titulación minera en el cerro El Burro24, “el ejercicio de la minería en la parte alta, a pequeña escala y mediante el sistema de emprendimientos autónomos, es una práctica productiva y cultural consolidada que subsistió, avalada por el Estado, incluso tras la expedición del Código Minero25”.
Y a partir de esa consideración, estableció que, entre otras cosas, la cesión de los derechos mineros amparados por el título CHG-081 a empresas privadas, sin la participación o consulta previa a los mineros tradicionales y comunidades étnicas locales, vulneró derechos fundamentales como el trabajo, el mínimo vital, la libertad de oficio y el debido proceso.
A partir de lo anterior, para esta Sala resulta claro que el modelo de explotación minera en la Zona Alta A ha sido históricamente concebido como un sistema orientado a la pequeña minería, con participación de múltiples particulares, reconocidos por el Estado como agentes activos en la extracción y comercialización 24 Pues este aspecto no hacía parte del objeto de controversia resuelta por la Corte.
Así se precisó: “La vigencia jurídica del régimen especial que dividió geográficamente el cerro de Marmato para garantizar la distribución democrática de su recurso minero no es objeto de la presente controversia”. Y en el pie de página 292 se explicó: “La cual, ya se ha dicho, se contrae a establecer si las operaciones de cesión de derechos mineros que aquí se cuestionan debieron someterse a un escenario participativo, con independencia de la vigencia y eventual constitucionalidad del Decreto 2223 de 1954”. 25 [Cita del texto original] Las pruebas allegadas al expediente dan cuenta de que el modelo de reparto territorial del cerro persistía todavía en los años noventa.
Para entonces, según se ha visto, Mineralco suscribió decenas de contratos de pequeña explotación en virtud de aporte con los mineros tradicionales en la parte alta del cerro. Según la Defensoría del Pueblo y el personero de Marmato, la autoridad minera suscribió 108 contratos de pequeña minería en la zona, al amparo del programa de legalización de la Ley 141 de 1994.
Como se ha expuesto, uno de ellos fue el contrato que celebró con el señor Alberto Gallego Estrada, que incluía la mina Villonza y que luego, en 2001, fue integrado al contrato CHG-081 (Supra 153). En vigencia de la Ley 685 de 2001, la autoridad minera nacional seguía haciendo referencia a esa división geográfica. El contrato CHG-081, firmado en vigencia del Código, indica que Minercol “promovió una integración de áreas en la zona alta de Marmato” ante la imposibilidad de registrar los contratos concedidos en los noventa.
Después indica que los contratistas renunciarían a la titularidad de los contratos “con el único propósito de permitir y participar en la integración de las áreas para el nivel inferior de la zona alta de Marmato” (Supra. 156). 21 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho del recurso aurífero.
Estos actores no solo participaron en la actividad económica minera, sino que también contribuyeron a la construcción del tejido social y económico del municipio de Marmato. De lo anterior puede observarse que el Congreso de la República y el Gobierno Nacional expidieron, de forma progresiva, un conjunto de disposiciones legales y reglamentarias dirigidas a ordenar y estructurar la explotación minera en el cerro El Burro, reconociendo y protegiendo la dinámica social y económica generada históricamente por los mineros tradicionales de la región26.
Este contexto histórico, jurídico y técnico no puede ser desatendido por la Sala al analizar la validez y el reconocimiento de la actividad minera que, bajo el esquema vertical de cotas, han desarrollado de forma continua, pacífica y públicamente reconocida los mineros tradicionales. Los aspectos jurídicos involucrados no solo resultan determinantes para la resolución del caso concreto, sino que también revisten especial relevancia para los habitantes del municipio de Marmato, Caldas, en la medida en que la asignación y titularidad de los derechos sobre los recursos mineros ha sido, y continúa siendo, un persistente foco de controversias.
De allí la importancia del pronunciamiento que en esta ocasión emite la Sala. 4.2. Determinación del régimen jurídico aplicable a la titulación minera en el cerro El Burro Como se expuso al formular el problema jurídico, el núcleo del presente litigio consiste en determinar cuál es el sistema técnico que debe emplearse para la identificación de las solicitudes y títulos mineros ubicados en el cerro El Burro.
Según lo planteado por las partes, el debate gira en torno a la coexistencia de dos regímenes normativos: por un lado, disposiciones especiales que permitirían dicha identificación mediante un sistema altimétrico, basado en coordenadas X, Y y Z - artículos 1° y 2° de la Ley 66 de 1946 y 1° y 2° del Decreto 2223 de 1954-; y por otro, normas de carácter general que exigen la delimitación mediante polígonos definidos únicamente con coordenadas planas, es decir, sobre los ejes X y Y - artículo 65 de la Ley 685 de 2001-. 26 ML, Sandoval Robayo.
RM, Lasso. (2012, enero-junio). Riesgo y Realidad. El caso Marmato, Caldas. Págs. 178-182. http://www.scielo.org.co/pdf/luaz/n34/n34a11.pdf. 22 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Este tipo de contradicción normativa ha sido catalogada en la doctrina como una antinomia total-parcial, que se presenta cuando entre dos “normas incompatibles una tiene un ámbito de validez igual al de la otra, pero más restringido o, en otras palabras, su ámbito de validez es en parte igual y en parte diverso con relación a la otra, hay antinomia total de la primera norma respecto de la segunda, y sólo a parcial de la segunda respecto de la primera, lo que podemos denominar total-parcial.
La primera norma no puede ser aplicada en ningún caso sin entrar en conflicto con la segunda; la segunda tiene un ámbito de aplicación que no entra en conflicto con la primera”27. En el presente caso, la Ley 66 de 1946 y el Decreto 2223 de 1954 presentan un ámbito de validez personal y espacial más restringido, en la medida en que contienen disposiciones técnicas específicas para la titulación de pequeños proyectos mineros cuyas labores se desarrollan en el cerro El Burro.
Por el contrario, la Ley 685 de 2001 -Código de Minas- tiene un ámbito de aplicación más amplio, al establecer reglas generales para el otorgamiento de títulos mineros en todo el territorio nacional, aplicable a proyectos de diversa escala y naturaleza. En otras palabras, el conflicto normativo en cuestión se presenta entre una norma especial28 y anterior, que establece reglas sobre la identificación y otorgamiento de títulos mineros con un ámbito de validez espacial y personal específicos, versus una norma general y posterior, que regula el mismo punto de derecho en términos generales.
Para la solución de esta clase de antinomia podría aplicarse tanto el criterio cronológico, como el criterio de especialidad. Sin embargo, tanto en la 27 Bobbio, N. Teoría General del Derecho. Madrid: Editorial Debate. P. 202. 28 Luis Prieto Sanchís explica que “norma especial es aquella que presenta un ámbito de aplicación incluido en un ámbito más amplio, que es el de la norma general, ofreciendo sin embargo una consecuencia jurídica diferente.
Por tanto, cabe decir que la norma especial se presenta como una excepción a la general y su preferencia viene dada porque en otro caso carecería de supuesto de aplicación. Esto es, si los casos que pueden considerarse comprendidos tanto en la norma especial como en la general se rigieran por esta última, entonces la norma especial se vería privada de toda posibilidad de aplicación”.
Prieto Sanchís, Luis. Apuntes de Teoría del Derecho. Editorial Trotta. P. 138. 23 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho jurisprudencia29 como en la doctrina se ha precisado que debe prevalecer el criterio de especialidad, así: Conflicto entre el criterio de especialidad y el cronológico.
Este conflicto tiene lugar cuando una norma anterior-especial es incompatible con una norma posterior-general. Existe conflicto porque al aplicar el criterio de especialidad se da prevalencia a la primera norma, y al aplicar el criterio cronológico se da prevalencia a la segunda. También aquí se ha establecido una regla general: lex posterior generalis non derogat priori speciali.
Con base en esta regla el conflicto entre criterio de especialidad y el criterio cronológico debe ser resuelto en favor del primero: la ley general posterior no elimina la ley especial anterior (…)30. En el derecho positivo también se ha precisado que debe dársele prevalencia al principio de especialidad. En efecto, el artículo 5º de la Ley 57 de 1887 establece que si hay disposiciones incompatibles entre varios códigos prevalece la especial sobre la general; y que, si la antinomia está en un mismo código, se prefiere la norma que esté en un artículo posterior, siempre que las normas en conflicto “tengan una misma especialidad o generalidad”.
La aplicación del criterio de especialidad implica que la norma especial prevalece sobre la norma general en los eventos en que deba ser aplicada, según su ámbito de validez más restringido. “Esto significa que cuando se aplica el criterio de la lex specialis no hay lugar a eliminar totalmente una de las dos normas incompatibles, sino sólo aquella parte de la ley general que es incompatible con la ley especial.
Por efecto de la ley especial, la ley general pierde vigencia parcialmente”31 y mantiene su plena aplicabilidad en los eventos en que no sea aplicable la norma especial. El criterio de especialidad constituye una pauta hermenéutica que permite preservar la coherencia del orden jurídico y asegurar la justicia material, al evitar la aplicación indiscriminada de normas generales a supuestos que el legislador ha regulado de manera diferenciada.
Como lo ha señalado Norberto Bobbio, esta técnica de resolución de antinomias responde a una exigencia fundamental de justicia, en la medida en que parte del reconocimiento de que el legislador ha atribuido un régimen 29 En la sentencia C-576 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería) la Corte Constitucional decidió un caso en el que se discutía si una norma posterior derogó la anterior y se indicó que “es manifiesto que la primera tiene un carácter especial y, en consecuencia, (…) jurídicamente no es válido afirmar, como lo hace el demandante, que se ha producido una derogación tácita, en cuanto prevalece la norma especial”.
A su vez, en la providencia del 13 de febrero de 2014, exp. 48521 (M.P. Enrique Gil Botero) se estableció que la regla especial de competencia funcional para el conocimiento de los asuntos mineros establecida en el artículo 295 de la Ley 685 de 2001 -Código de Minas-, prevalecía frente a las reglas generales de competencia establecidas en la Ley 1437 de 2001 -CPACA-. 30 Bobbio, N. Op. cit.
P. 215 31 Bobbio, N. Ibidem. P. 207. 24 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho particular a ciertas situaciones, lo cual, una vez incorporado al ordenamiento jurídico, no puede ser ignorado por el intérprete: También aquí la razón del criterio es clara, puesto que la ley especial es aquella que deroga una ley más general, o sea que sustrae de una norma una parte de la materia para someterla a una reglamentación diversa (contraria o contradictoria).
El paso de una regla más amplia (que abarque un cierto genus) a una regla derogatoria menos amplia (que abarca una species del genus) corresponde a una exigencia fundamental de justicia, entendida como igual tratamiento a las personas que pertenecen a una misma categoría. El paso de la regla general a la especial corresponde a un proceso natural de diferenciación de las categorías y a un descubrimiento gradual por parte del legislador de esta diferenciación. Dada o descubierta la diferenciación, persistir en la regla general comportaría dar igual tratamiento a personas que pertenecen a categorías diversas, lo que implicaría una injusticia. En este proceso de especialización gradual, llevada a cabo mediante leyes especiales, opera una de las reglas fundamentales de la justicia, la regla del suum cuique tribuere32.
En ese contexto, la Sala considera jurídicamente procedente aplicar con preferencia las disposiciones contenidas en la Ley 66 de 1946 y el Decreto 2223 de 1954, en tanto conforman un régimen especial dirigido a regular la titulación de pequeños proyectos mineros desarrollados en el cerro El Burro del municipio de Marmato, Caldas. Tal conclusión se fundamenta en el criterio de especialidad normativa, según el cual, cuando existen disposiciones generales y especiales que regulan una misma materia, debe prevalecer la norma especial, por cuanto esta responde a una voluntad expresa del legislador de otorgar un tratamiento jurídico diferenciado a una categoría específica de situaciones, en razón de sus características particulares.
El desconocimiento de las disposiciones especiales aplicables al cerro El Burro, y la aplicación automática del régimen general contenido en la Ley 685 de 2001, conduciría a una igualación normativa injustificada, contraria al mandato de tratar diferencialmente a quienes se encuentran en situaciones distintas. 4.3. Análisis de los cargos de nulidad De acuerdo con las pruebas válidamente practicadas en el presente proceso, se encuentran demostrados los siguientes hechos jurídicamente relevantes para la adopción de la decisión de la controversia.
El 22 de diciembre de 2004 se formuló por parte del señor Jesús Arbey González Alzate una solicitud de legalización de minería de hecho de la mina denominada “La Esperanza 3”, la cual se identificó con la placa LH0232-17 (fl. 66). La mina se 32 Bobbio, N. Ibidem. P. 206. 25 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho encuentra localizada en la parte alta del cerro El Burro del municipio de Marmato, Caldas (Zona A).
El trámite administrativo se adelantó inicialmente ante la Unidad de Delegación Minera del Departamento de Caldas, quien mediante la Resolución 03063 del 16 de noviembre de 2005 rechazó la solicitud de legalización, porque la identificación del área del proyecto minero se hizo bajo un sistema de coordenadas planas (ejes X y Y) y no bajo un sistema de cotas (ejes X, Y y Z) (fl. 69).
Luego de interponerse el recurso de reposición, la autoridad minera delegada decidió seguir adelante con la actuación administrativa, en la medida en que el señor González Alzate aportó los planos y demás documentos técnicos encaminados a delimitar correctamente el área objeto de la solicitud, bajo un sistema de cotas (fl. 72). Mediante los conceptos y evaluaciones técnicas del 26 de septiembre de 2006 (fl. 75 y 76), 11 de noviembre de 2010 (fl. 84) y 12 de diciembre de 2012 (fl. 102), la autoridad minera estableció que era técnicamente viable el otorgamiento de la solicitud LH0232-17.
Esas evaluaciones se hicieron bajo la aplicación de un sistema de cotas y en ellas se llegó a recomendar la aprobación del Programa de Trabajos y Obras correspondiente. Esto resulta de gran relevancia, pues dicho programa es un documento técnico que sirve como bitácora para la planificación de todas las actividades que se van a realizar en la ejecución del proyecto minero, la cual se exige para toda solicitud de legalización de minería de hecho, de acuerdo con lo prescrito en los artículos 84 del Código de Minas y 10 del Decreto 2390 de 200233. 33 “Artículo 10.
Una vez registradas las condiciones geológicas, mineras y ambientales de la explotación y las existentes en el área a legalizar, tal como se indica en el artículo quinto del presente Decreto, la autoridad minera delegada procederá a elaborar un Programa de Trabajos y Obras (PTO) consistente con la información geológico-minera disponible, para efectos de definir la viabilidad del proyecto; y, la autoridad ambiental procederá a elaborar e imponer mediante resolución motivada el Plan de Manejo Ambiental respectivo.
Para la elaboración de tales estudios la autoridad minera delegada y la ambiental tendrán un término no mayor a seis (6) meses, contados a partir de la presentación del informe que recomiende la legalización. Parágrafo 1º. Dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria del acto administrativo que imponga el Plan de Manejo Ambiental, el interesado deberá solicitar los permisos, autorizaciones y concesiones para uso o aprovechamiento de los recursos naturales renovables que sean necesarios para adelantar la explotación. Parágrafo 2º.
Una vez ejecutoriado el acto administrativo que impone el Plan de Manejo Ambiental, la autoridad ambiental remitirá copia de la respectiva providencia a la autoridad minera delegada, para que haga parte del contrato de concesión minera a suscribirse. Elaborado por la autoridad minera delegada el Programa de Trabajos y Obras (PTO), se requerirá al interesado en la solicitud con el fin de que manifieste por escrito en forma expresa y clara, su aceptación a los resultados y conclusiones precisados en dicho programa y, en tal virtud, se 26 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho A su vez, mediante la Resolución 381 del 9 de julio de 2010, la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS impuso el plan de manejo ambiental para la legalización minera en cuestión, con lo cual se dio por cumplido el requisito previsto en el citado artículo 10 del Decreto 2390 de 2002.
No obstante, con la entrada en funcionamiento de la Agencia Nacional de Minería, esta entidad asumió el conocimiento de la solicitud de legalización de minería de hecho LH0232-17. Mediante Resolución No. 004515 del 4 de noviembre de 2014, la Agencia rechazó y ordenó el archivo de dicha solicitud, al constatar -con base en un análisis del área bajo coordenadas planas (ejes X y Y)- la existencia de múltiples superposiciones con propuestas y títulos mineros previamente inscritos.
Asimismo, señaló que el Sistema de Catastro Minero Colombiano, creado mediante el Decreto 2345 de 2008, no permitía registrar datos relativos a cotas o puntos de altitud, lo cual impedía la identificación precisa de los títulos mineros en distintos niveles del cerro El Burro. Contra esta decisión se interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto desfavorablemente mediante la Resolución No. 000776 del 7 de mayo de 2015. - Cargos de infracción de las normas en que debía fundarse y falsa motivación En la demanda se adujo que las Resoluciones No. 004515 del 4 de noviembre de 2014 y No. 000776 del 7 de mayo de 2015, se expidieron con infracción de lo previsto en la Ley 66 de 1946 y en el Decreto 2223 de 1954, normas que establecen unas condiciones especiales para la titulación minera en el cerro El Burro.
También se alegó que con dichos actos se desconoció que, históricamente, la titulación minera en el cerro El Burro se ha hecho bajo un sistema de cotas y que en diversas ocasiones la autoridad minera ha emitido documentos y directrices de orden técnico encaminados a aclarar que la titulación se hacía de ese modo. Además, que se han otorgado títulos mineros bajo ese sistema -827-17, ICQ- 083114X, IEG-09091 e ICQ-08313- en el mismo cerro, cuando ya se encontraba vigente el actual Código de Minas -art. 65- y sus decretos reglamentarios, de manera que no es cierta la afirmación según la cual no puede titularse con dicho sistema. comprometa a ejecutarlo.
En caso que el interesado en la solicitud no acepte el PTO elaborado, se procederá al rechazo de la misma”. 27 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho En efecto, en los actos cuestionados la ANM aseveró que no era jurídicamente plausible otorgar la solicitud de legalización de minería de hecho porque las disposiciones contenidas en la Ley 66 de 1946 y en el Decreto 2223 de 1954 eran contrarias a lo prescrito en la Ley 685 de 2001, en punto del establecimiento de las reglas para la identificación y determinación de los títulos mineros.
Además, consideró genéricamente que no era conveniente, desde el punto de vista técnico, la concesión de nuevos títulos en el cerro El Burro, debido a los riesgos socioambientales que la actividad minera representa. Los fundamentos jurídicos así expresados desconocen la existencia de una regulación especial y prevalente en la determinación de las formas de titulación minera del cerro El Burro contenida en la Ley 66 de 1946 y en el Decreto 2223 de 1954, motivo por el cual los cargos de infracción de las normas en que debía fundarse y falsa motivación están llamados a prosperar.
Como se explicó previamente, el modelo de explotación minera por cotas adoptado en el municipio de Marmato ha sido históricamente concebido como un esquema orientado a la pequeña minería, caracterizado por la participación de múltiples particulares en las labores de extracción y comercialización de los minerales de propiedad del Estado.
Estos actores no solo fueron reconocidos por las autoridades como partícipes legítimos de la actividad minera, sino que además desempeñaron un papel determinante en la configuración del tejido económico, social y cultural del municipio. Tanto el Congreso de la República como el Gobierno Nacional han adoptado, de forma progresiva, un conjunto de disposiciones legales y reglamentarias destinadas a organizar y estructurar la actividad minera en el cerro El Burro, reconociendo expresamente la realidad social y económica forjada históricamente por los mineros tradicionales.
Dichas normas no solo han buscado formalizar la explotación, sino también brindar garantías jurídicas a quienes, desde décadas atrás, venían ejerciendo esta actividad de manera continuada y con amplio arraigo comunitario. Las normas especiales para la titulación minera en el municipio de Marmato son plenamente compatibles con el régimen de titulación minera contenido en la Ley 685 de 2001, en tanto no lo derogan completamente34, sino que lo complementan 34 En tanto el ámbito de aplicación territorial del sistema de titulación minera por cotas se circunscribe a un territorio específico de la nación (Marmato, Caldas), y su aplicación se restringe a las solicitudes mineras localizadas en esa zona. 28 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho al establecer una regla de excepción con un ámbito de aplicación territorial específico, que se funda en la protección de unas prácticas legítimas y tradicionales de explotación minera, que desde hace más de medio siglo han sido reconocida y respetadas consistentemente por el Estado Colombiano, como se explicó con detalle en acápites anteriores.
Conviene destacar que desde la expedición del Decreto 2655 de 1988 -anterior Código de Minas- se establecieron reglas encaminadas a delimitar los títulos mineros como polígonos, de manera semejante a como se hizo en la Ley 685 de 2001. Por esa razón, cuando en la Ley 141 de 199435 se estableció la posibilidad de formalizar explotaciones mineras sin título, la entonces autoridad minera se vio igualmente abocada a determinar la compatibilidad entre la titulación por cotas y coordenadas planas.
En ese momento, la autoridad reconoció igualmente la aplicación preferente de las normas que reconocían las formas tradicionales de explotación minera en el cerro El Burro. Esta situación quedó plenamente acreditada a través de la prueba documental aportada con la demanda, que da cuenta de la orientación técnica que tanto el Ministerio de Minas y Energía, como Minerales de Colombia S.A. le dieron a la formalización de minería de hecho en el municipio de Marmato, Caldas.
Específicamente, en el documento denominado “Programa de legalización de minería de hecho” elaborado el 18 de noviembre de 1996 por la entonces autoridad minera Minerales de Colombia S.A. – Mineralco, se precisó (fl. 118): El presente documento establece la metodología que se tuvo en cuenta para la realización del programa de legalización de minería de hecho correspondiente a Marmato y su zona de influencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 58 de la Ley 141 de 1994 (…).
Mineralco realizó una consulta al Ministerio de Minas y Energía sobre la posibilidad de otorgar áreas por cotas o niveles, teniendo en cuenta la imposibilidad de realizarla planimetricamente, dado el desarrollo de la minería en Marmato, la aglomeración de explotaciones a lo largo del Cerro y el proceso antitécnico y artesanal de su desarrollo.
El Ministerio de Minas y Energía aprobó esta propuesta mediante comunicación radicada bajo el No. 2187 del 19 de julio de 1996, y en consecuencia se están preparando las minutas correspondientes, definiendo áreas múltiples en algunos casos y áreas individuales en otros, controlados por cotas de techo y superficie (…). 35 En cuyo artículo 58 la posibilidad de legalizar las “explotaciones mineras de hecho de pequeña minería ocupadas en forma permanente hasta noviembre 30 de 1993”. 29 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Bajo el anterior marco de referencia, se encuentran en proceso final de legalización 141 solicitudes, pendientes de resolución de la Corporación Autónoma Regional de Caldas para la viabilidad ambiental de las explotaciones (…).
Finalmente, es necesario definir las acciones tendientes a asociar a todos los mineros a la Cooperativa de Marmato, con miras al fortalecimiento técnico y económico de la minería regional. En el oficio No. 2187 del 19 de julio de 1996 al que se acaba de hacer alusión, el Ministerio de Minas y Energía estableció que era jurídica y técnicamente viable la identificación y otorgamiento de los títulos mineros en el cerro El Burro, bajo un sistema de cotas, así (fl. 116): Es así como las áreas de las legalizaciones de explotación deberán estar claramente alindadas (sic) mediante rumbos y distancias, con sus respectivas coordenadas de los vértices, reiterando la inclusión de la cota tanto de techo como de altura (sic).
Descripción del punto arcifinio y su enlace al primer vértice del polígono motivo de la legalización; en consecuencia, no existe ningún impedimento de orden jurídico para proceder a inscribir tales explotaciones en el registro minero. De otra parte, es de señalar que al proferirse el acto administrativo que reconozca la explotación y su consecuente legalización debe imponérsele al beneficiario de la misma la obligatoriedad de amojonar la zona para impedir el conflicto de intereses que pueda presentarse entre explotadores.
Como se observa, la protección de las prácticas mineras tradicionales en el cerro El Burro ha sido una constante, no solo en la regulación abstracta dictada por el Congreso de la República y el Gobierno Nacional, sino en el reconocimiento que de ellas ha efectuado la autoridad minera en la determinación concreta de las metodologías para otorgar los títulos mineros en el cerro El Burro.
Por tal motivo, los actos administrativos cuestionados adolecen de falsa motivación, en la medida en que desconocen la existencia de esas prácticas tradicionales y la protección y reconocimiento que de ellas ha realizado el Estado Colombiano. Así las cosas, como las Resoluciones No. 004515 del 4 de noviembre de 2014 y No. 000776 del 7 de mayo de 2015 se expidieron contraviniendo las reglas especiales sobre la titulación minera en el cerro El Burro previstas en la Ley 66 de 1946 y en el Decreto 2223 de 1954 y su consecuente protección de las prácticas mineras tradicionales que esas normas representan, se declarará su nulidad mediante la presente providencia. Dado que la nulidad se fundamenta en una causa de legalidad sustantiva, consistente en la vulneración directa del ordenamiento jurídico aplicable en materia 30 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho de titulación minera, se torna innecesario emitir pronunciamiento sobre los demás cargos formulados en la demanda, específicamente los relativos a la presunta violación del derecho a la igualdad y la transgresión del debido proceso, por carecer de efectos prácticos en la resolución del caso. 4.4.
Del restablecimiento del derecho deprecado Dada la declaratoria de nulidad antes anotada, corresponde a la Sala pronunciarse sobre las pretensiones que, a título de restablecimiento del derecho, formuló el accionante, quien solicitó que (i) se ordene a la ANM que dicte un nuevo acto administrativo mediante el cual se otorgue el título minero y (ii) se le condene a pagar la suma de $125.000.000 -o la que llegare a probarse en el proceso- por concepto de daño emergente y 200 SMMLV por perjuicios morales36.
Como se indicó en precedencia, la mera radicación de una solicitud de legalización de minería de hecho no otorga, por sí sola, derecho alguno al título minero, pues su concesión está supeditada al cumplimiento de los requisitos especiales previstos en el Decreto 2390 de 2002, particularmente en sus artículos 3, 4 y 10. En el caso de la solicitud identificada con el número LH0232-17, no obra en el expediente prueba que acredite el cumplimiento integral de las condiciones exigidas para el otorgamiento del título minero, tales como la demostración de la antigüedad de la explotación, la aprobación del programa de trabajos y obras por parte de la autoridad minera, y su aceptación expresa por parte del solicitante, requisitos que eran necesarios para avanzar en el trámite correspondiente.
Por tal motivo, a pesar de que en la presente decisión se declara la nulidad de los actos que rechazaron la solicitud LH0232-17 porque se expidieron contraviniendo las normas especiales sobre la titulación minera en el cerro El Burro y vulnerando 36 Así se señaló en la demanda: “3. Se realice por parte de la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, EL OTORGAMIENTO E INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO MINERO NACIONAL DEL CONTRATO DE CONCESIÓN del área identificada como LH0232-17, ubicada en la ZONA ALTA DE MARMATO - CALDAS - MINA LA ESPERANZA 3 - CERRO EL BURRO. 4.
Se indemnicen los perjuicios materiales ocasionados al señor JESÚS ARBEY GONZÁLEZ ALZATE, en la suma de CIENTO VEINTICINCO MILLONES DE PESOS M/CTE ($125.000.000) según certificación expedida por el señor JAVIER MELAN o en el valor que se logre probar mediante dictamen pericial realizado por un perito experto en contabilidad. Los perjuicios materiales corresponden a las inversiones realizadas para el funcionamiento de LA MINA LA ESPERANZA 3, costos de personal, seguridad social, regalías y demás gastos generados por concepto de la explotación de LA MINA LA ESPERANZA 3. 5.
Se indemnicen los perjuicios morales ocasionados al señor JESÚS ARBEY GONZÁLEZ ALZATE, por cuanto se ha visto afectado su buen nombre y su integridad física y moral, como consecuencia de las acusaciones infundadas y las órdenes de desalojos de que ha sido objeto por parte de las autoridades administrativas. La cuantía de dichos perjuicios la estimamos en 200 S.M.M.L.V.”. 31 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho el derecho a la igualdad del interesado, lo cierto es que por la vía judicial no puede ordenarse el otorgamiento del título minero correspondiente, en la medida en que esta Sala no cuenta con los elementos de juicio suficientes para tomar una determinación de esa naturaleza.
En ese contexto, la Sala concederá la pretensión tercera de la demanda, pero en el sentido de ordenar a la Agencia Nacional de Minería que deberá reanudar el procedimiento administrativo correspondiente a la solicitud de legalización de minería de hecho LH0232-17 corrigiendo los vicios que dieron lugar a que se anularan los actos enjuiciados.
Específicamente, en la nueva decisión que adopte la administración no podrá rechazar la solicitud considerando la existencia de una superposición bajo un sistema de coordenadas planas, pues esto contraviene el derecho a la igualdad del accionante y desconoce las reglas especiales y prevalentes contenidas en la Ley 66 de 1946 y el Decreto 2223 de 1954, que establecen que la titulación minera en el cerro El Burro del municipio de Marmato, Caldas, se hace bajo un sistema de cotas.
La Sala no pierde de vista que la actividad minera tradicional que se realiza en dicha zona representa ciertas complejidades técnicas que deben ser atendidas37. Por tal motivo, en la actuación que adelante la Agencia Nacional de Minería en cumplimiento de la presente sentencia, deberá tenerse en consideración lo previsto en el artículo 8 del Decreto 2390 de 2002, que establece que “no habrá lugar a la legalización de explotaciones mineras cuando a juicio de la autoridad ambiental no sean viables, y/o cuando a juicio de la autoridad minera delegada sean manifiestamente inseguras, presenten peligro inminente para la vida de los mineros o de los habitantes de las zonas aledañas”.
En tal sentido, la ANM deberá efectuar los correspondientes requerimientos relacionados con la actualización de la información técnica y económica con sujeción a la normatividad actualmente vigente sobre la materia. Además, no solo deberá abstenerse de esgrimir consideraciones genéricas y abstractas sobre la viabilidad de los proyectos mineros en la zona, sino que deberá establecer de manera suficiente, concreta y específica los fundamentos técnicos por 37 En torno a la caracterización de los riesgos técnicos específicos que comporta la actividad minera en el cerro El Burro, del municipio de Marmato, se puede consultar: Motta-Pascuas, A.J., Ustariz- Durán, M.A. and Ordoñez-Carmona, O., Identificación, análisis y evaluación de riesgos asociados a la actividad minera de oro en el Municipio de Marmato, Caldas.
Boletín de Ciencias de la Tierra, 44, pp. 21-30, Julio, 2018. 32 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho los cuales considera que las labores de explotación realizadas y proyectadas en el área de la solicitud de legalización de minería de hecho LH0232-17 pueden ser catalogadas como “manifiestamente inseguras” o representen un “peligro inminente para la vida de los mineros o de los habitantes de las zonas aledañas”.
Esto se precisa, puesto que la motivación de los actos administrativos constituye una exigencia ineludible del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, y un requisito de validez conforme a los artículos 42 y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En efecto, una motivación clara, suficiente y específica permite al administrado comprender las razones fácticas, técnicas y jurídicas que justifican la decisión adoptada por la autoridad minera, posibilita ejercer de manera efectiva el derecho de defensa y habilita el control jurisdiccional sobre la legalidad del acto.
En contraste, cuando la administración profiere decisiones con motivaciones genéricas o estandarizadas, sin atender las particularidades del caso concreto ni exponer de forma razonada los fundamentos que la condujeron a adoptar determinada medida, se genera una afectación sustancial al derecho de defensa del administrado. Lo anterior, por cuanto este se ve privado de elementos mínimos para controvertir la decisión, tanto en sede administrativa como judicial.
Además, una motivación deficiente o genérica impide el control eficaz por parte del juez contencioso, pues dificulta determinar si la actuación se ajustó al ordenamiento jurídico. En relación con la reclamación de perjuicios alegados en las pretensiones cuarta y quinta, debe recordarse que el artículo 167 del Código General del Proceso establece que “[i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”.
Este mandato legal, conjugado con lo previsto en el artículo 16838 del mismo estatuto procesal, impone al demandante la carga de acreditar los hechos que fundamentan su pretensión de condena, mediante los medios de prueba que cumplan con los requisitos de conducencia, pertinencia, utilidad y licitud. La anterior carga no fue cumplida por la parte actora, en tanto no obran en el expediente medios de convicción que acrediten la causación del perjuicio inmaterial 38 “ARTÍCULO 168.
RECHAZO DE PLANO. El juez rechazará, mediante providencia motivada, las pruebas ilícitas, las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente superfluas o inútiles”. 33 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho alegado.
Además, en lo relativo al daño emergente39, debe precisarse que por virtud de la suspensión provisional de los efectos de los actos que rechazaron la solicitud LH0232-17, así como de lo decidido en la presente providencia, se entiende que el minero tradicional ha podido continuar con la ejecución de las labores extractivas, por virtud de lo previsto en el artículo 14 del Decreto 2390 de 2002, que establece que “mientras la solicitud de legalización presentada por explotadores de minas de propiedad estatal sin título minero inscrito en el registro minero nacional no haya sido resuelta por la autoridad minera delegada competente, no habrá lugar a suspender las labores de explotación, a decomisar el mineral explotado, ni a proseguir la acción penal a que se refiere el artículo 338 de la Ley 599 de 2000 (Código Penal)”.
En tal sentido, se deniega el reconocimiento de los perjuicios materiales e inmateriales deprecados en la demanda. 5. Costas El artículo 188 del CPACA establece que la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. En este orden de ideas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 365 numeral 1 del CGP, la Sala condenará en costas a la parte demandada, en atención a que en la presente decisión se accede a las pretensiones.
Adicionalmente, considerando que el artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el trámite procesal, así como por las agencias en derecho, las cuales se fijan con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de 2016, se fijan agencias en derecho en la suma de $20.485.000 a cargo de la Agencia Nacional de Minería, y a favor del señor Jesús Arbey González Alzate, cifra que corresponde al 5% del valor de las pretensiones40. 39 Relativo a “las inversiones realizadas para el funcionamiento de LA MINA LA ESPERANZA 3, costos de personal, seguridad social, regalías y demás gastos generados por concepto de la explotación de LA MINA LA ESPERANZA 3”. 40 En las pretensiones cuarta y quinta se pretendió el reconocimiento de perjuicios materiales por $125.000.000 e inmateriales por $248.700.000 -cifra equivalente a 200 SMMLV-, cuya sumatoria corresponde a $409.700.000. 34 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho La liquidación de las costas se efectuará de manera concentrada por conducto de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, de acuerdo con lo previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso41.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: Declarar la nulidad de las Resoluciones No. 004515 del 4 de noviembre de 2014 y No. 000776 del 7 de mayo de 2015, proferidas por la Agencia Nacional de Minería, mediante las cuales se rechazó la solicitud de legalización de minería de hecho LH0232-17, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Como restablecimiento del derecho, ordenar a la Agencia Nacional de Minería que reanude el procedimiento administrativo correspondiente a la solicitud de legalización de minería de hecho LH0232-17, corrigiendo las inconsistencias que dieron lugar a la declaratoria de nulidad de los actos demandados, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: Condenar en costas a la Agencia Nacional de Minería. Las costas serán liquidadas por esta Corporación, de acuerdo con lo previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso. Como agencias en derecho se fija la suma de $20.485.000. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo 41 A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a la 35 Radicación: 11001-03-26-000-2016-00010-00 (56150) Actor: Jesús Arbey González Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ VF