1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-04861-00 Accionante: Partido Alianza Social Independiente “ASI” Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Auto emitido dentro de medio de control de nulidad electoral.
Recusación / DECLARA IMPROCEDENCIA – Falta de cumplimiento de requisito de relevancia constitucional – Reproches pretenden emplear la tutela como una instancia adicional y carecen de carga argumentativa. Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.
El 5 de agosto de 2025 el Partido Alianza Social Independiente “ASI”, promovió acción de tutela contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, con el fin de que se amparara su derecho fundamental al debido proceso y se dejara sin efectos el auto de 26 de junio del año en curso, emitido dentro del medio de control de nulidad electoral2 instaurado por los señores José Manuel Abuchaibe Escolar, Enrique Luis Fonseca Pitre, Diana Patricia Quintero Echávez y Enrique Javier Orozco Daza, en el que actúa como impugnador y que tiene por objeto la anulación del acto de elección del señor Micher Pérez Fuentes, como alcalde de Fonseca (La Guajira) para el período 2024-2027. 2.
Mediante la providencia acusada, se declaró fundada la recusación manifestada por la señora Diana Patricia Quintero Echávez y, en consecuencia, se le separó al conjuez Roberto Rafael Bornacelli Guerrero del conocimiento del asunto y se ordenó 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Expediente 44001-23-40-000-2024-00040-01, acumulado con los radicados 44001-23-40-000-2024-00047-01, 44001-23-40-000-2024-00048-01, y 44001-23-40-000-2024-00074-01.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04861-00 Accionante: Partido Alianza Social Independiente “ASI” Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 2 integrar la sala de decisión con el conjuez Jesús Vall De Rutén Ruiz. Se determinó que el señor Bornacelli Guerrero participó en el trámite que posteriormente concluyó con el aval otorgado al señor Benedicto de Jesús González Montenegro, candidato a la alcaldía de Fonseca por el Movimiento Colombia Humana.
Se puso de presente que en el proceso de nulidad electoral existen reparos sobre la aceptación, por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, de las renuncias presentadas por los candidatos Manuel Torres Blanchar, Jazen Alberto Suárez, Benedicto de Jesús González Montenegro y Orangel Romero Ortega, puesto que ello permitió otros acuerdos políticos y cambios en la percepción ciudadana, lo que dio lugar a un escenario distinto, propio de nuevas elecciones.
Circunstancia que podría entenderse como una afectación a la imparcialidad e independencia que debe regir la actividad jurisdiccional, por cuanto en el respectivo fallo se deberá emitir pronunciamiento acerca del mencionado candidato González Montenegro. 3. La parte actora sostuvo que la decisión judicial acusada incurrió en defecto fáctico, pues se realizó una indebida valoración probatoria, en la medida en que se confundió la función de validar los requisitos de quien se postula a obtener el aval, con el concepto de competencia para otorgarlo.
Precisó que esta última recae en las instancias políticas del movimiento, lo cual manifestó el doctor Bornacelli Guerrero, pero que la autoridad judicial no analizó, al hacer referencia a la extemporaneidad del escrito. Por tanto, el mencionado conjuez no intervino en la decisión de otorgar el aval al referido candidato, pues solo desplegó una función del resorte del comité de garantías, mas no una propia de las instancias políticas del partido político Colombia Humana. 4.
Asimismo, advirtió que la recusante debió radicar su escrito una vez tuvo conocimiento de su elección como conjuez y demostrar (más allá de si era militante de Colombia Humana o integrante del comité de garantías) la competencia que este tenía, no solo para otorgar el aval, sino también que Colombia Humana estaba ligado con el partido ASI con la aquiescencia de la parte directiva competente de cada uno de los movimientos políticos, solo así podría predicarse del conjuez un interés en el proceso. 5.
Por otro lado, no se motivó con suficiencia la decisión reprochada. La sustentación esbozada resulta insuficiente para desconocer garantías de raigambre constitucional, como el debido proceso. B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 6. Mediante auto de 15 de agosto de 20253, se aceptó el impedimento manifestado por el consejero Fernando Pardo Flórez, se avocó el conocimiento de la acción de tutela, se admitió y se ordenó notificar a la autoridad demandada y vincular a los señores José Manuel Abuchaibe Escolar, Enrique Luis Fonseca Pitre, Diana Patricia Quintero Echávez, Enrique Javier Orozco Daza, Micher Pérez Fuentes y Álvaro 3 Notificado el 21 de agosto de 2025 a las partes.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04861-00 Accionante: Partido Alianza Social Independiente “ASI” Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 3 Ignacio Alario Montero, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, al Consejo Nacional Electoral, así como a los conjueces Roberto Rafael Bornacelli Guerrero y Jesús Vall de Ruten Ruiz, en calidad de terceros con interés. De igual modo, se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
(i) Sección Quinta del Consejo de Estado 7. Indicó que los reproches del tutelante se encaminan a que se modifique el análisis de esa corporación, al no estar de acuerdo con lo decidido, más allá de sugerir alguna discusión que justifique razonablemente una afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales, en especial el del debido proceso, el cual no se traduce en la obtención de una respuesta favorable a los intereses de las personas que acuden a la jurisdicción. Con dicha argumentación se pretende convertir la acción de tutela en un mecanismo de instancia adicional a lo decidido en el auto acusado, para reabrir el debate debidamente zanjado por el juez natural de la causa, lo que impone concluir que carece de relevancia constitucional. 8.
Además, en la providencia reprochada se plantearon con precisión los fundamentos fácticos y jurídicos por los cuales adoptó la decisión de declarar fundada la recusación presentada por la señora Diana Patricia Quintero Echávez. Por tanto, no se incurrió en el defecto fáctico alegado, pues la interpretación normativa y la valoración probatoria realizada, lejos de vulnerar derechos fundamentales, se basa en un estudio armónico de la Constitución y la ley. 9.
Precisó que no resulta claro cómo la decisión de declarar fundada la mencionada recusación afecta los derechos fundamentales del accionante. Si bien el actor tiene legitimación en la causa por activa para instaurar el presente trámite constitucional, no es evidente que la decisión adoptada vulnere su derecho fundamental al debido proceso, puesto que, por el contrario, el objeto de la decisión era garantizar la imparcialidad e independencia de la actividad jurisdiccional.
(ii) Diana Patricia Quintero Echávez 10. Adujo que en el trámite y la decisión de la declaratoria de recusación no estaba en discusión el reconocimiento o la protección de un derecho de los sujetos procesales del medio de control de nulidad electoral, sino la posibilidad de que el abogado Roberto Rafael Bornacelli Guerrero actuara como conjuez en esas diligencias. 11.
En ese sentido, las ritualidades del debido proceso que se predican en el trámite de la recusación afectan exclusivamente al conjuez, pues es quien está llamado a pronunciarse sobre las causales que se le atribuían, ejercer su defensa para mantenerse en la función asignada o, contrario a ello, reconocerla y apartarse de su cargo. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04861-00 Accionante: Partido Alianza Social Independiente “ASI” Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 4 12.
Además, no se explicó de qué manera se vulneró el debido proceso. Garantía que, en todo caso, recaería en cabeza del conjuez, pero este no fue quien promovió la presente acción, sino el movimiento político ASI, el cual no invocó la calidad de agente oficioso y no se observa la imposibilidad de aquel de acudir a este asunto constitucional para la defensa de sus derechos. 13.
Frente al trámite de recusación el conjuez ejerció su defensa y aportó pruebas y no se advierte cómo una supuesta deficiencia en su evaluación pudiera afectar el derecho de defensa y contradicción del Partido Político ASI. 14. Sin perjuicio de lo anterior, en la solicitud de amparo es carente, precaria e inexistente la carga argumentativa de cómo los hechos que relata afectan el núcleo esencial de su derecho fundamental.
Se limita a aducir la vulneración de su debido proceso por defecto fáctico, al no compartir como la autoridad judicial accionada analizó las pruebas. Ello evidencia la pretensión del tutelante de reabrir la instancia de decisión que le resultó desfavorable, lo que resulta ajeno a la acción de tutela, por ende, no se evidencia que el asunto tenga relevancia constitucional.
En todo caso, el juez natural de la causa analizó el material probatorio que reposaba en el proceso de nulidad electoral. 15. Por último, anotó que las razones para mantener separado del ejercicio de sus funciones como conjuez al señor Roberto Rafael Bornacelly Guerrero se reforzaron con el escrito mediante el cual no aceptó la recusación, pues manifestó su posición jurídica frente a la nueva ponencia que no se había decidido, actuación que transgredió su deber de guardar la reserva de los asuntos propios de su trabajo, consistente en la prohibición de su divulgación hasta cuando se conviertan en una decisión judicial.
(iii) José Manuel Abuchaibe Escolar 16. Señaló que el presente asunto no supera el presupuesto de relevancia constitucional. La parte actora no expuso razones concretas, claras y específicas para explicar en qué consistió el error judicial que alega, el cual devino en la afectación constitucional invocada. Controvierte la decisión judicial atacada como si fuera una instancia adicional al proceso ordinario, por no compartirla, para cuyo propósito emplea la tutela como un recurso que le permita su modificación, sin especificar en qué consistió la vulneración al debido proceso, aspecto que desborda la órbita de competencia del juez constitucional en esta oportunidad.
(iv) Registraduría Nacional del Estado Civil 17. Advirtió que no tiene competencia para atender lo requerido por el accionante, por cuanto la providencia que motiva la presente acción de amparo constitucional fue proferida por un despacho judicial el cual resolvió el asunto, en el marco de su autonomía e independencia judicial, más allá de que su posición sea o no Radicación: 11001-03-15-000-2025-04861-00 Accionante: Partido Alianza Social Independiente “ASI” Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 5 compartida.
Es decir, los hechos no tienen relación con facultades y funciones que la Constitución y la ley le imponen, por tanto, debe declararse su falta de legitimación en la causa por pasiva, por lo que solicitó su desvinculación. 18. De igual modo, indicó que el accionante pretende convertir la acción de tutela en una tercera instancia, al insistir en puntos que fueron resueltos de fondo por otros jueces en virtud de sus específicas competencias.
(v) Consejo Nacional Electoral 19. Sostuvo que carece de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que no se presenta por parte de esa entidad vulneración de los derechos fundamentales del accionante, por lo que pide se le desvincule de estas diligencias. No tiene participación directa ni indirecta en la configuración de los hechos materia de la acción constitucional, así como tampoco es la autoridad competente para satisfacer las pretensiones del tutelante, pues no tiene incidencia en las decisiones que adopta la autoridad judicial dentro de los procesos de nulidad electoral.
II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Solicitudes de desvinculación 20. La Sala negará las peticiones del Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, pues sus vinculaciones no se realizaron en condición de accionadas. Resulta claro que dichas entidades carecen de la facultad de emitir una decisión judicial que reemplace la controvertida, que es lo que se pretende en este asunto.
No obstante, al juez de tutela le asiste la obligación de integrar de oficio el contradictorio y comoquiera que las referidas entidades fueron vinculadas al proceso electoral, en virtud del numeral 2 del artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), resultaba indispensable que fueran llamadas a estas diligencias como terceras interesadas.
D. Análisis del caso concreto 21. La Sala advierte que el presente trámite constitucional debe declararse improcedente, pues la tutela no satisface la exigencia de relevancia constitucional. La parte actora pretende emplear esta acción como una instancia adicional, con el fin de que se reabra la discusión jurídica ya zanjada en forma razonable por la autoridad judicial accionada frente a la aludida recusación. 22.
La parte tutelante alega la configuración de un defecto fáctico en la providencia acusada, pero no indica cuáles elementos probatorios fueron mal valorados ni en qué consistió esa indebida valoración probatoria. Su reproche se dirige a imponer la tesis sobre cómo se debía haber decidido la recusación objeto de discusión, Radicación: 11001-03-15-000-2025-04861-00 Accionante: Partido Alianza Social Independiente “ASI” Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 6 fundamentada en el numeral 1 del artículo 1414 del Código General del Proceso (CGP), en el sentido de no declararla fundada, sin que se hubiere desplegado la argumentación requerida para acreditar que la determinación adoptada sobre el particular por la autoridad accionada involucre algún tipo de arbitrariedad o capricho del juez natural. 23.
En ese sentido, el partido político tutelante no expone de manera clara, concreta y específica de qué modo resultó transgredido su derecho fundamental al debido proceso, máxime cuando lo que se propende con las recusaciones es precisamente garantizar que el litigio lo defina un juez imparcial y objetivo. En este caso, al ser un cuerpo colegiado el que asumió el conocimiento en segunda instancia del asunto, que sus integrantes tengan dichas características. 24.
Por tanto, el hecho de que el conjuez Roberto Rafael Bornacelli Guerrero haya sido excluido del conocimiento del asunto no implica por sí solo la vulneración de una garantía superior, en razón a que para la imposición de dicha medida el juez natural expuso un razonamiento que consideró el adecuado conforme al material probatorio arrimado al proceso y a la controversia que se pretendía zanjar en ese asunto. 25.
Al respecto, la autoridad judicial accionada hizo referencia a que, de acuerdo con el material probatorio adosado tanto por la señora Quintero Echávez, como por el doctor Bornacelli Guerrero, estaba acreditado que el conjuez es militante en el partido Colombia Humana y que participó en el Comité de Garantías de ese movimiento político, el cual interviene en la decisión de otorgar o no el aval a los precandidatos y candidatos que participarán en la contienda electoral en representación de la agrupación política.
Función que realizó, entre otros, aquel, para las elecciones territoriales donde se consideró como precandidato para la alcaldía de Fonseca al señor Benedicto de Jesús González Montenegro. De ello se deduce que participó en el trámite que posteriormente concluyó con el aval otorgado a dicho aspirante. 26. Con base en el anterior panorama, indicó que como en el proceso al que fue convocado el conjuez existen reparos sobre la aceptación, por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, de las renuncias presentadas por algunos candidatos, entre ellos, la del señor Benedicto de Jesús, resultará indispensable que se emita pronunciamiento sobre aquel, con quien se evidencia que el doctor Bornacelli Guerrero tuvo relación por medio del partido político Colombia Humana.
Situación que podía entenderse como una afectación a la imparcialidad e independencia que debe regir la actividad jurisdiccional. 27. De los citados argumentos se deduce que no corresponde a la realidad el reproche del actor, consistente en una aparente confusión de la autoridad judicial 4 “CAUSALES DE RECUSACIÓN. Son causales de recusación las siguientes: 1.
Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04861-00 Accionante: Partido Alianza Social Independiente “ASI” Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 7 acerca de la competencia para otorgar el aval por parte del partido político Colombia Humana a un candidato para representar en una contienda electoral ese movimiento.
En ese sentido, la autoridad judicial no concluyó que el conjuez fue quien concedió dicho aval, sino que hizo parte del trámite para lograr ese propósito, lo que se ajusta a la situación fáctica. Situación que consideró la autoridad judicial afectaba la imparcialidad del conjuez y que no es dable que tergiverse el accionante a su favor para exponer una aparente arbitrariedad. 28.
De igual modo, la Sala no evidencia la necesidad de que se hubiere demostrado en el proceso de nulidad electoral que el partido Colombia Humana estaba ligado con el movimiento político ASI para declarar la recusación, en razón a que quedó fundamentado el motivo que originaba su viabilidad. Esto es, con la intervención del conjuez en el trámite para otorgarle el aval a un candidato sobre el que se emitiría pronunciamiento en la respectiva sentencia que zanjaría la controversia suscitada sobre la legalidad del acto de elección objeto de enjuiciamiento. 29.
De igual modo, los planteamientos a los que se hizo alusión ponen en evidencia que el juez natural de la causa expuso las razones por las cuales declaraba fundada la recusación presentada frente al conjuez Roberto Rafael Bornacelli Guerrero, las cuales para la Sala cumplen con el deber de motivación impuesto a las autoridades judiciales para adoptar decisiones en los litigios bajo su conocimiento.
Diferente es que el accionante no comparta su razonamiento, lo cual no lo habilita para promover esta acción constitucional. 30. En esa medida, la Sala observa que la intención del accionante es emplear la tutela como una instancia adicional, para obtener un pronunciamiento que le resulte favorable a sus intereses, en cuanto a la recusación presentada por la señora Diana Patricia Quintero Echávez, sin tener en cuenta que el juez natural examinó ese cuestionamiento y le brindó los motivos por los cuales consideró que se debía declarar fundada. 31.
Por consiguiente, el accionante no pretende poner en evidencia una defectuosa valoración probatoria, sino imponer la tesis que maneja sobre el cuestionamiento analizado, al no compartir la manera como lo hizo el juez natural de la causa, sin tener en cuenta la argumentación que sobre el particular expuso aquel y, por ende, no destinar motivación alguna a demostrar que el análisis realizado por el juez ordinario, en ese sentido, contraría los postulados de la sana crítica. 32.
En cuanto a que no se analizaron los argumentos expuestos por el conjuez objeto de recusación, la Sala no advierte tal omisión. Por el contrario, se señaló que dicho conjuez había manifestado que la recusación presentada era extemporánea, frente a lo cual se evidenció que la solicitante puso se presente la situación que planteó una vez tuvo conocimiento de esta, por ende, su petición en ese sentido no es extemporánea.
Es decir, sí se tuvo en cuenta el escrito que presentó el conjuez. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04861-00 Accionante: Partido Alianza Social Independiente “ASI” Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 8 33. En este punto, cabe anotar que para conceder el amparo reclamado en esta acción, no basta que se encuadren los argumentos esbozados en alguna causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, como en este caso, bajo el defecto fáctico, sino que aquellos tengan como finalidad acreditar algún tipo de arbitrariedad o irregularidad en la providencia judicial atacada que haga evidente la afectación constitucional que se alega, lo que no se observa en este asunto. 34.
La interposición de una tutela contra una decisión que se encuentra amparada por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica demanda un ejercicio argumentativo que va más allá de invocar alguna causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial y derechos fundamentales presuntamente transgredidos. Así, resulta indispensable que el promotor de la acción demuestre con suficiencia que dicho yerro comporta una afectación concreta a un derecho fundamental del cual sea titular. 35.
Así las cosas, las inconformidades del tutelante no demuestran afectación constitucional alguna ni contienen la suficiente carga argumentativa que acredite algún yerro de índole constitucional que implique vulneración de derechos fundamentales. Ello impide que la discusión trascienda al ámbito constitucional, pues la acción de tutela no puede emplearse como una instancia adicional, con el propósito de efectuar un juicio de corrección, dado que en este escenario se debe desarrollar uno de validez. 36.
En ese orden de ideas, comoquiera que no se superó el requisito de relevancia constitucional, esta Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo. 37. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR LAS SOLICITUDES DE DESVINCULACIÓN formuladas por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, por las razones expuestas en la motivación de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, en atención a las consideraciones planteadas.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04861-00 Accionante: Partido Alianza Social Independiente “ASI” Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 9
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE5 MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 5 VF