Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024)1 Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy Vinculada: Fanny Ortega Salamanca Demandada: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares2 Tema: Sustitución pensional Sentencia de segunda instancia Asunto Decide la Sala en segunda instancia el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 25 de agosto de 2023 proferida por la Subsección E, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de las demandas acumuladas.

I. Antecedentes 1.1. Demanda del proceso 25000-23-42-000-2019-01170-01 1.1.1. Las pretensiones 1. Elizabeth Ardila presentó demanda3 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo4 con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones 9937 del 18 de diciembre de 2017 y 16037 del 11 de julio de 2018 emitidas por Cremil, que le negó el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro del sargento mayor de la Fuerza Aérea Colombiana Aníbal Antonio Quiroga Lozano y confirmó esa decisión, 1 Acumulado con el expediente 25269-33-33-001-2019-00284-00. 2 En adelante Cremil. 3Samai, índice 31, archivo «4ED_CORREO_REMISIONEXPRECURSO 10ED_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDA DE» 4 En adelante CPACA. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy respectivamente. 2.

A título de restablecimiento del derecho pidió i) el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro causada por Aníbal Antonio Quiroga Lozano desde el 12 de mayo de 2017 hasta cuando se hiciera efectivo el derecho; ii) el pago de las primas, reajustes y demás emolumentos dejados de percibir desde el fallecimiento del causante hasta que se emitiera la decisión que así lo reconociera; iii) el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA; y iii) la condena en costas a favor de la parte demandante. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Los hechos relevantes del caso son los siguientes: 4. Elizabeth Ardila y Aníbal Antonio Quiroga Lozano convivieron desde marzo del 2012, contrajeron matrimonio civil el 27 de enero de 2017 y conformaron una familia hasta la fecha del fallecimiento del causante. 5. Mediante Resolución 0246 del 12 de marzo de 1979 Cremil le reconoció la asignación de retiro a Aníbal Antonio Quiroga Lozano, por su desempeño como sargento mayor de la Fuerza Aérea Colombiana. 6.

El 24 de febrero de 2017 el causante envió con destino a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares un escrito en el que autorizaba a José Henry Rojas Vidal para que realizara todas las gestiones de actualización de datos en la entidad, entre ellos la afiliación de Elizabeth Ardila en calidad de cónyuge. 7. Aníbal Antonio Quiroga Lozano falleció el 12 de mayo de 2017. 8. «La Administradora Colombiana de Pensiones» emitió la Resolución SUB123599 del 12 de julio de 2017 que ordenó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional a Elizabeth Ardila en un 100%, con ocasión del fallecimiento de Aníbal Antonio Quiroga Lozano a partir del 12 de mayo de 2017. 9.

Mediante Resolución 9937 del 18 de diciembre de 2017, Cremil negó el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro a Elizabeth Ardila causada por el sargento mayor Aníbal Antonio Quiroga Lozano. 10. Decisión contra la cual presentó recurso de reposición el 3 de enero de 2018 y fue resuelto de forma desfavorable mediante la Resolución 16037 del 11 de julio de 2018. 11.

A la fecha de la presentación de la demanda Elizabeth Ardila sufría serios quebrantos de salud como una insuficiencia cardiaca que le produjo un infarto agudo del miocardio. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 12. Como tales se señalaron los artículos 2, 6, 13, 46, 48, 53 y 83 de la Constitución Política; 13 de la Ley 797 de 2003; 1, 3.7 del Decreto 1211 de 1990, Ley 923 de 2004 y Decreto 4433 de 2004. 13. En cuanto al concepto de violación expuso que Cremil no protegió el derecho de la sustitución de la asignación de retiro de la demandante, pues de forma equivocada había considerado que no cumplía con el requisito del tiempo mínimo de 5 años de convivencia previos al fallecimiento del causante; y si bien era cierto que hubo error en cuanto a la fecha en que iniciaron su relación en algunas declaraciones rendidas, esa inconsistencia había quedado corregida, comoquiera que todos conocieron y trataron a la pareja de esposos y coincidieron en afirmar que vivían juntos desde marzo de 2012 y había contraído matrimonio el 27 de enero de 2017. 14.

Cremil omitió su deber legal de velar porque a sus afiliados y beneficiarios se les reconocieran sus derechos mientras cumplieran con los requisitos legales para ello, como en el caso bajo estudio en el que Elizabeth Ardila a pesar de que era la esposa del sargento mayor Aníbal Antonio Quiroga Lozano se vio afectada por la decisión de negarle el derecho a la sustitución de la asignación de retiro en cuantía del 100%, tal y como lo disponía el artículo 185 del Decreto 1211 de 1990 y el artículo 11 del Decreto 4433 de 2004. 15.

La falta de reconocimiento y pago de la pensión afectó las condiciones de vida de Elizabeth Ardila, pues no pudo cumplir con las obligaciones que en vida del causante adquirieron como pareja. Asimismo, se vulneró su derecho a tener una vida digna y a la igualdad, toda vez que la entidad demandada en otros casos similares ha reconocido la prestación a las esposas de oficiales y suboficiales. 1.1.4.

Contestación de la demanda 1.1.4.1. Caja de Retiro de las Fuerzas Militares 16. Cremil se opuso a las pretensiones de la demanda5, con sustento en lo siguiente: 17. Elizabeth Ardila en calidad de cónyuge manifestó que convivió con el causante por 5 años, no obstante, no existían elementos probatorios suficientes que permitieran establecer que efectivamente tuvo convivencia con aquel antes y después de la fecha del matrimonio, de acuerdo con lo establecido en los artículos 5Samai, índice 31, archivo «19ED_ECPEDIENTEDIGITAL_11PODERCONTESTACIONDEMANDACREMIL» 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy 11 del Decreto 4433 de 2004 y 3 de la Ley 933 de 2004. 18.

El régimen especial establecido para la fuerza pública estableció que por regla general el derecho a la sustitución de la asignación de retiro le asistía a la cónyuge o compañero permanente, excepto cuando no haya acreditado la convivencia con el causante por lo menos 5 años continuos inmediatamente anteriores a su muerte, factor determinante para acceder a la prestación debido al criterio material, es decir, la convivencia real y efectiva, razón por la cual se le negó la sustitución pensional a Elizabeth Ardila. 19.

Propuso la excepción de «no configuración de falsa motivación en las actuaciones de la caja de retiro de las fuerzas militares» de conformidad con el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990, norma vigente para el momento del fallecimiento del causante; y la «no configuración de causal de nulidad». 1.1.4.2. Fanny Ortega Salamanca 20.

Mediante autos del 1 de febrero y 26 de julio de 2021 se emplazó a Fanny Ortega Salamanca y se le designó curador ad litem, sin embargo, no contestó la demanda. 1.1.4.3. Gloria Stella González Monroy 21. Se opuso parcialmente a las pretensiones de la demanda6, toda vez que Elizabeth Ardila fue contratada para cuidar y ayudar al sargento mayor Aníbal Antonio Quiroga Lozano, por lo que hacía las veces de enfermera. 22.

Aseveró que ella era quien había convivido con el causante por más de 35 años y de esa unión tuvieron 2 hijos, Daniel Quiroga González y Gustavo Enrique Quiroga González; y si bien se radicó en España con el fin de buscar un mejor futuro para sus hijos, lo hizo con el consentimiento de él. 23. Elizabeth Ardila no era la única beneficiaria de la asignación de retiro del sargento mayor Aníbal Antonio Quiroga Lozano, porque ella había convivido con él hasta la fecha de su fallecimiento. 24.

La Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia han admitido que la convivencia en muchos casos no implicaba compartir un mismo techo y lecho, por motivos razonables como por salud, oportunidades laborales, imperativos legales o económico, por lo tanto no se podía exigir el requisito de la convivencia, sobre todo en los casos en los que eran personas de avanzada edad. 6Samai, índice 31, archivo «18ED_EXPEDIENTEDIGITAL_10PODERCONTESTACIONDEMANDAGLORIAGONZALEZ». 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy 1.2.

Demanda del proceso 25269-33-33-001-2019-00284-007 1.2.1. La demanda 25. Gloria Stella González Monroy presentó demanda8 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones 9937 del 18 de diciembre de 2017 y 16037 del 11 de julio de 2018, emitidas por Cremil que negó el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro del sargento mayor de la Fuerza Aérea Colombiana Aníbal Antonio Quiroga Lozano y confirmó esa decisión. 26.

A título de restablecimiento del derecho pidió i) el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro causada por Aníbal Antonio Quiroga Lozano desde el momento en que se le reconoció la pensión; ii) el pago de los «haberes dejados de cobrar por el causante»; iii) el reajuste por los conceptos antes señalados; iv) la indexación de las sumas antes indicadas; v) el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA; y vi) la condena en costas a favor de la parte demandante. 1.2.2.

Fundamentos fácticos 27. Los hechos relevantes del caso son los siguientes: 28. Mediante Resolución 0246 del 12 de marzo de 1979 Cremil le reconoció la asignación de retiro a Aníbal Antonio Quiroga Lozano, por su desempeño como sargento mayor de la Fuerza Aérea Colombiana. 29. Gloria Stella González Monroy convivió con Aníbal Antonio Quiroga Lozano durante más de 35 años hasta el día de su fallecimiento. 30.

Aníbal Antonio Quiroga Lozano falleció el 12 de mayo de 2017. 31. Gloria Stella González Monroy y su familia cubrieron los gastos funerarios de su compañero. 32. La demandante dependía económicamente de Aníbal Antonio Quiroga. Razón por la cual, solicitó a Cremil la sustitución pensional y el pago de los haberes dejados de recibir por el causante desde el momento de su fallecimiento. 33.

A través de la Resolución 9937 del 18 de diciembre de 2017, la entidad 7 Demandante: Gloria Stella González Monroy. Demandada: Cremil. 8 Samai, índice 58, archivo « 47_Expediente 25269-33-33-001-201 9-00284-00» « EXPEDIENTE CATEGORIZADO» y « 002Demanda» 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy demandada le negó la sustitución de la asignación de retiro a Gloria Stella González Monroy. 34.

Mediante Resolución 16037 del 11 de julio de 2018 la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares resolvió el recurso de reposición presentado por la demandante y confirmó en todas sus partes la Resolución 9937 de 2017. 1.2.3. Concepto de violación 35. Como tales se señalaron los artículos 3.7 y 3.7.1 de la Ley 923 de 2004; y 11 del Decreto 4433 de 2004. 36.

En cuanto al concepto de violación sostuvo que no era admisible que se negara el reconocimiento de la sustitución pensional cuando la cónyuge supérstite dependiera de la pensión percibida por el causante para llevar una vida digna, ante una circunstancia razonable que justificara la separación de cuerpo entre ellos. 37. La Corte Constitucional en sentencia T-787 de 2004 reconoció transitoriamente una pensión de sobrevivientes con fundamento en que en el caso no hubo interrupción de la convivencia entre los cónyuges pese a que no habían habitado bajo el mismo techo hasta la muerte del pensionado, ya que se acreditó que la cónyuge supérstite dependía económicamente de este. 38.

Asimismo, en la sentencia T-856 de 2014 señaló que el requisito exigido a la cónyuge supérstite para el reconocimiento del derecho a la sustitución pensional, relativo a hacer vida marital durante los 5 años anteriores al fallecimiento del causante, en algunos casos no implicaba compartir un mismo techo y lecho, siempre y cuando existiera una justa causa que lo justificara. 39.

Respecto de esa exigencia tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, han considerado que tratándose de razones justificables no era válido sostener que la convivencia entre los cónyuges desaparecía por la ausencia física de alguno, por motivos de salud, oportunidades laborales, imperativos legales o económicos, entre otros. 40.

El requisito de la convivencia no exigía que ambos cónyuges compartieran techo y lecho, pues ello implicaría desconocer que, en algunos casos, sobre todo, en los de parejas de avanzada edad, en lo que existen rasgos, tratos y relaciones que permitían suponer convivencia sin necesidad que existiera cohabitación. 41. La dependencia económica, la ayuda mutua y la asistencia compartida evidenciaban una situación de convivencia predicable de las personas que habían alcanzado una edad tan avanzada. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy 42.

Se debía tener en cuenta que había eventos en los que la ausencia de cohabitación de la pareja durante los 5 años anteriores al fallecimiento del pensionado nada decía acerca de la dependencia económica del uno respecto del otro. 1.2.4. Contestación de la demanda 1.2.4.1. Caja de Retiro de las Fuerzas Militares 43. Cremil se opuso a las pretensiones de la demanda9, con sustento en lo siguiente: 44.

En el caso bajo examen Elizabeth Ardila, Gloria Stella Monroy y Fanny Ortega Salamanca solicitaron ante la entidad la sustitución pensional de Aníbal Antonio Quiroga Lozano, en calidad de cónyuge sobreviviente y compañeras permanentes, respectivamente. 45. El causante falleció el 12 de mayo de 2017, por lo que de las pruebas aportadas en la investigación se estableció que el causante y Gloria Stella González Monroy convivieron desde el año 1980 hasta el 2000, aproximadamente, fecha en la que se separaron ya que la solicitante se radicó en España y no volvió a tener contacto con el causante. 46.

Por lo anterior, Cremil a través de la Resolución 9937 del 18 de diciembre de 2017 negó el pago de los haberes dejados de cobrar por el causante y el reconocimiento y pago de la sustitución pensional a Elizabeth Ardila, Gloria Stella Monroy y Fanny Ortega, quienes presentaron recursos de reposición contra el anterior acto administrativo, los cuales fueron resueltos de forma desfavorable a través de la Resolución 16037 del 11 de julio de 2018. 47.

La entidad negó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional a Gloria Stella Monroy con fundamento en el artículo 195 del Decreto 1211 de 1990, toda vez que no se acreditó el factor de la convivencia, además de que no tenía vida en común con el causante al momento de su muerte, elementos suficientes para la pérdida del derecho en cabeza de la «cónyuge». 48.

Para acceder a la sustitución pensional necesariamente debía verificarse el cumplimiento de los requisitos señalados para tal fin en el artículo 9 de la Ley 447 de 1998, que modificó algunas disposiciones del Decreto Ley 1211 de 1990, el cual dispuso que la cónyuge sobreviviente no tenía derecho a la sustitución pensional del militar cuando en el momento de su deceso existiera separación judicial o extrajudicial de cuerpos, o no hiciere vida en común con él, excepto cuando los 9 Samai, índice 58, archivo «47_Expediente 25269-33-33-001-201 9-00284-00» « EXPEDIENTE CATEGORIZADO» y «034ContestaciónDeLaDemanda». 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy hechos que daban origen al divorcio o la separación de cuerpos se hubiere causado sin culpa a la cónyuge supérstite; caso en el cual debía aportarse la sentencia judicial que así lo determinara, por lo tanto, en el evento en que se presentara culpabilidad del militar en la separación, la hoy demandante debió aportar sentencia judicial que acreditara tal situación. 49.

No se encontraba en el expediente administrativo ni en la demanda pruebas que constituyeran elementos suficientes para establecer que en efecto la no convivencia de la demandante con el militar obedeció a un evento de fuerza mayor, no atribuible a la parte actora, irresistible e imprevisible. 50. No podía accederse a las pretensiones reclamadas por la demandante, pues sería obrar contrario a derecho, toda vez que la norma aplicable al personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y sus beneficiarios, esto es, el Decreto Ley 1211 de 1990 vigente al momento de los hechos, era claro al señalar expresamente cuándo el cónyuge sobreviviente no podía acceder a la sustitución pensional del titular. 51.

Propuso la excepción de «prescripción de mesadas» de conformidad con el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990; y la «no configuración de causal de nulidad». 1.3. La sentencia apelada 52. En sentencia proferida el 25 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de las demandas, por cuanto10: 53.

Si bien se pudo establecer que Elizabeth Ardila tenía la calidad de cónyuge de Aníbal Antonio Quiroga desde el 27 de enero de 2017, lo cierto era que frente a la acreditación de los 5 años de convivencia efectiva inmediatamente anteriores al fallecimiento del causante, es decir, entre el 12 de mayo de 2012 y 12 de mayo de 2017, no se evidenció que cumpliera con esa exigencia, pues las pruebas aportadas resultaban insuficientes para demostrarla. 54.

Los testigos Rosa Julieth Arias Prada y Máximo Casas González indicaron que Elizabeth y el causante eran pareja. Rosa Julieth lo sabía porque prestaba sus servicios como enfermera a Aníbal Antonio Quiroga por las diferentes afecciones de salud que padecía; y Máximo tenía conocimiento por las diferentes acomodaciones que había realizado en la casa de la apelante.

Tales afirmaciones no eran suficientes para determinar la convivencia ininterrumpida y efectiva durante los 5 años anteriores a su fallecimiento, pues, además, se limitaron a señalar el año de inicio de la relación, pero no la fecha exacta, aspecto importante teniendo en cuenta que el fallecimiento ocurrió en mayo de 2017. 10 Samai, índice 88, archivo «72_Recurso de apelación». 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy 55.

Elizabeth Ardila en el interrogatorio no expuso con mayor claridad y precisión la relación de pareja que tuvo con Aníbal Antonio Quiroga Lozano a sabiendas que se debatía la procedencia del derecho por la controversia que existía con las demás solicitantes y, principalmente, porque a criterio de la entidad de previsión no se probó la convivencia exigida, por lo que resultaba extrañó que no aclaró lo relacionado con las fechas en las que conoció al causante e inició la convivencia, cuando en la declaración rendida por ella misma el 28 de diciembre de 2017 ante la Notaría Segunda del Circuito de Neiva manifestó de forma precisa que la relación inició el 20 de diciembre de 2011 y se fueron a vivir juntos a su casa en marzo de 2012. 56.

Además, la propia Elizabeth Ardila expuso en el informe de investigación del 17 de noviembre de 2017 emitido por Cosinte Ltda y Fanny Ortega Salamanca en la petición del 11 de agosto de 2017 radicada ante la Superintendencia de Notariado y Registro, que eran medio hermanas, lo que lleva a concluir que Aníbal Antonio Quiroga Lozano mantuvo una relación con ambas, pues con Fanny Ortega Salamanca declaró el 13 de julio de 2015 una unión marital de hecho desde el 7 de enero de 2003 y con la señora Elizabeth Ardila contrajo matrimonio el 27 de enero de 2017. 57.

Frente a Elizabeth Ardila no existía duda que ostentaba la calidad de cónyuge desde el 27 de enero de 2017 y que debido a su condición acompañó a Aníbal Antonio Quiroga Lozano a los servicios médicos cuando el causante lo requirió durante el año 2017, pues así se plasmó en algunos extractos de la historia clínica y figuraban en los servicios exequiales adquiridos como cónyuge, pero no habían pruebas que demostraran la convivencia con el causante con anterioridad a los últimos 5 años anteriores al fallecimiento. 58.

Por el contrario existían elementos que hacían dudar de la afirmación de que convivían juntos, pues no lo expuso su declaración de forma clara y precisa, no aportó elementos probatorios de la convivencia; y en la declaración extra-juicio rendida del 21 de abril de 2015, manifestó que conoció al causante hacía 11 años (para el año 2005 aproximadamente) y que su estado civil era el de «soltero», lo cual llamaba la atención, comoquiera que afirmó en el interrogatorio que el causante se fue a vivir al barrio en el 2011 y que para el 2012 ya eran pareja. 59.

De otra parte, se acreditó que Fanny Ortega Salamanca ostentó la calidad de compañera permanente del causante, como consecuencia de la unión marital de hecho constituida desde el 7 de enero de 2003, declarada mediante escritura pública 1313 del 13 de julio de 2015 emitida por la Notaría Cuarta del Circuito de Neiva. No obstante, no había prueba alguna de la posible convivencia entre ella y Aníbal Antonio Quiroga Lozano en los años 2003 a 2014 y 2016 a 2017.

Además, en la declaración extra-juicio rendida por ella el 12 de septiembre de 2017 manifestó de forma contradictoria registrar como estado civil soltera, para luego indicar que 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy convivió hasta el fallecimiento con el causante. 60.

En cuanto a Gloria Stella González Monroy a pesar de que en algunas pruebas manifestó tener la calidad de cónyuge supérstite del causante, lo cierto era que no obraba prueba alguna que soportara esa situación, aun cuando alegó la calidad de compañera permanente. 61. La demandante aportó los registros civiles de nacimiento de sus hijos Daniel Quiroga González (14 de enero de 1984) y Gustavo Enrique Quiroga González (26 de agosto de 1986), los cuales constituían la prueba idónea, pertinente y conducente para probar tal supuesto; pero la existencia de hijos en común entre el causante y la demandante solo constituían un indicio o una prueba indirecta de la posible convivencia, pues tal aspecto por sí solo no permitía establecer de forma fehaciente y sin lugar a una duda razonable que fuera la compañera permanente del causante por lo menos los 5 años anteriores al fallecimiento de este (12 de mayo de 2017). 62.

No había duda de que para 1995 existía una relación de pareja entre Gloria Stella González Monroy y Aníbal Antonio Quiroga Lozano, pues este rindió una declaración extra-juicio el 23 de marzo de 1995 en la que indicó que vivían en unión libre y de esa relación habían procreado 2 hijos, sin embargo, no se aportaron al proceso pruebas documentales que demostraran la existencia de la relación de pareja o de la convivencia efectiva con posterioridad a aquella fecha y hasta la fecha del fallecimiento. 63.

Por último, el tribunal ordenó condenar en costas a Elizabeth Ardila y Gloria González Monroy, parte demandante. 1.4. El recurso de apelación 64. Elizabeth Ardila presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y lo sustentó así11: 65. Contrario a lo afirmado por el tribunal, ella sí tenía claro su vínculo con el causante y que vivió con él como su compañera de vida desde marzo de 2012 cuando decidieron compartir el mismo techo, no lo repitió en el interrogatorio porque en esa diligencia se limitó a responder las preguntas que se le hicieron de manera puntual, sin que ello significara que le faltara claridad para establecer desde y hasta cuando vivió con su compañero y esposo. 66.

No se hizo la valoración de las declaraciones extra-juicio aportadas, aun cuando en la sentencia se indicó que «debían ser valoradas por esta Corporación como documentos privados declarativos, según lo dispone el artículo 262 del C.G.P.» y de los 11 Samai, índice 88, archivo «72_Recurso de apelación». 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy testimonios de las personas allegadas a la pareja, que conocieron al causante y su vida en común con Elizabeth Ardila, como fueron sus parientes próximos, vecinos y amigos, con quienes compartían momentos de su vida y contaban con ellos como cualquier familia. 67.

Ahora bien, sí fueron tenidos en cuenta de alguna manera el testimonio de Rosa Julieth Arias Prada, quien fue clara en señalar que se fue a vivir en el 2012 a la ciudad de Neiva, donde conoció a la pareja, pues le prestó servicios de enfermería al causante, por lo que se deducía que para el año 2012 Aníbal y Elizabeth eran pareja. 68.

Asimismo, el testimonio de Máximo Casas González, quien manifestó de manera certera que Aníbal Quiroga Lozano había llegado al barrio en el año 2011 para vivir solo y que «para principios de 2012 se organizó con la señora ELIZABETH ARDILA con quien convivió al parecer en forma ininterrumpida como pareja; esto le consta debido a que él era su vecino y cuando el causante enfermó, el testigo le hizo diversas acomodaciones en la casa para su desplazamiento…», entiéndase a principios del año 2012 como los primeros meses de ese año. 69.

Lo anterior, era suficiente para tener claridad respecto de la fecha en que comenzó la convivencia de aquella con el causante, no era menos cierto que la declaración del testigo y sus respuestas al interrogatorio en la audiencia de pruebas fueron «pródigas en detalles», desde cuándo empezó la convivencia entre aquellos. 70. Del informe técnico de la investigación que la empresa Cosinte Ltda se acreditó que Elizabeth y Aníbal convivieron desde marzo de 2012 en unión libre y que el 27 de enero de 2017 contrajeron matrimonio y convivieron hasta el 12 de mayo de 2017.

Por lo tanto, no se le dio el valor probatorio que le correspondía a ese informe, el cual fue tenido en cuenta por Colpensiones para determinar la convivencia de aquellos, de acuerdo con la Resolución 123599 del 12 de julio de 2017. 71. Existía una convivencia efectiva, real, de auxilio mutuo y de apoyo económico, pues Elizabeth tenía en su casa una pequeña miscelánea que era un medio de subsistencia que tenía antes de convivir con el causante, sin embargo, su compañero no le permitió seguir trabajando porque su estado de salud iba en deterioro y le demandaba a ella cuidados y tiempo para acompañarlo a sus tratamientos médicos. 72.

La demandante padecía fuertes problemas de salud, pues era paciente diabética, tenía una enfermedad coronaria y sufrió un infarto agudo miocardio, de acuerdo con su historia clínica. 73. Solicitó que se revocara la condena en costas, toda vez que no actuó de mala fe, de forma temeraria o con dolo, de acuerdo con el artículo 361 del Código General del Proceso, por lo tanto, no se dieron los presupuestos legales para ello, además, 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy se afectaría de forma grave su situación al no contar con los medios económicos suficientes para afrontar esa carga. 1.5.

Trámite en segunda instancia 74. En auto del 15 de marzo de 2024 se admitió el recurso de apelación presentado por Elizabeth Ardila contra la sentencia del 25 de agosto de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca12. 75. El Ministerio Público no presentó concepto. 76. En auto del 3 de marzo de 2025 se negaron las pruebas solicitadas por Elizabeth Ardila, toda vez que no se ajustó a ninguno de los supuestos establecidos en el artículo 212 CPACA.

II. Consideraciones 2.1. Competencia 77. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]». 2.2.

Problema jurídico 78. De conformidad con el recurso de apelación, se debe resolver el siguiente interrogante: ¿Elizabeth Ardila en calidad de esposa de Aníbal Quiroga Lozano tiene derecho al reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro por cuanto cumplió con el requisito de la convivencia? 79. Con el fin de resolver el anterior planteamiento, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se desarrollará el marco normativo y jurisprudencial i) de la sustitución de la asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública; y ii) la convivencia efectiva; iii) segundo, se expondrá los hechos probados; y tercero, se resolverá el caso concreto. 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 12 Samai, índice 4. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy 2.3.1. De la sustitución pensional 80. Esta Corporación ha señalado que la muerte constituye una contingencia del sistema de seguridad social, pues busca proteger al grupo familiar del causante de una prestación de forma que se garantice su subsistencia, propósito con el cual se permite el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes o la sustitución de la prestación, con el fin de evitar un cambio sustancial en las condiciones mínimas de vida de aquellos13. 81.

En tal sentido, la sustitución es una prerrogativa a favor del núcleo familiar de un pensionado cuando ocurre su deceso o del afiliado que cumple con los requisitos legalmente exigibles para ello, pero fallece; mientras que la pensión de sobreviviente es aquella prestación que se otorga a los familiares del afiliado no pensionado que fallece sin cumplir con los requisitos mínimos para obtener la prestación14. 82.

Ahora bien, la Ley 923 de 200415 estableció que el orden de beneficiarios de las pensiones de sobrevivientes y de la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez, sería establecido con los miembros del grupo familiar y el parentesco con el titular. Además, que tendrían la calidad de beneficiarios, para la sustitución de la asignación de retiro: «ARTÍCULO 3o.

ELEMENTOS MÍNIMOS. […] 3.7.1. En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite. En caso de que la sustitución de la asignación de retiro o pensión de invalidez se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos inmediatamente anteriores a su muerte. 3.7.2.

En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este. La sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años.

En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha sustitución. Si tiene hijos con el causante aplicará el numeral 3.7.1. Si respecto de un titular de asignación de retiro o pensionado por invalidez hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los numerales 3.7.1 y 3.7.2. del presente numeral, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 2 de octubre de 2014, expediente 08001-23-31-000-2001-02315-01 (964-12), C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 14 Sentencia T-564 de 2015. 15 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política». 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy convivencia con el fallecido.

En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco (5) años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez o de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al numeral 3.7.1 en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco (5) años antes del fallecimiento del causante.

La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente.» [se resalta] 83. En desarrollo de esta ley, el gobierno nacional expidió el Decreto 4433 de 200416, por medio del cual se fijó el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública, reguló los derechos a las prestaciones económicas periódicas de quienes prestaran sus servicios a la Nación como miembros de la Fuerza Pública que comprendía la asignación de retiro, la pensión de invalidez, y su sustitución, así como la pensión de sobrevivencia. 84.

Así, en el parágrafo 2 del artículo 11 y 40 estableció lo siguiente: «Artículo 11. Orden de beneficiarios de pensiones por muerte en servicio activo. Las pensiones causadas por la muerte del personal de Oficiales, Suboficiales y Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Policía Nacional, y Alumnos de las escuelas de formación, en servicio activo, serán reconocidas y pagadas en el siguiente orden: [ ].

Parágrafo 2°. Para efectos de la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez, cuando exista cónyuge y compañero o compañera permanente, se aplicarán las siguientes reglas: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite. En caso de que la sustitución de la asignación de retiro o pensión de invalidez se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos inmediatamente anteriores a su muerte; b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de treinta (30) años de edad, y no haya procreado hijos con este.

La sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha sustitución. Si tiene hijos con el causante se aplicará el literal anterior. 16 «[P]or medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública». 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy Si respecto de un titular de asignación de retiro o pensionado por invalidez hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a y b del presente parágrafo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.

En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge o compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez o de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante.

La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente. […]

ARTÍCULO 40. Sustitución de la asignación de retiro o de la pensión. A la muerte de un Oficial, Suboficial, alumno de la escuela de formación o Soldado de las Fuerzas Militares, Oficial, Suboficial, miembro del Nivel Ejecutivo, Agente o alumno de la escuela de formación de la Policía Nacional, en goce de asignación de retiro o pensión, sus beneficiarios en el orden y proporción establecidos en el artículo 11 del presente decreto, tendrán derecho a una pensión mensual que será pagada por la entidad correspondiente, equivalente a la totalidad de la asignación o pensión que venía disfrutando el causante. » [se resalta] 85.

De conformidad con la norma transcrita, para el caso de la sustitución de la asignación de retiro de un miembro de la fuerza pública, se requiere demostrar la convivencia efectiva por no menos de 5 años continuos con el causante antes de su muerte. 86. Respecto de la exigencia de los 5 años de convivencia, la Corte Constitucional en sentencia C- 1094 del 19 de noviembre de 200317 precisó: «[…] En relación con los cargos formulados, la Corte encuentra que, en principio, la norma persigue una finalidad legítima al fijar requisitos a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, lo cual no atenta contra los fines y principios del sistema.

En primer lugar, el régimen de convivencia por 5 años sólo se fija para el caso de los pensionados y, como ya se indicó, con este tipo de disposiciones lo que se pretende es evitar las convivencias de última hora con quien está a punto de fallecer y así acceder a la pensión de sobrevivientes. Además, según el desarrollo de la institución dado por el Congreso de la República, la pensión de sobrevivientes es asignada, en las condiciones que fija la ley, a diferentes beneficiarios (hijos, padres y hermanos inválidos).

Por ello, al establecer este tipo de exigencias frente a la duración de la convivencia, la norma protege a otros posibles beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, lo cual está circunscrito dentro del ámbito de competencia del legislador al regular el derecho a la seguridad social». 17 Corte Constitucional, sentencia del 19 de noviembre de 2003, expediente D-4659, C.P. Jaime Córdoba Triviño. 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy 87.

A su vez, la convivencia que este comporta, en términos de la Corte Constitucional, se sustenta «en la afectividad y en vínculos emocionales conjuntos» y «genera una comunidad de vida que suele manifestarse en la búsqueda común de los medios de subsistencia, en la compañía mutua o en el apoyo moral, así como en la realización de un proyecto compartido que redunde en el bienestar de cada uno de los integrantes de la familia y el logro de su felicidad»18. 88.

En línea con lo anterior, esta Corporación en sentencia del 24 de octubre de 201219 sostuvo: «Es necesario precisar que la voluntad de conformar hogar y mantener una comunidad de vida, son elementos distintivos y esenciales del grupo familiar, los cuales, en criterio reciente y reiterado de la Corte Suprema de Justicia20, no se pueden desvirtuar por la ‹separación›, cuando esta eventualidad se impone por la fuerza de las circunstancias. ‹El grupo familiar lo constituyen aquellas personas entre las que se establecen lazos afectivos estables que deben trascender el plano de un mero acompañamiento emocional y social, y alcanzar el nivel de un proyecto común de vida; es esencial a la familia el prestarse ayuda mutua, que no es cualquier clase de apoyo sino la que se encamina a realizar el propósito familiar común. De esta manera el acompañamiento espiritual y material ha de estar referido a lo que la jurisprudencia ha reiterado: una verdadera vocación de constituir una familia.

En sentencia de 8 de septiembre de 2009, rad. N° 36448, precisó la Corporación: ‹En el diseño legislativo de la pensión de sobrevivientes tal como fue concebida en la Ley 100 de 1993, la convivencia ha estado presente como condición esencial para que el cónyuge o la compañera o compañero permanente accedan a esa prestación. Este ha sido también el criterio reiterado de la jurisprudencia de la Corte, que ha visto en la convivencia entendida como acompañamiento espiritual permanente, apoyo económico y con vida en común que se satisface cuando se comparten los recursos que se tienen, con vida en común o aún en la separación cuando así se impone por fuerza de las circunstancias, ora por limitación de medios, ora por oportunidades laborales, el cimiento del concepto de familia en la seguridad social y requisito indispensable para que la cónyuge o la compañera o compañero permanente puedan tener la condición de miembros del grupo familiar, y vocación para ser beneficiarios de la prestación por muerte del afiliado o pensionado.

Lo anterior significa que en principio para que haya convivencia se exige vida en común de la pareja, y que no se desvirtúa el concepto de familia en la separación siempre que ésta obedezca a una causa razonable que la justifique, porque de lo contrario lo que no existiría es esa voluntad de conformar un hogar y tener una comunidad de vida›21. 18 Sentencia C-577 de 2011. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 24 de octubre de 2012, expediente 25000- 23-25-000-2010-00860-01 (2475-11), C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 20 Sentencia de Casación Laboral de 27 de abril de 2010, proceso No. 38113, actor: Beatriz Elena Aristizábal Vallejo, M.P. Dr. Eduardo López Villegas. 21 Sentencia de abril 7 de 2001, Radicación número: 76001-23-31-000-2005-02741-01(0669-08). 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy Con base en lo anterior, es preciso afirmar que la convivencia no se refiere, en forma exclusiva, a compartir el mismo techo y habitar junto al otro, sino que los elementos que en mayor medida definen esa convivencia se relacionan con el acompañamiento espiritual, moral y económico y el deber de apoyo y auxilio mutuo.

Además de ello, es preciso tener en cuenta el factor volitivo de la pareja de mantener un hogar y tener la vocación y convicción de establecer, constituir y mantener una familia» [Se destaca]. 89. Así las cosas, respecto del requisito de convivencia, esto es los 5 años inmediatamente anteriores a la muerte del causante, se busca evitar que con vínculos de último momento y con convivencia sin vocación de permanencia se adquiera el derecho pensional de forma fraudulenta solo por buscar un provecho económico. 2.4.

Caso concreto 2.4.1. Hechos probados 90. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 91. Aníbal Antonio Quiroga Lozano nació el 14 de abril de 193822. 92. El causante informó el 12 de diciembre de 1978 al Ministerio de Defensa que su estado civil era casado y su esposa era Lilian Mantilla, con quien había contraído matrimonio el 16 de mayo de 1966 y de esa unión tuvieron un hijo23. 93.

A través de Resolución 0246 del 12 de marzo de 1979 Cremil ordenó el reconocimiento y pago de la asignación de retiro a Aníbal Antonio Quiroga Lozano, a partir del 1 de marzo de 197924. 94. Mediante Resolución 8329 del 28 de abril de 1999 el Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, reconoció una pensión a favor de Aníbal Antonio Quiroga Lozano, efectiva a partir del 1 de mayo de 1998, en cuantía de $2.808.16825. 95.

Aníbal Antonio Quiroga Lozano falleció el 12 de mayo de 201726. 22Samai, índice 31, archivo «19ED_EXPEDIENTEDIGITAL_11PODERCONTESTACIONDEMANDACREMIL», página 11. 23Samai, índice 31, archivo «19ED_EXPEDIENTEDIGITAL_11PODERCONTESTACIONDEMANDACREMIL», página 63. 24Samai, índice 31, archivo «19ED_EXPEDIENTEDIGITAL_11PODERCONTESTACIONDEMANDACREMIL», páginas 69 a 71. 25 Samai, índice 31, archivo «10ED_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDA», página 75. 26 Samai, índice 50, archivo «DEMANDA GLORIA STELA GONZALEZ» página 21. 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy 2.4.2.

Pruebas, Gloría Stella González Monroy 96. Gloria Stella González Monroy nació el 29 de mayo de 195027. 97. El 23 de marzo de 1995 Aníbal Antonio Quiroga Lozano presentó declaración extra-juicio en la que manifestó que convivía en unión libre desde hacía 15 años en forma permanente con Gloria Stella González Monroy y que compartían el mismo techo, de esa unión procrearon 2 hijos Daniel y Gustavo Enrique Quiroga González, quienes dependían económicamente de él28. 98.

El 14 de enero de 1984 nació Daniel Quiroga González y el 26 de agosto de 1986 nació Gustavo Enrique Quiroga González, sus padres eran Aníbal Antonio Quiroga Lozano y Gloria Stella González Monroy29. 99. En declaración extra-proceso del 14 de agosto de 2017 Rafael Antonio Porras Orjuela aseveró que conoció de vista, trato y comunicación al causante y a Gloria Stella González Monroy, quienes habían convivido en unión marital de hecho, compartieron el mismo techo, lecho y mesa, aproximadamente, durante 20 años y de esa unión procrearon 2 hijos30. 100.

El 14 de agosto de 2017 presentó declaración extra-juicio Julio Cesar Forero Forero quien manifestó que en su condición de vecino y tesorero de la Junta del Conjunto Residencial Bocachica 1 Bloque 3 de Bogotá, conoció al causante y a Gloria Stella González Monroy, quienes habían convivido en el apartamento 401 de esa unidad conformando una familia y habían estado en el apartamento en el mes de febrero de 201531. 101.

A través de la declaración extra-proceso del 7 de junio 2017, Pedro León Cabarcas Santoya afirmó que conoció a Aníbal Antonio Quiroga Lozano pues compartieron actividades laborales en la empresa Transportes Nuevo Horizonte y creó un vínculo de amistad con él; su compañera marital era Gloria Stella González Monroy, unión formal a la que asistió en calidad de testigo en acta juramentada ante Notaría Pública y que estuvieron bajo el mismo techo conformando un hogar por más de 20 años32. 102.

La Dirección de Sanidad Militar certificó el 19 de febrero de 2018 que Aníbal Quiroga Lozano pertenecía al subsistema de salud de las Fuerzas Militares, que su 27 Samai, índice 58, archivos «47_Expediente 25269-33-33-001-201 9-00284-00» «EXPEDIENTE CATEGORIZADO» y «005AnexosDeLaDemanda». 28 Samai, índice 50, archivo «DEMANDA GLORIA STELA GONZALEZ» página 25. 29 Samai, índice 50, archivo «DEMANDA GLORIA STELA GONZALEZ» página 23 y 24. 30 Samai, índice 31, archivo «10ED_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDA», página 27. 31Samai, índice 31, archivo «10ED_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDA», página 27. 32 Samai, índice 31, archivo «10ED_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDA», página 26. 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy estado era activo y su beneficiaria era Gloria Stella González Monroy, compañera, la cual se encontraba inactiva para la fecha33. 2.4.3.

Pruebas de Fanny Ortega Salamanca que obran en el expediente administrativo34 103. Fanny Ortega Salamanca nació el 5 de enero de 195735. 104. El 13 de julio de 2015 mediante escritura pública 1.313 Aníbal Antonio Quiroga Lozano y Fanny Ortega Salamanca declararon unión marital de hecho, en la que el causante manifestó que era divorciado con sociedad conyugal disuelta y liquidada, soltero sin unión marital de hecho y Fanny era soltera sin unión marital de hecho36. 105.

El 26 de mayo de 2017 Fanny Ortega Salamanca en calidad de compañera permanente solicitó la sustitución pensional del causante ante Cremil, por cuanto aseveró que habían convivido desde enero de 2003 hasta el 12 de mayo de 2017, fecha de su fallecimiento37. 106. El 21 de julio de 2017, Emermédica certificó que Fanny Ortega Salamanca era beneficiaria de sus servicios médicos hospitalarios y que obraba como contratante Aníbal Antonio Quiroga Lozano, con fecha de afiliación del 10 de junio de 2015 y de finalización del 9 de mayo de 201638. 107.

El 24 de julio de 2017 Jaime Arturo Rueda Rodríguez presentó declaración extra-proceso en la que afirmó que conoció desde el año 1993 a Aníbal Antonio Quiroga Lozano de vista, trato y comunicación, su trabajo, hijos, matrimonios y relaciones sentimentales, y de sus inversiones y negocios por ser socios con su padre. 107.1. Aníbal había tomado en arriendo un apartamento de propiedad de su padre ubicado en Neiva en la calle 63 #5-07 del barrio El Cortijo hasta diciembre del año 2013.

Paralelamente en el año 2003 «tenía una relación de pareja con la señora Fanny Ortega Salamanca […] por el trabajo de la señora Fanny visitas médicas del señor Aníbal Antonio Quiroga Lozano en la ciudad de Bogotá, tenían una relación continua y constante 33 Samai, índice 50, archivo «DEMANDA GLORIA STELA GONZALEZ» página 20. 34 Aportadas por Cremil con la contestación de la demanda. 35 Samai, índice 58, archivos «MEDIOS», «MM_002» y «EXTINCION DE LA PRESTACION-146- 295» página 70. 36 Samai, índice 58, archivos «MEDIOS», «MM_002» y «EXTINCION DE LA PRESTACION-146- 295» página 1 y 2. 37Samai, índice31, archivo «19ED_EXPEDIENTEDIGITAL_11PODERCONTESTACIONDEMANDACREMIL», páginas 103 a 104. 38Samai, índice 31, archivo «19ED_EXPEDIENTEDIGITAL_11PODERCONTESTACIONDEMANDACREMIL», página 154. 38 Samai, índice 58, archivos «47_Expediente 25269-33-33-001-201 9-00284-00» «EXPEDIENTE CATEGORIZADO» y «034ContestaciónDeLaDemanda» página 63. 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy en las dos ciudades.

Posteriormente se trasladaron a la casa de la hermana de la señora Fanny; en calidad de arrendatarios de la señora Elizabeth Ardila en la (carrera 5 B No. 63- 25, piso 2 Cortijo) en donde tuve la oportunidad de compartir con ellos (Anibal y Fanny), como pareja establecida, por razones de trabajo Fanny visitaba Bogotá, dejando al señor Aníbal […] al cuidado de su hermana.»39 108.

A través de solicitud del 11 de agosto de 2017 presentada por Fanny Ortega Salamanca ante la Superintendencia de Notariado y Registro40, pidió que se investigara la Notaría Única del Circuito de Belén de los Andaquís (Caquetá), toda vez que en el registro civil de nacimiento de Aníbal Antonio Quiroga Lozano se evidenciaba la anotación de la unión marital de hecho entre ellos del 13 de julio de 2015 sin disolución legal y aun así Aníbal y Elizabeth Ardila había contraído matrimonio civil ante esa notaría. Además, ese registro civil de matrimonio había sido registrado el 12 de mayo de 2017, día del fallecimiento de Aníbal Quiroga Lozano. 108.1.

Además, la firma y huella del causante eran totalmente incongruentes y diferentes a la verdadera huella dactilar de él. No se precisó si los testigos a los que hicieron referencia para poder realizar el matrimonio asistieron a la diligencia como tampoco firmaron. No era cierto que Elizabeth Ardila llevaba más de 1 año viviendo en Belén y tampoco se le pidió su dirección de residencia. Fanny, aseveró, que era hermana de Elizabeth Ardila, aunque su padre no le dio el apellido y que vivían en su casa en Neiva desde el 2013 hasta el día del fallecimiento del causante. 109.

El 12 de septiembre de 2017 mediante declaración extra-proceso Fanny Ortega Salamanca aseveró que vivió en unión libre desde el 7 de enero de 2003 con Aníbal Antonio Quiroga Lozano compartiendo el mismo techo de forma permanente e ininterrumpida durante 14 años hasta el día de su fallecimiento, esto es, el 12 de mayo de 2017, en la dirección calle 48 #14-39 apto 102 en Bogotá y en la carrera 5 B #63-25 piso 2 de Neiva, de quien dependía económicamente41. 2.4.4.

Pruebas, Elizabeth Ardila 110. Elizabet Ardila nació el 24 de octubre de 196842. 111. El 21 de abril de 2015 Aníbal Carrera Correa y Elizabeth Ardila rindieron declaración extra-proceso en la que informaron que habían nacido en Milán (Caquetá) y Florencia (Caquetá), quienes residían en Neiva en la calle 62 # 6-01 del 39 Samai, índice 58, archivos «MEDIOS», «MM_002» y «EXTINCION DE LA PRESTACION-146- 295» página 47. 40 Samai, índice 58, archivos «MEDIOS», «MM_002» y «EXTINCION DE LA PRESTACION-146- 295» páginas 74 a 76. 41 Samai, índice 58, archivos «MEDIOS», «MM_002» y «EXTINCION DE LA PRESTACION-146- 295» página 45. 42 Samai, índice 31, archivo «10ED_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDA», página 110. 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy barrio el Cortijo y en la carrera 5B # 63-25 del barrio y ciudad en mención, respectivamente, que tenían 59 y 36 años, y sus estados civiles eran casado y soltera.

Aseveraron que conocían de vista y trato hacía 12 y 11 años, respectivamente, a Aníbal Antonio Quiroga Lozano, quien desde hacía 20 años no convivía ni tenía vida marital con Gloria Stella González Monroy, madre de sus hijos, que estaba por fuera del país y tenía residencia en España, por lo que no tenía relación con su expareja y su estado civil era soltero43. 112.

Constancia de consulta externa emitida por la ESE Hospital Universitario Hernando Moncaleano Perdomo del 7 de septiembre de 2016 en la que se indicó como que el paciente Aníbal Antonio Quiroga Lozano residía en la «CARRERA 5B 63 25- EL CORTIJO-NEIVA»44. 113. El 13 de septiembre de 2016 a través del reporte de triage expedido por la ESE Hospital Universitario Hernando Moncaleano Perdomo se indicó que se recibía al paciente Aníbal Antonio Quiroga Lozano, quien estaba acompañado por Elizabeth Ardila45. 114.

El 24 de enero de 2017 Aníbal Quiroga Lozano presentó declaración extra- proceso en la que aseveró que su estado civil era soltero y que debido a su soledad y enfermedad en el año 2015 hizo un trato con Fanny Ortega Salamanca, consistente en que la incluía como beneficiaria del servicio de sanidad militar y que ella cuidaría de él, razón por la cual declararon la unión marital de hecho para que tuviera «más validez» y antes de un mes de haber hecho el trámite ante la notaría lo abandonó y nunca regresó «y desde hace cinco años la que ha visto, me alimenta, me asea, cuida de mí en todo sentido, se queda conmigo cuando estoy hospitalizado es ELIZABETH ARDILA […]», por lo que solicitó que Fanny Ortega Salamanca no se considere más su beneficiaria46. 115.

El 27 de enero de 2017 Elizabeth Ardila y Aníbal Antonio Quiroga Lozano contrajeron matrimonio civil, el cual fue inscrito el 12 de mayo de 2017, de acuerdo con la copia del registro civil de matrimonio expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil47. 116. Mediante escrito del 21 de febrero de 2017 Aníbal Quiroga Lozano autorizó a José Henrry Rojas Vidal para que en su nombre y por su estado de salud realizara todas las gestiones de actualización de datos y afiliación de su esposa Elizabeth 43 Samai, índice 58, archivos «MEDIOS», «MM_002» y «EXTINCION DE LA PRESTACION-146- 295» página 44. 44 Samai, índice 31, archivo «10ED_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDA», página 81. 45 Samai, índice 31, archivo «10ED_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDA», página 82. 46 Samai, índice 58, archivos «MEDIOS», «MM_002» y «EXTINCION DE LA PRESTACION-296- 440» página 54. 47Samai, índice 31, archivo «19ED_EXPEDIENTEDIGITAL_11PODERCONTESTACIONDEMANDACREMIL», página 91. 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy Ardila, documento que fue radicado ante Cremil el 24 de febrero siguiente48. 117.

El 12 de mayo de 2015, Elizabeth Ardila contrató los servicios de la funeraria EMCONSERFUN SAS para Aníbal Antonio Quiroga Lozano49. 118. El 15 de mayo de 2017 rindió declaración extra-juicio en la que afirmó que su estado civil era viuda y había iniciado vida marital en unión libre con Aníbal Antonio Quiroga Lozano a partir del «20 de diciembre de 2012», vivieron juntos como marido y mujer desde el 20 de marzo de 2012 hasta el 12 de mayo de 2017, fecha de su fallecimiento, y se casaron el 27 de enero de 201750. 119.

En la fecha antes mencionada realizó una actualización de sus datos ante Cremil en el que se indicó que aquella residía en la carrera 5B #63-25 en el barrio El Cortijo de Neiva, su estado civil era viuda y tenía 5 años de convivencia51. 120. El 16 de mayo de 2017 Elizabeth Ardila informó a Cremil sobre el fallecimiento del causante y solicitó el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro devengada por aquel52. 121.

El 22 de junio de 2017 rindió nuevamente declaración extra-juicio en la que afirmó que su estado civil era viuda y había convivido con Aníbal Antonio Quiroga Lozano bajo el mismo techo y de forma permanente por 5 años, hasta su fallecimiento el 12 de mayo de 201753. 122. Adicionalmente, el 22 de junio de 2017 se aportaron a la actuación administrativa surtida ante Cremil las declaraciones extra-proceso de Susana Quiroga Lozano (hermana del causante) y Karina Paola Sandoval Quiroga (sobrina del causante), en las que manifestaron que les constaba que el causante estuvo casado «por un espacio de CINCO AÑOS» con Elizabet Ardila54. 123.

De otra parte, en declaración extra-proceso del 15 de mayo de 2017, José Henry Rojas Vidal y Ninoski Polania Quintero (vecinos), aseveraron que Elizabeth Ardila y Aníbal Antonio Quiroga Lozano habían iniciado vida marital en unión libre aproximadamente el «20 de diciembre de 2012» y vivieron juntos como marido y mujer compartiendo el mismo techo, lecho y mesa de forma ininterrumpida desde el 20 de 48 Samai, índice 31, archivo «10ED_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDA», página 65. 49 Samai, índice 31, archivo «10ED_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDA», páginas 72 a 74. 50Samai, índice 31, archivo «19ED_EXPEDIENTEDIGITAL_11PODERCONTESTACIONDEMANDACREMIL», página 93. 51Samai, índice 31, archivo «19ED_EXPEDIENTEDIGITAL_11PODERCONTESTACIONDEMANDACREMIL», página 97. 52Samai, índice 31, archivo «19ED_EXPEDIENTEDIGITAL_11PODERCONTESTACIONDEMANDACREMIL», página 81 y 82. 53 Samai, índice 58, archivos «47_Expediente 25269-33-33-001-201 9-00284-00» «EXPEDIENTE CATEGORIZADO» y «034ContestaciónDeLaDemanda» página 63. 54 Samai, índice 58, archivos «47_Expediente 25269-33-33-001-201 9-00284-00» «EXPEDIENTE CATEGORIZADO» y «034ContestaciónDeLaDemanda» páginas 65 a 64. 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy marzo de 2012 hasta el 12 de mayo de 2017, fecha del fallecimiento del causante y se casaron el 27 de enero de 201755. 124.

Mediante Resolución del 12 de julio de 2017 Colpensiones le reconoció y ordenó el pago de la sustitución pensional en un 100% a Elizabeth Ardila en calidad de cónyuge de Aníbal Quiroga Lozano, en cuantía de $2.808.168 con inclusión en nómina del periodo «201708» y negó a Fanny Ortega Salamanca el reconocimiento y pago de esa prestación56; comoquiera que se acreditó de la investigación ID 48748 que el causante y Elizabet Ardila convivieron en unión libre desde marzo de 2012 hasta el 12 de mayo de 2017, fecha del fallecimiento del causante.

Además, contrajeron matrimonio el 27 de enero de 2017. 124.1. Elizabeth Ardila en declaración extra-proceso del 28 de diciembre de 2017, indicó que vivía en la carrera 5B #63-25 barrio el Cortijo, estado civil «soltera por viudez» y era ama de casa. Aseveró que «el día 15 de mayo de 2017 rendí declaración juramentada, a cerca de mi relación de pareja que sostuve con ANIBAL QUIROGA LOZANO […] y rindo voluntariamente la presente declaración admitiendo que cité erróneamente ciertas fechas las cuales si corresponden a las que citaré en el punto siguiente.» 124.1.1.

Aseveró que inició formalmente una relación de pareja con Aníbal Quiroga Lozano el 20 de diciembre de 2011 y comenzaron a convivir y compartir el mismo techo, lecho y mesa de forma continua e ininterrumpida desde marzo de 2012 hasta el 12 de mayo de 2017, fecha en la que falleció el causante; el 27 de enero de 2017 se casaron. Nunca procrearon hijos y desconocía la existencia de otros herederos.

Fue la única persona que informó sobre el deceso del causante a Cremil y realizó todo lo pertinente para el funeral57. 125. Asimismo, se allegaron las declaraciones extra-juicio del 28 de diciembre de 2017 presentadas por José Henry Rojas Vidal y Ninoski Polania Quintero en calidad de vecinos de Elizabeth Ardila, quienes manifestaron que el 15 de mayo de 2017 rindieron declaración extra-procesal sobre el conocimiento que tenían de la convivencia entre Elizabeth Ardila y Aníbal Antonio Quiroga Lozano como pareja en la que indicaron erróneamente ciertas fechas de su relación, razón por la cual procedían a citar las que correspondían. 125.1.

Por lo que aseveraron que conocían de vista, trato y comunicación a Elizabeth hacía 12 y 15 años, respectivamente, pues residían en el mismo barrio donde ella vivía, en esa época era soltera, pero al poco tiempo inició formalmente una relación con Aníbal el 20 de diciembre de 2011 y comenzaron a convivir y compartir el mismo 55 Samai, índice 58, archivos «47_Expediente 25269-33-33-001-201 9-00284-00» «EXPEDIENTE CATEGORIZADO» y «034ContestaciónDeLaDemanda» páginas 66 a 69. 56 Samai, índice 31, archivo «10ED_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDA», páginas 75 a 80. 57 Samai, índice 31, archivo «10ED_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDA», páginas 48 a 49. 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy techo, lecho y mesa de forma continua e ininterrumpida a partir de marzo de 2012; se casaron el 27 de enero de 2017 y estuvieron juntos hasta el 12 de mayo de 2017, fecha en la que falleció el causante.

Nunca procrearon hijos y desconocían la existencia de otros herederos58. 126. Además, se aportaron las declaraciones extra-juicio de Carlos Arturo Sandoval Quiroga (sobrino del causante), Máximo Casas González; Susana Quiroga Lozano y Clementina Quiroga de Sandoval (hermanas del causante); Rubén Darío Sandoval Quiroga (sobrino del causante), Hermencia Prada Pardo, Rosa Juliet Arias Prada (enfermera del causante) del 12, 13 y 14 de febrero de 2018, en las que manifestaron que les constaba que Aníbal Antonio Quiroga Lozano era casado con Elizabeth Ardila, «convivió con su esposa bajo el mismo techo, lecho y mesa de forma continua e interrumpida como en UNIÓN LIBRE desde el 19 de marzo de 2012 y se casaron el 27 de ENERO de 2017, hasta el día de su fallecimiento el 12 de mayo de 2017 en la ciudad de Neiva (H), no procrearon hijos no tenía hijos por reconocer o en vías de adopción, no convivió con otra mujer que fuera su esposa ELIZABETH ARDILA»59.

(Sic) 127. El 16 de febrero de 2018 Basilio Duce Santana y María Oliva Quiroga Lozano rindieron declaraciones con fines extraprocesales en las que afirmaron que conocían Elizabeth Ardila, quien compartió techo y mesa con Aníbal Quiroga Lozano durante más de 5 años; fue la única persona que vieron cerca y pendiente del causante por su salud y todas sus inquietudes, no le conocieron otra persona que estuviera cerca de él ese tiempo, ella fue su única esposa y compañera60. 128.

A través del informe de investigación de convivencia efectuado por la empresa Consite LTDA61 para Cremil del 17 de noviembre de 2017 se indicó que una vez entrevistada Gloria Stella González Monroy afirmó que Fanny Ortega Salamanca y Elizabeth Ardila eran medio hermanas y no entendía porque solicitaban la pensión, pues Elizabeth se casó un mes antes del fallecimiento del causante y ella solo se había dedicado a su cuidado. 129.

Asimismo, se entrevistó a Elizabeth Ardila, quien afirmó que se conoció con Aníbal Antonio Quiroga en el año 2010 en el barrio el Cortijo donde «empezó a conquistarla y decidieron convivir desde marzo de 2012 en la carrera 5 B N° 63-25 barrio el Cortijo Neiva», hasta el 12 de mayo de 2017, fecha del fallecimiento del causante; y que se habían casado el 27 de enero de 2017. 129.1.

Indicó que el causante siempre quiso que fuera su beneficiaria en salud, pero 58 Samai, índice 31, archivo «10ED_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDA», páginas 50 a 53. 59 Samai, índice 31, archivo «10ED_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDA», páginas 54 a 60. 60 Samai, índice 31, archivo «10ED_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDA», páginas 61 a 64. 61Samai, índice 31, archivo «19ED_EXPEDIENTEDIGITAL_11PODERCONTESTACIONDEMANDACREMIL», páginas 248 a 294. 61 Samai, índice 58, archivos «47_Expediente 25269-33-33-001-201 9-00284-00» «EXPEDIENTE CATEGORIZADO» y «034ContestaciónDeLaDemanda» página 63. 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy ella no quiso porque se encontraba con controles médicos debido a la diabetes que padecía. 129.2.

Fanny Ortega era su media hermana y se encontraba viviendo con Jairo Enrique Tobón en la ciudad de Bogotá, con quien tenía 2 hijos. Ella iba de vacaciones a Neiva a visitarla y tenía buena relación con el causante, pero no convivieron. 129.3. En ese informe técnico se concluyó que se había acreditado que Aníbal Antonio Quintero y Elizabeth Ardila habían convivido en unión libre desde marzo de 2012 hasta el 12 de mayo de 2017 y se habían casado el 27 de enero de 2017. 130.

De acuerdo con el certificado de información de la base de datos del Sistema de Seguridad Social del 10 de diciembre de 2017 Elizabeth Ardila se encontraba afiliada y activa en el régimen contributivo como cotizante desde el 1 de agosto de 201762; y se encontraba afiliada al régimen de pensiones de ahorro individual en Colpensiones desde el 1 mayo de 2000 y su estado era activo como cotizante, de acuerdo con el reporte del 12 de octubre de 201763. 131.

Mediante Resolución 9937 del 18 de diciembre de 2017 Cremil les negó el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro causada por el sargento mayor Aníbal Antonio Quiroga Lozano a Elizabeth Ardila, Gloria Stella González Monroy y Fanny Ortega Salamanca64. 132. Cremil a través de la Resolución 16037 del 11 de julio de 2018 resolvió los recursos de reposición presentados contra la anterior resolución por Elizabeth Ardila, Gloria Stella González Monroy y Fanny Ortega Salamanca, los cuales fueron resueltos de forma desfavorable65. 2.4.5.

Interrogatorio de parte y testimonios 133. En la audiencia de pruebas celebrada el 10 de mayo de 2013 se practicó interrogatorio de parte a Elizabeth Ardila, así: 134. Manifestó que tenía 2 hijos y se había separado del padre de ellos hacía 20 años. Que Aníbal Antonio Quiroga Lozano se había mudado al barrio en el año 2011 y estuvo «acortejándola» durante 5 o 6 meses y luego empezaron a vivir como pareja a principios del año 2012, su relación inició porque él se había «ganado» a sus 2 hijos.

Para el día de la mujer salieron y tomaron la decisión de vivir juntos, 62 Samai, índice 58, archivos «MEDIOS», «MM_002» y «EXTINCION DE LA PRESTACION-146- 295» página 132. 63 Samai, índice 58, archivos «MEDIOS», «MM_002» y «EXTINCION DE LA PRESTACION-146- 295» página 140. 64 Samai, índice 31, archivo «10ED_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDA», páginas 23 a 29. 65 Samai, índice 31, archivo «10ED_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDA», páginas 45 a 47. 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy desde ese día empezó a quedarse en su casa, pero no hicieron declaración juramentada de unión marital, sin embargo, se casaron el 27 de enero de 2017. 135.

Aseveró que cuando conoció al causante ya padecía de problemas de diabetes y de tensión arterial; y, posteriormente, falleció por causa de un paro cardio respiratorio. 136. Los amigos del causante la conocían y mantenía una buena relación con sus hermanas. Refirió que los proyectos que tenían juntos eran muy «caseros» por las condiciones de salud de él solo salía para asistir a las citas médicas y en ocasiones viajaba de Neiva a Bogotá para atender diligencias médicas, en esos casos se quedaba en una casa que tenía en Bochica, pero luego hicieron el traslado de los servicios de salud a Neiva. 137.

Él se encargaba del pago de los estudios universitarios de los hijos de ella porque el papá les pasaba una cuota, pero no era suficiente y desde la fecha en que empezaron a convivir el causante asumía la totalidad de los gastos. 138. Cuando lo conoció ella tenía una papelería pequeña en su casa y continuó con el negocio aún después de conocerlo, no obstante, en sus últimos 2 años de vida dejó de abrirla porque él se lo pedía para que estuviera más tiempo cuidándole sus afecciones, por lo que empezó a asumir todo económicamente. 139.

A su vez, se recibieron los testimonios solicitados por Elizabeth Ardila, de los cuales se extrae lo siguiente: 140. Testimonio de Rosa Julieth Prada. 140.1. Manifestó que era auxiliar de enfermería y para inicios del año 2012 conoció a la pareja, pues para esa época llegó a vivir al barrio El Cortijo de Neiva. Elizabeth le pidió encargarse de todos los asuntos relacionados con la asistencia médica del causante, toda vez que 2 años antes a su fallecimiento había sufrido una hernia testicular y ella le hacía las curaciones y cuidaba en los turnos de la noche, porque Elizabeth no podía hacerse cargo de él por las noches por sus problemas de diabetes y cardiacos.

Después estuvo hospitalizado 2 o 3 meses antes de su fallecimiento y se encontraba en un precario estado de salud, incluso estando ella de turno en la noche el causante murió y Elizabeth llegó luego de enterarse de la noticia. 140.2. Aclaró que las visitas que le hacía al causante y Elizabeth eran esporádicas, pues dependían siempre del estado de salud de él. Elizabeth tenía una papelería en el barrio, pero se había dedicado a los cuidados del causante los cuales eran complejos y por eso él asumía todos los gastos, pero no sabía de donde provenían los recursos. 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy 140.3.

La pareja vivía bajo el mismo techo, Elizabeth siempre estaba pendiente del causante en las noches cuando ella hacía los turnos; él siempre se dirigió a Elizabeth como su esposa, incluso le decía «muñequita» y a los hijos de ella «pollitos», pues consideraba que eran como sus hijos porque eran muy especiales. 141. Testimonio de Máximo Casas González. 141.1.

Manifestó que vivía en el barrio hacía 20 años y Elizabeth ya vivía para esa época en el barrio; el causante había llegado al barrio para el año 2011 a vivir en un apartamento solo. Como al año se «organizó» con Elizabeth, vivían como a media cuadra de su casa por eso compartían casi a diario. Sabía que el causante continuó pagando como por 2 años el arriendo del apartamento donde inicialmente llegó porque allá tenía todas sus cosas, sus objetos antiguos los cuales cuidaba mucho. 141.2.

Aníbal cuando llegó al barrio estaba bien de salud, pero se fue enfermando con el tiempo y se le notaba la hernia testicular, a raíz de ello le hizo unas acomodaciones en su casa, como pasamanos y barandas en la cama. Estuvo hospitalizado en Neiva en los últimos meses y hasta su último día estuvo consiente. 141.3. Afirmó que el causante le contó que había tenido antes otra esposa e hijos pero que nunca estuvieron pendientes de él ni lo visitaban, por eso decía que los hijos de Elizabeth eran como suyos pues siempre estaban muy pendientes de él. 142.

Gloria Stella González Monroy solicitó la práctica de 2 testimonios, los cuales fueron recibidos en la audiencia de pruebas, así: 143. Testimonio de Germán Rodríguez Quiroga. 143.1. Aseveró que conoció a Gloria porque era la esposa de su tío Aníbal, tuvieron hijos y en una oportunidad le contó que pensaba enviarlos con su esposa a España para mejorar su calidad de vida, pero no recordaba la edad de sus primos.

Que desde 1996 se veía una o dos veces al mes con el causante en Bogotá, quien le manifestaba su deseo de viajar a España y radicarse allá, pero no sabía si había viajado en alguna oportunidad. 143.2. Afirmó que no conocía a Elizabeth Ardila y que sus últimos años de vida su tío los había pasado en Neiva en donde tenía varios negocios de construcción y que imaginaba que esa era la razón por la que vivía allá. En una oportunidad se encontró en un centro comercial con su tío en esa ciudad y le contó que tenía una señora a la que le pagaba para que lo cuidara y le hiciera aseo, en ese momento lo vio un poco «achacado» pero nunca le comentó que estuviera mal de salud. 144.

Testimonio de Fernando Huérfano Zabala. 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy 144.1. Indicó que era cuñado de Gloria González Monroy, porque se había casado con su hermana el 25 de julio de 1977.

Conoció al causante en 1981 cuando era pareja de su cuñada y desde ahí se hicieron buenos amigos y compañeros de trabajo hasta 1990, cuando dejó de trabajar en la empresa. La pareja había tenido 2 hijos y habían estado juntos hasta la fecha de su fallecimiento. 144.2. Gloria había viajado a España con sus hijos buscando un buen futuro pero que no recordaba la fecha con exactitud.

El causante no había viajado por problemas de salud pues tenía una enfermedad obstructiva crónica – EPOC, motivo por el cual había empezado a viajar a tierra caliente como Neiva. La relación que el causante y Gloria tenían como pareja era bonita, ella venía todos los años a Colombia para pasar fechas especiales. Cuando él se enfermó era ella quien lo llevaba al médico y se quedaba en el apartamento ubicado en Bochica. 144.3.

Señaló que la pareja vivió para el año de 1984 cerca al 20 de julio y luego compraron apartamento en Bochica. Recuerda que Gloria viajó a Colombia en los años 2015, 2016 y 2017 pues normalmente venía para las navidades, pero también en algunas otras ocasiones. 144.4. El causante vivía solo cuando falleció, contaba al parecer con la ayuda de una empleada de servicio que era la que le colaboraba.

Aseveró no conocer a Elizabeth Ardila. 2.5. Caso concreto 145. El tribunal negó las pretensiones de la demanda respecto de Elizabeth Ardila, por cuanto si bien se evidenció que tenía la calidad de cónyuge de Aníbal Antonio Quiroga Lozano desde el 27 de enero de 2017, no se acreditó la convivencia efectiva dentro de los 5 años inmediatamente anteriores al fallecimiento del causante, es decir, entre el 12 de mayo de 2012 y 12 de mayo de 2017, comoquiera que las pruebas aportadas resultaban insuficientes para demostrar ese elemento. 146.

Elizabeth Ardila presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, comoquiera que consideró que el a quo no realizó una valoración integral de las pruebas aportadas al proceso, pues ella sí tenía claro su vínculo con el causante y que había vivido con él como su compañera de vida desde marzo de 2012 y que no lo repitió en el interrogatorio porque se limitó a responder las preguntas que se le hicieron. 147.

Asimismo, reprochó que el tribunal no valorara las declaraciones extra-juicio de las personas que eran muy allegadas a ellos, como fueron las de sus parientes próximos, vecinos y amigos; y de los testimonios se evidenció que no existía duda de la fecha en que inició la convivencia entre ellos, esto es, a principios del año 2012. 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy 148.

Además del informe técnico de la investigación que la empresa Cosinte Ltda se acreditó que Elizabeth y Aníbal convivieron desde marzo de 2012 en unión libre y que el 27 de enero de 2017 contrajeron matrimonio y convivieron hasta el 12 de mayo de 2017. 149. En relación con la eficacia de las declaraciones extrajudiciales, esta Sección en la sentencia proferida el 5 de marzo de 2021, sostuvo que en este tipo de pruebas, el requisito de ratificación solo es necesario cuando la parte en contra de quien se aduce lo solicita; asimismo, en la sentencia de tutela proferida el 23 de enero de 202066, se puntualizó que «para efectos de demostrar la dependencia económica para lograr el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, no existe tarifa legal y en ese sentido, resultan válidos las declaraciones extrajuicio, el interrogatorio de parte y cualquier otro medio que sea útil para la formación del convencimiento del juez». 150.

En efecto, en el caso bajo examen se encuentra acreditado del material probatorio que Elizabeth Ardila y Aníbal Antonio Quiroga Lozano se casaron el 27 de enero de 2017. 151. Respecto de la convivencia efectiva se encuentra que en el informe técnico adelantado por la empresa Cosinte Ltda para Cremil se concluyó que Elizabeth Ardila era esposa del causante desde el 27 de enero de 2017 y que había convivido con él desde marzo del año 2012, sin embargo, de las entrevistas adelantadas a los vecinos y familiares del causante se observa que aseveraron que la pareja había convivido por más de 5 años sin precisar el mes y año. 152.

Además, precisa la Sala que en la entrevista que se le realizó a la apelante aseveró que conoció al causante en el año 2010, lo cual resulta contradictorio con lo que manifestó en la declaración extra-proceso rendida el 21 de abril de 201567 al señalar que conocía de vista y trato al causante hacía 11 años, es decir, desde el 2004 y en la que además indicó que «el señor ANIBAL ANTONIO QUIROGA LOZANO no tiene ninguna clase de relación con su ex pareja y su estado civil es soltero» (se resalta). 153.

Asimismo, de las declaraciones extra-juicio rendidas el 15 de mayo de 2017 por José Henry Rojas Vidal y Ninoski Polania Quintero (vecinos), aseveraron que la pareja había iniciado vida marital en unión libre de forma ininterrumpida desde el «20 de diciembre de 2012» y vivieron juntos como marido y mujer compartiendo el mismo techo, lecho y mesa desde el 20 de marzo de 2012, sin embargo, en las declaraciones del 28 de diciembre de 2017, admitieron que habían indicado de forma incorrecta la fecha que había iniciado a convivir Elizabet Ardila y el causante, por lo que rectificaron que esta había iniciado a convivir desde marzo de 2012. 66 Sección Segunda, radicación 11001-03-15-000-2019-04224-01. 67 En la que manifestó que «nos consta que desde hace veinte (20) años no convive ni hace vida marital con la madre de sus hijos, la señora GLORIA STELLA GONZALEZ MONROY» 30 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy 154.

A su vez, en las declaraciones rendidas extra-proceso del 22 de junio de 2017 de Susana Quiroga Lozano (hermana del causante) y Karina Paola Sandoval Quiroga (sobrina del causante), aseveraron que les constaba que Elizabeth Ardila y el causante estuvieron «casado por un espacio de CINCO AÑOS» (sic). 155. Además, en la declaración extra-juicio rendida el 15 de mayo de 2017 por Elizabeth Ardila aseveró que había iniciado vida marital en unión libre de forma ininterrumpida desde el «20 de diciembre de 2012» y vivieron juntos como marido y mujer compartiendo el mismo techo, lecho y mesa desde el 20 de marzo de 2012, sin embargo, en las declaraciones del 28 de diciembre de 2017, presentó nuevamente declaración extra-proceso en la que admitió que había indicado de forma incorrecta la fecha que había iniciado a convivir con el causante, por lo que señaló que la convivencia había iniciado desde marzo de 2012. 156.

Se resalta igualmente que existen inconsistencias frente a lo indicado inicialmente por José Henry Rojas Vidal, Ninoski Polania Quintero y Elizabeth Ardila en las declaraciones extra-juicio del 15 de mayo de 2017 y del 28 de diciembre de 2017 en lo relacionado con la fecha en que inició la convivencia entre el causante y la demandante.

Adicionalmente, llama la atención que tales rectificaciones ocurrieron justamente después de que la entidad demandada negara la sustitución de la asignación de retiro por cuanto no se acreditaron los 5 años de convivencia con aquel, así con la posterior rectificación, ya se tendría por acreditado tal requisito. 157. Ahora, también se destaca que en el testimonio de Máximo Casas González manifestó que Aníbal Quiroga Lozano había llegado a vivir solo al barrio en un apartamento para el año 2011 y, posteriormente, se «organizó» con Elizabeth en la casa de ella, esto es, al año siguiente.

No obstante, sabía que el causante continuó pagando «como por 2 años» el arriendo del apartamento donde inicialmente llegó a vivir porque allá tenía todas sus cosas. Lo que se acompasa con lo señalado en la declaración extra-juicio de Jaime Arturo Rueda Rodríguez en la que indicó que el causante había tomado en arriendo un apartamento de propiedad de su padre ubicado en Neiva en la calle 63 #5-07 del barrio El Cortijo hasta diciembre del año 2013.

Por lo que, se reafirma que no existe certeza de que la convivencia con la apelante hubiese iniciado en marzo del año 2012 o de manera posterior. 158. Adicionalmente, se precisa que en la declaración extra-juicio del 24 de enero de 2017 presentada por el causante (3 días antes de contraer matrimonio con Elizabet Ardila), señaló que faltó a la verdad en la anterior declaración rendida el 13 de julio de 2015 en la que afirmó que vivía en unión marital de hecho con Fanny Ortega Salamanca desde el 7 de enero de 2003 y que el motivo que lo llevó a hacer tal afirmación fue, que debido a su soledad y enfermedad, hizo un trato con esta última para que cuidara de él y como contraprestación él la incluiría como beneficiaria del servicio de sanidad militar. 31 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy 159.

Adicionalmente, en aquella declaración de enero de 2017 indicó que «desde hace cinco años la que ha visto, me alimenta, me asea, cuida de mí en todo sentido, se queda conmigo cuando estoy hospitalizado es ELIZABETH ARDILA […]». Afirmación frente a la cual tampoco es posible establecer que existiera una convivencia efectiva de pareja, comunidad de vida y la existencia de un proyecto en conjunto. 160.

Todo lo anterior pone en evidencia las múltiples incongruencias existentes en el presente asunto, en el que: i) la demandante en el 2015 indicó que el causante tenía estado civil soltero (fecha para la cual supuestamente ya tendrían 3 años de convivencia); ii) el causante señaló en ese mismo año 2015 que convivía en unión marital de hecho con Fanny Ortega Salamanca «media hermana de Elizabeth Ardila» aunque posteriormente se retractara de tal afirmación; iii) algunos de los declarantes como la misma demandante, una vez se negó el reconocimiento pensional, presentaron nuevas declaraciones extrajuicio en las que cambiaron las fechas de inicio de la presunta convivencia; iv) el mismo causante en la declaración extra juicio rendida el 24 de enero de 2017 afirmó que faltó a la verdad en una anterior declaración. 161.

Ahora, a pesar de que se aportó con las pruebas la Resolución SUB 123599 del 12 de julio de 2017 a través de la cual Colpensiones reconoció la sustitución de la asignación de retiro del causante a Elizabet Ardila con fundamento en la investigación ID 48748 en la que se acreditó que convivieron en unión libre desde marzo de 2012 hasta el 12 de mayo de 2017, fecha en la que falleció el causante, lo cierto es que esta no fue demandada en el presente asunto, razón por la cual no puede esta Sala entrar a valorar la razones por las cuales se procedió a efectuar ese reconocimiento, incluso, su posible incompatibilidad con el asunto objeto de estudio. 162.

Por lo anterior, si bien se acreditó que Aníbal Antonio Quiroga Lozano contrajo matrimonio con la apelante el 27 de enero de 2017 (cuando tenía 79 años y 3 meses antes de su deceso) de las pruebas documentales, testimonios y declaraciones extra-juicio no se evidencia con exactitud la fecha que comenzaron a convivir, pues resultan contradictorios entre si aquellas declaraciones y los testimonios, razón por la cual no es posible determinar que en efecto la convivencia de la pareja haya iniciado en marzo del 2012, lo cual resulta relevante en atención a que el causante falleció el 12 de mayo de 2017. 163.

Así las cosas, no se acreditaron los requisitos dispuestos en el artículo 11 del Decreto 4433 de 2004, para el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro, entre ellos, la convivencia efectiva dentro de los 5 años anteriores al fallecimiento del causante, por lo que se precisa que no es suficiente limitarse a hacer afirmaciones, pues es necesario cumplir con la carga probatoria correspondiente que permita demostrar el derecho que se pretende. 32 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy 2.6.

Conclusión Por las razones anotadas previamente, la Sala confirmara la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de las demandas, al no acreditar que las demandantes hubiesen convivido de forma efectiva durante los 5 años anteriores al fallecimiento del causante. 2.7. Costas 164.

La apelante solicitó que se revocara la condena en costas fijada en primera instancia, por cuanto no actuó de mala fe, de forma temeraria o con dolo, de acuerdo con el artículo 361 del Código General del Proceso. 165. Al respecto, la norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 166.

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 167. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma68. 168.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 169. En el caso concreto, como no se evidenció que, la parte demandante no actuó con temeraria o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el 68 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 33 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01170-01 (0576-2024) Demandante: Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy transcurso del trámite procesal, la Sala revocará la condena en costa de primera instancia y se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Confirmar parcialmente la sentencia del 25 de agosto de 2023 proferida por la Sección Segunda, Subsección E, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda presentada por Elizabeth Ardila y Gloria Stella González Monroy contra Cremil, por las razones expuesta en la presente providencia. Segundo. Revocar la condena en costas de primera instancia. Tercero. No condenar en costas en esta instancia. Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.

Quinto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previamente las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Aclara voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KBV