Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., tres (3) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 27 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La ciudadana Flora Maura Micolta Quiñones por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad del auto ADP 001798 del 26 de marzo de 2021, por el que la accionada se abstuvo de proferir decisión sobre la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, hasta que se resolviera la denuncia instaurada contra la actora por los delitos de falsedad en documento público, fraude procesal y estafa.
A título de restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó se declare que la señora Flora Maura Micolta Quiñones le asiste el derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia y se condene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP al reconocimiento y pago de la pensión gracia a partir del 13 de febrero de 2013.
Se condene a la demandada al pago de la indexación sobre las sumas de dinero reconocidas y al pago de las costas y las agencias en derecho. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Relató que la señora Flora Maura Micolta Quiñones: “nació el 10 de mayo de 1957” y prestó sus servicios, por más de 20 años, como docente del municipio de Tumaco, designada por el alcalde, desde el 8 septiembre de 1980.
Que adquirió el estatus jurídico de pensionada el “13 de febrero de 2013”. Manifestó que por considerar que cumplía con todos los requisitos legales pidió el 13 de febrero de 2020, el reconocimiento y pago de la pensión gracia, sin embargo, la demandada, a través del acto administrativo cuestionado negó la solicitud, al considerar que la actora se encontraba incursa en una casual de mala conducta, debido a una denuncia instaurada por la presunta comisión de los delitos de fraude procesal y estafa agravada. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. De la constitución política los artículos 1, 2, 6, 25, 29, 48, 53, 90, 121, y 129 De la ley 4ª de 1966 el artículo 4 De la Ley 114 de 1913, los artículos 1 al 4 De la Ley 116 de 1928, el artículo 6 La Ley 37 de 1933 De la Ley 4 de 1976, los artículos 1 y 2 Del Decreto 081 de 1976, el artículo 3 De la Ley 33 de 1985, el parágrafo 1, del artículo 1 De la Ley 91 de 1989, el artículo 15 Como concepto de violación adujo que con la expedición del acto administrativo demandado se incurrió en violación de las normas en que debía fundarse y en falsa motivación porque la accionante cumple con la totalidad de los requisitos exigidos por la ley para acceder al reconocimiento deprecado y porque, además, no existe una correspondencia entre las razones que se expresan en el acto administrativo y los hechos.
Afirmó que la demandante ha ejercido la docencia con honestidad y seriedad y que es cierto el hecho de que la UGPP denunció a la actora por los delitos de falsedad en documento público agravado por el uso, fraude procesal y estafa agravada, sin embargo, este proceso penal se encuentra en etapa de indagación preliminar. Manifestó que la existencia de esa denuncia no impide el reconocimiento de la prestación rogada; porque no se ha llegado a la convicción de que la demandante, en realidad, este incursa en el hecho punible endilgado y, por ello, resulta injusto, inconstitucional e ilegal el acto demandado. 2.
Contestación de la demanda. El accionado se opuso a las pretensiones de la demanda. Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido y prescripción. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia proferida el 27 de enero de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (con condena en costas).
Consideró que de las pruebas allegadas al expediente se pudo establecer que la accionante prestó sus servicios por 24.9 años, como docente territorial, designada por nombramientos efectuados por el alcalde de Tumaco, como entidad territorial certificada en educación; además, su vinculación inicial ocurrió antes del 31 de diciembre de 1980.
Dijo que, pese a lo afirmado por la demandada, en cuanto a que el acta de posesión aportada para demostrar la vinculación inicial es falsa, no la individualizó y tampoco tachó de falsos los demás documentos allegados para demostrar la relación laboral. Expuso que no se aportaron elementos de juicio suficientes para desestimar la buena conducta de la accionante porque los hechos narrados en la denuncia y el documento por el cual se instauró la misma están soportados en un acta de posesión anterior y distinta de la que se aportó en el proceso del epígrafe; adicionalmente, los tiempos que se tienen en cuenta no han sido tachados de falsos.
Sostuvo que la duda que dio origen a la denuncia no tiene la entidad suficiente para tener por cierto que la docente incurrió en conductas erradas y reiteradas o fue objeto de sanciones con ocasión del ejercicio de sus funciones, además, no se probó condena alguna en su contra. Concluyó que no obra prueba en el plenario que demuestre que durante el desempeño laboral la docente incurrió en una causal de mala conducta, dado que se itera no ha sido sancionada penalmente, o por lo menos, la UGPP no demostró lo contrario.
Del mismo modo, según certificación expedida por el municipio de Tumaco, durante su vinculación con la entidad territorial, la docente no fue objeto de investigaciones o sanciones disciplinarias. Por lo anterior, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y ordenó a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la señora Flora Maura Micolta Quiñones, liquidada con el 75% del promedio de lo devengado durante el año anterior a la adquisición del estatus.
Declaró probada la prescripción respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 13 de febrero de 2017 y condenó en costas a la parte accionada. 4. El recurso de apelación. La demandada solicitó revocar la sentencia impugnada. Dijo que: “no es posible reconocer la pensión de jubilación requerida, debido a que del análisis del Certificado de Historial Laboral del día 02 de mayo de 2013 y el Acta de Posesión del 08 de septiembre de 1980, se pudo determinar previa valoración pericial de la documentación allegada con el informe de seguridad No. 2646 de fecha 03 de septiembre de 2013, realizado por el grupo CYZA, donde se calificó el acta de posesión radicada, como una reproducción obtenida mediante un proceso de montaje, razón por lo que esta Unidad instauró la correspondiente denuncia penal en contra de la señora Flora Maura Micolta Quiñones por los delitos de falsedad en documento público agravado por el uso, fraude procesal y estafa agravada.” Sostuvo que, además, no se aportaron en debida forma los actos administrativos de nombramiento para los tiempos de servicio de la docente y que este es un requisito indispensable para acceder a la prestación, porque permite establecer el tipo de vinculación y la procedencia de los recursos por medio de los cuales se efectuaron los pagos.
Indicó que está probado que los recursos con los que se pagó a la actora provenían del denominado situado fiscal, es decir, recursos provenientes de transferencias efectuadas por la nación, lo que resulta incompatible para el reconocimiento de la pensión gracia. Concluyó que el accionar de la demandada se encuentra ajustado a derecho y no es procedente ordenar el reconocimiento de la pensión gracia a la actora, dado que no cumple con los requisitos exigidos por la ley para tal fin. 5.
Alegatos de conclusión Mediante auto del 21 de noviembre de 2023 el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y precisó que como el asunto del epígrafe se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 2023, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, modificado por la aludida ley; desde la notificación del auto admisorio, hasta la ejecutoria de dicha providencia, las partes y el agente del Ministerio Público podían pronunciarse sobre la alzada.
Sin embargo; la parte actora guardó silencio. 5.1. Ministerio público La procuradora segunda delegada ante esta Corporación rindió informe en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia porque se encuentra acreditado que la accionante cumplió con la totalidad de los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. Argumentó que la demandada pretende que se desconozca el acta de posesión del 8 de septiembre de 1980, pero en esta etapa procesal no es posible tal argumento, por ello, este es un documento que se presume auténtico; sumado a ello, la secretaria de educación de Tumaco fue la entidad que la envió. Sostuvo que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta sección, el origen de los recursos económicos con los que se financia el sector educativo en los entes territoriales no es un aspecto relevante que impida el reconocimiento de la pensión gracia. Concluyó que contrario a lo afirmado por la accionada las pruebas aportadas por la parte actora son suficientes para demostrar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos para acceder a la prestación; por ello, es beneficiaria de la pensión gracia. 5.2.
Alegatos de la parte accionada La accionada solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia porque de conformidad con los documentos aportados al proceso la demandada ocupaba un cargo directivo en el área administrativa y por ello se desvirtúa el derecho al reconocimiento de la pensión. Además, las certificaciones aportadas no pueden ser tenidas en cuenta debido a que no cuentan con los requisitos mínimos necesarios para certificar el tipo de vinculación laboral y porque, tampoco se pudo establecer quién es el funcionario encargado de su expedición. Sostuvo que el vínculo con el municipio de Tumaco, a partir del 8 de septiembre de 1980 se caracterizó porque fue designada para ocupar una plaza cofinanciada municipal, cuyo pago se haría con recursos concurrentes de la nación y la entidad territorial, por tanto, este tiempo no puede tenerse en cuenta para la obtención de la pensión gracia. Concluyó que no es procedente gravar al Estado con una carga prestacional injustificada, ilegal e injusta, como sucede en el asunto.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la demandada se establecerá si procede revocar la sentencia de primera instancia. Para el efecto se analizará si la señora Flora Maura Micolta Quiñones cumplió con los requisitos legales para el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación. Para desatar el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: 2.1 Marco normativo y jurisprudencial; 2.2 Hechos probados y 2.3 Caso concreto. 2.1.
Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia. La pensión gracia ha sido considerada una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.» Así mismo, el numeral 3° del artículo 4 de la citada Ley, determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]».
De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que percibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.» Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «[…] En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley. […]» Tras la nacionalización de la educación ordenada por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».
Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley».
Recientemente, la sección segunda de esta Corporación dilucidó la interpretación aplicable al literal a) del numeral 2° del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «[…]Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento. […]» (Se destaca).
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición ««solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989» (Se destaca). De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2°, literal b) de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación» (se subraya y destaca).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2 Hechos probados El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: i) Según consta en copia de cédula de ciudadanía, el accionante nació el 5 de febrero de 1963. ii) De conformidad con el formato único para la expedición del certificado de historia laboral, expedido por la secretaría de educación de Tumaco del 2 de mayo de 2013, la accionante prestó sus servicios así: Como docente en el plantel educativo Escuela Rural San Vicente la Varas del municipio de Tumaco, designada mediante Decreto 068 del 8 de septiembre de 1980.
Desde el 8 de septiembre de 1980 hasta el 30 de junio de 1983. Docente en la escuela Rural Mixta de San Luis Robles, del municipio de Tumaco, nombrada por Decreto 0021 del 22 de octubre de 1990. Desde el 24 de octubre de 1990, hasta el 31 de julio de 1997. Trasladada por Decreto 275 del 1 de agosto de 1997, al Centro educativo Bucheli de Tumaco.
Desde el 1º de agosto de 1997 hasta la fecha de expedición del certificado (2 de mayo de 2013). ii) Acta de posesión ilegible del 8 de septiembre de 1980. iii) Formato único para la expedición de certificado de salarios, expedido por la secretaria de educación de Tumaco, del 2 de mayo de 2013, en el que consta que la actora para el año 2013 como factor salarial tuvo el salario básico. iv) Certificación de la jefe de asignaciones de la Fiscalía General de la Nación, de San Andres de Tumaco, del 27 de septiembre de 2013, en donde consta que no existen investigaciones en contra de la actora. v) Certificado de la Contraloría General de la Nación, del 17 de abril de 2013, en donde consta que la actora no se encuentra reportada como responsable fiscal. vi) Certificado de antecedentes, del 17 de abril de 2013, emanado de la Procuraduría General de la Nación que da cuenta de que la actora no registra sanciones, ni inhabilidades. vii) Decreto 0021 del 22 de octubre de 1990, por medio del cual se designa a la actora como maestra municipal y acta de posesión del 24 de octubre de 1990. viii) La secretaria de educación de Tumaco certificó que la demandante labora para la administración municipal desde el 22 de octubre de 1990, posesionada el 24 de ese mismo mes y año, como docente en propiedad, con vinculación municipal y pagada con recursos propios.
Así mismo indicó que: “el periodo comprendido desde el 8 de septiembre de 1980 hasta el 30 de junio de 1983 la docente aporta acta de posesión sin número del cual la secretaria de educación no tiene certeza de su autenticidad manifestándose que su vinculación es de carácter municipal”. ix) El 28 de junio de 2013, la Secretaría de Educación de Tumaco certificó que constató en la oficina de hojas de vida y archivo de esa secretaría, el expediente de la señora Flora Maura Micolta Quiñones se destruyó debido a los incendios de 1979 y 1981 y, por ello, los docentes debieron presentar los soportes que tuvieran en su poder, así como declaraciones extra proceso para la reconstrucción de los mismos. x) Dictamen de seguridad de CYZA, del 4 de septiembre de 2013, con número de ticket 61829.
Actuación administrativa i) El 19 de marzo de 2021, la actora formuló reclamación administrativa ante la UGPP, orientada a obtener la pensión gracia. ii) Mediante auto ADP 001798 del 26 de marzo de 2021 la UGPP se abstiene de proferir cualquier decisión, hasta tanto se emita una decisión de fondo en el proceso penal que se adelanta en contra de la señora Flora Maura Micolta Quiñones, dado que esta entidad instauró la correspondiente denuncia penal en su contra, por los delitos de falsedad en documento público agravado por el uso, fraude procesal y estafa 2.3.
Caso concreto. Flora Maura Micolta Quiñones Diaz acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación del acto administrativo por el cual la UGPP se abstuvo de decidir de fondo su petición de reconocimiento y pago de la pensión gracia. El Tribunal Administrativo de Nariño accedió a las pretensiones de la demanda por considerar que se encontraban acreditados todos los requisitos para acceder a la pensión gracia solicitada por la actora.
La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que argumentó que el material probatorio es insuficiente para demostrar que la actora cumple con la totalidad de los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento de la pensión gracia, pues no acreditó el tipo de vinculación, ni el origen de los recursos.
De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 15 de febrero de 1963 y una vinculación con la educación oficial con la que pretende el reconocimiento pensional que se puede delimitar, así: En tal virtud, el 19 de marzo de 2021, la accionante pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negada con el acto enjuiciado, pues estimaba que acreditaba el tiempo necesario para hacerse acreedora a dicha prestación. De acuerdo con lo anterior, se tiene que el recurrente alegó en la alzada que no es posible el reconocimiento de la prestación porque del análisis del certificado laboral de 2 de mayo de 2013 y el acta de posesión del 8 de septiembre de 1980, se determinó que esa acta era una reproducción obtenida mediante un proceso de montaje y, por ello, se instauró una denuncia, adicionalmente sostuvo que no existen copia auténtica u originales de todos los actos administrativos para los tiempos servidos.
En otras palabras, la entidad no reconoce el tiempo de servicio del 8 de septiembre de 1980 y que está respaldado con el acta de posesión de la misma fecha. Justamente, el fundamento para no darle crédito a ese tiempo de servicio es la experticia que se practicó en la actuación administrativa. El informe pericial al que alude la demandada expresa: Para la Sala, contrario lo afirmado por el Tribunal, la prueba allegada al plenario no tiene la entidad suficiente para dar por acreditada la prestación del servicio con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, una de las exigencias que se requieren para reconocer la pensión gracia. En efecto, aunque se destaca que existe el certificado emanado por la Secretaría de Educación de Tumaco en la que se relaciona el tiempo prestado por Flor Maura Micolta Quiñonez desde septiembre 7 de 1980, no existe otro elemento de convicción que lo respalde más allá de la posesión ilegible que obra en el expediente administrativo y que ponemos de presente: Si bien este elemento de convicción no fue tachado de falso por la entidad demandada en los términos indicados por la norma procesal civil, per se, ello no releva al Juzgador en aras del principio de sana crítica y de persuasión racional realizar la valoración y darle alcance a dicho medio de prueba, de donde surge que dicha prueba se erige en insuficiente y no tiene la contundencia a efecto de otorgar dicha prestación en los términos esbozados por la demanda, pues de ella solo podemos darle valor a lo que se puede leer, es decir, una posesión, pero lo allí atestado no tiene el respaldo documental como sería el acto administrativo de nombramiento o designación. En ese sentido, en uno de los extremos de la prestación del servicio no existe certeza probatoria a partir del único elemento de convicción arribado a la foliatura, una posesión, pues además de tornarse ilegible, no existe forma de acreditar en el expediente el inicio de dicha prestación. Y ni que decir del otro extremo de la vinculación, 30 de junio de 1983, del que no obra prueba que lo determine.
Es más, lo único que descansa en el plenario es un certificado del ente territorial donde se dice: Es decir, se da por acreditada una prestación del servicio hasta el 30 de junio de 1983, sin más pruebas que las destacadas en precedencia, lo cual a todas resulta precario con el propósito que se busca: el reconocimiento prestacional gracioso.
Por tal razón, si resulta imperiosa la refrendación del tiempo del servicio con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, debe existir absoluta certeza de esta exigencia; sin embargo, para el sub-lite se advierten serias dudas que impiden avalar la solicitud de la accionante. Y en este punto, la Subsección quiere aclarar que la duda no surge a partir de la pericia que se practicó en la actuación administrativa, pues como se sabe sus conclusiones no fueron concluyentes, al terminar refiriéndose a una persona que nada tiene que ver con el proceso; tampoco de la actuación penal que se adelanta por estos hechos al no existir decisión definitiva, sino de la falta de contundencia de las pruebas con las que se pretenden establecer los extremos temporales de la prestación del servicio docente.
Aunque no se puede obviar que hubo unos incendios que pudieron afectar el archivo de la Alcaldía Municipal de Tumaco, no se trajo a la foliatura la documentación con la que la docente Flora Maura Micolta Quiñonez demostró la prestación del servicio por espacio de casi tres años. En estas condiciones, al no acreditarse fehacientemente la vinculación docente territorial previa al 31 de diciembre de 1980, con las pruebas arrimadas a la foliatura, no puede accederse al reconocimiento pensional gracioso solicitado por la accionante.
Imponiéndose en consecuencia la revocatoria de la sentencia apelada y en su lugar negar las pretensiones de la demanda. 2.4. Condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala revocará la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y en su lugar las negará. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 27 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y en su lugar NEGAR las súplicas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS