05001233300020130064402 — Consejo de Estado

Decreto 546 de | | |1971. | La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 12 de diciembre del 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1 Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Elcida Molina Méndez, mediante apoderado judicial, solicitó la nulidad parcial de la Resolución núm. 005957 del 19 de julio de 2012, expedida por la UGPP, mediante la cual le reliquidó la pensión de vejez en cuantía de $12.875.000, efectiva a partir del 14 de enero de 2010.

A título de restablecimiento del derecho la parte actora pidió la reliquidación de la pensión con el régimen establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 en su integridad, esto es, tomando el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio comprendido entre el 14 de enero de 2009 y el 13 de enero de 2010, con un total de $13.602.590, sin aplicar ningún tope.

También reclamó el pago de las diferencias pensionales actualizadas conforme al IPC desde la fecha en que se hizo efectivo el reconocimiento de la pensión hasta el respectivo pago, de conformidad con el artículo 187 del CPACA. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes[1]: La señora Elcida Molina Méndez nació el 27 de diciembre de 1952; laboró en la rama judicial desde el 1 de marzo de 1981 hasta el 3 de septiembre de 2003, fecha en la que fue suspendida del ejercicio del cargo.

Posteriormente fue declarado insubsistente el nombramiento en el cargo de Fiscal Delegada ante el Tribunal Superior de Cúcuta el 27 de octubre de 2003. Mediante Resolución núm. 8721 del 19 de abril de 2004, Cajanal le reconoció una pensión en cuantía de $5.548.411, efectiva a partir del 1° de junio de 2003 y condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio.

A través de la Resolución núm. 24262 del 22 de agosto de 2005, Cajanal reliquidó la prestación por retiro definitivo del servicio elevando la pensión en suma de $5.571.080, efectiva a partir del 4 de septiembre de 2003. Por medio de la Resolución núm. 42036 del 6 de diciembre de 2005, la entidad en cumplimiento de un fallo de tutela ordenó reconocer la pensión con el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, aplicó en su integridad el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, y fijó la pensión en el valor de $7.073.605.

Indicó que por medio de la Resolución 5554 del 18 de diciembre de 2009, en cumplimiento de un fallo administrativo fue reintegrada como Fiscal Delegada ante el Tribunal de Distrito en la Dirección de Fiscalías de Medellín, debiéndosele cancelar sin solución de continuidad todos los emolumentos y prestaciones dejados de percibir desde el retiro del servicio hasta que se efectivo el reintegro.

No obstante, la actora el 12 de enero de 2010, renunció al reintegro ordenado. Por tanto, el último año de servicios efectivamente laborado transcurrió entre el 14 de enero de 2009 y el 13 de enero de 2010. Manifestó que solicitó nuevamente a la entidad demandada la reliquidación de la pensión; sin embargo, la UGPP en Resolución 000475 del 23 de marzo 2012 negó lo peticionado.

Decisión contra la cual interpuso los recursos de reposición y apelación. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP mediante la Resolución núm. RDP 005957 del 19 de julio de 2012 resolvió revocar la resolución núm. 475 del 23 de marzo de 2012, para en su lugar, reliquidar la pensión de vejez en un valor de $12.875.000, efectiva a partir del 14 de enero de 2010 (acto demandado).

Normas violadas y concepto de violación En la demanda se citan como vulnerados el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; el artículo 6° del Decreto 546 de 1971; y el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. Al explicar el concepto de violación la accionante sostuvo que el acto administrativo acusado vulneró las normas antes invocadas, en tanto reliquidó su mesada pensional imponiéndole un tope de 25 SMLMV.

En su criterio tal límite no se encuentra previsto en el régimen especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público establecido en el Decreto 546 de 1971, que le es aplicable. Sobre el particular, citó las sentencias del 29 de marzo de 2007 y del 25 de noviembre de 2010 proferidas por el Consejo de Estado, y las sentencias C-754 de 2004 y C-168 de 1995 de la Corte Constitucional.

Contestación de la demanda La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Sostuvo que la pensión se liquidó con fundamento en el Decreto 546 de 1971, teniendo en cuenta la totalidad de factores salariales por ser la norma vigente para la fecha en que la actora adquirió el derecho[2]. Explicó que la Ley 100 de 1993 unificó todos los regímenes de los empleados del sector público incluyendo los funcionarios de la rama jurisdiccional.

En ese sentido, el artículo 36 de la citada ley estableció el régimen de transición, según el cual, a los beneficiarios de éste se le respeta únicamente la edad, el tiempo y el monto de la pensión del régimen anterior. Propuso las excepciones que denominó “ausencia de vicios en los actos administrativos demandados”, “inexistencia de la obligación”, “prescripción total del derecho pretendido”, “subrogación en el empleador”.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 12 de diciembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora[3]. Destacó que la accionante es beneficiaria del régimen de transición, puesto que a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones contaba con 35 años de edad; por lo cual, le son aplicables los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo del régimen anterior al que se encontraba afiliada, que, para el caso en concreto, es el Decreto 546 de 1971.

Aseveró que, si bien la norma especial anterior que regía a la actora no consagró un tope pensional, lo cierto es que la jurisprudencia de la Corte Constitucional asevera que se debe aplicar la Ley 100 de 1993 que sí regula los límites de las mesadas. Sobre el particular, citó las sentencias C-089 de 1997, en donde se señaló que el desconocimiento del tope fijado en la Ley 100 de 1993 daría lugar a la creación de un grupo privilegiado de pensionados y la providencia C-155 de 1997 que dispuso como legítima la limitación del monto máximo de pensión, sin que ello pudiera entenderse como una vulneración del derecho a la seguridad social.

Precisó que, la liquidación de la pensión de la demandante se hizo en aplicación del régimen especial del Decreto 546 de 1971 en su integridad, esto es, con un 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios. Por tanto, la pensión se calculó en el valor de $13.602.590, que fue ajustado por las reglas de tope máximo, a la suma de $12.875.000.

Reiteró que aún cuando el reconocimiento de la pensión de vejez se haga bajo un régimen especial de la Rama Judicial, en virtud de la transición de la Ley 100 de 1993 deberá respetarse el tope máximo contenido en la norma general, esto es, 25 SMLMV; toda vez que la extensión del régimen anterior no habilita a omitir el límite de la cuantía de la mesada pensional.

Señaló que los aspectos que no fueron objeto de la ultractividad prevista en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 deberán resolverse acudiendo a la regla de esta norma general, toda vez que su propósito es asegurar la sostenibilidad del sistema. Recurso de apelación La parte actora solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia con fundamento en lo siguiente[4].

Alegó que, al ser beneficiaria del régimen de transición tiene derecho a la aplicación del Decreto 546 de 1971 en su integridad, el cual no consagró un tope máximo para la cuantía pensional; en ese sentido estimó que no se debe acudir a la Ley 100 de 1993. Refutó la condena en costas. Alegatos de conclusión La parte demandante reiteró lo expuesto en el recurso de apelación[5].

La parte demandada indicó que las pensiones reconocidas con posterioridad a la Ley 4a de 1992, tienen fijados montos máximos para el reconocimiento pensional, incluyendo a quienes se les apliquen disposiciones pensionales especiales en virtud de la de transición; más si se tiene en cuenta que “la Ley 797 de 2003, por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, estipuló que las mesadas pensionales no podían superar 25 SMLMV.

Precepto que fue elevado a rango constitucional por media del Acto Legislativo 01 de 2005”[6]. El Ministerio Público guardó silencio. II. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte actora, corresponde a la Sala determinar si revoca el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se analizará si la accionante tiene derecho a que su pensión de jubilación sea reliquidada y pagada sin atender los topes máximos fijados en la Ley 100 de 1993, dada su condición de beneficiaria del régimen pensional especial previsto en el Decreto 546 de 1971.

Con el fin de resolver los problemas jurídicos se tratarán los siguientes aspectos: 2.1) Marco jurídico; 2.2) Hechos relevantes probados; y 2.3) Caso concreto. 2.1. Marco jurídico 2.1.1. Ingreso base de liquidación para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Régimen especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público.

Sentencia de unificación del 11 de junio de 2020. La Sección Segunda de esta Corporación, en providencia del 11 de junio de 2020, fijó las reglas sobre el ingreso base de liquidación, en el régimen especial de jubilación de la Rama Judicial y el Ministerio Público, beneficiarios de transición normativa de la Ley 100 de 1993[7]. Así, el servidor o ex servidor de la Rama Judicial o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión, siempre que: i) Para el 1.º de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si hombre, 35 años de edad si es mujer o; b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento la edad de 50 años si es mujer o 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971;[8] c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades.

En cuyo caso, el reconocimiento de su pensión se efectuará de la siguiente manera: iii) Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.

El fallo de unificación del 11 de junio de 2020 se remitió a las reglas y subreglas fijadas en la providencia del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que trató el ingreso base de liquidación para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, que se pensionaron según la Ley 33 de 1985.

“El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93. Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94.

La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.

La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97. Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho. […] 99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.

A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.

La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos se debe limitar dicha base. 102.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. 103.

Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema”[9]. 2.1.2.

Límite al reconocimiento y pago de mesadas pensionales En relación con el tope que se debe imponer a las mesadas pensionales, se indica que nuestro ordenamiento jurídico ha previsto tal limitante desde la expedición de la Ley 4ª de 1976[10], la cual en su artículo 2 dispuso que “Las pensiones a que se refiere el Artículo anterior ([11]) (…) no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario”.

Luego, el artículo 2[12] de la Ley 71 de 19 de diciembre de 1988[13] y el artículo 3 del Decreto 1160 de 1989 (reglamentario de aquella), impusieron un nuevo límite correspondiente a 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv). A su turno, la Ley 100 de 1993, en su artículo 18, estableció que “Cuando el Gobierno Nacional limite la base de cotización a 20 salarios mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho valor”.

Y con posterioridad, a través del artículo 2 del Decreto 314 de 4 de febrero de 1994 “Por el cual se limita la base de cotización obligatoria del Sistema General de Pensiones”, el presidente de la República previó que “( ) el monto de las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, para los afiliados al Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, no podrá ser superior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales”.

Más adelante, el legislador al proferir la Ley 797 de 2003[14] modificó, en su artículo 5, el inciso 4º del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, señalando que “El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales”.

Luego, se elevó a rango constitucional el límite para el reconocimiento pensional a 25 SMLMV, mediante el Acto legislativo 01 de 2005, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1o. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: ( ) Parágrafo 1o. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública.

( )” Sobre el asunto, se tiene que la Corte Constitucional en la sentencia del C- 155 de 1997, indicó que resulta legítimo que la ley señale topes máximos al monto de la pensión, sin que por ello el derecho a la seguridad social se entienda afectado. En tal sentido, mencionó que dichos límites lo estableció el legislador en consideración de “( ) fenómenos económicos y sociales con un indudable propósito de desarrollar principios básicos fundamentales dentro de la creación de un complejo sistema de seguridad social tendiente a garantizar los derechos irrenunciables de la persona, acorde a un sistema que comprende obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico de salud y servicios complementarios, mediante un servicio público eficiente, universal, solidario, integral, unitario y participativo, cuya dirección, coordinación y control está a cargo del Estado y prestado por entidades públicas o privadas en los términos y condiciones establecidas en las leyes”[15]. 2.1.3.

Tope de las mesadas pensionales de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993 tenía entre otros, como objetivo unificar la normativa en lo referente a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. No obstante, con el fin de garantizar los derechos de quienes se encontraban próximos a consolidar su derecho pensional o tuviesen cierto tiempo de servicio, el artículo 36 de la mencionada Ley 100 de 1993 previó un régimen de transición. Al respecto, dicha norma estableció que las personas que a la entrada en vigencia del sistema de seguridad social integral, esto es, el 1 de abril de 1994, contaran con 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, se les reconocería la pensión de vejez de acuerdo con el régimen anterior al que estaban afiliados.

Justamente, uno de estos regímenes especiales anteriores a la Ley 100 de 1993, es el dispuesto para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público, contenido en el Decreto 546 de 27 de marzo de 1971, que estableció: “Artículo 6º. Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas”.

Sobre este punto, se advierte a que pesar de que dicha norma no fijó límite máximo a los montos de las pensiones reconocidas en virtud del referido régimen especial pensional, tal omisión no es pretexto para sustraerse de aplicar los precitados umbrales pensionales, comoquiera que de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y T-360 de 2018, estos “( ) son un límite existente desde antes de la expedición el [sic] Acto Legislativo 01 de 2005 y que su incorporación en el texto superior mediante su artículo 48 busca establecer los topes “para todas las mesadas pensionales con cargo a los recursos de naturaleza pública”, con el fin último de “limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993”, de modo que resulta “( ) desproporcionado y contrario a los principios constitucionales del Estado Social de Derecho y a los que inspiran el sistema general de pensiones, la interpretación conforme a la cual las mesadas de quienes se encuentran en transición no están sujetas a tope”[16].

En consonancia, dicha Corporación a través de la sentencia SU-210 de 2017[17] sostuvo que el límite del monto de las pensiones a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes aplica para el sistema general de pensiones, incluyendo el régimen especial de magistrados, muchos de ellos pensionados conforme al Decreto 546 de 1971; en todo caso, se señaló que los topes en las mesadas pensionales han sido consagrados, al menos, desde la Leyes 4ª de 1976, 71 de 1988 y 100 de 1993.

Igualmente precisó que: “En efecto, en la Sentencia C-258 de 2013, dentro de los condicionamientos que la Corte introdujo al artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, se señaló en la parte resolutiva que “[l]as mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013”.

Como se explicó en los fundamentos de esta decisión, a partir del Acto Legislativo 01 de 2005, el parámetro de control constitucional cambió al señalar expresamente que la regla del límite del monto de las pensiones a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, aplica no solo para el sistema general de pensiones, sino también para el régimen especial de Congresistas y Magistrados.

Por tal razón, no podía la Sección Segunda del Consejo de Estado desconocer dicho tope pues, sobre el particular, la Corte había tomado una decisión que había hecho tránsito a cosa juzgada constitucional en la materia, y, por tanto, era de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades públicas.[220] Tampoco era de recibo el argumento de la Sección Segunda, según el cual la sentencia se había causado con anterioridad al fallo de constitucionalidad, y que por tanto no se regía por sus efectos, pues la orden emitida por la Sentencia C-258 de 2013 cobijaba a todas las prestaciones de Congresistas, y por extensión de Magistrados de Altas Cortes, que hubiesen sido reconocidas, incluso con anterioridad a dicha decisión de constitucionalidad.

Desde las Sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación ha señalado que cuando las normas especiales de los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993, no disponían de un límite cuantitativo para las mesadas, lo procedente era aplicar el tope señalado en las reglas generales de la Ley 100 de 1993. Además, como se señaló en la Sentencia C-258 de 2013, la fijación de límites a los subsidios que el Estado destina al pago de las más altas pensiones por medio del establecimiento de topes, es un asunto previsto desde antes de la expedición del mismo Acto Legislativo 01 de 2005, e incluso con anterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993.

Así por ejemplo, la Ley 4ª de 1976 (pensiones del ISS original), establecía un valor máximo de 22 salarios mínimos mensuales legales vigentes. Posteriormente, la Ley 71 de 1988 (pensión por aportes) disminuyó el tope a 15 salarios mínimos mensuales legales vigentes, y finalmente, la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su artículo 18, a 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes para los afiliados al régimen de prima media.

Dicha dispersión en los montos se resolvió en el sistema actual regido por el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, que fijó el tope de las pensiones a 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes. Ese mismo criterio fue el acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005, y con base en él, la Sentencia C-258 de 2013, en su parte resolutiva, previó textualmente “que a partir del 1° de julio de 2013 “ninguna pensión reconocida en aplicación del régimen demandado podrá superar los 25 SMMLV.” De conformidad con lo anterior, se tiene que desde el año 1976 el ordenamiento jurídico colombiano ha fijado montos máximos para el pago de mesadas pensionales, los cuales se extienden y aplican a los beneficiarios de regímenes especiales por virtud de la transición de la Ley 100 de 1993. 2.2.

Hechos relevantes probados Situación laboral de la demandante La señora Elcida Molina Méndez nació el 27 de diciembre de 1952, conforme la copia de la cédula de ciudadanía que obra en el expediente[18]. Prestó sus servicios en la Rama Judicial desde el 1 de marzo de 1981 hasta el 13 de enero de 2010, y el último cargo desempeñado fue el de Fiscal Delegada ante el Tribunal de Distrito.

Acto administrativo acusado Mediante la Resolución RDP 005957 del 19 de julio de 2012[19], la UGPP reliquidó la pensión de vejez de la señora Elcida Molina Méndez, en suma de $12.875.000, efectiva a partir del 14 de enero de 2010, teniendo en cuenta los nuevos aportes realizados por parte de la Fiscalía General de la Nación, desde el 04 de septiembre de 2003 hasta el 13 de enero de 2010, fecha en que fue aceptada su renuncia. Del acto consta que: a. La interesada acredita un total de 10.300 días laborados correspondientes a 1.471 semanas. b. Adquirió el estatus de pensionada el 27 de diciembre de 2002. c. Para determinar el ingreso base de liquidación se aplica el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, con una tasa del 75.00% sobre la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, entre el 14 de enero de 2009 y el 13 de enero de 2010, así: |AÑO |FACTOR |VALOR IBL | |2010 |ASIGNACIÓN BÁSICA MES |3.723.450 | |2010 |BONIFICACIÓN GESTIÓN |7.741.002 | | |JUDICIA | | |2010 |BONIFICACIÓN SERVICIOS |217.201 | | |PRESTADOS | | |2010 |GASTOS DE REPRESENTACIÓN|3.723.450 | |2009 |PRIMA DE NAVIDAD |679.418 | |2010 |PRIMA DE SERVICIOS |319.338 | |2009 |PRIMA DE VACACIONES |988.237 | |2010 |PRIMA TÉCNICA |744.690 | IBL: 18..136.786 x 75.00% = $13.602.590 d. La pensión ajustó de conformidad con las reglas aplicables al valor máximo de la pensión vigente para la fecha de efectividad, por lo cual la suma a reconocer es de $12.875.000. 2.3.

Caso concreto Sea lo primero precisar, que en el asunto bajo análisis, la señora Elcida Molina Méndez es beneficiaria del Decreto 546 de 1971, que regula las pensiones para los servidores de la Rama Judicial, el cual se le aplica por la transición dispuesta en el inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hechos sobre los que no hay discusión. La parte demandante solicita la nulidad del acto administrativo que reliquidó la pensión y aplicó el tope de 25 SMLMV, pues en su criterio, no debía aplicarse dicho el límite, por ser beneficiaria del régimen especial de la Rama Judicial.

El Tribunal negó las pretensiones de la demanda por considerar que a los beneficiarios del régimen de transición se les aplica el tope máximo de 25 SMLMV dispuesto en la Ley 100 de 1993, toda vez que el reconocimiento de la pensión con el régimen anterior no habilita la omisión del límite de la cuantía de la mesada pensional. Inconforme con esta decisión, la parte actora solicita que se revoque dicha decisión, alegando que al ser beneficiaria del régimen de transición tiene derecho al reconocimiento de la pensión con lo dispuesto el Decreto 546 de 1971 en su integridad, el cual no consagró ningún límite en la cuantía de la mesada pensional.

En el caso sub examine, se tiene que aun cuando la entidad pensional accedió a la petición del accionante de reliquidar su pensión, lo cierto es que, limitó el pago a la suma de $12.875.000, valor equivalente a 25 SMLMV para el año 2010, fecha de efectividad de la mesada[20]. En ese orden de ideas, según lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia, el régimen especial de la Rama Judicial, Decreto 546 de 1971, no dispone previsión alguna sobre el límite máximo a las mesadas reconocidas por virtud de éste; de manera que, para efectos de definir tal aspecto, debe acudirse a las normas del régimen general.

Así las cosas, se estima que el tope máximo para liquidar la mesada pensional de la parte actora era el previsto en el parágrafo tercero del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003[21], que lo fijaba en 25 SMLMV; tal y como lo hizo la entidad demandada. Lo anterior, en consonancia con el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, conforme el cual no pueden causarse pensiones superiores a 25 SMLMV, con cargo a recursos públicos, a partir del 31 de julio de 2010.

Igualmente, se precisa que la Corte Constitucional, en sentencia C-258 de 2013, dispuso que las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con el régimen especial de congresistas no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013. También ha sido clara la Corte al manifestar que el límite de 25 SMLMV cobija a todas las prestaciones reconocidas bajo los regímenes pensionales especiales.

Criterio que esta Sala ha acogido al considerar que las administradoras de pensiones al dar cumplimiento a la sentencia C-258 de 2013 efectuaron legalmente un reajuste automático de las mesadas a 25 SMLMV. En consonancia con lo anterior, dicha Corporación a través de la sentencia SU-210 de 2017[22] sostuvo que el límite del monto de las pensiones a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes aplica para el sistema general de pensiones, incluyendo el régimen especial de la Rama Judicial regulado en el Decreto 546 de 1971; en todo caso, se señaló que los topes en las mesadas pensionales han sido consagrados, al menos, desde la Leyes 4ª de 1976, 71 de 1988 y 100 de 1993.

En el mismo sentido se ha pronunciado esta Sala en las sentencias del 18 de febrero de 2021[23] y del 21 de abril de 2022[24] al indicar que si bien el régimen del Decreto 546 de 1971 no estipuló el límite máximo de las mesadas, el Acto Legislativo 01 de 2005 ordenó que “A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública”.

Sobre la condena en costas Por último, en relación con la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Teniendo en cuenta que en el trámite de las dos instancias no se observa que se hayan causado, esta Sala revocará la condena en costas. lll. DECISIÓN Bajo estas consideraciones, para la Sala se impone la decisión de confirmar la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, excepto el numeral segundo, que se revocará, en cuanto condenó en costas a la parte demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 12 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia, excepto el numeral segundo, que se revoca, en cuanto condenó en costas a la parte actora.

SEGUNDO: Sin condena en costas en las dos instancias. TERCERO.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folios 24-36 y 122-126. [2] Folios 128-135. [3] Folios 168-176. [4] Folios 181-186. [5] Memorial electrónico allegado en el aplicativo Samai visible a índice 17. [6] Memorial electrónico allegado en el aplicativo Samai visible a índice 18. [7] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación CE-SUJ-S2- 021-20 del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 15001233300020160063001 (4083-2017). [8] Al respecto se anota que el artículo 37 de este decreto dispone que «regirá 30 días después de su publicación en el Diario Oficial […]», y fue publicado en el Diario Oficial No. 33.339 16 de junio de 1971. [9] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo del 28 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 52001-23-33-000-2012- 00143-01 [10] “Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones” [11] “de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, así como las que paga el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales a excepción de las pensiones por incapacidad permanente parcial” [12] “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales” [13] “Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones” [14] “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales" [15] M. P. Fabio Morón Díaz [16] Fallo T-360 de 2018, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo [17] M.P. José Antonio Cepeda Amarís [18] Expediente aportado en medio magnético (cd) por la entidad demandada. [19] Folios 2-8. [20] Folio 2-8. [21] Normativa vigente al 15 de junio de 2003. [22] M.P. José Antonio Cepeda Amarís [23] Actora: Fanny Murillo Rojas.

Radicado: 25000234200020140141001 (4503- 2017). Consejo de Estado, sección segunda, subsección b. C.P.: César Palomino Cortés. [24] Actor: Clímaco Martínez Cortes. Radicado: 05001233300020160158201 (0755-2021). Consejo de Estado, sección segunda, subsección b. C.P.: César Palomino Cortés.